Заключение Венецианской комиссии о законе Украины о языках

Страсбург, 30 марта 2011 Заключение № 605 / 2010

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
О ЗАКОНОПРОЕКТЕ О ЯЗЫКАХ В УКРАИНЕ
Одобрено Венецианской Комиссией на 86й Пленарной Сессии (Венеция, 25-26 марта 2011)
На основе комментариев
М-ра Серджио БАРТОЛЕ (Заместитель Члена, Италия) М-ра Яна ВЕЛАЕРСА (Член, Бельгия)
М-ра Маркуса ГАЛДИЯ (ГДПЧПВ, Эксперт)
Этот документ не будет раздаваться на встрече. Пожалуйста, принесите эту копию. www. venice. coe. int
I. Введение
1. 27 ноября 2010, Председатель Парламента Украины (Верховной Рады) – попросил Венецианскую Комиссию подготовить правовое заключение о Законопроекте Украины «О языках в Украине» (далее в настоящем документе «Законопроект»).
2. Была создана рабочая группа Докладчиков, состоящая из Г-д Серджио Бартоле и Яна Велаерса. При подготовке настоящего заключения были приняты во внимание комментарии о Законопроекте от М-ра Маркуса Галдия, эксперта Генерального Директората Совета Европы по вопросам прав человека и правовым вопросам.
3. С 16 по 18 февраля 2011, Г-да Серджио Бартоле и Ян Велаерс, вместе с Г-жой Артемиза-Татьяной Чиска из секретариата Венецианской Комиссии, находились в Украине с целью получить пояснений по изучаемому Законопроекту и лучше понять украинскую правовую основу вопроса и фактические обстоятельства дела. Во время визита были проведены встречи и с властями, и с представителями гражданского общества, включая представителей национальных меньшинств Украины. Венецианская Комиссия хочет поблагодарить всех за плодотворные обсуждения по вопросу.
4. Настоящее Мнение было одобрено Венецианской Комиссией на 86й Пленарной Сессии (Венеция, 25-26 марта 2011).
II. Обстоятельства дела
5. Согласно информации, предоставленной Венецианской Комиссии, Законопроект был подан в украинский Парламентский Комитет по вопросам культуры и духовности 7 сентября 2010 г.
6. Согласно Пояснительной Записке, приложенной к запросу, принятие такого закона – как базового закона – необходимо для обеспечения эффективного применения Статей 3, 10, 11, 21, 22, 24 и 53 Конституции Украины и для приведения украинского законодательства о языках, как вопроса «неотложной необходимости», в соответствие с действующими международными стандартами. Пояснительная Записка в этом контексте, в частности, ссылается на обязательства, возникшие в результате ратификации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, и гласит, что при подготовке Законопроекта были приняты во внимание «практически все рекомендации экспертов Совета Европы».
7. Венецианская Комиссия отмечает, что рассматриваемый Законопроект вызвал в Украине горячие дискуссии и сильную критику различных кругов политической сферы и гражданского общества. В частности, были озвучены опасения относительно противоречия Законопроекта Конституции Украины и его положений, регулирующих статус украинского языка, как Государственного языка страны. Правовой анализ/экспертные заключения о Законопроекте были проведены многочисленными заинтересованными кругами, такими как исследовательские институты, учреждения высшего образования, а также исследовательские и экспертные отделы парламента и исполнительной власти, включая Министерства Юстиции и Министерства Образования.
8. Законопроект не был на повестке дня заседания Верховной Рады в 2010-2011гг.. Венецианской Комиссии сообщили, что законопроект о языках дополнялся Министерством Культуры и по нему проводятся обсуждения в Правительстве.

A. Лингвистическая ситуация в Украине
9. Украина – это многонациональное государство. Согласно переписи украинского населения 2001г., национальность украинцев составляет 77,8% населения. Другими значительными этническими группами являются русские (17.3%), белорусы (0.6%), молдаване (0.5%), крымские татары (0.5%), болгары (0.4%), венгры (0.3%), румынцы (0.3%), поляки (0.3%), евреи (0.2%), армяне (0.2%), греки (0.2%) и татары (0.2%). Хотя украинский язык – это государственный язык Украины, значительное количество украинцев и лиц, принадлежащих к нерусским меньшинствам, владеют русским языком и даже считают его своим «родным языком». Согласно переписи 2001 г., 67,5 % населения Украины заявили украинский язык, как свой «родной язык», в то время как 29,6 % указали русский язык своим «родным языком».
10. Тем не менее, Венецианской Комиссии не совсем понятно, что значит понятие «родной язык». Это понятие достаточно двусмысленное и, согласно неправительственным источникам, оно понималось лицами, принимающими участие в переписи, таким образом: язык, на котором я думаю и могу бегло говорить (34%), язык национальности, к которой я принадлежу (32%), язык, на котором говорят мои родители (24%) или язык, который я использую наиболее часто (8%).
11. Тем не менее, здесь следует подчеркнуть, что, если многие украинские граждане на самом деле двуязычны, как отметил Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств в своей правовой оценке рассматриваемого Законопроекта, «всё же наблюдается ассиметричная ситуация в том смысле, что часть этнических украинцев, которые бегло разговаривают и, на самом деле, используют русский язык во многих коммуникативных ситуациях, больше части этнических русских, которые бегло разговаривают и используют украинский язык». Этой ситуации, в которой русский язык имеет доминирующее положение из-за особых исторических обстоятельств и особой защиты, должно уделяться всё внимание при определении реальных потребностей и приоритетов лингвистической политики в Украине.
12. Венецианской Комиссии сообщили, что на 2012 г. планируется новая перепись населения. Она выражает надежду, что перепись предусмотрит необходимые возможности для получения обновленных и надежных данных о фактическом составе населения Украины, включая лингвистическую и национальную принадлежность.
13. Венецианская Комиссия считает, что необходима повышенная четкость в отношении определения лингвистической принадлежности человека, как в определении самого критерия, так и в методах получения такой информации. Хотя Комиссия получила информацию от некоторых правительственных представителей, что новая перепись населения назначена на 2012 г., она не смогла получить информацию, начали ли власти подготовку к ней. В любом случае, выяснилось, что четкая формулировка вопросов в форме переписи о языке, этническом происхождении и религии человека не была принята на тот момент в Украине.
14. По мнению Венецианской Комиссии, властям необходимо обеспечить, чтобы в будущей переписи вопросы и формы были разработаны таким образом, чтобы человек мог свободно выражать не только лингвистическую, но и этническую принадлежность. Необходимы адекватные вопросы и гибкость – произвольные вопросы и открытый список возможных вариантов ответов без обязательной необходимости выбрать набор категорий, а также возможность выбрать несколько вариантов (напр., для детей смешанный браков) – приведут к тому, что результаты переписи будут отражать фактический выбор каждого человека. Аналогично, и уважение свободы выражения этнической и лингвистической принадлежности при обработке собранных данных имеет решающее значение.
15. В связи с этим, Комиссия еще раз напоминает о принципе свободной самоидентификации, закрепленном в Статье 3 РКЗНМ (Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств), и призывает власти Украины обеспечить добросовестное уважение этого принципа и соблюдение международных стандартов о защите личных данных. Также властям необходимо обеспечить консультации представителей различных групп населения о формулировке вопросов и вариантов ответов на них. Особое внимание необходимо также уделить вопросу языков, используемых для форм переписи.
16. Осознавая, в свете особой лингвистической ситуации в Украине, сложность, с которой встретились власти Украины в разработке лингвистического вопроса, Комиссия считает, что личный выбор должен быть главным критерием получения надежной информации в данном отношении. Критерий использования языка, как предложено Законопроектом, мог бы привести к чрезмерному искажению фактического лингвистического состава населения, его потребностей и ожиданий. В то же время, он мог бы навсегда сохранить подход, который может иметь своё объяснение в ситуации, унаследованной Украиной в результате её недавней истории, но который не соответствовал бы основному принципу уважения индивидуальности личности (см. в этом отношении Статью 5 Рамочной конвенции). (См.также соответствующие комментарии в Части V настоящего Заключения).
B. Конституционные и международные положения об использовании языков
17. Несколько статей Конституции Украины связаны с защитой лингвистических прав и свобод. Главная статья – это Статья 10, которая гласит следующее:
«Государственным языком в Украине является украинский язык.
Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины.
В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины.
Государство должно содействовать изучению языков международного общения.
Использование языков в Украине гарантируется Конституцией Украины и определяется законом.»
18. Кроме этого, Статья 11 гласит, что Государство должно «содействовать консолидации и развитию украинской нации, её исторического сознания, традиций и культуры, а также развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины».
19. Статья 24, § 2, запрещает «привилегии или ограничения по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места проживания, по языковым и другим признакам.»
20. Наконец статья 53, § 5, утверждает: «Гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в соответствии с законом гарантируется право на обучение на родном языке или на изучение родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях или через национальные культурные сообщества».
21. Украина ратифицировала международные соглашения о защите прав человека, которые запрещают дискриминацию на основе языка и которые защищают права меньшинств – в частности Статья 27 Международного пакта о социальных и политических правах , Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (Рамочная Конвенция) и Европейская Хартия Региональных языков или языков Меньшинств (Хартия о языках). Выполнение Украиной международных обязательств по защите языковых прав лица, принадлежащего к национальным меньшинствам, оценивалось особыми органами контроля Совета Европы – Консультативным Комитетом Рамочной Конвенции о защите прав национальных меньшинств и Комитетом Экспертов Европейской Хартии Региональных языков или языков Меньшинств , и привело к одобрению рекомендаций Комитета Министров совета Европы.
C. Законодательство по лингвистическим вопросам
22. Несмотря на усилия на протяжении последних лет, обновить и модернизировать правовую основу относительно защиты языков, использование языков, что особенно важно для общественных коммуникаций и культурной интеракции, продолжает регулироваться в Украине, помимо Конституции, законодательством 1989 г. – Законом Украинской Советской Социалистической Республики «О языках в Украинской Советской Социалистической Республике», который еще в силе. Согласно преамбуле этого закона, «развитие понимания социального предназначения украинского языка, как государственного в Украинской Советской Социалистической Республике, а русского языка, как языка межнационального общения граждан Союза Советских Социалистических Республик, независимо от их национальной принадлежности, — должно быть обязанностью государственных, партийных, общественных органов и средств массовой информации Республики. Выбор языка межличностного общения граждан Украинской Советской Социалистической Республики должен быть неотъемлемым правом самих граждан.»
23. Защита языковых прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, также гарантируется положениями Закона о Национальных Меньшинствах 1992 г. (см. в частности, Статьи 6 и 8) , Законом «О ратификации Европейской Хартии Региональных языков и языков Меньшинств», другими законодательными положениями, регулирующими использование языка в особых сферах (образование, государственное управление и т.д.), также как и международными соглашениями, имеющими обязательную юридическую силу для Украины.
III. Предмет Заключения
24. В настоящем Заключении Венецианская Комиссия не изучала всю правовую базу, действующую в Украине, по вопросам языка и защиты меньшинств. Полномочия Венецианской Комиссии не состояли в том, чтобы изучить общую ситуацию национальных меньшинств и их языков в этой стране. Таким образом, Заключение ограничивается положениями английской версии Законопроекта о Языках в Украине (1015-3) от 7 сентября 2010 г., которые были проанализированы, как на их соответствие Конституции Украины и применяемым международным инструментам, так и, как часть языкового законодательства Украины. Вопросы лингвистической политики и защиты национальных меньшинств были приняты во внимание, как основа тщательного правового изучения и при условии, что они прямо или косвенно затрагиваются или могут быть затронуты в случае принятия рассматриваемого Законопроекта.
25. Относительно их соответствия международным стандартам, Комиссия ссылается на отчеты, заключения и рекомендации, одобренные контролирующими органами в области наблюдения за применением ранее упомянутых инструментов — Рамочная Конвенции и Хартии о языках, ЕКПЧ, также как и на соответствующие рекомендации ОБСЕ, ЕС и ООН. В этом контексте, Венецианская Комиссия, с сожалением, отмечает, что, хотя Украина и является Государством-участником Рамочной Конвенции и взяла на себя особые обязательства в области языка согласно этой Конвенции, на этот инструмент нет ни одной ссылки ни в Законопроекте, ни в Пояснительной Записке к нему. Более того, исходя из Законопроекта, защита языков получается оторванной от защиты соответствующих национальных меньшинств.
26. Тем не менее, Венецианская Комиссия с самого начала желает подчеркнуть, что использование и защита языков было и остается в Украине очень сложным и щепетильным вопросом, который периодически становится одной из основных тем в разных избирательных кампаниях и продолжает быть предметом споров – а иногда и создает напряженные ситуации – в украинском обществе.
27. Действующий Законопроект, представляя собой шаг к сближению с лингвистической реальностью в стране, требует, в дополнение к более техническим вопросам, содержащимся в его особых положениях, общих комментариев по нескольким ключевым темам. Эти общие комментарии, которые будут содержаться в тексте настоящего заключения, особенно касаются:
• отношения между украинским и русским языками, как двумя языками, доминирующими в лингвистической среде Украины, и
• положение меньших языков в этой обстановке.
28. Баланс между защитой региональных языков и/или языков меньшинств и защитой украинского языка, как государственного языка, включая особое положение русского языка, продолжает быть серьезной проблемой для украинских властей, и ему будет уделено особое внимание в настоящем Заключении.
29. В частности, Венецианская Комиссия отмечает, что особое отношение к русскому языку, предусмотренное настоящим Законопроектом, его потенциальные последствия для охраны украинского языка, а также использование украинского, как государственного языка, вызвали опасения и критику среди некоторых групп населения и их политических представителей. Члены Комиссии во время визита в Украину были ознакомлены с этими опасениями. Обязанностью Венецианской Комиссии является анализ законодательных положений по вопросу в свете особого исторического, лингвистического и политического контекста, преобладающего в Украине, и через диалог с различными затронутыми сторонами.
30. Для оценки соответствия Законопроекта вышеупомянутым стандартам и его регулятивной эффективности, как части правовой базы, действующей на данный момент в Украине в сфере защиты языков, Венецианская Комиссия должна будет изучить эти два ключевых аспекта:
• В первую очередь, Венецианская Комиссия изучит, соответствуют ли цель и основные принципы Законопроекта с конституционными и международными нормами использования языков, которые имеют обязательную юридическую силу для Украины;
• В последствии, она изучит особые положения, регулирующие использование языков в различных сферах общественной жизни и их возможное влияние на дальнейшее развитие лингвистической среды в Украине.

A. Заявленная цель и основные принципы Законопроекта
31. Согласно Статье 2 Законопроекта «задачами законодательства Украины о языках должно быть регулирование общественных отношений в сфере всестороннего развития и использования населением украинского, русского и других языков в государственной, экономической, политической и общественной жизни, межличностном и международном общении, охрана конституционных прав граждан в этой сфере, воспитание уважительного отношения к национальному достоинству человека, её языку и культуре, укрепление единства украинского общества.» Другими словами, целью проекта является регулирование использования и защиты языков в Украине, основанное на принципах политики украинского государственного языка, что заложено в Конституции.
32. Как указано в преамбуле, Законопроект основывается на трех основных принципах:
> «неотъемлемое право каждого человека свободно использовать язык по своему выбору в частной и общественной жизни»;
> признание и всеобщее развитие украинского языка, как государственного языка Украины, и
> свободное развитие языков, используемых в Украине, как основа социальной сплоченности, интеграции и культурного обогащения в украинском обществе.
33. Эти три принципы далее подтверждены Статьей Article 5.1 о «Целях и Принципах Государственной Языковой Политики», которая подробно излагает их и добавляет, в частности, следующие основные принципы: признание языков, используемых в Украине, национальным достоянием; необходимость обеспечить, согласно их особому положению, условия для их изучения и преподавания «на всех уровнях» и их использования в различных сферах социальной жизни; важность поддержания и развития культурных связей между различными лингвистическими группами; охрана географических районов распространения региональных языков; поддержание мультилингвизма и защита от предоставления привилегий или применения ограничений по языковому признаку.
34. С общей точки зрения, намерения авторов проекта заслуживают одобрения: вмешательство законодателя в вопрос языков было необходимо, и заслуживает одобрения тот факт, что Проект черпает вдохновение из основных международных соглашений, направленных на защиту прав человека. В целом, цели и принципы Законопроекта соответствуют Конституции Украины и, более в общих чертах, принципам, закрепленным действующими международными инструментами. Методы их применения, которые вытекают из особых положений Проекта, и соответствие между этими положениями Законопроекта и его основными принципами будут изучены в следующих разделах настоящего Заключения.
35. Подтверждая особое положение русского языка в украинской лингвистической среде и полностью понимая опасения, связанные с его правильной защитой в настоящем и будущем, Венецианская Комиссия считает неуместным выбор включить в проект, в этом отношении, утверждения общего характера, которые потенциально являются спорными. Она отмечает, что согласно Статье 7.1 Законопроекта «русский язык является родным языком или языком повседневного общения для большинства граждан Украины». Это ненужное утверждение было подвергнуто сомнению и вызвало противоречивые взгляды в Украине. Венецианская Комиссия считает, что положения чисто декларативного характера не должны содержаться в нормативном тексте. Более детальное изучение защиты русского языка, предусмотренной Законопроектом, можно найти в Части V настоящего Заключения.

B. Регулирование использования языков в различных сферах общества
36. Для оценки рассматриваемого Законопроекта и его соответствия с его основными принципами и действующими стандартами, Венецианской Комиссии придется изучить различные положения Проекта, затрагивающие многие аспекты регулирования использования языков в Украине. Особые положения и параграфы Законопроекта посвящены, в частности:
> Положению Государственного Языка и его обязательное использование (Статья 6 и следующие положения Проекта);
> особая защита русского языка (Статья 7 следующие положения Проекта);
> защита региональных языков и языков меньшинств и определение территорий, на которые должна распространяться такая защита (Статья 8);
> защита региональных языков и языков меньшинств за пределами этих территорий;
> использование языков в различных сферах общественной жизни в зависимости от их особого положения и уровня защиты (Разделы с II по VI);
> защита языковых прав и свобод человека (Статья 9);
> ответственность за применение проекта (Статья 32, Раздел VIII)
> ответственность за нарушение его положений (Статья 33, Раздел IX).
37. Формально, Законопроект, сам по себе, не изменяет положение украинского языка, как единственного Государственного языка и не предоставляет русскому языку какой-либо официальный статус. Тем не менее, представляется, что Проект разработан вокруг использования двух доминирующих языков страны – украинского и русского – и распределения между ними территорий использования либо параллельного использования. При этом, формулировка Проекта делает эту законодательную цель менее прозрачной, т.к. его целью остается регулирование лингвистической среды, как таковой, т.е. регулирование использования всех других языков, традиционно используемых в Украине.
38. Венецианская Комиссия изучит различные положения Законопроекта в свете вышеупомянутых принципов, на которых основывается проект. Следовательно, Комиссия в первую очередь изучит, до какого момента гарантирована личная свобода использования языков по своему выбору в личной и социальной жизни (IV). Более того, она изучит особое сочетание в Законопроекте между защитой государственного языка и особым отношением к русскому языку, и его возможное влияние на охрану и развитие украинского языка, как государственного (V). Наконец, особое внимание будет уделено применению подхода, выделенного в Проекте, о защите меньших региональных языков и языков меньшинств, и эффективном использовании языковых прав лицами, принадлежащими к заинтересованным группам (VI).
IV. Личная свобода в использовании языка по своему выбору
A. Личная свобода в Законопроекте
39. Неотъемлемое право каждого человека использовать язык по своему выбору является одним из основных положений Законопроекта. Несколько Статей Законопроекта, также как и Пояснительная Записка к нему, подтверждают это фундаментальное понятие. Пояснительная Записка четко гласит в этом отношении, что «действующий принцип национальной принадлежности заменяется принципом свободного языкового самоопределения».
40. Несколько положений Законопроекта подтверждают личную свободу в использовании языка по своему выбору. Статья 3.1 в общем гласит “Каждый имеет право свободно определять язык, который он считает родным, и выбирать язык общения, а также признавать себя двуязычным или многоязычным и изменять свои языковые предпочтения.» Согласно Статье 3.2, “Каждый, независимо от этнического происхождения, национально-культурной самоидентификации, места проживания, религиозных убеждений, имеет право свободно использовать любой язык в общественной и частной жизни, изучать и поддерживать любой язык.»

41. Более того, Статья 19.1, несмотря на то, что определяет государственный язык «как основной язык экономической и социальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций», сразу же добавляет, что русский и другие языки также могут свободно использоваться. Свобода использования языка по своему выбору также преобладает в науке (ст. 22), информационных технологиях (ст. 23) в сфере культуры (ст. 24), массовых коммуникаций (ст. 25) и рекламы (ст. 27.1).
42. Венецианская Комиссия приветствует это признание личной свободы использования языка по своему выбору, особенно в сфере частной жизни, социально-экономической деятельности, науки, культуры и массовых коммуникаций.
43. Венецианская Комиссия еще раз отмечает, что использование языка по своему выбору в частной сфере защищено международными инструментами (см. Ст. 10 РКЗНМ) и что этот принцип лежит в основе Статей 3.1, 3.2, 18 или 19.2 Проекта. Комиссия считает, что было бы целесообразно указать свободу использования языка по своему выбору в частной сфере в отдельном общем положении Законопроекта.
B. Ограничения личной свободы в использовании языков по своему выбоур
44. Тем не менее, несколько Статей Законопроекта налагают определенные языковые обязательства и определяют определенные ограничения этой личной свободы выбора использования языка по своему выбору:
> Чтобы защитить «лингвистические права и свободы человека и гражданина, статья 9.1 гласит, что «публичное унижение или неуважения, умышленное искажение украинского или других языков в официальных документах или других текстах, создание препятствий и ограничений их использования, разжигание вражды на языковой почве несут за собой ответственность, предусмотренную законом»;
> В пределах территории, где более 10% населения разговаривают на региональном языке, совет может решить, что «названия (…) объединений граждан, компаний, учреждений и организаций, надписи на их печатях, штампах, официальных бланках и таблицах» должны разрабатываться на двух языках, Государственном и региональном. (Article 12.6);
> Статья 18.3 утверждает, что предприятиям, учреждениям и организациям, независимо от формы собственности, запрещается принимать любые внутренние правила, которые запрещают или ограничивают общение работников на Государственном, русском и других языках;
> Статья 22, 2й параграф налагает обязательство представлять отдельные положения результатов научных исследований на русском и других языках, если эти исследования печатаются в украинских научных изданиях, и наоборот;
> Статья 24 гласит: «Объявления во время концертов и других культурных мероприятий, которые проводят лица, принадлежащие к разным языковым группам, выступлений зарубежных артистов осуществляются на государственном языке, русском и других региональных языках по выбору организаторов мероприятия.»
45. При условии, что эти положения могут рассматриваться, как ограничение основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Украины и международными соглашениями о правах человека, они должны быть объяснены с учетом соответствующих ограничительных оговорок.
46. Статья 9.1 вводит «правовую ответственность» в случае «публичного унижения и неуважения» украинского или других языков и тем самым налагает ограничение на свободу самовыражения. Следовательно, она должна попадать под условия, определенные Статьей 10, § 2, Европейской Конвенции о Правах Человека. Венецианская Комиссия отмечает, что не ясно точное значение природы понятия «правовая ответственность», и что не определены границы понятий «унижение» и «неуважение». В результате этого, она выражает сомнения, что это положение выполняет условие о том, что каждое ограничение свободы самовыражения должно быть «предусмотрено законом». Исходя из судебной практики Европейского Суда по Правам Человека, это положение должно быть сформулировано с достаточной точностью, чтобы граждане могли регулировать свое поведение и достаточно ясно понимать, к чему может привести определенное действие.

47. Кроме этого, запрещая предприятиям, учреждениям и организациям, принимать «любые внутренние правила, которые запрещают или ограничивают общение работников на Государственном, русском и других языках», Статья 18 (3) пресекает принятие этими предприятиями, учреждениями и организациями правил о своих рабочих языках, а это может рассматриваться, как введение ограничения на свободу объединений, которая считается «необходимой в демократическом обществе» согласно статье 11 §2 ЕКПЧ. В дополнение, применение такого запрета по отношению к частным предприятиям тоже может быть проблематичным.
48. Наконец, относительно обязательства, которое налагается Статьей 24 на организаторов концертов и других культурных мероприятий, проводить объявления на государственном языке, русском и других региональных языках по своему выбору, Венецианская Комиссия напоминает свои комментарии относительно аналогичного обязательства в Акте Словакии о Государственном Языке:
“Обязательство предоставлять информацию о культурных мероприятиях (публикации, каталоги, программы и т.д.) и обеспечивать вербальное представление этих мероприятий на словацком языке имеет законную цель, т.к. информирование людей, принадлежащих к словацкому большинству о культурных мероприятиях, которые в первую очередь нацелены на национальные меньшинства, делает эти мероприятия открытыми для широкой общественности.
Тем не менее, эта законная цель должна соизмеряться, в частности, с интересом, который словацкое большинство может иметь во второстепенные представлениях и проявлениях жизни меньшинств. На самом деле, не исключается, что культурные события на языке меньшинств будут часто затрагивать немногих людей, говорящих на словацком языке. Для соблюдения принципа пропорциональности, Правительство Словакии должно бы предусмотреть государственные средства для обеспечения перевода на словацкий язык, т.к. финансовое бремя может привести к существенным сбоям и иметь отрицательное влияние на организацию культурных мероприятий на языках меньшинств и иностранных языках.»
V. Усиление статуса украинского языка, как государственного языка Украины
A. Статус Государственного языка в Конституции и международном праве
49. Вторая цель Законопроекта — это «усиление статуса украинского языка, как одной из важнейших составляющих национальной самобытности украинского народа и гарантии его национального суверенитета.» Эта цель полностью соответствует Статье 10 Конституции (см.параграф 13 выше).
50. Насколько понимает Венецианская Комиссия, Статью 10 включили в 1996 г. в Конституцию Украины, как конституционное волеизъявление защитить и поддержать украинский язык, как основу целостности украинского общества и взаимопонимания его членов. После длительного периода запрета нерусских языков в общественной сфере, который привел к доминированию русского языка во многих сферах общественной и частной жизни, а также к неблагоприятному влиянию на охрану языкового самосознания значительного числа этнических украинцев, Статья 10 Конституции выражает обязательство всесторонне развивать украинский язык «во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины».
51. Необходимо подчеркнуть, что действующие международные соглашения, Хартия о языках и Рамочная Конвенция, нейтральны в отношении вопроса определения государственного языка. И это понятно, т.к. их заявленные цели связаны с защитой и поддержанием региональных языков и языков меньшинств. Тем не менее, эти инструменты требуют балансирования между использованием, изучением и образованием, как на Государственном языке, так и на региональных языках или языках меньшинств. Эти гарантии, несомненно, нацелены на обеспечение того, чтобы ни Государственный язык, ни региональных языки или языки меньшинств не подвергались неблагоприятному влиянию, которое может оказать неосмотрительная языковая политика.
52. В своем недавнем заключении о Государственном Языке Словацкой Республики, Венецианская Комиссия изучила положения об использовании языков в конституциях стран-участниц Совета Европы и сделала заключение:
“40. На основе этого сравнительного анализа, Венецианская Комиссия желает подчеркнуть, что государственные власти идеально наделены полномочиями, поддерживать знание и использование официального языка и обеспечивать его защиту , хотя более привычно для государств регулировать и защищать использование языков меньшинств.
41. В первую очередь, защита и поддержание официального языка может удовлетворять потребности общественного порядка, т.к. использование Государственного языка позволяет Государственным властям иметь доступ к официальным коммуникациям и документам, что необходимо для выполнения ими своих общественных обязанностей.
42. […] Защита Государственного языка гарантирует развитие самосознания Государственного сообщества, и в дальнейшем обеспечивает взаимные коммуникации среди и между составными группами населения. Возможность граждан использовать официальный язык на всей территории страны может обеспечиваться также для того, чтобы они не подвергались дискриминации в отношении использования основных прав в сферах, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют господствующее положение.»
53. Более того, в том же документе, Комиссия отмечала, что «в дополнение, знание официального языка также важно с точки зрения лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.»
54. По этому поводу, важно еще раз отметить, что законная цель защиты государственного языка также четко признается международными инструментами, к которым Украина присоединилась, а именно Рамочной Конвенцией (Статья 14.3) и Хартией о Языках, также как и их органами контроля в вопросе их мониторинга, что указывалось выше. В этом вопросе Европейский Суд по Правам Человека руководствуется своим решением по делу Ментцен против Латвии :
» Далее Суд отмечает, что большинство Государств-Участников решили предоставить статус официального языка или Государственного языка одному или более языкам и закрепили это в своих Конституциях. В таком случае, Суд подтверждает, что официальный язык, для этих Государств, является одной из основных конституционных ценностей, также как и национальная территория, организационная структура Государства и национальный флаг. Язык, ни в каком смысле, не является абстрактной ценностью. Он не может быть отделен от способа, которым его действительно используют его носители. Следовательно, предоставляя языку статус официального языка, Государство принимает на себя обязательство гарантировать его гражданам право использовать этот язык, как для общения, так и для получения информации, без вмешательства не только в их частную жизнь, но и в их дела с государственными властями. По мнению Суда, первым и наиболее важным, с этой точки зрения, является разработка мер для защиты данного языка. Другими словами, предполагаемое понятие официального языка представляет собой существование определенных субъективных прав носителей на этот язык.»

55. Согласно Пояснительному Докладу Рамочной Конвенции «“[ ] возможность изучать язык меньшинства или получать образование на этом языке не противоречит обучению на официальном языке или изучению этого языка. На самом деле, знание официального языка является фактором социальной целостности и объединения». Хартия о Языках также изначально отмечает (в Преамбуле): «защита и поддержка региональных языков и языков меньшинств не должна вредить официальным языкам и необходимости изучать их».
56. В этом отношении Венецианская Комиссия отмечает, что в своей недавней оценке «Законопроекта о Языках» в Украине Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств подчеркнул, что:
“Государственный язык может быть эффективным инструментом обеспечения целостности. Следовательно, поддержание использования Государственного языка также находится в интересах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Владение Государственным языком повышает возможности эффективного участия в обществе на всех уровнях. Это требует, чтобы лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, была предоставлена возможность изучения Государственного языка. От всех членов общества, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, могут потребовать использовать Государственный язык в определенных коммуникативных ситуациях общего характера, в соответствии с законом. Другими словами, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не имеют права рассчитывать, что их никогда не попросят использовать Государственный язык. […] С другой стороны, использование Государственного языка не должно влиять на право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, защищать свою индивидуальность».
B. Статус украинского языка, как государственного языка, в Законопроекте
57. Комиссия отмечает, что Законопроект постоянно упоминает о важности усиления статуса украинского языка, как государственного языка, и ясно подчеркивает ценность украинского языка, как «одной из важнейших составляющих национального самосознания украинского народа и гарантии его национального суверенитета». В то время, как преамбула Законопроекта обращает внимание на «ценность усиления Государственного украинского языка», его Статья 2 подчеркивает связь между законодательством по языковым вопросам и «регулированием общественной жизни», а Статья 5.2.2. утверждает, как принцип закона «обеспечение комплексного развития и функционирования украинского языка, как государственного». В дополнение, согласно Статье 6.2, «украинский язык, как Государственный язык, обязателен для использования на всей территории Украины». Правовая ясность в таком важном вопросе, на самом деле, является исключительно важной для надлежащего понимания украинского официального подхода к языковому вопросу и, в случае принятия Проекта, для его правильного применения.
58. Несмотря на эти положения и не взирая на тот факт, что Статья 10 Конституции признает только украинский язык, как Государственный, Законопроект создает общее впечатление, что русский язык защищается на таком же или практически на таком же уровне. Это впечатление укрепляется не только тем фактом, что русский язык – это единственный негосударственный язык, который отдельно упоминается в особых положениях проекта, но и более четко подкрепляется статьей 7.2, которая гласит: «украинско-русское двуязычие, которое сложилось исторически, является важным приобретением украинского народа, мощным фактором консолидации многонационального украинского общества». Хотя некоторые статьи Проекта подтверждают статус украинского языка, как единственного официального языка в Украине, несколько других статей ставят или имеют тенденцию к тому, чтобы поставить, украинский и русский языки на один уровень во многих сферах общественной и частной жизни, особенно, в тех регионах, где 10% и более населения говорят на русском языке.
59. В свете вышеизложенных размышлений, оценка статуса украинского языка, как Государственного языка, предполагает, с одной стороны, подтверждение соответствия проекта Статье 10 Конституции и её принципам, с другой стороны, оценку внутренней согласованности его положений.

a) Украинский язык, как единственный государственный язык в Украине
60. Как ранее упоминалось, несколько статей Законопроекта подтверждают статус украинского языка, как официального языка в Украине. Статьи 5.1 и 5.2.(2) определяют, как важное положение, что Государственная языковая политика Украины основывается на признании и всестороннем развитии и функционировании украинского языка, как Государственного языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Государства. В то же время, Статьи 6.1 и 6.2 подтверждают статус украинского языка, как государственного языка, и вводят его обязательное использование «на всей территории Украины в работе законодательных, исполнительных и судебных органов власти, в международных соглашениях, в образовательном процессе, в образовательных учреждениях». Более того, Государство «поддерживает использование Государственного языка в средствах массовой информации, науке, культуре и других сферах общественной жизни.»
61. Более детально другие статьи Проекта указывают, что использование украинского языка является обязательным, как единственного официального языка в определенных сферах общественной жизни, а именно:
> заседания Верховной Рады Украины и ей комитетов (ст. 10.1);
> представление законопроектов и других нормативно-правовых актов (ст. 10.2);
> одобрение актов центральных государственных органов (ст. 11.1);
> документация и записи государственных органов (ст. 12.1);
> документы для выборов Президента Украины и народных депутатов Украины, а также документы для всеукраинских референдумов (ст. 13.1);
> официальные документы — но не паспорта – удостоверяющие личность гражданина Украины, личность иностранца или лица без гражданства (ст.
14.1);
> международные соглашения (в дополнение у «языку другой стороны»)
> вооруженные силы (ст. 30).
62. Наконец, использование Государственного языка обязательно, хотя не исключительно, в таких вопросах, как: публикация актов центральных органов власти; акты, документация и записи местных государственных администраций и органов местного самоуправления; общение государственных служащих и официальных лиц с посетителями; конференции, встречи и другие официальные собрания, проводимые государственными органами и органами местного самоуправления и общественными организациями, компаниями и ассоциациями граждан; документы Верховной Рады Автономной Республики Крым; избирательные бюллетени на выборах и референдумах; торговые марки продуктов и инструкции использования; топонимы и т.д.
63. Венецианская Комиссия отмечает, что украинский язык продолжает оставаться единственным Государственным языком в Украине, т.к. Законопроект не вводит никаких формальных поправки в этом отношении. Тем не менее, далее будет отмечено, что некоторые его положения допускают выбор другого языка в важных сферах общественной жизни.
b) Официальное использование русского и других языков
64. Тем не менее, признание и дальнейшее развитие Государственного языка – не единственная цель Проекта. Это очевидно из Статей 5 и 6. Статья 5.3 определяет, как одну из «целей и принципов Государственной Языковой Политики» «содействие использованию русского и других региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной форме в сфере образования, в средствах массовой информации и создание возможностей для их использования в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в судопроизводстве, в экономической и социальной деятельности, в проведении культурных мероприятий и других сферах общественной жизни в пределах территории, на которой такие языки используются и с учетом состояния каждого языка.» Статья 6.3 добавляет: «Обязательность использование государственного языка или содействие его использования в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться, как запрет и ограничение права на использование русского языка и других региональных языков или языков меньшинств в соответствующей сфере».

65. Хотя эти статьи упоминают и русский язык, и «другие региональные языки», при более детальном анализе других статей Проекта становится очевидным, что он сфокусирован особенно на русском языке. Главным эффектом Проекта будет защита и поддержка русского языка практически на равном уровне с Государственным языком во многих сферах общественной, социальной, экономической, культурной и образовательной жизни на всей территории Украины. В Законопроекте можно выделить три разных вида положений:
> положения, которые ставят русский язык на равный уровень с Государственным языком;
> положения, которые защищают язык меньшинств в регионах, где на нем говорят 10% населения, и под это условие попадет практически только русский язык;
> положения, которые предусматривают дополнительную защиту каждого языка меньшинств.
i. Русский язык на равном уровне с Государственным языком
66. Несколько статей, затрагивающие особые сферы социальной жизни, ставят Государственный язык и русский язык на один уровень. В этих сферах, русский язык получает привилегии, исходя из такого преференциального отношения, независимо от количества людей, которые используют его на региональном уровне. Заинтересованные лица имеют в большинстве случаев выбор между двумя языками. Это значит, что, на практике, украинский язык не будет использоваться во всех случаях, где он должен выполнять свою функцию государственного языка в стране. Более детально, равная защита двух языков предусматривается для:
> публикация актов центральных государственных органов, в случае чего текст на двух языках должен иметь юридическую силу (Статья 11.1);
> паспорта граждан Украины и личные данные в документах (Статья 14.1) (на двух языках);
> досудебное расследование, дознание и прокурорский надзор (Стать. 16)
> образование в «дошкольных, общих средних и внешкольных, профессионально-технических и высших учебных заведениях, согласно потребности граждан» (Статьи 21.2 и 21.8 по 11)
> изучение Государственного языка и Русского языка во всех общих средних образовательных учреждениях (Статья 21.7)
> почта и телеграммы (Статья 26.2)
67. В своей Статье 7.1, Законопроект четко ставит русский язык на равный уровень с Государственным языком. Эта статья гласит:
“Согласно Конституции Украины в Украине гарантируется свободное развитие и защита русского языка с учетом того, что русский язык является родным языком или языком повседневного общения, которым пользуется большинство граждан Украины, общепринятым, наравне с украинским, языком межличностного общения на всей территории Украины, одним из официальных и рабочих языков Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, ЮНЕСКО и других международных организаций. Владение русским языком обеспечивает гражданам Украины широкий доступ к достижениям мировой науки и культуры.»
68. Комиссия уже выражала свои опасения относительно включения такого утверждения, слишком общего по своей природе и потенциально крайне спорного, в Проект. В дополнение, формулировка утверждения не отражает достоверно результаты переписи населения 2001г. и, кажется, предвосхищает результаты будущей переписи. Комиссия понимает, что, если большое количество украинских граждан указывает свою национальность и языковую принадлежность на основе выбора русского языка, было бы допустимо предоставить ему привилегированное положение среди языков, которые отличаются от Государственного языка . Тем не менее, в Украине отсутствует конституционное разрешение на такой вариант. В этом контексте, Комиссия ссылается на предыдущие комментарии о предстоящей переписи населения и важности способа, которым будут разработаны вопросы о лингвистической принадлежности. (см. Часть II.A выше).
69. Более, привилегированное отношение к русскому языку по сравнению с другими региональными языками и языками меньшинств, во многих случаях, «наравне» с Государственным языком, поднимает вопрос согласованности , как относительно Проекта, так и в более широком смысле, относительно государственной языковой политики. При условии, если законопроект предполагает, что русский язык и другие языки меньшинств защищены одинаково, как единый официальный язык, это также подымает вопрос его соответствия статье 10 Конституции.
Согласованность принципов законопроекта и государственной языковой политики Украины

70. Вариант привилегированного отношения к русскому языку по сравнению с другими региональными языками и языками меньшинств, во многих случаях, «наравне» с Государственным языком, представляется непоследовательным и несовместимым с принципами Государственной языковой политики, определенной в преамбуле и упомянутых положениях Проекта. Статья 7.2 Проекта ссылается на украинско-русское двуязычие, как на «важное приобретение украинского народа и мощный фактор консолидации многонационального украинского общества». Это фактически приравнивает позиции двух языков и реально ставит под угрозу обязательную роль Государственного языка и поддержание его использования, что предусмотрено законодательством (Стать. 6.2 Проекта).
71. В дополнение, такое преференциальное законодательное отношение к русскому языку фактически поддерживает обязательное использование этого языка, что потенциально искажает результаты предстоящей переписи. Перепись должна установить, как требует Статья 8.5 Законопроекта, принадлежность людей к определенным языковым группам. Как отмечалось ранее в настоящем заключении, формулировка языковых вопросов в предстоящей переписи будет иметь ключевое значение. В частности, необходимо, с помощью соответствующих вопросов переписи, определить людей, которые говорят на русском языке в качестве заявления о своем национальном самосознании, и людей, которые используют русский язык в каждодневном общении в результате практики, принятой в Украине в прошлом.
72. Венецианская Комиссия придерживается мнения, что защита русского языка и его использования, как выражения национального самосознания членов украинского общества, которые свободно выбрали эту лингвистическую идентификацию – действительно является законной целью. Это предполагает четкие и стабильные гарантии в соответствии с критериями и условиями, установленными действующими международными стандартами, Хартией о Языках и Рамочной Конвенцией.
73. Для украинских властей важно убедиться, что такие гарантии доступны не только для русского языка, но и для других региональных языков и языков меньшинств в соответствии с Конституцией и международными обязательствами Украины. Всеобщий подход, который предполагал бы общий пересмотр соответствующего законодательства, включая закон о защите национальных меньшинств и различные отраслевые законы, был бы предпосылкой для четких, стабильных и согласованных гарантий в этой сфере.
74. В то же время, принимая во внимание сложную языковую ситуацию в Украине, в частности, в особом контексте, обусловленном распадом бывшего большего многонационального Государства, Комиссия считает, что привилегированная защита русского языка, как общей меры, не внушает доверия с правовой точки зрения и может вызвать ненужную напряженность в украинском обществе. Там, где русский язык – это уже обычное явление и его используют даже люди, которые определяют себя, как украинцы, и определяют украинский язык, как лингвистическую идентичность, такая привилегированная защита не нужна, и она могла бы иметь отрицательное влияние на усилия, прилагаемые для укрепления украинского языка, как Государственного.
Противоречие со Статьей 10 Конституции
75. Что касается противоречия такого привилегированного отношения с Конституцией Украины, то необходимо еще раз отметить, что Конституция Украины четко определяет, в Статье 10, различие между функционированием украинского языка, как Государственного языка, и необходимостью обеспечить достаточную защиту «русского языка и других языков национальных меньшинств». Таким образом, она устанавливает конституционную основу для подхода к защите языков в Украине.
«Государственным языком в Украине является украинский язык.
Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины.
В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины» (…).

76. Согласно руководству № 10-rp/99 от 14 декабря 1999г. Конституционного Суда Украины, Статья 10 Конституции предполагает, что «государственный сектор, в котором используется государственный язык, включает все сферы, в которых законодательные, исполнительные и судебные органы, другие органы государственной власти и местного самоуправления реализуют свои полномочия (язык актов, работы, записей, документации и т.д.)». Конституционный Суд также отметил, что «при осуществлении власти, местные исполнительные органы, органы Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления могут наряду с государственным языком использовать русский язык и другие языки национальных меньшинств в пределах и согласно процедурам, установленным законами Украины.»
77. В свете руководства №10-rp/99 Конституционного Суда Украины от 14 декабря 1999г., Венецианская Комиссия считает, что некоторые статья Законопроекта не соответствуют статье 10 Конституции, т.к. они ставят русский язык и государственный язык на один и тот же уровень. В этом контексте, Венецианская Комиссия придерживается позиции, выраженной Министерством Юстиции Украины, согласно которой: «Статьи 11-14 и 16 законопроекта необходимо привести в соответствие с пунктом 1 резолютативной части руководства Конституционного Суда Украины №10-rp от декабря 14, 1999» (Заключение Министерства Юстиции Украины, 11 октября 2010, № 1383, 01-10-18) .
78. Более того, подчеркивая двуязычный характер украинского общества и четко утверждая в Статье 6.3, что «обязательное использование государственного языка или содействие его использованию в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться, как запрет и ограничение права на использование русского языка и других региональных языков или языков меньшинств в соответствующей сфере», Законопроект подрывает само понятие государственного языка, как единственного официального языка, и демотивирует украинских граждан изучать и использовать его.
ii. Официальное использование языков меньшинств или региональных языков в регионах, где на них говорят не менее 10% населения
79. В некоторых других положениях Законопроекта, особая защита гарантируется использованию языков меньшинств или региональных языков «при условии, что количество людей, говорящих на региональном языке и проживающих на территории использования языка, составляет не менее 10 процентов общего населения» (Статья 8.3.). Более детально русский язык и/или другой язык меньшинств будет использовать «наравне» с Государственным языком в таких сферах:
> “местными государственными администрациями, правительством Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления; он должен использоваться и преподаваться в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также использоваться в других сферах общественной жизни в объеме, установленной законом.» (Статья 8.6);
> для актов местных государственных администраций и органов местного самоуправления (Статья 11.2.);
> для документации и записей органов местного самоуправления (Статья 12.1);
> обслуживание посетителей государственных органов и органов местного самоуправления (Статья 12.2);
> общение государственных служащих и должностных лиц с посетителями (Статья 12.3);
> конференции, встречи и другие официальные собрания, проводимые государственными органами и органами местного самоуправления и общественными организациями (Статья 12.4);
> текст официальных объявлений, по решению местного совета (Статья 12.5);
> названия государственных органов и органов местного самоуправления, гражданских объединений, компаний, учреждений и организаций, тексты их печатей, штампов, бланков и знаков, по решению местного совета (Статья 12.6);
> документы для выборов в Верховную Раду Автономной Республики Крым и депутатов и должностных лиц в органы местного самоуправления, по решению территориальной избирательной комиссии, а также документов для местных референдумов, по решению местного совета (Статья 13.1);
> избирательные бюллетени для выборов депутатов в Верховную Раду Автономной Республики Крым, депутатов и должностных лиц в органы местного самоуправления, по решению территориальной избирательной комиссии (Статья 13.2);
> избирательные бюллетени для Всеукраинских и местным референдумов, по решению местного совета об избирательных бюллетенях (Статья 13.4);
> акты гражданского состояния и документы, выпускаемые бюро по регистрации гражданского состояния (выпускаются на Государственном языке и соответствующем региональном языке (Статья 14.2);
> судебные заседания по гражданским, административным, хозяйственным и уголовным делам, по просьбе одной из сторон (Статья 15.1) (см.также Статью 15.3-6);
> образование в «дошкольных, общих средних и внешкольных, профессионально-технических и высших учебных заведениях, согласно потребности граждан» (Статья 21.2 и 21.8 по 11);
> официальная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (Статья 25.2);
> печатный материал для общественного использования, распространяемый государственным и местными правительствами, государственным предприятиями, институтами и организациями (Статья 25.7);
> топонимы (географические названия) (Статья 28.1).
80. В дополнение к этим особым положениям, Статья 8.7 более в общих чертах налагает обязательство на «государственные органы и органы местного самоуправления, объединения граждан, учреждения, организации, предприятия, их должностные лица, государственные служащие и граждан», в регионах, где 10% и более общего населения говорят на региональном языке или языке меньшинства, принимать «меры для развития, использования и защиты» этого языка.
81. Венецианская Комиссия приветствует тот факт, что, в этом случае, общественное использование языков меньшинств, наравне с государственным языком, защищено на местном уровне в регионах, где компактно проживают лица, принадлежащие к национальным меньшинствам.
82. Несмотря на это, критерию, используемому в этих положениях – «регионы, где не менее 10% населения говорит на региональном языке или языке меньшинств» — не хватает четкости и юридической однозначности, необходимой для оценки его точного значения.
83. В первую очередь, непонятно, к какой административно-территориальной единице относится слово «регион» в этих положениях. Оно относится к провинции или области, или оно может также относится к деревне, городу, округу или району (упомянутому в Статье 1 Проекта при определении «территории, на которой используется региональный язык»? )

84. Кроме этого, не ясно понятие «регионального языка». Согласно последнему параграфу Статьи 1 проекта, «региональный язык» определяется, как «язык, который традиционно используется в пределах определенной территории Государства членами региональной языковой группы, принадлежащей к языковому меньшинству» (термин «языковые меньшинства» только упоминается в этом положении Проекта). Не понятно, относится ли это определение, основанное на территориальном измерении использования соответствующего языка, также и к зонам, которые традиционно не относятся к понятию региона – такие как деревня, поселок или город. Значит ли это, что особые меры по защите, предусмотренные Статьей 8 Проекта, будут также относиться к языкам, которые традиционно используются 10% населения деревни или города, включая случаи, когда условие 10% не достигается в пределах более высокой административно-территориальной единицы (район или область)?
85. Если предложенное толкование верно, то можно сделать вывод, что человек, использующий «региональный» язык, не может получить привилегии от защиты этого языка в рамках более высокой административно-территориальной единицы. Это, в частности, может повлиять на отношения между гражданами и властями, когда высшая единица выполняет определенные общественные функции или услуги в интересах граждан более низкой единицы.
86. Комиссия отмечает, что согласно статье 8.8, «за пределами территории, на которой используется региональный язык, он может свободно использоваться в порядке, установленном законом». Одно из возможных толкований этого положения состоит в том, что никакая поддержка не предоставляется за пределами указанной территории, и в этом случае возможно возникновение функциональных проблем в дальнейшем.
87. Венецианская Комиссия считает, что чрезвычайно важно, четко определить значения понятий, используемых для определения предоставляемых прав и гарантий, содержащихся в Законопроекте, и постоянно их использовать наряду с понятиями, используемыми соответствующими международными инструментами. В этом контексте, необходимо еще раз отметить, что, в соответствии с Хартией о Языках, «региональные языки и языки меньшинств» значат «языки, которые: a) традиционно используются на определенной территории Государства гражданами Государства, которые составляют группу, численно меньшую, чем остаток населения Государства; и b) отличный язык от официального (-ых) языка (-ов) этого Государства». Два критерия, упомянутые в Хартии о Языках, не были приняты во внимание авторами проекта при определении регионального языка («язык, который традиционно используется в пределах определенной территории Государства членами региональной языковой группы, принадлежащей к языковому меньшинству» ).
88. Понятию «разговаривать на языке» также не хватает ясности: значит ли это, что 10 % или более населения «могут говорить на региональном языке или языке меньшинств», «преимущественно» говорять на нем или «предпочтительно» говорять на нем? Если критерий означает «способность говорить на языке меньшинства», то русский язык во многих частях Украины соответствовал бы ему, т.к. многие жители Украины двуязычные. Если критерий означает «язык, на котором преимущественно разговаривают», то он, как правильно заметил ВКНМ, «ставит в невыгодное положение носителей языков меньших национальных меньшинств, которые не всегда свободно используют свой язык преференций. (…) Использование языка не обязательно всегда будет совпадать с предпочтительным выбором лица, т.к. этот человек определенно будет попадать под экономическое и социальное давление, требующее использовать доминирующий язык в этом регионе.» Альтернативным и менее неблагоприятным критерием для небольших меньшинств мог бы стать «родной язык», при условии, что этот критерий будет четко определен, как «родной язык» или «первый язык, который учат с раннего детства».
89. Более того, проект не предлагает четкое решение для случаев двуязычия и многоязычия. (см. ст. 3.1). В то время, как все имеют право свободно определять язык, который он/она считает «родным», оказывается, что «родной» язык не используется для определения региональных языков, которые требуют особой защиты. Главным критериев, который принимается во внимание в этом контексте, согласно Законопроекту, является «использование» языка, что во многих случаях фактически налагает особые условия, доступные в определенном регионе.
90. Наконец, непонятно, принимали ли во внимание авторы Законопроекта тот факт, что на определенной территориальной единице порог в 10% могут пройти два и более языков, и возможные последствия такой ситуации для применения указанных положений.
91. Каким бы не было определение понятий из фразы «регионы, в которых на региональном языке или языке меньшинств говорят более 10% населения», изначально ясно, что русский язык, вероятно, будет соответствовать этому критерию в большинстве «областей». Это значит, что в ряде сфер общественной жизни русский язык будет использоваться «наравне» с или даже вместо государственного языка во многих или даже в большинстве частей территории Украины.
iii. Дополнительная защита русского языка и других региональных языков или языков меньшинств
92. Наконец, несколько других статей четко гарантируют защиту регионального языка и языка меньшинств без вышеупомянутого количественного условия. Эти языки могут использоваться вместе с государственным языком или отдельно в таких случаях:
> информационные плакаты на пост президента, кандидатов в народные депутаты от политических партий Украины, кандидатов в депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым и в органы местного самоуправления – по просьбе соответствующего субъекта избирательного процесса размещают на двух языках, Государственном и региональном. (Статья 13.4)
> документы об образовании, полученные в образовательном учреждении с обучением на региональном языке, по просьбе лиц – выдаются на двух языках, Государственном и региональном (Статья 14.3)
> информация о мотивах ареста или задержания и о природе и причинах обвинения, выдвинутых против лица (Статья 16)
> нотариальное делопроизводство, если человек, обратившийся за нотариальными услугами, не знает Государственный язык (Статья 17)
> правовая помощь (Статья 18)
> содействие изданию и распространению аудио- и аудиовизуальных работ и печатных изданий – на Государственном, русском и других языках (Статья 25.1)
> региональное и местное вещание – на Государственном, русском и других региональных и местных языках, соразмерно с численностью групп регионального языка (Статья 21.3)
> почтовая связь и телекоммуникации — на Государственном, русском и других региональных и местных языках (Статья 26.1)
iv. Положение большинства как «меньшинства на особой территории Государства»
93. Наконец, особое внимание необходимо уделить положению лиц, принадлежащих к общенациональному украинскому большинству в регионах, где меньшинство имеет доминирующую позицию.
94. В этом отношении Венецианская Комиссия отмечает, что Консультативный Комитет Рамочной Конвенции признавал в нескольких случаях, что большинство на национальном уровне может составлять меньшинство на региональном уровне, если региональные власти лишаются полномочий, которые относятся к правам, гарантированным в Рамочной Конвенции . Украинские власти должны изучить вопрос, нуждаются ли лица, говорящие на украинском языке, в защите в регионах, где они составляют меньшинство.
95. В этом контексте, Венецианская Комиссия обращает внимание на важный вопрос установления школ языков меньшинств. Согласно действующему законодательству, местные власти могут оценить, есть ли необходимость в создании и поддержании таких школ меньшинств. Венецианская Комиссия считает, что было бы желательным, для укрепления правовой определенности всех меньшинств, также как и большинства, если бы закон собственно включал четкие положения о количестве заявлений, необходимых для гарантии неприкосновенного права создавать и поддерживать такие школы, а также положения о процедуре принятии соответствующего решения. Венецианская Комиссия хотела бы указать в этом контексте, что, во время визита в Украину, её вниманию была представлена тревожная информация о неправомерном закрытии украинских классов в определенных регионах Украины, где большинство занимает «позицию меньшинства».
96. Представители меньшинства также выразили свою обеспокоенность относительно случаев закрытия классов или школ, в которых языком обучения был язык меньшинства. Венецианская Комиссия желает еще раз подчеркнуть, что, для обеспечения надлежащих возможностей обучения и на/или только на языке меньшинства, необходимы четкие критерии и процедуры, соответствующие действующим стандартам .
C. Справедливый баланс между защитой государственного языка и защитой региональных языков и языков меньшинств
97. Международные соглашения о правах человека и защите меньшинств, такие как Рамочная Конвенция и Хартия о Языках, не налагают особых обязательств на страны-участницы в признании и защите официального/государственного языка, а также не устанавливают четко границы защиты прав меньшинств. Несмотря на это, всегда подтверждалось, что эти соглашения предполагают, что страны-участницы должны бороться за справедливый баланс между защитой лингвистических прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, с одной стороны, и подержанием сплоченности между различными языковыми группами страны, с другой стороны. для достижения последней цели государственный язык может иметь важнейшее значение.
98. Защищая и поддерживая русский язык практически на таком же уровне, что и украинский язык, который является единственным официальным языков в Украине, Законопроект может уменьшить объединяющую силу этого языка. Законопроект четко ослабляет позиции Государственного языка в таких важных сферах общественной жизни, как государственное управление, образовательная система и средства массовой информации. Хотя, в случае одобрения Законопроекта, украинский язык будет, в определенной степени, поддерживать свои позиции в качестве единственного официального языка, обращаться с украинским и русским языками будут на одинаковом уровне.
99. Тот же вывод необходимо сделать и в отношении образовательной системы. Хотя изучение украинского Государственного языка – также как и русского языка – будет обеспечено во всех учреждениях общего среднего образования (Статья 27.1), законопроект делает возможным получение полного образования, от дошкольного до высшего, на русском языке. (Статья 21). В этом контексте, Венецианская Комиссия отмечает, что, в некоторых регионах в нерусских школах меньшинств изучение украинского языка ограничивается языком и литературой, в то время как обучение во многих случаях осуществляется на русском языке. Наконец, хотя должно приветствоваться признание языковой свободы в средствах массовой информации и культурных мероприятиях (Статьи 24 и 25), это приведет к тому, что русский язык будет доминировать в этих сферах. Как правильно подчеркнул ВКНМ, «рыночные интересы в сочетании с ситуацией ассиметричного двуязычия в Украине будут поддерживать импорт и производство русскоязычных программ, фильмом и публикаций, т.к. это будет значительно дешевле, чем производить и импортировать» .

100. Венецианская Комиссия также уделяет особое внимание Статье 15 Законопроекта. Эта Статья предусматривает, что судопроизводство в Украине по гражданским, административным, хозяйственным и уголовным делам должно осуществляться на Государственном языке. Тем не менее, на территории, на которой региональный язык используется в соответствии с требованиями Статьи 8.3, по просьбе одной из сторон судопроизводство может осуществляться на соответствующем региональном языке. Это положение не гарантирует право другой стороны настаивать на проведении судебных заседаний на Государственном языке. Чтобы достигнуть справедливого баланса не только между правами обеих сторон, но и между государственным и региональным языками, Венецианская Комиссия предлагает предусмотреть, что заседания суда могут проводиться на региональном языке по просьбе или по согласию обеих сторон.
101. Венецианская Комиссия считает, что соответствующие правовые гарантии обязательны для достижения вышеупомянутого баланса на основе стабильной, эффективной и четко определенной на длительный срок языковой политики. Она с сожалением отмечает, что Проект отражает отсутствие такой долгосрочной языковой политики в Украине и не способен предложить эффективное решение наиболее сложных вопросов, с которыми сталкивается Украине в этой сфере.
VI. Свободное развитие языков в Украине на основе социальной сплоченности, интеграции и культурного обогащения
102. Третьим принципом, на котором основывается национальная языковая политика, согласно Законопроекту, является «свободное развитие и равенство всех национальных языков и высокая культура на основе взаимопонимания, культурного обогащения и консолидации» (преамбула, Статья 5.3 о «Целях и Принципах Государственной Языковой Политики» и Статья 8.1).
103. Венецианская комиссия приветствует намерения авторов Проекта защитить языковые права русского и других меньшинств. В частности, он приветствует расширение, в Статье 8.2 Проекта, списка языков, к которым применяются меры, нацеленные на использование региональных языков. Статья 8.2 определяет, что «в контексте Европейской Хартии Региональных Языков или Языков Меньшинств, к региональным языкам Украины, по отношению к которым применяются меры, нацеленные на использование региональных языков, предусмотренные этим Законом, относятся такие языки: русский, белорусский, болгарский, армянский, гагаузский, идиш, крымскотатарский, молдавский, немецкий, новогреческий, польский, ромский, румынский, словацкий и венгерский.» Таким образом, по сравнению с законом о Ратификации Европейской Хартии Региональных Языков и Языков Меньшинств , Проект предусматривает три дополнительных языка, как «региональные языки», а именно, язык национального меньшинства цыган, язык еврейского меньшинства (идиш) и новогреческий язык.
104. Тем не менее, Венецианская комиссия также желает еще раз отметить, что всё еще очень ограниченное число региональных языков перечислено в Законопроекте, в то время как Хартия о Языках и Рамочная Конвенция, ратифицированные Украиной, гарантируют защиту всех региональных языков и языков меньшинств и всех национальных меньшинств. В своих недавно опубликованных отчетах по Украине Комитет Экспертов Хартии о Языках отметил, что Хартия о Языках также применима к другим языкам, таким как караимский язык, язык крымчаков и русинский язык.

105. Более того, Венецианская комиссия должна подчеркнуть, что при более детальном анализе положений Проекта, выясняется, что, кроме русского языка, очень мало других региональных языков, точно определенных в статье 8.2, будут пользоваться особой защитой согласно «Закону о Языках в Украине».
106. Исходя из Законопроекта, особая защита, предусмотренная его положениями, доступна только для региональных языков, которые переступают 10%ный порог, установленный Статьей 8 (3). Понятно, что эти положения будут выгодны, в основном, для русскоговорящего меньшинства, и вряд ли для небольших меньшинств, т.к. они не достигают требуемого предела. Согласно ВКНМ, «только венгерский язык (в Закарпатье), Румынский язык (в Черновцах) и возможно – зависит от используемого критерия – Крымскотатарский язык (в Крыму) достигнут порога (…) Другие языки меньшинств, на которых разговаривает относительно большое количество носителей, но которые недостаточно сконцентрированы на одной территории, чтобы достигнуть 10 процентов порога на уровне области, таким образом, не попадают под защиту на региональном и национальном уровнях».
107. В дополнение, в сферах, в которых защита региональных языков и языков меньшинств не требует выполнения условия 10%, русский язык получает больше преференций. Это касается, например, сферы образования, в которой, согласно Законопроекту, русский язык должен быть обязательным предметом для изучения во всех школах, в которых обучение ведется на другом региональном языке или языке меньшинств или даже на Государственном языке.
108. Венецианская комиссия подтверждает, что Рамочная Конвенция и Хартия о Языках не налагают на государственные власти обязательство предоставить одинаковую защиту каждой отдельной группе меньшинства. Тем не менее, она считает, что при разработке закона «О Языках в Украине» украинский законодатель должен воспользоваться возможностью пересмотреть общую лингвистическую ситуацию меньшинств в Украине. Фокусируясь на русском языке, текущий Законопроект стремится провести реформу языкового регулирования отдельно от других вопросов меньшинств. Следовательно, Венецианская комиссия поддерживает рекомендации ВКНМ о том, что украинские власти должны провести всеобщий пересмотр правовой базы относительно защиты меньшинств, включая использование языков меньшинств.
VII. Выводы
109. Венецианская комиссия изучила Законопроект о Языках в Украине, зарегистрированный парламентом Украины в сентябре 2010г. Она считает достойным одобрения тот факт, что проект преследует законную цель установить обновленное и современное законодательство в сфере использования языка, как рекомендуют международные контролирующие органы в области языка и защиты меньшинств. Комиссия отмечает, что законотворческая деятельность по вопросам защиты языка продолжает оставаться важной проблемой для украинских властей, и подтверждает, что в сложной исторической, языковой и политической ситуации в Украине, структурирование языкового пространства страны представляет очень сложную задачу.
110. Положительным является то, что основные принципы Проекта – право на свободную языковую принадлежность, укрепление статуса украинского языка, как государственного языка, и свободное развитие языков, как инструмента социальной сплоченности и интеграции с обществом – вытекают из Конституции Украины и, в общем, соответствуют действующим международным стандартам.

111. Несмотря на эти общие положительные черты Проекта, Венецианская Комиссия считает, что Проект не смог предложить достаточно четкую, согласованную и сбалансированную правовую основу для использовании и защиты украинского языка, и, возможно, — в случае принятия его в текущем виде – утвердит контрпродуктивность, как средство регулирования использования языка в стране.
112. Венецианская Комиссия считает Проект невыдержанным. Она обеспокоена тем, что, серьезно защищая русский язык, не принимая дополнительных мер для утверждения роли украинского языка, как Государственного языка, и обеспечения защиты других региональных языков и языков меньшинств, Проект может усугубить существующее языковое разделение страны, вместо того, чтобы его уменьшить.
113. Хотя Проект не предусматривает для русского языка какой-либо дополнительный официальный статус, его можно расценить, как попытку расширить границы использования русского языка и как шаг по направлению к фактическому официальному двуязычию. Таким образом, он подымает множество вопросов соответствия, как с Конституцией Украины и её положениями, предусматривающими защиту языка (а именно, Статья 10), так и действующими международными инструментами, а именно Хартия о Языках и Рамочная Конвенция. Кроме этого, в Проекте заметны очень незначительные усилия для поддержания меньших языков.
114. Огорчителен тот факт, что хотя проект в своих общих положениях четко подтверждает конституционные гарантии защиты и развития украинского языка, как государственного языка, а также использование и защиту русского и других региональных языков и языков меньшинств, его основные положения отходят от этого подхода и концентрируются на одном языке.
115. Венецианская Комиссия подтверждает, что регулирование сфер использования украинского и русского языков – это понятная законодательная цель в сложившихся обстоятельствах в Украине. Это, несомненно, нацелено на удовлетворение реальной потребности и на законное решение социальных, лингвистических и политических вопросов. Несмотря на это, Комиссия придерживается мнения, что более комплексный подход, уделяющий нужное внимание ситуации и потребностям всех языков Украины и соответствующих меньшинств, больше бы соответствовал основным принципам, указанным в общих положениях проекта. Кроме того, необходимо отметить, что ясная и сбалансированная языковая политика, основанная на большом национальном консенсусе и единой политической основе, является ключевой предпосылкой к успешному законотворческому процессу в этой сфере. Также, большое значение имеют соответствующие статистические данные о языковой самоидентификации лиц. Особое внимание необходимо уделить способу разработки языковых вопросов в виду будущей переписи населения.
116. По мнению Венецианской Комиссии, украинские власти должны определить более адекватные законодательные решения для подтверждения превосходства украинского языка, как единственного государственного языка, принять защитные меры в тех сферах, где необходимо дальнейшее развитие украинского языка, и таким образом установить справедливый баланс между защитой прав меньшинств, с одной стороны, и сохранения Государственного языка, как инструмента объединения с обществом, с другой стороны. В то же время, необходимо предусмотреть четкие и обоснованные правовые гарантии для защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и их региональных языков или языков меньшинств, в соответствии с Конституцией и соответствующими международными стандартами.
117. При сложившихся обстоятельствах, Комиссия призывает украинские власти сделать выбор в пользу более комплексного подхода к определению или переосмыслению, в целом, украинской языковой политики, а также инициировать всесторонний процесс обновления и модернизации различных составляющих законодательства об украинском языке и языках меньшинств, в соответствии с Конституцией и международными обязательствами Украины.
118. Венецианская Комиссия остается в распоряжении украинских властей для дальнейшего содействия в этом вопросе.