Предложения по урегулированию ситуации на Северном Кавказе
СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ РФ
Согласен ______________ Секретарь СБ РФ
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
«О МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ УПРАВЛЯЕМОСТИ ГОСУДАРСТВА В КРИЗИСНОЙ СИТУАЦИИ»
Рассмотреть ______________ президент РФ
Москва
2009 год
Введение.
Затягивающееся решение чеченской проблемы и кризисные ситуации в области борьбы с терроризмом в стране требуют создания принципиально новой объединенной системы противодействия данным угрозам на федеральном уровне и, в том числе, на Юге России как наиболее нестабильном регионе страны. Необходимым элементом такого развития является принятие мер политического контроля для дальнейшей стабилизации ситуации на Юге России.
Объединение федеральных органов по борьбе с терроризмом в единую интегрированную систему позволит более эффективно руководить контртеррористическими операциями на федеральном уровне. Специально оперативное командование сосредоточит все необходимые ресурсы для борьбы с террористами на Юге страны. Мировой опыт подсказывает что, возможно, это наиболее оптимальное решение в данных условиях. Эти меры надо дополнить механизмами политического участия для чеченцев и народов Кавказа в жизни федеративного государства.
Россия столкнулась с принципиально новой угрозой безопасности, в число которой входят активизация левого терроризма, усиление националистического терроризма, качественное наращивание исламистского терроризма и продолжающаяся контртеррористическая операция на территории Чеченской республики. Все это требует адекватного ответа со стороны государства.
С уважением, г-н Президент РФ.
1. Единство страны.
1.1. Право федеральной интервенции.
Необходимо на законодательном уровне закрепить право федеральной интервенции Федерации в дела субъектов Федерации при нарушении ими обязательств по отношению к федерации. Право федеральной интервенции включало бы практическое обеспечение мер по стабилизации ситуации. Можно было бы ввести понятие состояния угрозы как угрозе нормальному функционированию органов государственной власти. В любом случае необходимо сформулировать и конкретизировать это понятие и использовать его как право Федерации.
Также необходимо закрепить тот факт, что использование войск является последним шагом в условиях полного нарушения функционирования органов государственной власти субъекта Федерации и попытке прямого мятежа. Использование войск должно быть ограниченным и «хирургическим» против прямого противника в условиях разложения правоохранительных органов субъекта Федерации.
1.2. «Запуск» механизмов согласительных процедур.
В соответствии с Конституцией РФ президент может использовать согласительные процедуры для урегулирования конфликта с субъектом Федерации. На сегодняшний день сами механизмы согласительных процедур используются не в полной мере. Ассоциация республик Северного Кавказа является не слишком влиятельным органом для выстраивания отношений Федерации с субъектами Юга России. Возможно, следует провести Съезд старейшин Кавказа, который мог бы предложить практические меры по стабилизации ситуации на Юге России. В любом случае необходимо как можно более широкое обсуждение и с участием самых влиятельных общественных организаций, в том числе родовых и религиозных.
1.3. Постепенное начало региональной реформы.
Президент мог бы инициировать региональную реформу по созданию России как федерации земель и национальных земель. О практических механизмах говорить пока рано. Для начала необходимо как можно более широкое обсуждение этого вопроса, но конечной целью региональной реформы является именно это.
1.4. Единая государственная идеология
Кавказ всегда подчинялся единству авторитета власти, идеологии и силы. Без единой целенаправленной идеологии невозможно предотвратить расползание кризисных явлений на Кавказе. Единая идеология позволила бы проводить единую целенаправленную политику обеспечения интересов государств на всем пространстве действия законов.
2. Безопасность на федеральном уровне.
2.1. Федеральная система предупреждения и разрешения кризисных военно-политических ситуаций террористического характера (ФСРТ).
Продолжающееся террористическое насилие со стороны хорошо законспирированных и вооруженных террористических групп ставит вопрос о создании единой федеральной системы реагирования на подобного рода угрозы. Наш ответ всегда должен быть быстрым и адекватным, вселяющим чувство безопасности в каждого гражданина страны.
По предложению ряда заинтересованных ведомств мы предлагаем на ваше рассмотрение вопрос о создании Федеральной системы разрешения военно-политических ситуаций террористического характера или сокращенно ФСРТ. Черты данной системы:
• Интегрированный характер,
• Сосредоточение ресурсов в одном месте,
• Единое информационное обеспечение,
• Ситуативная реакция руководства страны.
Данная система включает в себя органы принятия решений и орган консультаций руководства страны и аппарата обеспечения, в том числе и силовые подразделения. Согласно нашему замыслу, центральным органом консультации при принятии решений будет Совет безопасности РФ как головной орган обеспечения безопасности страны. Органом принятия решения будет президент РФ, который несет политическую ответственность за свои решения.
Центром оперативного анализа и координации информационно-аналитической работы станет существующий сейчас Ситуационный центр Президента РФ. Данный Центр будет нести всю полноту ответственности за разрешение подобного рода кризисных ситуаций, а не региональные структуры ФСБ.
Силовые подразделения будут сосредоточены в Федеральном центре по борьбе с терроризмом Службы по борьбе с терроризмом ФСБ. Необходимо на деле активизировать общевойсковую подготовку сотрудников данного центра. В зональных управлениях ФСБ необходимо образовать Оперативные центры реагирования и в федеральных ведомствах так называемые «постоянные отделы» контроля ситуации.
2.2. Помощник президента РФ по национальной безопасности.
Помощник президента РФ по национальной безопасности будет являться координатором работы всех спецслужб по предупреждению террористической угрозы. Помощник президента РФ по национальной безопасности будет координатором по особым вопросам, выстраивая стратегию борьбы с терроризмом, но не решая оперативных вопросов.
2.3. Специальное объединенное командование силами специальных операций (СОКО).
В структуре министерства обороны необходимо создать Специальное объединенное командование силами специальных операций (СОКО). Это командование должно объединить все специальные подразделения в единую структуру управления. Только данное командование будет уполномочено проводить весь комплекс специальных операций по приказу президента РФ.
Командующий СОКО будет первым заместителем министра обороны РФ. В связи с этим необходимо создать войска специального назначения как род войск в составе министерства обороны. Только таким образом можно качественно укрепить спецназ в стране.
2.4. Главная военная инспекция.
Для внутреннего контроля спецслужб, который должен быть эффективным, президенту необходимо образовать Главную военную инспекцию с неограниченными правами по допуску инспекторов. Секретарь Совета безопасности РФ по должности будет главным военным инспектором. Численность инспекции порядка 150-200 человек и возможностью инспектирования любjго силового ведомства.
2.5. Особые проекты.
2.5.1. «Отдел А».
«Отдел А» условное обозначение новой контртеррористической специальной службы страны. Отдел непосредственно подчиняется президенту РФ, сотрудники «Отдела А» находятся в штате ФСБ, где официально проходят службу. Только создание особой элитной спецслужбы можно переломить ситуацию всеобщей коррумпированности среди сотрудников правоохранительных органов.
«Отдел А» будет включать 350-400 сотрудников с ежегодным бюджетом в 300 миллионов долларов и возможностью задействовать все необходимые ресурсы из других ведомств. «Отдел А» будет базироваться в Махачкале с рядом региональных отделом на Юге России и обеспечивающими подразделениями в Москве.
«Отдел А» будет иметь право отдавать любые приказы по обеспечению безопасности РФ и привлекать любые специальные и общевойсковые подразделения для обеспечения безопасности страны.
2.5.2. «Отряд Б».
«Отряд Б» можно обозначить как специальное диверсионное подразделение по физической ликвидации террористов по приказу руководства страны. Данная структура будет включать от 15 до 40 бойцов с подразделениями обеспечения. «Отряд Б» может входить в структур «Отдела А», являясь самым засекреченным подразделением спецслужб.
2.5.3. «Проект С».
«Проект С» будет являться проектом по широкомасштабному внедрению разведчиков в политическую и военную структуру повстанцев на Кавказе и взятие ее под контроль с последующим разложением. Это потребует объединения усилий всего разведывательного сообщества и целый комплекс мер информационно-пропагандистского обеспечения. Руководству страны придется допустить жертвы среди сотрудников спецслужб и гражданского населения для успешного внедрения в террористическую среду разведки.
3. Безопасность на Юге России.
3.1. Оценка ситуации.
На Кавказе идет гражданская война перманентного характера. С одной стороны идея исламского государства Кавказа с перспективой на халифат и с другой имперское федеративное устройство. Война эта идет с переменным успехом и видимые достижения не должны успокаивать. Необходимо признать, что проводимая федеральным центром политика отторгается в значительной степени чеченским обществом, поэтому следует усилить сотрудничество с суфийскими орденами и родовыми структурами в чеченском обществе как дополняющими элементами чеченской государственности.
Нам противостоит исламистская непримиримая вооруженная религиозная оппозиция, ведущая повстанческую войну на территории Чеченской республики с элементами террористических акций по всей территории России.
Если ситуация не начнет стабилизироваться ближайшие два-три года, то на Кавказе следует ввести Федеральное государственное специальное управление в форме прямого президентского управления полномочного комиссара федерального правительства с опорой на родо-религиозные структуры власти в полном объеме. Это будет являться последней возможностью для Федерации переломить ситуацию в политическом и духовном плане на Северном Кавказе.
3.2. Политические меры.
3.2.1. Направление – ситуация в Чеченской республике
3.2.1.1. Стратегия политического урегулирования
Политическое урегулирование кавказского конфликта в первую очередь лежит в плоскости успокоения Чечни. Необходимо провозгласить «Доктрину объединенного национального чеченского государства в составе Федерации», введя «Стратегию национального примирения чеченского народа».
Возможные структуры власти в Чечне:
• Тейпово-тукхумная организация – прекрасный идеал средневековья, но принципиально нереализуема.
• Государственно-правовая организация – слепое насаждение институтов европейской государственности ведет к дестабилизации чеченского общества в долгосрочной перспектив и невозможности саморегуляции.
• Договорно-муниципная организация – широкое договорное начало местного самоуправления позволит включить механизмы урегулирования конфликта.
Элементы договорно-муниципной организации власти в Чеченской республике:
• Муниципии аулов как местное самоуправление на основе адата во главе с Советами старейшин,
• Адатная система судопроизводства на основе судов адата аулов и коллегии по адату Верховного суда Чеченской республики, обязательно согласие двух сторон на разрешение дела по адату и только сфера гражданского права,
• Шариатская система судопроизводства с кади на уровне районов и коллегией по шариату Верховного суда Чеченской республики, обязательно согласие двух сторон на разрешение дела по шариату и только сфера гражданского права,
• Введение деления Чеченской республики на исторические области как промежуточное звено между районом и республиканскими властями, глава областей назначаются главой республики по представлению Совета Республики,
• Республиканские власти возглавляет глава республики с парламентом – Советом республики, в который выбираются старейшины из Советов исторических земель по определенной квоте,
• Совета исторических земель (тукхумов) выбираются сроком на 4-5 лет, как и Совет Республики.
Такая система республиканского управления позволила бы эффективно вести политическое урегулирование на территории Чеченской республики.
3.2.1.2. Национально-демократическая партия и Силы самообороны.
Для полномасштабного разрешения кризиса на территории Чеченской республики необходимо обеспечить именно политической контроль населения через создание соответствующих политических структур участия. Первым шагом могло бы стать учреждение чеченской национально-демократической партии и ее полувоенного крестьянского крыла – Силы самообороны республики. Это позволило бы чеченцам почувствовать свое участие в политической жизни страны с одной стороны, а с другой – обеспечить политический контроль населения Чеченской республики.
Мировой опыт борьбы с повстанческим движением и терроризмом показывает, что военный контроль необходимо дополнить политическим, предоставив населению возможность организации под руководством государственной власти. Дискуссионным является вопрос о том, кому подчиняются Силы самообороны. Лучшим бы вариантом было бы подчинение именно национально-демократической партии чеченцев.
3.2.2. Направление – использование родового общества.
3.2.2.1. Совет старейшин Кавказа.
Для вытеснения политического ислама надо усилить родовые структуры как дополняющие государственную власть. Мы предлагаем организовать и провести Съезд горцев Кавказа по выработке путей успокоения ситуации и взаимодействия родовых начал и государства. Данный съезд образует на постоянной основе Совет старейшин Кавказа. Совет старейшин наряду с ассоциацией богословов мог бы оказывать серьезное влияние на умонастроения горцев в сторону сотрудничества с федеральной и республиканской властью.
3.2.2.2. Развитие адата.
Нужно использовать потенциал обычно права по двум направлениям.
Первое – образовать Комиссии по адату при главах республик Северного Кавказа для примирения кровников и реализации других согласительных процедур. Работа данных органов позволила бы снизить напряженность в горских обществах.
Второе – возможно образовать систему судов адата регионального уровня, где:
• Суд первой инстанции – суд старейшин аула,
• Апелляционная инстанция – Коллегия по адату Верховного суда субъекта федерации,
• Надзорная инстанция – Верховный суд Российской Федерации.
3.2.3. Направление – диалог с политическим исламом (ваххабизмом).
3.2.3.1. Ассоциация богословов Кавказа.
Ассоциация богословов Кавказа или Кавказский исламский совет могла бы стать влиятельным религиозно-политическим посредником в деле налаживания отношений Федерации с мусульманами Кавказа. Ассоциация богословов Кавказа позволила бы вести также прямой диалог и переговоры с террористами в кризисных ситуациях, придав дополнительный вес усилиям федеральной стороны. Необходимо понимать, что исламистские структуры выработали свою систему шейхов и их надо оторвать от вооруженной оппозиции, введя в пространство диалога.
От имени федеральной стороны и мусульман Кавказа выступала бы легитимная религиозная и очень влиятельная организация шейхов Кавказа. Вес данной организации был бы гораздо большим, чем Совет муфтиев республик Северного Кавказа, который является больше официозной структурой. По статусу Ассоциация богословов Кавказа могла бы быть региональной общественной организацией. Ассоциация могла бы выступить площадкой взаимодействия суфийских орденов (тарикатов) и непримиримого ваххабистского духовенства при посредничестве федеральных структур.
3.2.3.2. Духовное управление мусульман Кавказа.
Необходимо образовать единое Духовное управление мусульман Кавказа для преодоления клановости существующих муфтиятов и их полной зависимости от руководства республик Северного Кавказа. Единый орган проводил бы единую политику на Северном Кавказе и позволил бы включить умеренных ваххабитов в политический процесс.
3.2.3.3. Легализация ваххабизма.
По минимальным реальным оценкам, ваххабитами являются до 25% населения Восточного Кавказа и до 10% Западного Кавказа. Бездумные репрессии порождают только ответное насилие и нужно искать выход их этой замкнутой ситуации. В первую очередь нужно снять заградительные меры по отношению к умеренным ваххабитам, отменить закон о запрете ваххабизма в Дагестане. Легализация позволила бы в значительной степени прекратить расширение социальной базы непримиримых.
3.2.3.4. Шариатское судопроизводство.
Шариатское судопроизводство и адатное судопроизводство можно рассматривать как консультативные дополнительные формы осуществления правосудия регионального характера. Шариат можно было бы допустить как конкурентное судопроизводство с согласия обеих сторон в сфере гражданского права, полностью исключив из уголовного права.
Система шариатских судов:
• Суд первой инстанции – кади участка,
• Апелляционная инстанция – Коллегия по шариату Верховного суда субъекта федерации,
• Надзорная инстанция – Верховный суд Российской Федерации.
3.2.4. Направление – повышение управляемости региона
3.2.4.1. Автономное сообщество Кавказа.
Другим нашим предложением в долгосрочной перспективе является усиление роли Ассоциации республик Северного Кавказа как регионального органа политического арбитража между республиками. Надо максимально снизить участие федеральных властей в политических проблемах республик Северного Кавказа и позволить им самим разрешать своим конфликты. Дальнейшее развитие данных мер означает создание автономного сообщества Кавказа, что заметно снизит напряженность в регионе. При этом Ассоциация республик либо прекратит свое существование, либо станет чисто экономическим советом для всех регионов Юга России, включая и русские области.
3.2.4.2. Государственная корпорация «Кавказ».
Для успешного экономического развития Кавказа было бы целесообразно образовать государственную корпорацию «Кавказа», которая бы решала все проблемы социально-экономического развития на инвестиционной основе. Государственная корпорация была бы частью Министерства экономического развития и торговли, но действовала бы под непосредственным руководством полпреда в Северо-Кавказском федеральном округе.
3.2.4.3. Инвестиционный банк «Кавказ»
Возможно, необходимо создание Федерального инвестиционного банка «Кавказ» в форме государственной корпорации для финансирования инфраструктурных проектов на территории Северного Кавказа.
3.3. Специальные меры.
3.3.1. Специальное оперативное командование по обеспечению внутренней безопасности Юга России (СОКОМ).
Для обеспечения безопасности Юга страны мы предлагаем создать Специальное оперативное командования по обеспечению внутренней безопасности Юга России или сокращенно СОКОМ. В частности, возможно использование опыта в борьбе с повстанческим движением в Таиланде и Турции. Это орган объединит все усилия федеральных органов власти в своих мерах на Юге страны. Командующий СОКОМ будет назначаться Президентом РФ по представлению Секретаря СБ РФ.
При командующем будет создана Коллегия из руководителей федеральных силовых ведомств на региональном уровне и соответствующий Штаб СОКОМ. Штаб будет осуществлять координацию всех усилий и его главной функций будет информационно-аналитическая и инспекторская. Штаб будет включать отдел анализа, сообщения, боевой подготовки, инспекций. Составной частью федеральных военных сил, находящихся в Южном федеральном округе, будет Центр сил ситуационной готовности сил специального назначения на территории Чеченской республики. Центр будет непосредственно подчиняться СОКОМ.
3.3.2. Специальное южное бюро.
Специальное южное бюро в случае его создания на коллегиальной основе координировало бы работу федеральных спецслужб по контрразведывательному обеспечению операций федеральных сил. Специальное южное бюро возглавлялось бы руководителем структур ФСБ на Юге России. Специальное южное бюро не должно иметь силовых подразделений, а только являться информационно-аналитическим мозговым центром. Специальное южное бюро будет самостоятельным отделом Штаба СОКОМ.
3.3.3. Национальная гвардия и муниципальная милиция.
Необходимо качественно изменить систему правоохранительных органов Чеченской республики. Республиканские силы безопасности – Национальная гвардия республики будут набираться из самих чеченцев, фактически эту роль сейчас выполняет бывшая Служба безопасности президента Чеченской Республики и ее вооруженные формирования численностью до двух тысяч человек (Президентская гвардия).
МВД Чеченской республики необходимо децентрализовать, сделав полностью самостоятельным. В рамках реформы МВД России МВД Чеченской республики становится Управлением муниципальной милиции общественной безопасности Чеченской республики. В сферу федеральной полиции, таким образом, попадет борьба с организованной преступностью, терроризмом, экономические преступления, наркотрафик. Национальная гвардия выступила бы в качестве республиканских сил безопасности и наряду с Управлением муниципальной милиции Чеченской республики позволила бы чеченцам самим решать проблемы терроризма на территории Чечни.
3.3.4. Кавказский корпус горных стрелков.
К федеральным чеченским силам в Чечне можно отнести чеченские батальоны специального назначения «Запад», «Восток», «Север» и «Юг» 42 мотострелковой дивизии. Между республиканскими властями и командованием данных сил существовала серьезная неприязнь. Она была основана на кровной мести и межтейповых взаимоотношениях. Данные силы необходимо преобразовать в Кавказский корпус горных стрелков четырехбригадного состава СКВО: бригады специального назначения «Запад», «Восток», «Север» и «Юг» каждая численность до 2500 человек четырехротного состава.