Заключение Венецианской Комиссии о законе России о политических партиях
Страсбург, 20 марта 2012 CDL-AD(2012)003
Заключение №658/2011 Or. Engl.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ О ЗАКОНЕ О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одобрено Советом по Демократическим Выборам на своем 40 заседании (Венеция, 15 марта 2012) и Венецианской Комиссией на её 90 Пленарном Заседании (Венеция, 16-17 марта 2012)
на основе комментариев
М-ра Джеймса Хамильтона (Заместитель Члена, Ирландия)
М-ра Питера Пакзолэй (Член, Венгрия)
М-ра Карло Туори (Член, Финляндия)
I. Введение
1. По просьбе Мониторингового Комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), полученной 15 декабря 2011 г., Венецианская Комиссия подготовила настоящее заключение о Федеральном Законе о Политических Партиях, в частности, в свете «приговора ЕСПЧ (апрель 2011 г.), а также недавней нерегистрации Партии Народной Свободы». ПАСЕ выразила свою обеспокоенность «ограничительным характером этого закона, который затрудняет регистрацию партий».
2. Вследствие этого, Комиссия провела оценку требований для регистрации политической партии, контроля за деятельностью политической партии и оснований для её роспуска. Эта оценка принимала во внимание Конституцию Российской Федерации, Закон о Политических Партиях (CDL-REF(2012)001), а также Кодекс Добросовестной Практики в сфере Политических Партий, принятый Венецианской Комиссией на своем 77 Пленарном Заседании (Венеция, декабрь 2009, CDL-AD(2009)021) и Принципы управления политической партией ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской Комиссиеи, принятые Венецианской Комиссией в октябре 2010 (CDL-AD(2010)024), также как Принципы запрета и роспуска политических партий и подобных мер (CDL-INF(2000)1), Принципы и пояснительный доклад о законодательстве о политических партиях: некоторые особые вопросы (CDL- AD(2004)007rev от 15 апреля 2004), Доклад об участии политических партий в выборах (CDL-AD(2006)025, от 14 июня 2006), Доклад о создании, организации и деятельности политических партий на основе ответов опроса о создании, организации и деятельности политических партий (CDL-AD(2004)004, от 16 февраля 2004). Статьям 10 и 11 Европейской Конвенции о Правах Человека и прецедентному праву Европейского Суда по Правам Человек было уделено особое внимание.
3. Венецианская Комиссия пригласила М-ра Туори (член, Финляндия), М-ра Пакзолэй (член, Венгрия) и М-ра Хамильтона (заместитель члена, Ирландия) выступать в качестве докладчиков. 16 и 17 февраля 2012 г., М-р Туори и М-р Хамильтон, также как и М-р Маркерт и М-с Убеда де Торрес, из Секретариата Венецианской Комиссии, провели встречи с различными затронутыми органами власти, членами гражданского общества, политическими партиями, не представленными в Думе и объединениями, которые пытались зарегистрироваться в качестве политических партий и не смогли этого сделать. Настоящее заключение основано на комментариях членов, а также на информации, полученной во время этих встреч.
4. Институт Законодательства и Сравнительного Права при Правительстве Российской Федерации предоставил комментарии к Федеральному Закону о Политических Партиях Российской Федерации (CDL(2012)005), которые принимались во внимание при разработке заключения.
5. Настоящее заключение было принято Советом по Демократическим Выборам на своем 40 заседании (Венеция, 15 марта 2012) и Венецианской Комиссией на её 90 Пленарном Заседании (Венеция, 16-17 марта 2012).
II. Общие замечания
6. Последние выборы в Думу прошли в декабре 2011г.. В своем докладе о выборах ПАСЕ отметила, что «собеседники от всех политических партий сообщили временному комитету, что нормы о регистрации новых политических партий ограничивают право граждан создавать объединения, которое обеспечивается Конституцией и Статьями 10 и 11 Европейской Конвенции о Правах Человека и, следовательно, должны быть пересмотрены». Это также отмечалось ОБСЕ/БДИПЧ, присутствующей наблюдателем во всех выборах, кроме выборов 2007-2008.
7. Более конкретные и актуальные вопросы связаны с регистрацией и требованиями, которые необходимо выполнить политическим партиям для участия в выборах и выдвижения кандидатов. После выборов в Думу 2007 г. только одна новая политическая партия, Правое дело, получила регистрацию в 2009 г., и могла участвовать в выборах. Тем не менее, другие получили отказ в регистрации, как это было в случае с Партией Народной Свободы или ПАРНАС, партией, которая была создана после роспуска Республиканской Партии в 2007г.. Требуемое количество подписей членов было 50.000 после изменений Закона о Политических Партиях в 2006г., 45.000 после дальнейших изменений и 40.000 с 1 января 2012г. (после проведения законодательных выборов в декабре 2011г.). Среди причин отказа в регистрации относительно ПАРНАСа, Министерство Юстиции заявило, что «имели место процессуальные нарушения, включая включение в список членов партии несовершеннолетних и умерших граждан, а также отсутствие положений в уставе партии о ротации руководства» (Доклад ОБСЕ/БДИПЧ об Оценке Предвыборной Ситуации 2011г., Выборы в Думу).
8. 12 апреля 2011г., Европейский Суд по Правам Человека издал постановление относительно роспуска Республиканской Партии согласно приказу Российского Верховного Суда и счел это решение нарушением Статьи 11 Европейской Конвенции о Правах Человека. Это дело стало окончательным 15 сентября 2011г., когда ЕСПЧ решил не передавать его в Большую Палату.
9. Поскольку, согласно Российскому внутреннему законодательству, постановление Европейского Суда по Правам Человека считается новым доказательством в суде, в Российский Верховный Суд было передано требование о повторном открытии дела Республиканской Партии. 23 января 2012 г., Верховный Суд изменил своё предыдущее решение и объявил роспуск незаконным. Тем не менее, постановление не было оспорено, поэтому окончательное решение Верховного Суда еще в силе.
10. Президент Медведев 23 декабря 2011 г. начал реформу Закона о Политических Партиях. Эта реформа предлагает либерализировать и упростить регистрацию политических партий, уменьшить минимальное количество членов (которое предлагается уменьшить с 40.000 до 500 членов, но всё еще требуется представительство более, чем в половине субъектов Российской Федерации) и вводит предоставление Центральной Избирательной Комиссии финансовых отчетов каждые три года, вместо ежегодной подачи. Определенное число членов в каждом субъекте не устанавливается, но при этом общее число членов должно составлять 500. Российское Министерство Юстиции отметило, что пять или шесть лиц могут создать законно установленный филиал.
III. Законодательная база для политических партий в России
11. Права на свободные объединения и свободное самовыражение и выражение мнений являются фундаментальными для надлежащего функционирования демократического общества. Политические партии, как коллективный инструмент политического самовыражения, должны иметь возможность полностью реализовывать эти права. Как указала Венецианской Комиссией в её Принципах вместе с ОБСЕ/БДИПЧ:
“Партии развивались, как главный механизм политического участия и соревнования лиц, и были признаны Европейским Судом по Правам Человека жизненно необходимыми для функционирования демократии. Парламентская Ассамблея Совета Европы в дальнейшем признала политические партии являются «ключевым элементом избирательной конкуренции и важнейшим связывающим механизмом между человеком и государством» посредством «вовлечения групп и отдельных лиц в политический процесс…» Как требует Документ Собрания в Копенгагене, параграф 3, политический плюрализм, которому способствует конкуренция и оппозиция партий, является очень важным для функционирования демократии. ’
12. Для демократии не обязательно иметь определенный закон о политических партиях. Тем не менее, когда такой закон существует, он не должен «сдерживать деятельность или права политических партий» (Принципы, параграф 29). Наоборот, закон должен способствовать роли политических партий как важнейших игроков в функционировании демократии и обеспечивать полную защиту их прав.
13. Согласно Статье 13 Конституции Российской Федерации, политическое разнообразие и многопартийная система должны признаваться; в остальном, нет дальнейших ссылок на политические партии. Федеральный Закон о Политических Партиях, принятый в 2001г., имеет 48 Статей, разделенных на десять Разделов: раздел I содержит общие положения; раздел II связан с созданием политической партии; раздел III определяет порядок регистрации; раздел IV регулирует внутреннюю структуру политической партии; раздел V перечисляет её права и обязанности; раздел VI ссылается на возможную государственную поддержку некоторых партий; раздел VII содержит нормы относительно финансирования; раздел VIII устанавливает участие в выборах и референдумах; раздел IX регулирует ликвидацию и роспуск политических партий и раздел X включает заключительные и временные положения. Объемное и детальное регулирование само по себе требует внимательного изучения, также как и подробный закон об основном праве обязательно содержит ряд ограничений.
14. Согласно Статье 36.1 Закона, «Политическая партия является единственной формой общественных объединений, которая имеет право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и другие выборные должности в правительстве». Имеется в виду не только федеральные институты, но и органы власти на всех уровнях в Российской Федерации. Тем не менее, Венецианская Комиссия получила информацию, что согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации, это не относится к местному уровню . Политические партии могут выдвигать кандидатов на пост Президента Российской Федерации (независимые кандидаты также разрешены в этом случае). Следовательно, их роль в России чрезвычайно важна. Действующий закон чрезвычайно детальный не только относительно требований и процесса регистрации, но также и относительно контроля за деятельностью политических партий, их внутренней структуры и функционирования. Нарушение любого из этих правил может привести к приостановлению деятельности или ликвидации политической партии. Никаких специальных ссылок в отношении принципа пропорциональности не требуется в процессе принятия решения, и в этом отношении закон не устанавливает различие между серьезными и мелкими нарушениями.
15. Законы, регулирующие политические партии, должны разрабатываться в соответствии с международными стандартами прав человека и соответствующим правом. Ограничения относительно политических партий возможны, но только если они необходимы в демократическом обществе в рамках значения Статьей 10 и 11 Европейской Конвенции о Правах Человека.
16. Принимая во внимание вышеупомянутые обстоятельства, наблюдения, изложенные в настоящем заключении, должны рассматриваться вместе с заключением о Законе о выборах депутатов в Государственную Думу (CDL-AD(2012)002).
IV. Условия, необходимые для регистрации политических партий
17. Общие требования, которые должна выполнить политическая партия, определены в Статье 3 Закона о Политических Партиях. Главные требования, которые были ведены законом 2001 г., связаны с территориальным представительством и минимальным членством. Также закон закрепляет достаточно детальные правила относительно функционирования партий, включая, например, когда они должны проводить собрания, правила о выборах и требованиях ротации руководителей партии. Политические партии и их региональные представительства должны регистрироваться в соответствии с общими положениями Федерального Закона о Государственной Регистрации Юридических Лиц и Частных Предпринимателей и особых положений Раздела III Закона о Политических Партиях. В дополнение к минимальному членству и территориальному представительству есть еще ряд других требований.
A. Территориальное представительство
18. Согласно Статье 3.2.a, политическая партия должна иметь региональные представительства в более, чем половине субъектов Российской Федерации, из, по крайней мере, 400 членов или более (ранее было 500). Другие региональные представительства должны иметь, по крайней мере, 150 членов. (Статья 3.2.b Закона о Политических Партиях). Обоснованием этого правила было, согласно постановлению Российского Конституционного Суда от 1 февраля 2005 г. (о Балтийской Республиканской Партии, региональной партии, распущенной в силу невыполнения требований, закрепленных законом о территориальном представительстве и минимальном членстве), предотвращение созданию, функционированию и участию в выборах региональных партий.
19. Требования для регистрации сами по себе не представляют собой нарушение свободы объединений согласно Европейскому Суду по Правам Человека. Тем не менее, Принципы Управления Политической Партией (CDL-AD(2010)024) гласят, что «требования для регистрации (политических партий) не обязательны в демократическом обществе» (цитируя доклад 1998г. о роспуске и запрете политических партий, параграф 65). Если внутреннее законодательство устанавливает, что необходима регистрация, то требования для регистрации и порядок регистрации должны быть обоснованы и базироваться на объективном критерии:
“Страны, применяющие порядок регистрации политических партий, должны воздержаться от введения чрезмерных требований для территориального представительства политических партий, а также для минимального членства. Демократический или недемократический характер партийной организации не должен быть, в принципе, основанием для отказа в регистрации политической партии. Регистрация политических партий не должна осуществляться только в случаях, четко установленных в Принципах о запрете политических партий и аналогичных мероприятий, а именно, в случае поддержания насилия или использования его для свержения демократического конституционного порядка, и как следствие нарушение прав и свобод, гарантированных конституцией. Наравне с этим, поддержание мирного изменения Конституции не должно быть достаточным для отказа в регистрации. ’
20. Комиссия также добавляет, что:
“80. Положения относительно ограничения политических партий, которые представляют географический регион, должны, в общем, быть исключены из соответствующего законодательства. Требования, препятствующие борьбе партий только с региональной поддержкой, потенциально дискриминационны против партий, которые пользуются сильной общественной поддержкой, но чья поддержка ограничена определенным регионом страны. Эти положения также могут иметь дискриминационный эффект в отношении небольших партий и партий, представляющих национальные меньшинства.
81. Требование географического распределения членов партии также может потенциально представлять строгое ограничение политического участия на местном и региональных уровнях, несовместимое с правом на свободные объединения. Как таковые, географическое распределение не должно быть требованием для формирования политической партии. Также как и политическая партия, основанная на региональном или местном уровне, не должна запрещаться».
21. В постановлении в отношении Республиканской Партии, Европейский Суд по Правам Человека отмечает, что:
“Не может быть никакого оправдания для ограничения общественного объединения или политической партии только потому что она стремиться публично обсуждать ситуацию, которая относиться только к части населения Государства, или даже поддерживает сепаратистские идеи, призывая к автономии или предлагая выход части территории из состава государства. В демократическом обществе, основанном на верховенстве закона, политические идеи, оспаривающие существующий порядок без подрыва демократии, и чья реализация поддерживается мирными средствами, должны иметь возможность выражения посредством, в частности, участия в политическом процессе. Тем не менее, заявления лидеров и членов объединения могут представляться властям или большинству населения шокирующими и недопустимыми, и могут объявляться незаконными, но они не представляются достаточным основанием для роспуска объединения. Фундаментальным аспектом демократии является допущение разнообразия политических программ, предложенных и обсуждаемых, даже, если они ставят под сомнение порядок, в котором организовано Государство на текущий момент, при этом они не вредят демократии как таковой” (параграф 123).’’
22. В дальнейшем Суд отметил, что возможны различные подходы, если они оправданы особыми историческими и политическими обстоятельствами. Тем не менее, хотя правительство утверждало, что вновь созданная политическая система «столкнулась с серьезными трудностями в результате сепаратистских, националистических и террористических движений» , Суд заявил, что даже если это могло быть оправданием для строгого законодательства о политических партиях в 1991 году, в 2001 году, спустя 10 лет после начала демократического перехода России, эти аргументы являются неубедительными.
23. С более практической точки зрения, не все регионы России имеют одинаковый размер и открытость. Неспособность партии получить поддержку в каждом регионе не всегда обусловлено региональными соображениями. В большинстве политических систем, поддержка большинства партий не будет равномерно распространяться по всей стране. Как отметил Суд в приговоре относительно Республиканской партии:
“Настоящее дело демонстрирует потенциал для нарушений посредством неразборчивого запрета региональных партий, который более того основан на подсчете количества региональных представительств партии. Истец, всероссийская политическая партия, которая никогда не поддерживала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей Устав четко определял, что одной из целей является поддержание единства страны и мирного сосуществования её многонационального населения (…) и которую никогда не обвиняли в попытках подорвать территориальную целостность России, была распущена на чисто формальном основании недостаточного количества региональных представительств (параграф 130).”
24. Следовательно, требования относительно территориального представительства представляются слишком обременительными и должны быть уменьшены или отменены. Закон, действующий на данный момент, вместе с избирательным законодательством и особенно с минимальным порогом, необходимым для получения представительства , имеет важное влияние в избирательной сфере. Ограничения, налагаемые законом, представляются серьезным вмешательством в право избирателей делать свободный выбор на выборах и в право граждан принимать участие в политической жизни. Многопартийная система, выполняющая существенную роль в демократическом обществе, может возникнуть, если для этого созданы условия стабильным законодательством, которое не вводит неоправданные требовании для регистрации или беспокоящие контролирующие механизмы. Ограничения формирования политической партии, базирующиеся на региональных, лингвистических и этнических основаниях, могут привести к созданию сепаратистских движений, которые могут обратиться не к мирными средствам, если демократических путь запрещен.
B. Порог членства
25. Требуемое минимальное количество членов, применяемое в России, изменялось, по крайней мере, три раза с момента принятия закона в 2001. Требуемое количество членов было увеличено в 2004 с 10 000 до 50 000, но затем постепенно уменьшалось, сначала до 45 000, и затем, начиная с 1 января 2012, до 40 000 (Статья 3.2.b) Закона). Новая реформа предлагает пересмотр этих цифр до 500.
26. Действующий Закон о Политических Партиях не уважает права свободы объединений граждан, требуя такое большое количество членов в качестве предварительного условия для регистрации политических партий. Как указала Венецианская Комиссия в своем докладе об участии политических партий в выборах:
“Сама концепция политической партии основана на цели участия “в управлении государственными делами посредством выдвижения кандидатов на свободных и демократических выборах’’. Таким образом, они являются особым видом объединений, которые во многих странах подают заявку на регистрацию с целью участия в выборах или для государственного финансирования. Это требование регистрации было принято, учитывая, что оно не противоречит свободе объединений, при этом условия регистрации не слишком обременительны. Требования регистрации очень отличаются в разных странах: они могут включать, например, организационные условия, требование минимальной политической деятельности, выдвижения на выборах, достижения определенного порога голосов… Тем не менее, некоторые предварительные условия регистрации политических партий, существующие в нескольких Государствах-членах Совета Европы, требующие определенного территориального представительства и минимального количества членов для их регистрации, могут быть проблематичными в свете принципа свободного объединения в политические партии.’
27. Оправданием для этого требования, согласно правительству, является “необходимость усилить политические партии и ограничить их количество для предотвращения непропорционального расходования из бюджета во время избирательной кампании и чрезмерной парламентской фрагментации и, посредством этих мер поддерживать стабильность политической системы.”™ Тем не менее, Суд отказался от рассмотрения ходатайства:
“Суд не убедили эти аргументы. Он отмечает, что в России политические партии не имеют безусловное право на получение государственного финансирования…только те политические партии, которые получили более 3% голосов имеют право на государственное финансирование… Существование определенного количества меньших политических партий, поддерживаемых сравнительно меньшим процентом населения, не представляет существенное финансовое бремя на казну Государства. По мнению Суда, финансовые соображения не могут служить оправданием ограничения количества политических партий и допущения выживания только крупных популярных партий.
Что касается второго аргумента, связанного с предотвращением чрезмерной парламентской фрагментации, Суд отмечает, что это достигнуто в России посредством введения 7% избирательного порога…который является из самых высоких в Европе…Также в этой связи следует отметить, что право политической партии участвовать в выборах не является автоматическим. Только те политические партии, которые имеют места в Государственной Думе или которые предоставили определенное число подписей для демонстрации, что у них есть широкая поддержка (200,000 в соответствующее время, недавно уменьшенное до 150,000 подписей), могут выдвигать кандидатов на выборах… При таких обстоятельствах Суд не был убежден, что для предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации необходимо вводить дополнительные ограничения, такие как большое минимальное количество членов, для ограничения количества политических партий, имеющих право участвовать в выборах. ‘(пар. 112 и 113).”
28. Следовательно, Суд считал, что изменения в законе повлияло на регистрацию политических партий, которые существенно уменьшились с 48 политических партий до 15 в 2007г.. Он ’’практически не сомневался, что все эти меры имели значительное влияние на возможности различных политических сил, эффективно участвовать в политическом процессе и, следовательно, на плюрализм” и отметил, в частности, “тот факт, что только пятнадцать политических партий из сорока восьми смогли выполнить увеличенное требование минимального количество членов’ (пар. 117). Только 7 политических партий участвовали в выборах в Думу в 2011.
29. Следующее размышление, которое не обсуждалось в приговоре Суда, это то, что такое обременительное требование количества членов затрудняет органический рост новой партии. Политическое движение, которое не может участвовать в выборах, может быть подавлена с самого начала. Более опасные его последователи могут обратиться к недемократическим средствам. Это может определенным риском, когда отказано в представительстве этнических, культурных, лингвистических или религиозных групп. Во-вторых, аргумент о том, что маленькие группы не должны допускаться к участию в выборах, поскольку у них нет надежды, натянутый и сам нуждается в аргументах. Прошлая деятельность не обязательно проводник в будущее. Есть много примеров в истории крупных и успешных политических партий, которые пострадали от неожиданного и катастрофического спада. В других случаях маленькие партии, которые едва выживали на протяжении нескольких лет, получили неожиданный и резких рост или, в других случаях, постепенный рост из самых низких позиций.
30. Аргумент о том, что многочисленность маленьких партий ослабляет демократию, не обоснован. Слабые партии исчезают естественным путем, и нет необходимости искусственным правилом препятствовать им в стремлении к мандату. Аргумент о том, что слабые партии должны подавляться, поскольку они представляют угрозу демократии, еще менее убедительный. Есть риск, что такие аргументы используются для оправдания исключения нежелательных конкурентов, а не для охраны демократии. Для предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации могут использоваться другие средства, и с этой целью уже введен избирательный порог 7%. Венецианская Комиссия уже несколько раз отмечала, что она считает пороги более 5% проблематичными. Недавняя реформа избирательного законодательства уменьшила порог до 5%, который будет применяться в 2016 г.. Венецианская Комиссия сожалеет о том, что он не применялся в выборах 2011 года.
31. Более того, право политической партии участвовать в выборах не является автоматическим, но, согласно Закону, только те политические партии, которые представлены в Думе или предоставили определенное количество подписей, могут выдвигать кандидатов на выборах. Вследствие этого, введение дополнительных требований для предотвращения фрагментации является излишним.
32. Наконец, политическая партия может получить отказ в регистрации (или на более поздней стадии её деятельность может быть приостановлена или ликвидирована) на основе чрезмерных бюрократических требований, связанных с подписями. Министр Юстиции, при реализации своих полномочий надзора, которые могут реализовываться ежегодно (Статья 38.1), может потребовать определенные документы (см, раздел V). Согласно Министру Юстиции, например, если в списке подписей, предоставленном политической партией, присутствует больше, чем минимальное требуемое количество, но одна из форм, приложенная к подписи, не содержит точную информацию о членах, они могут запросить отказ от регистрации или даже приостановление деятельности или ликвидацию в суде.
33. Следовательно, требования минимального количества членов и территориального представительства, не соответствуют действующим европейским стандартам, основанным на Статье 11 ЕКПЧ и указанным в прецедентном праве Европейского Суда по Правам Человека, также как и принципам, принятым Венецианской Комиссией и ОБСЕ/БДИПЧ. Требования минимального количества членов и территориального представительства должны быть значительно снижены. Какое требование считается оправданным необходимо решать, принимая во внимание положения, определяющие право выдвигать кандидатов на выборах и избирательный порог. Как было отмечено, Президент Медведев предложил проект изменений в Закон о Политических Партиях от 23 декабря 2011 г. с целью либерализации требований относительного минимального количества членов. Законопроект представляется шагом в нужном направлении, он уже слишком поздно, чтобы он повлиял на предстоящие выборы и еще находится на стадии проекта изменений. Должно быть достаточно гарантий для существования политических партий.
34. Далее необходимо отметить, что частое изменение норм, касающихся избирательного процесса, особенно перед выборами, подрывает стабильность избирательного процесса. Таким образом, частые изменения в требованиях минимального количества членов могут иметь тот же негативный эффект. Как отмечает Венецианская Комиссия в Пояснительном докладе о Кодексе Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам:
“63. Стабильность права чрезвычайно важна для правдивости избирательного процесса, который сам по себе жизненно необходим для поддержания демократии. Нормы, которые часто изменяются – и особенно нормы, которые усложняются – могут запутать избирателей. Самое важное, что избиратели могут сделать вывод, правильно или нет, что избирательный закон – это всего лишь инструмент в руках власти и что их голос имеет минимальное значение в определении результатов выборов.”
C. Другие требования
35. Есть другие требования для регистрации политических партий, а также для предотвращения приостановления деятельности и роспуска. Некоторые из них вызывают опасения.
36. Относительно индивидуального членства, согласно Статье 2 Закона о Политических Партиях, только граждане Российской Федерации могут вступать в политическую партию. Иностранцы, лица без гражданства, а также “процессуально недееспособные граждане” не могут быть членами политической партии (Статья 23.1). Значение последнего выражения не совсем ясно в тексте, но Венецианская Комиссия получила разъяснение, что оно относится к лицам, отбывающим тюремное заключение. Это положение проблематично. Необходимо еще раз отметить, что согласно Принципам Управления Политической Партией, разработанным Венецианской Комиссией и ОБСЕ/БДИПЧ:
“Свобода объединений и свобода самовыражения, включая в формировании и функционировании политических партий, являются личными правами, которые должны уважаться без дискриминации. Принцип о том, что основные права человека применяются ко всем в пределах юрисдикции государства, избегая дискриминацию, является существенным для обеспечения полной реализации и защиты этих прав. Отсутствие дискриминации определено в Статьях 2 и 26 МПГПП и в Статье 14 ЕКПЧ, а также в ряде других международных и региональных инструментах, таких как КЛДЖ. Тем не менее, примечательно, что Статья 14 ЕКПЧ определяет, что дискриминация считается незаконной только при реализации любого права, защищаемого конвенцией. (параграф 53).”
37. Политические партии должны также уважать определенные законные и конституционные условия. Для регистрации они должны предоставлять Министру Юстиции свой Устав и Программу. Хотя Статья 20.3 устанавливает, что “несоответствия“ в программе не могут служить основанием для отказа в регистрации, Статья 9 гласит, что “запрещено формирование и деятельность политических партий, чьи цели или действия направлены на реализацию экстремистской деятельности”. Создание политических партий на основании профессиональной, расовой, национальной, этнической или религиозной принадлежности также запрещено. Запрещать политические партии на этих основаниях может быть опасным вариантом решения, который может усилить обращение к недемократическим средствам тех, кто не может найти демократическое представительство своих идей.
38. Все эти требования для регистрации политических партий чрезмерны и сложны для преодоления многими политическими партиями. Если реформа, объявленная в декабре 2011г., нацелена на либерализацию определенных требований, другие остаются в законодательстве. Венецианская Комиссия не раз отмечала, что:
“Политические партии являются, как некоторые Конституции и Европейский Суд по Правам Человека четко отмечали, существенными инструментами демократического участия. На самом деле, сама концепция политической партии основана на цели участия “в управлении государственными делами посредством представления кандидатов на свободных и демократических выборах’’. Таким образом, они являются особым видом объединений, которые во многих странах подают заявку на регистрацию с целью участия в выборах или для государственного финансирования. Это требование регистрации было принято, учитывая, что оно не противоречит свободе объединений, при этом условия регистрации не слишком обременительны. ”
V. Контроль за внутренней деятельностью зарегистрированных политических партий
39. Закон о Политических Партиях также содержит подробные положения о том, как политические партии должны осуществлять свою деятельность, с учетом процессуальных вопросов в отношении собраний, какие программы и политику необходимо принимать, об отношениях между центральными и региональными органами власти и о многих других вопросах. Это относится к деятельности, которую политическая партия может осуществлять после своей регистрации.
40. От партий требуется предоставлять важное количество материалов органам власти, включая списки членов с их адресами (список требуемых документов указан в Статье 16 Закона). Тем не менее, закон не допускает возможности, что политическая партия может расти медленно и естественно с самого маленького начала. Согласно Статьям 11.2 и 14 Закона о Политических Партиях, конгресс основания политической партии будет считаться «компетентным», если на нем присутствуют делегаты, представляющие более половины субъектов Российской Федерации и проживающие в них.
41. Согласно Статье 21.1.b) Закона, среди многих обязательств политических партий, они также должны подавать годовые отчеты о членах каждого регионального представительства, их деятельности, подразделениях и т.п. Статья 38, по названием “контроль за деятельностью политической партии”, устанавливает, что:
“Компетентные органы власти должны мониторить исполнение политическими партиями, их региональными представительствами и другими структурными подразделениями Законов Российской Федерации, а также исполнение политическими партиями, их региональными представительствами и другими структурными подразделениями положений, целей уставов политических партий.” (…) Эти органы власти имеют право:
a) Не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных представительств, подтверждающими наличие региональных представительств, количество членов партии и количество членов каждого регионально представительства политической партии;
(Сс. Федеральный Закон от 20.12.2004 N 168-FL)
b) Направлять представителей для участия в открытых мероприятиях (включая конгрессы, конференции или генеральные собрания) политической партии, её региональных представительств или других структурных подразделений в отношении принятия устава и программы политической партии, внесения в них изменений и дополнений, выборов руководящих и контролирующих органов политической партии, выдвижения кандидатов в депутаты и другие выборные должности в государственных правительственных органах и местных правительствах, а также ликвидации политической партии и её региональных представительств;
c) Выносить для политической партии, её регионального представительства или другого зарегистрированного структурного подразделения письменного предупреждения (с указанием конкретных оснований для предупреждения) в случае осуществления деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам устава политической партии. Такие предупреждения могут оспариваться в суде политической партией, её региональными представительствами или другими зарегистрированными структурными подразделениями. В случае вынесения предупреждения в отношении регионального представительства или другого зарегистрированного структурного подразделения политической партии, территориальные органы власти должны немедленно уведомить федеральные власти и руководящий орган политической партии;
(Сс. Федеральный Закон от 21.03.2002 N 31-FL)
d) Подавать в суд ходатайство о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, её регионального представительства или другого зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с параграфом 3 Статьи 39, параграфом 3 Статьи 41 и параграфа 3 Статьи 42.»
42. Европейский Суд по Правам Человека выразил определенную обеспокоенность тем, что политические партии не только должны были показать ситуацию с членством во время регистрации, но также обязаны предоставлять ежегодные отчеты и подлежат инспекциям со стороны органов власти под угрозой роспуска, который будет осуществляться Верховным Судом (Статья 41.3, в частности, пункт d). Европейский Суд в деле Республиканской Партии заявил:
“Суд не может найти любое оправдание для таких жестких мер, которым подлежат политические партии, в виде частых проверок и постоянной угрозы роспуска на формальных основаниях. Если целью этих ежегодных мероприятий является определение, пользуется ли партия истинной поддержкой среди населения, то результаты выборов были бы лучшим способом определения этой поддержки.»
43. Эти излишние предписания законодательства представляются ненужным и неоправданным вмешательством во внутренние дела политических партий. Этот вопрос ранее рассматривался Венецианской Комиссией в её Принципах и пояснительном докладе о законодательстве о политических партиях: некоторые определенные вопросы:
“Любые требования к деятельности политических партий, предварительные условия поддержания статуса политической партии и их контроля и надзора, должны оцениваться по тому же критерию, что ‘необходимо в демократическом обществе’. Государственные органы власти должны воздерживаться от любого политического или другого чрезмерного контроля над деятельностью политических партий, такой как членство, количество и частота партийных конгрессов и встреч, деятельность территориальных представительств и подразделений. ‘
44. Политические партии также должны отчитываться о своей финансовой деятельности один раз в год перед Центральной Избирательной Комиссией, хотя в новой реформе объявлено, что финансовые отчеты о финансировании политических партий в будущем, в случае принятия этого законопроекта, будут подаваться один раз в три года. Тем не менее, согласно Центральной Избирательной Комиссии и Министру Юстиции, было больше роспусков и отказов в регистрации, основанных на отсутствии документов относительно подписей, недостижения минимального количества членов, также как и в отношении Конституции и законодательства, чем из-за финансовых аспектов. На самом деле, докладчики сообщили, что не было роспусков или отказов от регистрации по финансовым причинам. В применении этих норм не требуется соблюдение принципа пропорциональности, также как и нет различия между незначительными нарушениями и более серьезными нарушениями.
45. Бюрократический контроль за политическими партиями, также как и предоставление Министру Финансов документов, содержащих информацию о каждом члене политической партии, может иметь отрицательное воздействие на индивидуальное членство и на регистрацию политических партий. В свете вышеуказанных размышлений, Бюрократический контроль за политическими партиями должен быть уменьшен, и любые полномочия надзора должны быть предоставлены независимому органу власти, не являющимся частью исполнительной власти, с целью обеспечения прозрачности и создание институционального доверия.
VI. О последствиях для политических партий несоблюдения требований
46. Последствия несоблюдения модели, определенной Законом, очень жесткие. Несоблюдение любого аспекта норм может привести к решению об отказе регистрации партии и таким образом её исключению из политического процесса. Неспособность постоянно выполнять нормы может привести к роспуску партии.
47. Хотя партия, неспособная выполнить нормы, может действовать в качестве общественного объединения, она не может участвовать в выборах. Как отметил Европейский Суд в деле Республиканской Партии, “уже признано недопустимым принуждение объединения принять правовую форму, к которой не стремятся её основатели и члены, на основании того, что такой подход, в случае его принятия, уменьшит свободу объединения основателей и членов (…). примечательно, что в России политические партии — это единственные игроки в политическом процессе, способные выдвигать кандидатов на выборах федерального и регионального уровней. Следовательно, реорганизация в общественное объединение лишит заявителя возможности участвовать в выборах (пар. 105 и 107).
48. Необходимо отметить, что Раздел IX закона, посвященный последствиям несоблюдения закона, не определяет различия между незначительным и существенным нарушением. Как отмечено в вышеизложенных параграфах, никакие нормативные положения не определяют необходимость соблюдения принципа пропорциональности. На самом деле, подчеркнутая правовая философия Статьи 39.3 определяет, что после двух предупреждений деятельность политической партии может быть приостановлена, что предоставляет большой размах для использования Закона, основанного на политически мотивированных действиях. Именно на основании этих жестких контролей Российский Верховный Суд распустил Республиканскую Партию.
49. Роспуск политической партии является очень серьезным вмешательством и должен рассматриваться, как исключительная мера. Как подтверждала Венецианская Комиссия, роспуск политических партий является “самым жестким из доступных ограничений политических партий и применим только, когда все остальные меры считаются недостаточными.”
50. Политическим партиям также должны быть предоставлены четкие и эффективные процессуальные гарантии оспаривания решений об отказе от регистрации, приостановлении деятельности и роспуске. Жалобы, связанные с выборами, должны подаваться либо в администрацию выборов, либо в суды. Не совсем понятно, где проходит разделение компетенций, и гарантированы ли избирательные права политических партий в полном объеме. Как указано в Принципах Управления Политической Партией:
“232. Ускоренное рассмотрение является важным элементом справедливости слушания. Судебное разбирательство не может задерживаться без риска узурпации права на справедливое слушание.67 Законодательство должно определять обоснованные крайние сроки для подачи ходатайства и принятия решения, с учетом любых особых размышлений, возникающих из природы решения.
233. Законодательство должно определять порядок возбуждения судебного пересмотра (апелляции) решения, влияющего на права политической партии. Законодательство должно также распространять право судебного пересмотра на решения для лиц или других партий, которые затронуты решением.”
51. Необходимо отметить, что окончательное решение о роспуске Республиканской Партии после его признания Европейским Судом по Правам Человека нарушением Европейской Конвенции о Правах Человека в апреле 2011 всё еще находится в Российском Верховном Суде.
VII. Выводы
52. Закон о Политических Партиях – очень детальный законодательный акт, который регулирует требования и условия относительно регистрации и существования политических партий, их внутреннюю деятельность и регулирование, возможности приостановления деятельности и роспуска политических партий. Действующий закон устанавливает важные препятствия для самого существования политических партий. Значительное уменьшение количества зарегистрированных партий и ограниченное количество партий, участвующих в выборах в Думу в декабре 2011 (семь политических партий), подтверждают негативное влияние закона на существование и функционирование политических партий в Российской Федерации. Это не соответствует европейским стандартам и, в частности, Статьям 10 и 11 Европейской Конвенции о Правах Человека.
53. Главными опасениями относительно Закона о Политических Партиях, которые необходимо озвучить, являются:
a) Регистрация политических партий: Требования регистрации сами по себе не противоречат европейским стандартам. Тем не менее, Закон о Политических Партиях не соответствует действующим европейским стандартам, основанным на Статье 11 ЕКПЧ и прецедентном праве Европейского Суда по Правам Человека, а также Принципам, одобренным Венецианской Комиссией и ОБСЕ/БДИПЧ. В частности,
• Требование минимального количества членов, если вообще будет применяться, должно быть значительно снижено, и должны быть уменьшены механизмы контроля в контексте изначальной регистрации, а также для (потенциальных) партий необходимо создать возможность дополнить требуемые документы в случае, если они признаны недостаточными.
• Общее требование о региональном представительстве должно быть, по крайней мере, снижено, если не отменено вообще.
• Ограничения индивидуального членства в политических партиях также являются проблематичными и должны быть пересмотрены для приведения их в соответствие с европейскими стандартами.
b) Внутренний контроль над политическими партиями государственными органами власти
• Партии должны иметь возможность сами контролировать свою внутреннюю деятельность, с оспариваем в суде, при необходимости, он функцией государства не должен быть контроль каждого аспекта жизни политической партии и регулярное получение списка членов партии, как в случае с данным законом.
• Венецианская Комиссия рекомендует, чтобы любые полномочия надзора и контроля за политическими партиями были переданы независимому органу власти, которые не является частью исполнительной власти, для обеспечения прозрачности и создания институционального доверия.
54. Венецианская Комиссия осведомлена о процессе реформы, запущенной в декабре 2011, которая предлагает либерализацию важных аспектов Закона о Политических Партиях, в частности, относительно требований для регистрации политических партий. Проект изменений находится на рассмотрении Думы, где они обсуждались в первом чтении 28 февраля 2012. эта реформа приветствуется, в частности, потому что она существенно снижает количество подписей членов, необходимое для регистрации политической партии и требования членства в региональных представительствах партий. Чтобы быть эффективной, реформа всё-таки должна уменьшить уровень бюрократического контроля за созданием и функционированием политических партий. Возможность роспуска или отказ в регистрации из-за нарушения норм будет и в дальнейшем создавать проблему, даже после уменьшения количества членов, требуемого для регистрации политической партии. Венецианская Комиссия готова оказывать содействие властям в их усилиях по проведению реформы.
1 Параграф 19, Доклад, опубликованный 23 января 2012, док. 12833
7 CDL-AD(2010)024, Принципы Управления Политической Партией от ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской Комиссией, одобренные Венецианской Комиссией на её 84м Пленарном Заседании (октябрь 2010).
10 ЕСПЧ, Республиканская партия против России, параграф 111.