Заключение Венецианской Комиссии о законе России о митингах и шествиях
Страсбург, 20 марта 2012 CDL-AD(2012)003
Заключение №658/2011 Or. Engl.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ О ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ №54-ФЗ от 19 июня 2004 О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одобрено Венецианской Комиссией на её 90 Пленарном Заседании (Венеция, 16-17 марта 2012)
на основе комментариев
М-ра Ричарда Клэйтон (Член, Объединенное Королевство)
М-с Финолы Фланаган (Член, Ирландия)
М-ра Фольфгана Хоффманн-Рием (Член, Германия)
I. Введение
1. Письмом от 19 декабря 2011, Председатель Мониторингового Комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы попросил Венецианскую Комиссию предоставить заключение, в частности, о Федеральном Законе О Собраниях, Митингах, Шествиях и Пикетах Российской Федерации (CDL-REF(2012)010, именуемом далее Закон о Собраниях). Мониторинговый Комитет ссылается, в частности, на свои опасения, связанные с “двусмысленными положениями, разрешающими отказ в проведении демонстраций”. Настоящее заключение сфокусировано на этом вопросе.
2. М-р Ричард Клэйтон, М-с Финола Фланаган и М-р Фольфган Хоффманн-Рием были назначены в качестве докладчиков. Они поехали в Москву на период с 9 до 10 февраля 2012 и встретились с представителями Министерства Внутренних Дел и Совета Федерации Федеральной Ассамблеи Российской Федерации, с Уполномоченным по правам человека, с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и представителями гражданского общества. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предоставил комментарии по рассматриваемому закону (CDL(2012)023), которые должным образом приняли во внимание при подготовке заключения. Рабочая группа нашла полезную информацию в Комментариях Российской Федерации на письмо Уполномоченного по правам человека Совета Европы об обеспечении права на свободу собраний в Российской Федерации.
3. Настоящее заключение основано на неофициальном английском переводе Российского Закона о Собраниях. Перевод может не точно отражать оригинальную версию по всем пунктам и, следовательно, некоторые комментарии могут быть связаны с проблемами перевода. Более того, рассматриваемый закон является Федеральным Законом, который должен дополняться законодательством соответствующих субъектов Российской Федерации. Венецианская Комиссия не изучала эти нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Она отмечает, что это является задачей Федерального уровня обеспечить полное соответствие этих актов международным обязательствам Российской Федерации, в частности, Европейской Конвенции о Правах Человека. В дополнение, рассматриваемый закон часто ссылается на другие законодательные акты, которыми Венецианская Комиссия не обладала и которые, следовательно, не попали в рамки настоящего заключения. Это относится также и к системе наказаний, закрепленной Уголовным Кодексом, административным Кодексом и т.п.
4. Настоящее заключение обсуждалось на встрече подкомитета о фундаментальных правах 15 марта 2012 и в последующем было одобрено Комиссией на её 90м Пленарном Заседании 16-17 марта 2012.
II. Стандарты свободы собраний
5. Свобода собраний представляет собой одну из неотъемлемых основ демократического общества и одно и основных условий его развития и самореализации личности. На национальном уровне она закреплена в Статье 31 Конституции Российской Федерации в следующих выражениях: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.” Оно может ограничиваться только условиями, закрепленными в Статье 55.3 Конституции (защита конституционного порядка, моральности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и безопасности государства), а также в период чрезвычайного положения, что предусмотрено в Статье 56 Конституции.
6. На европейском и международном уровне, свобода собраний гарантирована Статьей 11 Европейской Конвенции о Правах Человека (ЕКПЧ) и Статьей 21 Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах (МПГПП), вместе с соответствующим прецедентным правом.
7. Как отметил Европейский Суд по Правам Человека в приговоре по делу Баранкевич против России, “право мирно собираться, гарантированное Статьей 11, является фундаментальным правом в демократическом обществе и, как и право на свободу мысли, сознания и религии, одной из основ такого общества (…). Как много раз отмечалось в решениях Суда, не только демократия является основным признаком европейского общественного порядка, и Конвенция была разработана для развития и поддержания идеалов и ценностей демократического общества. Демократия, отметил Суд, является только политической моделью, предусмотренной в Конвенции и единственной, соответствующей в ней. В силу выражения второго параграфа Статьи 11 (…), единственной необходимостью, способной оправдать вмешательство в одно из прав, закрепленных в этих Статьях, является то, что может препятствовать развитию “демократического общества» (…). Право на свободу собраний распространяется как на неофициальные собрания и официальные собрания, проводимые на улицах города, также как и на статичные собрания и общественные шествия; в дополнение, он может реализовываться отдельными лицами, участниками собраний и их организаторами (…). Государства должны воздерживаться от применения мер, способных ограничить право мирно собираться. (…)”.
8. ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская Комиссия разработали ряд Принципов о свободе собраний (именуемые далее “Принципы”), которые отражают прецедентное право ЕСПЧ, а также практику в других демократических странах, соблюдающих верховенство закона. Хотя они не обязательны, но эти принципы предоставляют полезное руководство для применения национального законодательства о свободе мирных собраний в соответствии со Статьей 11 ЕКПЧ.
III. Анализ закона
A. Название и сфера действия закона
9. Вначале, Венецианская Комиссия желает отметить, как это делалось ранее , что данный закон должен гарантировать свободу собраний, а не только регулировать проведение публичных мероприятий. Следовательно, после необходимых изменений закона, указанных в настоящем заключении, его название должно включать слова «свобода собраний».
B. Порядок уведомления
10. Статьи 5, 7 и 12.1 Закона о Собраниях определяют порядок уведомления о публичных мероприятиях. Организаторы должны предоставить органам власти письменное уведомление не ранее, чем за пятнадцать и не позднее, чем за десять дней, до проведения публичных мероприятий (не ранее, чем за три дня для пикетов). Закон не предусматривает, что после этого уведомления исполнительные органы власти должны дать разрешение: в результате, Статья 7 требует “уведомление о намерениях”, а не запрос на разрешение. Венецианская Комиссия еще раз отмечает в данном контексте, что подчиненность общественных собраний порядку получения разрешения или порядку уведомления не должна посягать на суть права, поскольку цель этого порядка позволить органам власти предпринять необходимые и обоснованные шаги для гарантирования гладкого проведения собрания, митинга или других демонстраций политического, культурного или другого характера.
11. После получения уведомление, исполнительный орган власти должен выдать расписку о получении (Статья 12.1): это положительное положение.
12. Статья 12.1.3 требует от органа исполнительной власти «предоставить организатору…, в течение трех дней с момента получения уведомления о проведении публичного мероприятия…, обоснованное предложение об изменении места и/или времени проведения публичного мероприятия, а также предложения, которые могут исправить несоответствия, если таковые присутствуют, между целями, формой и другими условиями для проведения публичного мероприятия, указанными в уведомлении или требованиях закона.'»
13. Статья 12.3 Закона о Собраниях определяет, что предложение должно быть «обосновано». Закон о Собраниях закрепляет некоторые основания для предложения альтернатив: опасность разрушения зданий или другие угрозы для участников демонстрации (Статья 8 § 1), если собрания планируются проводить в запрещенных местах (перечисленных в Статье 8 §2) и если планируемое размещение собрания может вместить меньшее количество людей, чем ожидается в качестве участников (Статья 12.1.4). В дополнение и в целом, Статья 12.1.3 определяет в качестве основания для изменения формата “несоответствия, если таковые имеются, между целями, формой и другими условиями проведения публичного мероприятия, указанного в уведомлении и требованиях закона «.
14. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации объяснил, что “органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления могут попросить об изменении места проведения и/или времени мероприятия только по допустимым причинам, таким как необходимость поддержания нормального и бесперебойного функционирования важнейших элементов системы коммунальной и транспортной инфраструктуры или необходимость поддержания общественного правопорядка и обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут присутствовать в месте проведения мероприятия), либо по любым другим причинам.”
15. Уполномоченный по правам человека сообщил делегации Венецианской Комиссии, что есть большая степень непонимания того, что имеется в виду под обоснованным предложением.
16. Согласно Статье 5.4.2, организатор должен отреагировать на альтернативные предложения органов власти в течение трех дней до назначенной даты собрания, указав органам власти, принимает он изменения или нет. Согласно Статье 5.5, он должен достичь согласия (как уже отмечалось в Статьях 5.3.1 и 5.4.3) с органами власти, иначе собрание не может проводиться.
17. На самом деле, Статья 5.5 предусматривает, что инициатор не имеет право проводить мероприятие, если с органом исполнительной власти не достигнута договоренность об изменении формата мероприятия. Смысл Статьи 5 §5 подтвердили российские представители: если муниципальные органы власти предложили альтернативное расположение публичного мероприятия, собираться в другом месте, заявленном изначально, незаконно. Незаконные публичные мероприятия могут быть прерваны (Статья 16.2) и, на самом деле, часто немедленно разгоняются полицией.
18. Конституционный Суд Российской Федерации изучил Статью 5.5 Закона о Собраниях и установил ключевые принципы, которые должны использоваться для её толкования. Что касается неточности закона, Суд постановил, что законодательное признание исчерпывающего списка этих причин беспочвенно ограничит полномочия государственных органов в процессе исполнения ими конституционных обязательств.
19. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, выражения «обоснованное предложение» и «урегулирование» в Статье 5 однозначны, и это положение не предоставляет органам власти право запрещать собрания. Суд также определил, что альтернативные время и место должны соответствовать социальным и политическим целям мероприятия.
20. В дальнейшем, Суд указывает, что если в результате урегулирования не достигнута договоренность, организаторы имеют право обратиться в суд общей юрисдикции (Статья 19 Закона о Собраниях), который имеет юрисдикцию рассматривать законность решения органов власти. Суды имеют юрисдикцию принимать решение по делам, связанным с оценочными суждениями, для обеспечения баланса между обществом, в целом, и политическими объединениями, в частности. Суды должны оценивать законность действий органов власти для предотвращения необоснованных ограничений права на собрания, гарантированное Статьей 31 Российской Конституции.
21. Венецианская Комиссия отмечает, что в то время как Закон о Собраниях формально не уполномочивает исполнительные органы власти не принимать уведомление или запрещать публичное мероприятие, он предоставляет им полномочия изменять формат, изначально запланированный организатором для целей, которые выходят за пределы законных целей, требуемых ЕКПЧ. Одна из этих целей – это “необходимость поддерживать обычное и бесперебойное функционирование коммунальной и транспортной инфраструктуры”: что практически невозможно в случае больших или движущихся демонстраций. Далее она допускает и на самом деле четко определяет в Статье 5.5 Закона о Собраниях, что, если организаторы не соглашаются с обоснованным предложением местных органов власти об изменении формата публичного мероприятия, последнее де-факто запрещается. Следовательно, по мнению Венецианской Комиссии, поскольку разрешение очень редко выдается, уведомление, по сути, необходимо заменить на просьбу о предварительном разрешении и на «фактически процедуру разрешения».
22. В то время как термины “предложение” и “договоренность”, в частности, создают впечатление незакрепленных инструментов, и в то время как Конституционный Суд ссылается на порядок урегулирования разных интересов, в законе не определяется, как это должно осуществляться. В силу такого регулирования, есть высокий риск, что на практике урегулирование не будет происходить. Таким образом, если организатор не принимает предложение органов власти, публичное мероприятие не получает разрешение на его проведение. В результате, организатор часто становится перед выбором, либо отказаться от публичного мероприятия (которое будет потом де-факто запрещено), либо согласиться проводить его в порядке, который не соответствует его первоначальным намерениям. Необходимость выбрать только между двумя этими вариантами не соответствует Статье 11 ЕКПЧ. Следовательно, порядок регулирования в Законе о Собраниях требует дальнейших комментариев от Венецианской Комиссии.
23. Изменение места собрания органами власти означает, что мероприятие не может проводиться в месте, выбранном организатором с точки зрения его целевой аудитории, или в месте с особым значением для целей собрания. Венецианская Комиссия отмечает, что уважение автономности организатора в решении о месте мероприятия должно быть нормой. Конституционный Суд правильно определил, что вновь предложенное время и место должно соотноситься с социальными и политическими целями мероприятия, и это требования предусматривает некоторые гарантии от лишения предложенного публичного мероприятия любого эффекта. Но даже, если предположить, что альтернативные предложения соответствуют этому принципу, необходимо подчеркнуть, что, в принципе, организаторам должно быть разрешено, выбирать место и формат собрания без вмешательства. Венецианская Комиссия соглашается с Институтом законодательства и сравнительного правоведения в том, что «организаторы, при реализации своего права определять место и время мероприятия, должны, в свою очередь, стремиться к достижению договоренности на основе баланса интересов” и, на самом деле, Комиссия недавно определила выгоды для организатора, если он сотрудничает с органами власти, таким образом, предотвращая «дальнейшее введение ограничений (и даже прекращение всего собрания, если это соответствует обстоятельствам)». Тем не менее, есть только правда, когда изменение формата обусловлено вескими причинами, как требует Статья 11.2 ЕКПЧ. Во всех других случаях, органы власти должны уважать автономию организаторов в выборе формата публичного мероприятия. В этом отношении, Принципы четко определяют: «Организаторы собрания не должны принуждаться ни к принятию любых альтернативных предложений органов власти, ни к проведение переговоров с органами власти о ключевых аспектах (в частности, времени и месте) запланированного собрания. Требования об ином могут подрывать саму сущность права на свободу мирных собраний.”
24. Что касается запретов проведения публичных мероприятий де факто, необходимо помнить, что «для того, чтобы быть «необходимым в демократическом обществе» ограничение свободы должно соотноситься с актуальной социальной необходимостью, быть пропорциональным (т.е. должна быть рациональная взаимосвязь между целями государственной политики и средствами, применяемыми для их достижения, и должен быть справедливый баланс между требованиями всего общества и требованиями защиты фундаментальных прав личности), и оправдание для ограничения должно быть достаточным и уместным.» Использование общественного пространства для собрания является таким же законным использованием, как и любое другое. Ограничения разрешены только, если собрание на самом деле будет разрушающим, а всего лишь возможность того, что собрание причинит неудобства, не оправдывает его запрет. На самом деле, неудобство для определенных институтов или для народа, включая нарушение движения, не должно быть достаточным основанием для запрета.
25. Венецианская Комиссия соглашается с Российским Конституционнім Судом, что Закон о Собраниях должен оставлять некоторые полномочия исполнительным органам власти. В этом отношении она отмечает, что Европейский Суд по Правам Человека разъяснил, что «закон, который предусматривает полномочия, должен указывать пределы этих полномочий.» Полномочия должны реализовываться «обоснованно, добросовестно и осмотрительно”. Тем не менее, по мнению Комиссии Закон о Собраниях предоставляет слишком широкие полномочия и не указывает четкие границы вмешательства исполнительных органов власти в право организаторов определять формат публичного мероприятия , которое всегда должно соответствовать фундаментальным принципам «презумпции в пользу проведения собраний”, «пропорциональности” и «отсутствия дискриминации”. Согласно настоящему закону, например, исполнительные органы власти имеют право изменять движущееся мероприятие в статическое только с целью предотвращения перебоев работы транспорта, что не соответствует Статье 11 ЕКПЧ. Поскольку Закон о Собраниях предоставляет исполнительным органам власти слишком широкие полномочия и не устанавливает неотъемлемые принципы реализации этих полномочий, есть высокий риск, что судебный пересмотре не сможет привести к обратному решению, даже если оно основывается на причинам, не оправданных Статьей 2 ЕКПЧ.
26. Венецианская Комиссия приветствует возможность организаторов обращаться в суды для получения отмены решения муниципальных властей (Статья 19 Закона о Собраниях). Венецианская Комиссия отмечает, что одни из основных принципов демократического общества является верховенство закона, которое четко определено в Преамбуле к ЕКПЧ ). Верховенство закона означает, в частности, что вмешательство исполнительных органов власти в права человека должно эффективно контролироваться, обычно судебной властью, по крайней мере, в последней инстанции, поскольку судебный контроль обеспечивает лучшие гарантии независимости, беспристрастности и должного процессуального порядка. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что суды должны пересматриваться решения исполнительных органов власти.
27. В дополнение, Венецианская Комиссия подчеркивает, что важнейшим является не только пересмотр судами решения государственных органов власти, но и возможность сделать это до проведения собрания либо существование системы удовлетворения требований посредством судебного запрета.
28. Венецианская Комиссия нашла информацию об апелляционном процессе в Сообщении, предоставлено российскими властями Комитету Министров Совета Европы в отношении дела Алексеева. Согласно этим сообщениям, апелляции против решений муниципальных властей рассматриваются в течение десяти дней (обычный предельный срок составляет два месяца). В течение следующих десяти дней, приговоры апелляции могут оспариваться в Суде Кассации; если нет возражений по положениям закона, апелляционное решение становится окончательным и может немедленно приводиться в исполнение.
29. Венецианская Комиссия отмечает, что непохоже, что апелляционный процесс может быть завершен вовремя до даты, предложенной в уведомлении о публичном мероприятии, и похоже, что нет положения о запрете, позволяющее организатору проведение публичного мероприятия до апелляции.
30. В заключении в отношении порядка уведомления о публичных мероприятиях, закрепленного Законом о Собраниях, Венецианская Комиссия считает, что этот порядок по сути является просьбой о разрешении. Более того, Закон о Собраниях предоставляет слишком широкие полномочия исполнительным органам власти для ограничения собраний, например, предоставляя им полномочие изменять формат публичного мероприятия в целях (в частности, необходимость соблюдать обычное и бесперебойное движение транспорта и людей), который выходят за пределы законных целей, закрепленных в Статье 11 ЕКПЧ. Закон не указывает точно, что эти полномочия должны реализовываться с учетом неотъемлемых принципов “презумпции в пользу проведения собраний”, “пропорциональности” и “отсутствия дискриминации”. Судебный пересмотр представляется потенциально неэффективным, поскольку суды не обладают полномочиями приостанавливать решения в рамках широких полномочий исполнительных органов власти, и они не могут завершить пересмотр вовремя до предложенной даты публичного мероприятия для соблюдения его изначальных временных рамок. В результате, по мнению Венецианской Комиссии, Закон о Собраниях предоставляет недостаточные гарантии против рисков чрезмерного использования полномочий, произвола и самоуправства. Всегда будут возникать риски чрезмерного использования полномочий для подавления собраний, и, следовательно, любой закон о собраниях может быть нацелен на их сокращение.
31. Закон о Собраниях должен обеспечивать автономию собраний, способствовать сотрудничеству только на добровольной основе. Если договоренность невозможно достигнуть, может рассматривать вариант запрета, но только, если оно обоснован сам по себе, а не из-за невозможности сотрудничества, т.е. из-за отсутствия договоренности. Исполнительные органы власти могут только предложить организаторам изменить время и место согласно Статье 12.2 Закона о Собраниях, но их решение должно быть обязательно мотивировано основаниями конкретных и прямых угроз и опасностей общественной безопасности (включая безопасность граждан, участников публичного мероприятия и прохожих) и национальной безопасности. Другие виды обоснований должны быть исключены.
C. Бланкетные нормы
32. Закон о Собраниях содержит несколько так называемых бланкетных запретов, т.е. абсолютных запретов, которые не допускают никакого исключения. Бланкетные нормы часто будут несоразмерными, поскольку никакие соображения не могут быть предписаны для исключительных случаев, которые требуют другого поведения. Как отметил Европейский Суд по Правам Человека, “изменяющиеся меры превентивного характера для подавления свободы собраний и самовыражения в иных случаях, чем побуждение к насилию или отказу от демократических принципов – тем не менее, шокирующие и недопустимые определенные взгляды или слова по отношению к органам власти и незаконные требования – наносят вред демократии и часто даже угрожают ей.”
33. Ст.5.5 Закона о Собраниях утверждает, что инициатор не имеет право проводить мероприятие, если не было подано уведомление в необходимые сроки. Это правило несоизмеримо, как бланкетная норма, она не предусматривает никакие исключительные обстоятельства определенного случая, которые необходимо принимать во внимание.
34. Список исключительных помещений закреплен в Статьях 8.2 и 3 Закона о Собраниях. Институт Законодательства и Сравнительного Права сообщил Венецианской Комиссии, что определенные строения имеют стратегическое значение, и их исключение предусмотрено для защиты безопасности участников публичного мероприятия и других граждан (Статья 8.2.1), для защиты особого конституционного статуса Президента, для предотвращения давления на судебные разбирательства и по соображениям безопасности (8.2.3). Венецианская Комиссия согласна с Институтом, что, может быть, необходимо и законно предотвратить проведение публичных мероприятий в местах, перечисленных в Статье 8.2. Тем не менее, это решение необходимо принимать с учетом особого случая и согласно критерию, указанному Европейским Судом по Правам Человека (в частности, когда это необходимо в демократическом обществе). Не все собрания (всех размеров, например) могут считаться опасными для зданий суда или памятников истории и культуры. Термин “непосредственно примыкающие территории” (Статья 8.2.3) слишком широкий и требует более узкого толкования. Вместо того, чтобы перечислять помещения, в которых публичные мероприятия всегда запрещены или зависят от порядка, определенного Президентом Российской Федерации (см. Статья 8.4 Закона о Собраниях), в Законе о Собраниях необходимо установить общий критерий, при каких обстоятельствах и в каких масштабах собрание может представлять собой угрозу перечисленным строениям или выполняемому ими предназначению. Этот критерий должен применяться в конкретных случаях, когда будут предлагаться собрания. Эти критерии должны быть заложены в самом Законе о Собраниях для того, чтобы предоставить необходимые принципы для исполнительных декретов. Те же предложения необходимо внести в отношении Статьи 8.2.3.1 Закона о Собраниях (о регулировании порядка проведения публичных мероприятий в местах транспортной инфраструктуры).
35. Статья 9 запрещает проводить собрания между 23.00 и 07.00. Это является ограничением право свободно выбирать время собрания. Согласно Институту Законодательства и Сравнительного Права, это общее ограничение преследует цель защиты общественного порядка и спокойствия граждан. Тем не менее, Венецианская Комиссия отмечает, что предмет/цель собрания может оправдывать проведение собрания после 23.00 или те собрания, которые проводятся дольше, чем один день. Решения должны принимать исполнительными органами власти в каждом конкретном случае с учетом принципа пропорциональности.
D. Стихийные собрания, срочные собрания, совместные собрания и альтернативные демонстрации
36. Абсолютные срок Статьи 7.1 о периоде уведомления 10-15 дней влекут за собой то, что нет возможности провести собрания в более краткие сроки уведомления. По мнению Института Законодательства и Сравнительного Права, это сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права граждан мирно собираться, они пропорциональные и являются процессуальной гарантией для организаторов и органов власти. Закрепление таких сроков позволяет государственным органам и местным органам власти обеспечить безопасность участников, предотвратить нарушения общественного порядка, создать возможности в пределах их компетенции для проведения публичного мероприятия.
37. Венецианская Комиссия соглашается, в целом, что положение о крайних сроках уведомления о публичных мероприятиях может быть полезно, поскольку оно позволяет органам власти предпринять необходимые и обоснованные меры для гарантирования гладкого проведения. Тем не менее, она отмечает, что могут быть случаи, в которых публичное мероприятие организовывается, как срочный и немедленный ответ на непредвиденное событие, и в этом случае может быть невозможным соблюдать обычные сроки уведомления. Стихийные и срочные собрания защищаются Статьей 11 ЕКПЧ: на самом деле ЕСПЧ отметил, что «решение о роспуске последующего, мирного собрания только из-за отсутствия предварительного уведомления, без любого незаконного поведения участников, представляет собой несоизмеримое ограничение свободы свободных собраний”. Собрания, которые несут с собой послание, которое будет ослаблено, если будет соблюден установленный период уведомления, особенно, если собрания проводятся, как немедленный ответ на текущее событие, требуют также защиты. Такие стихийные собрания, включая альтернативные демонстрации, согласно ЕКПЧ должны поддерживаться органами власти, даже если они не выполняют требования обычного уведомления, до тех пор, пока они являются мирными по своей природе,.
38. Что касается совместных демонстраций, Комиссия понимает из пояснений Института Законодательства и Сравнительного Права, что совместные и альтернативные демонстрации, в целом, считаются угрозой безопасности и порядку и, как таковые, они не допустимы в том смысле, что компетентные исполнительные органы власти изменяют формат мероприятия, если оно запланировано в том же месте и в то же время, что и мероприятие, о котором уведомление было подано ранее. Некоторое региональное и местное законодательство прямо предусматривает такие полномочия для исполнительных органов власти.
39. Комиссия подчеркивает, что если подано уведомление о проведении более, чем одного собрания, в одинаковое время и в том же месте, возможности для них должны быть предоставлены в кратчайшие сроки. Это диспропорциональный ответ о недопущении более, чем одного собрания одновременно, как бланкетная норма. Только в случае, когда невозможно справиться с двумя мероприятиями, используя необходимую охрану полиции, допустимо ограничить одно или даже несколько мероприятий. Политика, описанная как «разделяй и разобщай», когда к одному и тому же месту стремятся несколько организаторов, недопустима. Подобные соображения касаются и альтернативных демонстраций.
40. Делегации Комиссии сообщили, что предыдущая организация других мероприятий, особенно культурных мероприятий, которые должны были проводиться в месте и в день уведомленного публичного мероприятия, регулярно влекли за собой предложение муниципальных властей об изменении формата последнего. Поскольку подобные другие мероприятия не связаны временными ограничениями для уведомления, которые должен соблюдать организаторов собрания (Статья 7 Закона о Собраниях), свобода собраний нарушается, если собрание не может проводиться только лишь потому что кто-то другой хочет использовать место для другого вида мероприятия в то же время, который не связан теми же ограничения срока, что и организатор собрания. Общественные места должны быть доступны для всех, и другие мероприятия, подобные культурным, не должны иметь автоматическое преимущество. Конституционная защита проведения культурных или подобных мероприятий не стоит выше конституционной защиты свободы собраний.
Обязанности организатора
41. Статья 5.4 Закона о Собраниях налагает ряд обязанностей на организатора. В то время как большинство из них могут рассматриваться, как обоснованные, принимая во внимание то, что организатор несет основную ответственность за собрание, другие кажутся слишком обременительными или должны быть сформулированы менее строго. Это относится к пп. 4, 7 и 8 Статьи 5.4 Закона о Собраниях, требующих от организатора поддерживать определенные аспекты общественного порядка. Тогда, как организатор, на самом деле, ответственный за должную осторожность с целью предотвращения беспорядков, он не должен обязываться выполнять полномочия полиции. Более того, право гражданина на мирные собрания отражает обязанность государства способствовать и защищать такие мероприятия. Это приводит к выводу о том, что общая ответственность обеспечивать общественный порядок должна лежать на силовых органах, а не на организаторе собрания. Обязанности организаторов должны быть уменьшены до демонстрации должной осмотрительности, принимая во внимание ограниченные полномочия организатора, а также в силу того, что обязанность органов власти обеспечивать общественную безопасность, медицинскую помощь и т.п. уже закреплена в Статье 18.3 Закона о Собраниях.
42. Термин “обеспечивать общественный порядок” в Статье 7.3 No 6должен быть пересмотрен в силу вышесказанного. Последнее особенно касается No 6 Статьи 5.4 Закона о Собраниях, требующего от организатора “приостановить или прекратить публичное мероприятие в случае совершения его участниками любых незаконных действий”, что относится к основаниям для прекращения в Статье 16 Закона о Собраниях. Это не отражает пропорциональность, поскольку, с одной стороны, незаконные действия в дальнейшем не определены и, следовательно, включают даже незначительные проступки, такие как административные правонарушения, с другой стороны, проступок только одного участника, несоответствующее проведение собрания в целом, не обязательно ведет к приостановлению/прекращению всего собрания. В свете пропорциональности российские законодатели должны принять более подходящую формулировку, позволяющую широкий выбор гибких решений, приспособленных к разным видам неизбежных нарушений.
E. Приостановление или прекращение публичных мероприятий
43. Публичное мероприятие может быть приостановлено (и в дальнейшем прекращено) в случае «нарушения порядка и закона» участниками (Статья 15). Оно также может быть прекращено в случае «преднамеренного нарушения» организатором порядка проведения публичных мероприятий (Статья 16.2).
44. Эти положения слишком жесткие. Не все нарушения закона должны приводить к приостановлению и прекращению публичного мероприятия, что должно быть мерами последней инстанции. Причины приостановления и прекращения должны быть сужены до общественной безопасности или угрозы неизбежного насилия (см. Статья 16.1 Закона о Собраниях).
F. Правовые последствия невыполнения Закона о Собраниях
45. Есть несколько ссылок в Законе о Собраниях на правовые последствия невыполнения самого Закона. Статья 12.2 Закона о Собраниях упоминает обоснованное письменное предупреждение, которое может быть направлено исполнительными органами власти организатору о том, что он может рассматриваться как ответственный.
46. Российские власти уточнили, что “согласно Федеральному Закону, действия организатора публичного мероприятия считаются незаконными и подлежат административному наказанию в следующих трех случаях: если уведомление о массовом собрании не было предоставлено в рамках установленного срока; если исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не был приглашен на обсуждение его предложения об изменении места и/или времени публичного мероприятия; или если организатор публичного мероприятия не устранил несоответствия между целями, форматом и другими характеристиками публичного мероприятия и Федеральным Законом после уведомления в ответ на обоснованную просьбу, сделанную в письменном виде определенным органом власти согласно части 2 Статьи 12 Федерального Закона. В третьем случае, если информация, содержащаяся в уведомлении о публичном мероприятии, и другой источник информации сообщает, что цели и формат запланированного публичного мероприятия не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и/или представляют собой нарушение запретов, предусмотренных в административном и уголовном праве Российской Федерации, исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления немедленно сообщает организатору публичного мероприятия посредством обоснованного письменного предупреждения, что в случае, если подобные несоответствия и (или) нарушения возникнут во время мероприятия, организатор публичного мероприятия , также как и другие участники, могут быть привлечены к судебной ответственности в установленном порядке. Соответствующие органы власти рассматривают в каждом случае другую информацию на основе оценочного критерия, учитывая особые доказательства, такие как сообщения от граждан и организаций, доклады средств массовой информации и оперативную информацию, сообщающую о возможности, что организаторы массового собрания и его участники могут совершать преступления или административные правонарушения во время организации и проведения этого собрания, хотя исполнительный орган власти или орган местного самоуправления, обладающий такой информацией, не имеет право запретить массовое собрание. В данном контексте, толкование законодательства и практики применения закона демонстрирует тот факт, что соответствующие органы власти принимают решение «по другим доказательствам» в каждом случае на основе оценочного критерия, учитывая особые доказательства, такие как сообщения от граждан и организаций, доклады средств массовой информации и оперативную информацию, сообщающую о возможности, что организаторы массового собрания и его участники могут совершать преступления или административные правонарушения во время организации и проведения этого собрания.”
47. Венецианская Комиссия не имела доступа к судебным решениям или другим источникам, которые позволяют оценить практику наказаний за несоблюдение Закона о Собраниях, который установлены российскими органами власти, и не могла сопоставить эту информацию с критикой от неправительственных организаций. Венецианская Комиссия ограничивает свои комментарии опасениями о том, что лишь невыполнение организаторов временных пределов для уведомления или «неприглашение органов власти к переговорам» относительно их просьбы изменить место и/или время публичного мероприятия или выполнения альтернативного предложения органов власти являются непропорциональными и будут иметь нежелательный охлаждающий эффект на организаторов публичных мероприятий.
IV. Выводы
48. Венецианская Комиссия отмечает, что право на мирные собрания, закрепленное в Статье 11 Европейской Конвенции о Правах Человека, является фундаментальным право и одной из основ демократического общества. По её мнению, эффективные гарантии права на свободу собраний зависят не только от качества правового регулирования его реализации, но и от порядка, в котором это законодательство толкуется и применяется. Презумпция в пользу собраний является существенной и должна влиять на использование исполнительными органами власти и силовыми структурами дискреционных полномочий, которые предоставляются им в силу правового регулирования.
49. Главными результатами анализа Венецианской Комиссией Закона о Собраниях в рамках значения Статьи 11 ЕКПЧ являются следующие:
• Рекомендуется включить в Закон о Собраниях положения о презумпции в пользу проведения собраний, принципах пропорциональности и отсутствия дискриминации
• Необходимо пересмотреть порядок предварительного уведомления согласно Статьям 5.5, 7 и 12 Закона о Собраниях; сотрудничество между организаторами и органами власти в Статье 12 Закона о Собраниях необходимо закрепить на добровольной основе, уважая автономию собраний и без лишения организаторов права проводить собрание на основании несогласования любых изменений формата собрания или несоблюдения временных рамок для уведомления о публичном мероприятии; полномочие органов исполнительной власти изменять формат публичного мероприятия должно быть ограничено до случаев, когда есть обоснованные причины для таких действий (Статья 11.2 ЕКПЧ), с учетом принципов пропорциональности, отсутствия дискриминации и презумпции в пользу собраний.
• Приветствуется право оспаривать решения в суде (Статья 19 Закона о Собраниях); необходимо предусмотреть, что решение суда будет выноситься до плановой даты собрания, например, посредством доступности судебных запретов;
• Стихийные собрания и срочные собрания, также как и совместные и альтернативные демонстрации, должны быть разрешены, если они носят мирный характер и не представляют прямой угрозы насилия или серьезной опасности общественной безопасности;
• Основания для ограничения собраний должны быть сужены для применения принципа пропорциональности с целью приведения их в соответствие со Статьей 11.2 ЕКПЧ, и основания для приостановления и прекращения собраний должны быть ограничены общественной безопасностью или угрозой неизбежного насилия;
• Обязанности организаторов в Статье 5.4 Закона о Собраниях должны быть уменьшены; их обязательство поддерживать общественный порядок должно быть ограничено демонстрацией должной осторожности;
• Бланкетные ограничения времени и места публичного мероприятия должны быть сужены.
50. Венецианская Комиссия надеется, что российские власти проведут конструктивный диалог для улучшения Закона о Собраниях и обеспечения беспрепятственной реализации права на свободу мирных собраний в Российской Федерации. Венецианская Комиссия готова оказывать содействие в этом.