Реформирование дипломатической службы Украины

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНЕШНИХ ОТНОШЕНИЙ И ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ УКРАИНЫ
Аналитический доклад
Доклад предлагает оптимальную для Украины (в современных условиях) систему обеспечения внешних связей и дипломатической службы. Речь идет, прежде всего, о принципиально новых подходах, в частности о внедрении института государственных политик, переносе зоны ответственности в принятии текущих дипломатических решений на уровень ответственных исполнителей (деск-офицеров), введении функционального бюджетирования, создании современной системы межведомственных стратегических коммуникаций.
Введение
В течение последних лет украинскими экспертами, в т.ч. Национальным институтом стратегических исследований, неоднократно поднимался вопрос актуальности глубокого реформирования дипломатической службы Украины и Министерства иностранных дел Украины как ее ключевого звена в соответствии с современными стандартами, принятыми в большинстве демократических стран. С особой остротой этот вопрос встал после Революции Достоинства в свете ожидания от украинской дипломатии быстрых эффективных действий по восстановлению международной репутации Украины и ее нового позиционирования на мировой арене, ускорению реализации задач интеграции в ЕС и НАТО. Необходимость гибкого реагирования дипломатической службы на новые масштабные вызовы, связанные с «гибридным» характером агрессии Российской Федерации против Украины, также требует от нее неординарных шагов и внесения кардинальных изменений в сложившуюся практику ее деятельности.
Учитывая динамические изменения международной безопасности Украины под влиянием российской агрессии и спровоцированные ею трансформации глобального масштаба, сейчас перед Министерством иностранных дел Украины стоят беспрецедентные по сложности задачи переосмысления всей парадигмы внешней политики государства и выработки новых подходов к ее формулировке и реализации. Эти задачи практически невозможно выполнить без кардинального реформирования министерства и превращения его в эффективное внешнеполитическое ведомство европейского образца.
Такие цели декларируются и парламентским большинством в Верховной Раде Украины (данному вопросу было посвящено в частности специальное заседание Комитета Верховной Рады Украины по иностранным делам), и сформированным Кабинетом Министров Украины, которые с самого начала своей работы подтвердили направленность своих политических усилий на реформирование действующей структуры государственного управления, очищение ее от остатков командно-аппаратной системы, замену линейной системы государственного управления на функциональную, в том числе и в сфере внешних отношений. Эти изменения должны определяться, кроме того, очевидными для демократического строя преимуществами практики партийной ротации и более гибкого реагирования на требования времени и глобальные вызовы, что на данный момент демонстрируется руководством внешнеполитических ведомств в большинстве демократических стран. Для всех них – и наиболее мощных (США, Канада, Великобритания, Швеция, Италия), и среднего уровня (Нидерланды, Польша, Норвегия) – переход к новой дипломатии XXI века характеризуется все большим учетом экономических факторов, созданием не формальных, а постоянно действующих перекрестных внутренних и межведомственных коммуникационных связей, проведением структурных реформ в направлении ее оптимизации: вместо узких территориальных создаются объединенные функциональные подразделения и генеральные директораты. Мировой опыт доказывает целесообразность децентрализации властных полномочий в организационной иерархии, вместе с оптимизацией численности персонала и дипломатического присутствия в различных регионах мира.
Все более распространенной становится практика принятия важнейших внешнеполитических решений в администрациях президентов или канцеляриях глав правительств с вспомогательной ролью дипломатических ведомств. Однако этот феномен проявляется, прежде всего, в представительном и медийном поле или при принятии закрытых стратегических решений. Ведь вызовы глобального развития, новые приоритетные задачи международной повестки дня – продвижение демократических ценностей, противодействие агрессии, оказание содействия миротворческим усилиям, решение проблем окружающей среды, вопросов растущих масс беженцев, борьбы с коррупцией, международным терроризмом и т.д. – также приводят к тому, что сфера национальной внешней политики уже не является полем деятельности или контроля исключительно органов внешних отношений, но и многих других органов власти, включая парламентские структуры и государственные учреждения. Лидеры государств и правительств, министерства и парламентские структуры в настоящее время самостоятельно выходят на прямые международные связи со своими непосредственными визави и партнерами, демонстрируя тем самым новые условия международных контактов и разные уровни влияния на формирование национальных внешнеполитических курсов.
Исходя из этого, иногда делается довольно поспешный вывод об уменьшении роли и даже об упадке современной дипломатии в ее классическом виде. Вопреки этому, по мнению ведущих мировых теоретиков дипломатической службы, определенный Венской конвенцией 1961 года перечень функций дипломатических представительств, а именно: представительство, защита, проведение переговоров, информирование и развитие взаимоотношений, сейчас должен быть дополнен активным и заинтересованным продвижением национальных интересов, рекламированием возможностей, обоснованием предложений, управлением и обслуживанием, а главное – содействием в достижении восприятия и взаимопонимания между своей страной и страной пребывания.
Главным при этом является понимание того, что при всех контактах – на наивысшем и высоком уровнях, с влиятельными международными акторами и организациями – для достижения положительного результата нельзя обойтись без основательной предварительной проработки вопросов профессионалами дипломатической службы, помощи разнопрофильных международных экспертов и исполнителей по обеспечению таких контактов, разработки и контроля за внедрением всех заключенных международных договоренностей и соглашений.
Американская школа дипломатии добавляет к этому как новую миссию XXI века необходимость связывать людей и народы «своего» и «чужих» государств и, в равной степени, способствовать повышению конкурентоспособности «своего» бизнеса в мировых хозяйственных отношениях.
При таких условиях резко возрастают требования к профессиональным квалификациям дипломатов, уровню их ответственности и, в общем, к умению так осуществлять свою профессиональную деятельность, чтобы, максимально обеспечивая интересы своей страны, добиваться положительных результатов и реакций в стране пребывания. Зарубежные МИД уже ставят перед своими дипломатическими службами подобные задачи. Вопрос реформирования отечественного внешнеполитического ведомства как раз и заключается в сбалансировании собственных целей и подходов и направлении соответствующей профессиональной подготовки своего дипломатического персонала.
Важно отметить, что целью этого аналитического доклада не является анализ текущей деятельности Министерства иностранных дел Украины или выявление недостатков в его работе – они известны. Доклад предлагает оптимальную для Украины (в современных условиях) систему обеспечения внешних отношений и дипломатической службы. Речь идет, прежде всего, о принципиально новых подходах, в частности о внедрении института государственных политик, переносе центра тяжести в принятии текущих дипломатических решений на уровень ответственных исполнителей (деск-офицеров), введении функционального бюджетирования, создании современной системы межведомственных стратегических коммуникаций.
При подготовке доклада, помимо изучения опыта других стран, были использованы материалы украинских дипломатов и экспертов, в частности Концепция реформирования дипломатической службы Украины (от 14.07.2015 г.), подготовленная Международным центром перспективных исследований, исследования на данную тему общественной организации «Майдан иностранных дел», публикации в СМИ украинских дипломатов А. Данилейко, Б. Яременко и В. Филипчука.
Учитывая то, что доклад имеет практическую направленность, рекомендации фактически составляют ее основное содержание и поэтому не выделяются в самостоятельный раздел.
1. Общие положения
Коалиционное соглашение, которое определяет политическую позицию парламентского большинства в Верховной Раде Украины и которым руководствуется в своей текущей деятельности Кабинет Министров Украины, уделяет большое внимание созданию в Украине европейской модели государственного управления. Одним из проявлений этого является, в частности, заложенная в соглашении концепция реформирования системы государственного управления, что нашло свое отражение в новой редакции проекта Закона Украины «О государственной службе».
В то же время в контексте реформирования отдельных отраслей социально-экономической сферы страны и соответствующих функций государства, детально прописанных в коалиционном соглашении, в нем практически не упоминается внешнеполитическая сфера. Это может создать впечатление об исключительном совершенстве существующей системы обеспечения внешних связей и международного взаимодействия, в котором важная компетенция принадлежит Министерству иностранных дел Украины. Такой подход, несомненно, является ошибочным, поскольку со стороны Президента Украины, Верховной Рады и общественности систематически раздаются замечания к работе МИД, высказываются пожелания и требования активизации/адекватного обеспечения отдельных направлений внешнеполитической деятельности, выполнения международных обязательств Украины, донесения позиции Украины до иностранных партнеров, защита национальных интересов на фоне агрессии Российской Федерации против нашего государства.
Поэтому реформы должны объективно начаться и в системе обеспечения внешних отношений, и дипломатической службы Украины, касаясь при этом как законодательной базы, так и вопросов, связанных с функционированием МИД как центрального органа исполнительной власти и всем комплексом деятельности и взаимодействия органов государственной власти в сфере внешних отношений.
2. Актуальность реформирования системы обеспечения внешних связей и дипломатической службы в контексте общей реформы государственного управления
Глубокое реформирование государственной службы и дипломатической службы как ее составляющей позволит вывести МИД из состояния деградации, в котором оно находится наряду с другими государственными органами, и продемонстрирует способность государства в целом к реформированию системы государственного управления.
В этом контексте в проекте Закона «О государственной службе» (в новой редакции), принятом Верховной Радой Украины в первом чтении 23 апреля 2015 г., основными задачами реформы системы государственного управления, в частности, определены:
• деполитизация и профессионализация государственной службы;
• введение новой прозрачной классификации должностей государственной службы;
• развитие высшего корпуса государственной службы;
• введение исключительно конкурсного отбора на должности государственной службы (всех категорий);
• преобразование подразделений по работе с кадрами в органах на НК службы, которые функционально будут координироваться государственным органом по вопросам государственной службы со следующими функциями: реализация кадровой политики, ведение статистики и НК аналитики, ведение профилей государственных служащих, участие в организации конкурсов на замещение вакантных должностей, оценке государственных служащих;
• внедрение эффективных инструментов оценки государственных служащих с учетом достижения соответствующих целевых показателей;
• внедрение программ развития персонала, планирования карьеры и развития талантов, создание кадрового резерва, построение эффективной системы профессионального обучения государственных служащих, в том числе посредством привлечения частных поставщиков услуг,
• внедрение инновационных технологий, усиление полномочий и ответственности государственных секретарей министерств, руководителей государственных органов за качество таких услуг;
• унификация размеров заработных плат для всех государственных служащих в соответствии с категориями и в зависимости от уровня ответственности, сложности работы и требуемой компетенции. Все дополнительные выплаты будут делаться исключительно на основе оценки выполнения.
Перечень указанных задач сопровождается комплексом действий, которые приведены в п 2.2.2. в качестве основных положений будущего проекта Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти Украины» и других законодательных актов, относительно:
• введения института государственных секретарей министерств;
• сокращения политических должностей заместителей министра;
• укрупнения департаментов министерств с усилением ответственности и увеличением полномочий их руководителей, создания типичных секретариатов министерств и других центральных органов исполнительной власти;
• финансирования министерств, других органов исполнительной власти в соответствии с объемом возложенных на них задач и результатов их выполнения;
• предоставления министру исключительных полномочий относительно внесения в Кабинет Министров Украины предложений, касающихся назначения своих заместителей и руководителей центральных органов исполнительной власти, находящихся в его координации, усиления его политической ответственности за реализацию государственной политики;
• предоставления руководителю центрального органа исполнительной власти полномочий по назначению своих заместителей.
Эти положения Коалиционного соглашения в настоящее время остаются невыполненными, в частности из-за неготовности отдельных парламентских фракций и групп интересов в них деполитизировать государственное управление и, соответственно, потерять влияние на механизмы принятия его решений. В обществе растет недовольство затягиванием внедрения одной из ключевых реформ, которая активно декларировалась в процессе Революции Достоинства. Это особенно заметно на фоне сдвигов в сфере децентрализации власти и обретения новых полномочий органами местного самоуправления, которые будут вынуждены в этих условиях сотрудничать с нереформированной центральной властью.
Следует отметить, что продолжающаяся агрессия РФ против Украины способствовала быстрому (хотя и неполному), зато широко поддержанному общественностью, реформированию Министерства обороны и военно-промышленного сектора национальной экономики. В то же время продвижение реформ в этих сферах продемонстрировало силу сопротивления постсоветского государственного аппарата и пределы, до которых возможно дойти в процессе реформирования государственных структур без угрозы дестабилизации их работы.
Министерство иностранных дел по определению является наиболее близким к европейским ведомствам по структуре и алгоритму работы центральным органом исполнительной власти со сравнительно небольшим бюджетом и количеством работающих, ориентированным и мотивированным персоналом. Именно поэтому процесс полноценного, приближенного к европейским стандартам реформирования МИД мог бы стать одновременно и своеобразным полигоном для дальнейшего реформирования других центральных органов исполнительной власти.
Учитывая это, представляется целесообразным внедрить пилотный проект реформирования государственного управления в Украине на примере Министерства иностранных дел Украины как в определенной степени самостоятельного центрального органа исполнительной власти, который специфическим образом влияет на деловые и политические процессы в государстве.
Глубокое реформирование системы обеспечения внешних отношений и включенных в нее институтов уже произошло во всех сопредельных с Украиной государствах, за исключением Беларуси. Кардинальных изменений претерпели внешнеполитические ведомства в странах Центральной и Юго-Восточной Европы, которые недавно стали членами Европейского Союза и НАТО. Необходимость имплементации Соглашения об ассоциации с ЕС поставила этот вопрос в Украине на повестку дня в качестве первоочередной задачи.
3. Реформирование законодательной базы в сфере внешних отношений
Законодательство Украины в целом создает надлежащую основу для регулирования сферы внешних отношений. Конституция Украины закрепляет компетенции в данной сфере за Верховной Радой Украины (статья 18; статья 85 абзацы 4, 5, 8, статья 92 абзац 9), Президентом Украины (статья 106 абзацы 2, 3, 4, 5, 10) и Кабинетом Министров Украины (статья 116 абзацы 1, 2, 8).
Кроме того, эта сфера регулируется через:
– Закон Украины «О дипломатической службе Украины»;
– Закон Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» (статья 3 абзацы 1, 2; статья 13 абзацы 2, 6, 8);
– Закон Украины «О международных договорах Украины» (статья 3 абзацы 1, 2а, 2б, 2в, 2г, 2д, 3, 4, статья 6 абзацы 1, 2, 3);
– Закон Украины «О Кабинете Министров Украины» (статья 2 абзаца 1-1, 1-8; статья 19 абзац 1, статья 20 абзацы 1-1, 1-4; статья 42 абзац 1-1);
– Закон Украины «О Службе внешней разведки Украины» (ст. 3);
– Указ Президента Украины «О мерах по совершенствованию координации деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних отношений» от 18 сентября 1996 г. № 841 (статья 1);
– Положение о Министерстве иностранных дел Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 06 апреля 2011 г. № 381 (статьи 1, 3,10-1, 10-2, 10-3, 10-4);
– Положение о дипломатическом представительстве Украины за границей, утвержденное Распоряжением Президента Украины от 22 октября 1992 г. № 166;
– Положение об Администрации Президента Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 02 апреля 2010 г. №504;
– Положение об Аппарате Совета национальной безопасности и обороны Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 14 октября 2005 г. № 1446 (статьи 3-1, 3-2, 3-3, 3-4, 3-5, 3-6, 3-8, 3-9, 3-10, 3-11, 3-12, 3 12, 3-13);
– Положение о Министерстве экономического развития и торговли Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 31 мая 2011 г. № 634 (статьи 3, 4-13, 4-14, 4-15).
Отдельный массив составляют многочисленные подзаконные акты, внутриведомственные положения, инструкции и приказы, должным образом зарегистрированные в Министерстве юстиции Украины.
Анализ указанных документов свидетельствует об имеющихся в них многочисленных неточностях, разногласиях и даже прямых противоречиях, которые часто наносят вред политическим и экономическим интересам страны, создают юридические препятствия для нормального развития отношений с внешним миром, становятся причинами межведомственных противоречий, не способствуя таким образом продуктивной работе правительства и центральных органов исполнительной власти и подрывая доверие граждан к публичным институтам.
В этой связи было бы целесообразным создание специальной вневедомственной рабочей группы в составе специалистов по конституционному, административному и международному праву для комплексного изучения и нормирования законодательства, регулирующего сферу внешних отношений с учетом опыта стран ЕС. Формирование такой группы должно происходить путем открытого конкурса при Комитете Верховной Рады Украины по иностранным делам, учитывая, что именно парламент в дальнейшем должен принимать обновленное законодательство.
В качестве первоочередного шага в фокусе работы такой группы должна стать наработка новой редакции Закона Украины «О дипломатической службе Украины», в которой целесообразно было бы закрепить большинство новаций, которые планируется ввести в процессе реформирования дипломатической службы.
Кроме того, необходимо разработать и утвердить ряд документов процедурного характера относительно:
• порядка согласования руководителей зарубежных дипломатических учреждений (ЗДУ) и руководителей торгово-экономических миссий (ТЭМ) с соответствующим комитетом Верховной Рады (по иностранным делам, евроинтеграции, национальной безопасности и обороны и т.д.) в форме слушаний кандидатов на назначение на заседании комитета; комитет должен иметь право остановить назначение в случае негативной оценки кандидата;
• порядка согласования с Администрации Президента Украины кадровых назначений в системе дипломатической службы (исключительно на уровне руководителей ЗДУ);
• взаимодействия дипломатической службы с административными и разведывательными органами (посредством обновления действующих инструкций);
• порядка назначения и статуса работников дипломатической службы, командированных для выполнения определенных задач в другие органы государственной власти, научные учреждения;
• порядка назначения и статуса командированных в МИД (а в дальнейшем и в зарубежные дипломатические учреждения) для выполнения определенных задач представителей других центральных органов исполнительной власти.
Основные положения указанных документов должны также найти отражение в новой редакции Закона Украины «О дипломатической службе Украины».
4. Предпосылки, основные принципы и направления реформирования дипломатической службы Украины
Положение о Министерстве иностранных дел Украины определяет его как «главный орган в системе центральных органов исполнительной власти в формировании и обеспечении реализации государственной политики в сфере внешних отношений Украины». Исходя из этого, именно МИД разрабатывает и планирует внешнюю государственную политику, которая после обсуждения Верховной Радой и утверждения Президентом вступает в силу. Эта государственная политика имеет разносторонний характер, поскольку, по определению, включает в себя международную деятельность всех государственных институтов, начиная от Президента Украины, а также политические, экономические, оборонные, социальные решения во внешней сфере.
4.1. Предпосылки реформирования системы дипломатической службы Украины
Нынешнее обострение ситуации в Украине и вокруг нее, реальные угрозы национальной безопасности и территориальной целостности страны, связанные с агрессией РФ против нашего государства, императивы соблюдения избранных Украиной приоритетов относительно курса на приобретение членства в ЕС и в НАТО, как и некоторые другие цели обеспечения национального развития и расширения международного сотрудничества, формируют вызовы радикального характера, которые требуют новых организационных решений и целевого реформирования дипломатической службы и государственного управления нею.
В этой ситуации особенно заметной становится нереформированность системы государственного управления, неотъемлемой частью которой является дипломатическая служба, что приводит к ряду проблем в отношениях МИД с другими органами исполнительной власти. Традиционно слабым остается экспертное взаимодействие МИД и дипломатической службы в целом с другими составляющими государственного сегмента, еще более слабой является связь с частным и общественным сектором, бизнесом, регионами.
Сейчас в деятельности МИД имеют место безынициативность, неспособность адекватно и инновационно реагировать на актуальные вызовы и проблемы, медлительность функционирования системы, что обусловлено линейными принципами построения системы управления. Подавляющее количество решений принимается на уровне министра или его заместителей, деятельность среднего и низшего звеньев направлена только на выполнение указаний руководства. Фактически министерство и зарубежные дипломатические учреждения, как и остальные органы государственной власти Украины, способны только на поверхностное выполнения указаний и текущее администрирование, в исключительных случаях – на реагирование на кризисные ситуации.
Отсутствие адекватного реагирования на интересы граждан, сосредоточенность на часто бессодержательной переписке, на визитах высокого уровня, которые нередко оторваны от реальных проблем и имеют протокольно-символический характер, являются, к сожалению, также типичным явлением в работе дипломатической службы и дают основание для ее обвинений в нерациональном расходовании бюджетных средств.
Частичным объяснением такого положения дел является системное ограничение оборота информации и низкий уровень ее защиты в МИД и, особенно, в заграничных дипломатических учреждениях. Учитывая политические традиции, бизнес-интересы, неадекватную оценку режимности в государственном аппарате в целом и в МИД в частности, дипломатическая служба, как правило, не обладает уровнем информации, необходимой для определения сути проблемы и путей ее преодоления.
Проблемным вопросом остается сохранение линейной системы управления дипломатической службой и доминирование в ней административного подхода к распределению полномочий, что основано на недоверии к исполнителю, его низкой квалификации и тому подобное. Сейчас иностранные партнеры, даже невысокого уровня, пытаются вести диалог с украинской дипломатической службой на уровне не ниже заместителя министра; дипломаты низшего уровня в основном игнорируются именно потому, что уровень заместителя министра оказывается низшим, учитывая наличие надлежащего уровня информированности и права принятия решений. В дипломатических службах европейских стран ситуация, как правило, противоположная: именно дипломаты низшего уровня (деск-офицер, руководитель отдела) должным образом осведомлены и способны принимать решения.
4.2. Основы реформирования дипломатической службы
Процесс реформирования дипломатической службы будет обречен на неудачу без кардинального пересмотра основ ее деятельности.
В этом контексте первым шагом должно стать внедрение государственных политик в каждой конкретной сфере внешних отношений, которые должны создать основу для надлежащего функционирования дипломатической службы.
Государственная политика это систематизированное видение цели деятельности государства в приоритетном внешнеполитическом, экономическом, гуманитарном или другом, связанном с внешней политикой направлении, с соответствующим определением целей и задач, механизмов и ресурсов, необходимых для достижения упомянутой цели.
Государственная политика является открытым, официальным документом, принятым в процессе широких публичных консультаций, который базируется на действующем законодательстве Украины; при нынешней конституционной (парламентско-президентской) системе власти она должна формально зафиксировать согласованную политическую линию президента, парламентского большинства и сформированного им правительства как указание, которым в дальнейшем будут руководствоваться государственные служащие в своей ежедневной работе.
В Законе Украины «О дипломатической службе Украины» целесообразно закрепить обязательность принятия государственных политик как составляющей программы деятельности Кабинета Министров Украины, которая утверждается Верховной Радой Украины. Утверждение государственных политик как видение конечной цели деятельности парламентского большинства и сформированного им правительства нормирует политический процесс и делает невозможным злоупотребление политической властью. Должен быть введен принцип: в случае, если практические указания политического руководства противоречат утвержденной государственной политике, госслужащий имеет все правовые, законные основания отказаться от выполнения данного неправомерного указания; если госслужащий не соглашается внедрять государственную политику, он должен уйти в отставку или может быть уволен с занимаемой должности за невыполнение государственной политики.
Государственная политика должна в обязательном порядке включать временные рамки для ее внедрения, конкретные индикаторы выполнения, способ взаимодействия с другими органами государственной власти, определение вопроса выделения ресурсов и финансового обеспечения ее реализации.
Реализация государственной политики с четко определенным кругом внешнеполитических приоритетов является основой работы сотрудников дипломатической службы. Она позволяет проработать соответствующие планы реализации, мероприятия и т.д., отслеживать эффективность работы дипломата и учреждения в целом.
При этом детализированный план реализации государственной политики (как правило, на несколько лет) в Министерстве иностранных дел остается закрытым служебным документом, который утверждается госсекретарем (руководителем аппарата). Он является основанием для формирования бюджета МИД и причастных к его выполнению ведомств и подлежит ведомственному и вневедомственному контролю.
Другим важным основополагающим шагом на пути реформирования дипломатической службы должно стать внедрение функциональной системы управления нею. Речь идет, прежде всего, об изменении принципов функционирования этой системы, то есть переход от советского командно-административного, линейного принципа управления к функциональному, который присущ дипломатическим службам большинства стран мира.
В этом контексте внедрение государственных политик позволит перенести ответственность в ведении дел и принятии решений на уровень деск-офицеров – дипломатов, ведущих конкретные направления внешнеполитической деятельности.
Деск-офицеры руководствуются утвержденной государственной политикой с четко обозначенными стратегическими и тактическими направлениями работы и ресурсами и в соответствии с этим могут:
• разрабатывать планы действий и самостоятельно, на рабочем уровне обеспечивать их реализацию;
• осуществлять горизонтальную координацию с другими органами государственной власти;
• отслеживать тенденции, проблемы, вызовы;
• предлагать соответствующие решения и т.п.
Деск-офицеры получают полномочия по своей электронной подписи готовить и рассылать документы и информацию, именно на них ложится ответственность за результат работы по соответствующему направлению. Деск-офицеры, а не заместители министра или директора департаментов, становятся основными партнерами для дипломатических представительств иностранных государств в Киеве и посольств Украины за рубежом.
Создание сети деск-офицеров требует длительного кадрового отбора, прохождение квалификационных тестов, прозрачного конкурса. Функцию конкурсного и контрольного центра для подготовки деск-офицеров должна обеспечивать Дипломатическая академия Украины как учебное учреждение при МИД.
Руководители высшего уровня выполняют, как правило, функции:
• трансформации политических решений в профессиональные;
• урегулирования проблемных вопросов внутри структурных единиц и между ними;
• представительские.
Введение функциональной системы управления требует также решения и ряда других задач: структурной реформы аппарата МИД, новой кадровой политики, введения новой системы подготовки и обращения информации, управления имуществом и тому подобное. Структура работы зарубежного дипломатического представительства Украины также должна быть построена на функциональном принципе, учитывая гибкость профиля обязанностей дипломата и функциональное распределение должностной нагрузки.
Переход от системы «выполнения указаний» к системе «реализации политик» сразу положительно повлияет на стиль и этику отношений между руководителями и подчиненными и укрепит принцип коллегиальности при принятии решений. Утверждению таких изменений будет способствовать текущее взаимодействие между деск-офицерами как ответственными исполнителями, электронное общение и финансовая независимость от волюнтаристских или импульсивных решений. Изменения соответствующим образом скажутся и на отношениях представителей украинской дипломатической службы с зарубежными коллегами, что в целом предоставит новые возможности для политической интеграции, интеграции в сфере безопасности и деловой кооперации с внешним миром, одновременно служа моделью и катализатором для параллельных организационных и содержательных трансформаций других государственных структур.
В то же время налаженные профессиональные контакты должны подкрепляться более широким участием в международных многосторонних мероприятиях, форумах, конференциях с соответствующей отчетностью и определением эффективности.
Утверждение государственных политик станет принципиальной основой для просмотра сети и функций системы зарубежных дипломатических учреждений, количественного и функционального наполнения каждого отдельного учреждения.
В будущем заслуживает внимания внедрение практики создания объединенных иностранных дипломатических учреждений, сфера деятельности которых распространяется на несколько иностранных государств (опыт функционирования подобных объединенных ЗДУ имеют некоторые европейские страны, в частности, страны Балтии и Скандинавии).
4.3. Структурная перестройка Министерства иностранных дел как ключевого звена в системе дипломатической службы
Одним из первых важных шагов в реформировании системы дипломатической службы должно стать разграничение должностей в ней на политические и административные. Такое разграничение должно осуществляться в рамках общей реформы государственной службы, однако в рамках эксперимента не исключена возможность его введения на данном этапе только в Министерстве иностранных дел.
В ходе реформы в МИД должно быть введено разделение должностей на политические и дипломатические по примеру большинства стран мира. К политическим следует отнести должности министра и его заместителей (например, в ФРГ есть три политические фигуры – министр и два его заместителя: государственные министры по европейским и парламентским вопросам, в Канаде – три заместителя в ранге министров – не членов кабинета и т.д.), вступающих на должность вместе с министром и вместе с ним оставляющих свои должности (последнее предполагает внесение соответствующих оговорок в трудовое законодательство).
Министр и его заместители дают политические (но не административные) указания дипломатической службе и определяют ключевые направления ее работы. Кроме собственных патронатных служб они не имеют права увольнять или принимать на работу сотрудников МИД, управлять текущей работой дипслужбы.
Администрирование министерства, выполнение всех управленческих функций внутри МИД будет осуществлять государственный секретарь (руководитель аппарата) – высшее должностное лицо дипкорпуса, который является госслужащим и основной функцией которого является менеджмент эффективного выполнения политической линии президента/правительства/министра. Госсекретарь обязан обеспечивать преемственность внешней политики, быть «предохранителем» для непрофессиональных политических популистских решений.
Исключительно важным является вопрос процедуры назначения на эту должность. Она должна отражать конструкцию распределения властных полномочий в стране и обеспечивать эффективную коммуникацию между политической и профессиональной составляющей дипломатической службы, обеспечивать добродетель и профессионализм государственной службы, а также эффективное выполнение политических указаний в полном соответствии с законодательством.
В нынешних условиях, в переходный период к комплексной реформе государственной службы, назначение в МИД государственного секретаря могло бы осуществляться Президентом Украины из числа старших дипломатов после согласования с профильными комитетами Верховной Рады Украины и с Кабинетом Министров Украины. При проведении системной реформы государственной службы назначение на должность должно происходить в соответствии с четкими критериями коллегией лиц, имеющих на это политические и/или квалификационные полномочия.
Министр, государственные министры/заместители министра, госсекретарь и его заместители (до 3-х) формируют руководство министерства (коллегию) вместе с генеральными директорами и председателем Кадровой комиссии – дипломатом в отставке. Гендиректора, как и заместители госсекретаря, назначаются госсекретарем. Во избежание конфликтов на уровне политического руководства министерства и руководства дипслужбы необходимо проработать критерии контроля за назначениями, влияния министра на кадровую политику, а с другой стороны – ограничения этого влияния только исключительными случаями и при соответствующих условиях.
В контексте перехода к функциональной системе управления к европейской практике необходимо привести и структуру МИД, которая должна быть построена по тематическому критерию. На основе анализа структуры МИД других европейских (и не только) стран можно определить, например, целесообразность структурирования МИД в несколько функциональных генеральных директоратов (ГД):
1. Политический ГД (включает в себя подразделения, ведущие отношения с ЕС, двусторонние отношения с США, Канадой, соседними и европейскими странами, международные организации);
2. ГД по безопасности (включает в себя подразделения, курирующие вопросы с НАТО, ОБСЕ, другие вопросы безопасности, осуществляющие координацию отношений с силовыми ведомствами и разведывательным сообществом страны);
3. ГД по вопросам экономики и торговли (включает в себя подразделения, которые отвечают за сотрудничество с международными экономическими и финансовыми организациями и учреждениями, оказывают содействие экспорту и защите инвестиций, ведут вопросы международной энергетической безопасности и климата, все двусторонние отношения со странами вне Европы, кроме США и Канады);
4. Правовой ГД;
5. ГД по вопросам культуры и гуманитарным вопросам (включает в себя подразделения, которые занимаются в т.ч. вопросами зарубежного украинского сообщества, общественной дипломатии);
6. ГД по консульским вопросам;
7. Административный ГД (включает в себя подразделения, курирующие вопросы кадрового, финансового и ресурсного обеспечения дипломатической службы, а также Дипломатическую академию Украины).
Важным элементом изменений должно стать создание на базе департамента протокола МИД единого Государственного протокола Украины, который, кроме МИД, должен обеспечивать также протокольные мероприятия Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, Премьер-министра Украины и, в случае необходимости, высоких должностных лиц Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Администрации Президента Украины, Совета национальной безопасности и обороны Украины, центральных органов исполнительной власти.
Отдельным структурным подразделением МИД должно быть управление стратегического планирования как вспомогательный орган для министра-политика.
ГД имеют в своем составе директораты (управления) и отделы. Директораты являются основным структурным звеном, отделы – основной рабочей единицей. Каждый отдел, директорат и ГД должны получить собственный бюджет. Именно выделение бюджета является олицетворением реального политического веса и значения того или иного внешнеполитического приоритета. Руководители подразделений должны иметь право распоряжаться бюджетами.
4.4. Новая кадровая политика
Введение функциональной системы управления в аппарате МИД потребует изменения кадровой политики, которая должна строиться на принципах предсказуемости, прозрачности (на уровне ведомства) и справедливости. Все три составляющие должны быть обеспечены благодаря деятельности Кадровой комиссии МИД, которая формируется из независимых экспертов и дипломатов высокого уровня в отставке. Влияние на кадровые решения со стороны министра и высших политических назначенцев должно быть исключено.
Кроме того, необходимо устранить унаследованную со времен авторитарного прошлого чрезмерную зависимость дипломатической службы от Администрации Президента Украины, которая практикует «кадровый микроменеджмент», согласовывая кадровые назначения в системе МИД вплоть до должностей советников. В то же время официального утверждения требует характерная для государств с парламентской (парламентско-президентской) системой власти процедура согласования кандидатур руководителей зарубежных дипломатических учреждений в профильных комитетах Верховной Рады Украины.
Кадровый отбор, ротация и продвижение должны базироваться на строгих вступительных экзаменах, длительном испытательном сроке и возможности служебной апелляции. Необходимо ввести обязательные довыездные и поствыездные стажировочно-контрольные курсы для дипломатов (на базе Дипломатической академии Украины и/или других профильных институтов). Курсы должны нести ответственность за качество подготовки отъезжающего в заграничную командировку дипломата и за соответствие предложения о его назначении в центральный аппарат МИД после возвращения из командировки.
Для работы в системе МИД, кроме языковой подготовки и соответствующего образования, важнейшим критерием должна стать мотивация работы в дипломатии, а также регулярное прохождение повышения квалификации от усовершенствования переговорной практики и улучшения уровня знания языков – до изучения новых элементов функционирования электронной системы обращения и защиты информации и т.п.
В случае внедрения системы обмена специалистами между МИД и другими органами государственной власти, научными и учебными заведениями (на временной основе как для командировки за границу, так и в качестве командированных в центральный аппарат для выполнения конкретных проектов и программ), их подготовка и/или доквалификация осуществляется также в Дипломатической академии Украины (или других профильных учреждениях, определенных МИД).
В перспективе следует предусмотреть возможность долгосрочной стажировки украинских дипломатов в иностранных МИД, а также приглашение иностранных дипломатов на стажировку (работу) в МИД Украины.
Во взаимодействии с Дипломатической академией, Институтом международных отношений Киевского национального университета им. Т. Шевченко, Институтом международных отношений Львовского университета целесообразно разработать концепцию деятельности Конференционного центра МИД Украины по типу подобных зарубежных центров.

4.5. Внедрение современных систем внутреннего закрытого электронного документооборота и оперативной информационной связи
На данный момент министерство иностранных дел и зарубежные дипломатические учреждения Украины не обладают внутренней закрытой электронной сетью оборота информации и подготовки документов, которая объединяла бы всех работников дипломатической службы. Это резко диссонирует с тем, как функционирует подавляющее большинство дипломатических служб других государств, где существуют внутренние закрытые электронные сети, информация в которые поступает на всех уровнях, оперативно (в течение суток), в удобном неформальном формате, является доступной для всех сотрудников и в течение значительного периода времени.
Так, готовясь к встрече с украинским дипломатом, его европейский партнер в режиме онлайн получает информацию обо всех контактах с Украиной на протяжении последних часов, недель или месяцев, узнает о позиции собственного государства и проблемах, которые поднимались предшественниками, и сразу же может сделать вывод о том, насколько украинский дипломат проинформирован и ведет такую же линию, как и другие представители Украины.
Образцом современной внутренней закрытой электронной сети оборота информации и документов можно считать сеть британской дипломатической службы или сети, введенные в аппарате Европейской службы внешней деятельности ЕС. Каждый дипломат работает практически на двух компьютерах (или компьютере с двумя физически разделенными системными блоками), один из которых предназначен для работы во внутренней сети, другой – для работы в сети Интернет.
Современные внутренние электронные сети содержат в том числе:
а) стандартные формы для подготовки документов, используемых в системе дипломатической службы;
б) систему идентификации информации, документов, авторов, адресатов и т.п., электронную подпись;
в) реестр работников дипломатической службы (и других привлеченных органов государственной власти);
г) базу данных и средства поиска информации.
С их помощью дипломаты могут готовить материалы самостоятельно, исходя из опыта отношений с той или иной страной и актуальных задач. Оборот документов происходит непосредственно между дипломатами-исполнителями без вмешательства руководителей среднего и высшего звена, которые привлекаются только в случае возникновения противоречий, которые невозможно преодолеть на низшем уровне.
Введение подобной системы подготовки и обращения документов и информации в системе дипломатической службы Украины станет возможным только при условии пересмотра полномочий, сферы компетенции и уровня ответственности работников центрального аппарата МИД и заграничных дипломатических учреждений, приведения этих практик в соответствие с европейскими стандартами. Каждый дипломат с помощью внутренней электронной сети должен получить право самостоятельно готовить и отправлять от своего имени документы по вопросам, относящимся к его компетенции. Такая система позволяет значительно упростить работу и повысить эффективность МИД и ЗДУ, однако возлагает на дипломатов низшего и среднего уровня значительно большую ответственность.
Перевод большей ответственности именно на уровень дипломатов низшего и среднего уровня, создание условий, когда достаточно легко будет сделать вывод об их квалификации или прилагаемых усилиях, будет стимулировать их к более активной и эффективной работе, открывать возможности карьерного роста для лучших работников дипслужбы.
Внедрение такой системы работы потребует также ряда решений технического характера, связанных, в том числе, с повышением уровня защиты информации. Необходимо разработать правовой аспект пользования нею и ответственности за неправомерное распространение информации «для служебного пользования». В то же время, техническая служба МИД должна наладить и поддерживать профессиональные контакты и взаимодействие с аналогичными службами стран ЕС/НАТО и пользоваться совместимыми техническими системами.
Кроме того, на данный момент высший руководящий состав МИД, а по некоторым направлениям и руководители структурных подразделений (их заместители) имеют постоянные рабочие контакты с зарубежными коллегами с использованием скайп- и электронно-почтовой коммуникации, социальных сетей. Такая система общения должна обрести формализованной производственный характер с соответствующими ограничениями по вопросам безопасности.
При выработке правил защиты информации во внутренней электронной сети в аппарате МИД представляется крайне важным ограничить сферу вмешательства контролирующих эту сеть структур (служб безопасности информации) с целью недопущения подмены администрирования своеобразным «присмотром», характерным для периода авторитарного прошлого. С этой целью меры, направленные на обеспечение безопасности при работе в сети, должны приниматься гласно и открыто.
В результате внедрения упомянутых новаций эффективность работы деск-офицера (дипломата, ответственного за конкретное направление внешнеполитической деятельности, куратора отношений с международной организацией, разработчика международно-правовых актов и т.д.) должна не только существенно повыситься, но и воплотиться в реальные достижения: расширение экономических связей, положительное для Украины политическое решение или решение в сфере безопасности, закрепление позиций Украины в международном споре и т.п. Таким образом, очевидность выгодности для государственного бюджета расходов на отделение электронного документооборота должна быть практически доказана.
4.6. Развитие материальной базы дипломатической службы в соответствии с ее краткосрочно- и долгосрочными приоритетами развития
Основные проблемы материального обеспечения дипломатической службы, характерные для периода ее становления в 1990-е годы, до сих пор остаются нерешенными. Речь идет об ограниченном количестве зарубежной собственности, что заставляет тратить значительные средства на аренду помещений; избирательное отношение к обеспечению оплаты автотранспорта, связи, протокольных расходов для различных ЗДУ; показательно низкую оплату труда работников (в полтора-два раза ниже соседних постсоветских государств, в три раза ниже стран Центрально-Восточной Европы), ограниченные ресурсы для нужд консульской службы, в т.ч. для помощи гражданам Украины в критических случаях, служебных командировок, страхование жизни и безопасности персонала.
Имущество МИД и заграничных дипломатических учреждений требует неотложной повсеместной инвентаризации и описания, а также выработки алгоритма его наименее затратного использования. Аналогичная процедура касается и любого другого государственного имущества Украины за рубежом (культурных центров и т.д.), которое должно стать на баланс внешнеполитического ведомства с целью его надлежащей защищенности, управления и минимизации затрат. В то же время, это не должно отразиться на управляемости объектов.
По результатам инвентаризации следует принять и финансово обеспечить долгосрочный (на период до 10 лет) план развития материальной базы дипломатической службы Украины с правом приобретения, продажи, перестройки, нового строительства объектов в Украине и за рубежом исключительно на тендерной основе. Материальная база внешнеполитической деятельности как целостный материальный комплекс дипломатической службы с помещениями в Украине и за рубежом на балансе Фонда государственного имущества Украины должна находиться под оперативным управлением госсекретаря (руководителя аппарата) МИД.
Необходимо в корне изменить принципы материального обеспечения сотрудников дипломатической службы и нормы ее финансового и ресурсного обеспечения. Речь идет о введении в действие реформы оплаты труда сотрудников дипломатической службы за рубежом по европейским образцам и с учетом принципов и нормативов ООН с соответствующим налогообложением, кодифицированными условиями труда и страхования в соответствии с законодательством страны пребывания. Финансовое обеспечение должно исходить из расчетов затрат на содержание ЗДУ в соизмеримых с Украиной европейских странах (Румыния, Словакия, Сербия, Литва) как по составу персонала, так и по их содержанию, а в случае центрального аппарата ориентироваться на сравнимое обеспечение сотрудников МИД в странах Восточной Европы и постсоветского пространства (Сербия, Казахстан, Грузия, Беларусь).
Исходя из европейского опыта, целесообразно перейти к функциональной системе бюджетообразования. Средства должны планироваться не только на содержание аппарата, но прежде всего на выполнение им конкретных функций. Математически можно вычислить конкретную цену каждого из действий или функций дипломатов и ввести механизм финансирования, который бы поощрял более проактивную позицию конкретного сотрудника (по примеру стран ЕС). На данном этапе следует начать с введения, в пределах определенных в Государственном бюджете Украины средств на содержание МИД и заграничных дипломатических учреждений, финансирования отдельных программ в соответствии с каждым из направлений внешней политики, как указано в разделе 4.3.
Администрирование и право распоряжаться средствами по этим направлениям должно получить каждое структурное подразделение МИД. Определенная сумма средств для ведения текущей деятельности должна быть выделена и на индивидуальную работу дипломатов среднего и низшего уровня. Иными словами, каждый департамент должен иметь собственный бюджет, который может использоваться на командировку за границу, проведение протокольных мероприятий, конференций, исследований. Каждый дипломат, начиная с деск-офицера, также должен иметь свой собственный бюджет, который может использоваться для служебных нужд: для проведения обедов с иностранными коллегами или, например, для найма учителя редкого иностранного языка. Отдельно в распоряжении МИД и заграничных дипломатических учреждений должны быть бюджетные программы по приоритетным направлениям работы.
Соответствующие положения следует закрепить в Законе «О дипломатической службе Украины».
5. Перестройка системы межинституционального взаимодействия в системе обеспечения внешних отношений
Система обеспечения внешних отношений включает в себя деятельность и взаимодействие высших органов государственной власти, правительства, центральных органов исполнительной власти, ведомств, специальных и разведывательных органов, органов местной власти областного уровня в части международных политических отношений (относится к главной компетенции МИД), международных экономических отношений (относится к главной компетенции Министерства экономического развития и торговли), международных военных отношений (относится к главной компетенции Министерства обороны) с руководящей ролью Президента Украины, Совета национальной безопасности и обороны Украины, а также ролью Верховной Рады Украины как контролирующего органа.
Комплексность и многоуровневость системы обеспечения внешних отношений требуют введения четкой иерархии, закрепленной в нормативных документах, с одновременным жестким определением ответственности каждого из вовлеченных в нее органов.
В этом контексте важным актуальным шагом должна стать полноценная реализация Министерством иностранных дел своей координирующей роли в соответствии с Указом Президента Украины «О мерах по усовершенствованию координации деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних отношений» от 18 сентября 1996 г. № 841 (после его обновления), а также активизация деятельности ведомства в гражданском обществе и в сфере стратегических коммуникаций.
Учитывая то, что в Военной доктрине Украины, утвержденной Указом Президента Украины от 24 сентября 2015 г. № 555 (ст. 32, 42, 50), Министерство иностранных дел отнесено к сектору безопасности и обороны, полезным шагом могло бы стать создание при Совете национальной безопасности и обороны Украины постоянно действующей межведомственной комиссии по координации и контролю внешнеполитической деятельности во главе с Секретарем СНБОУ или одним из его заместителей. В то же время, это требует укрепления внешнеполитического направления в аппарате СНБОУ, включая соответствующие организационно-штатные изменения.
Процесс реформирования межинституциональных отношений в сфере внешних связей должен также сопровождаться формированием согласованного законодательного поля, о чем упоминалось выше.
5.1. Реформирование системы межведомственных отношений в сферах внешнеторговых связей и экспортной политики
В ныне действующей системе распределения полномочий центральных органов исполнительной власти вопросы формирования и реализации внутренней экономической политики, внешней торговли, защиты национальных интересов в международных торговых режимах и институтах относятся к полномочиям Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ). Учитывая сложности в процессе комплексного реформирования государственного управления, представляется целесообразным сохранить на нынешнем этапе порядок, при котором реализация внешнеторговой и экспортной политики будет находиться в компетенции МЭРТ.
Многолетний опыт функционирования торгово-экономических миссий, которые формировались в МЭРТ и были функционально привязаны к заграничным дипломатическим учреждениям, отражает устойчивую модель отношений, при которой центральный орган исполнительной власти, который осуществляет анализ, планирование и реализует политику в области экономики страны, способен адекватно информировать зарубежных контрагентов как в Украине, так и за ее пределами об экспортных возможностях и импортных нуждах государства.
Существенными недостатками предыдущей схемы деятельности ТЭМ было нечеткое определение прав и обязанностей их сотрудников в рамках зарубежных дипломатических учреждений, зависимость от результатов торговых обменов на конкретном направлении, возможность и порядок предоставления платных услуг и т.п.
Приведение этих прав и обязанностей к европейским стандартам не является сложной проблемой. Вопрос заключается в подготовке достаточного кадрового резерва, готового работать по новым правилам. Поэтому восстановление сети ТЕМ должно происходить постепенно, быть предметом постоянного контроля, тесного взаимодействия с экономическими отделами зарубежных дипломатических учреждений, которые они в перспективе должны заменить. Однако, как представляется, в ЗДУ в отдельных странах – главных контрагентах Украины экономические отделы целесообразно сохранить в качестве источника научной, технологической, бюджетной, статистической информации, который не подменяет, а дополняет прикладную деятельность ТЭМ.
Другие варианты организации этой сферы (например, создание, по образцу Венгрии, Канады, ряда других стран, Министерства иностранных дел и международной торговли с введением должности первого заместителя министра – Торгового представителя с соответствующим аппаратом, переведенным из существующего аппарата Минэкономики) на данном этапе в Украине вряд ли возможно реализовать с учетом институциональной слабости существующих центральных органов исполнительной власти, не готовых к управлению крупными структурами, наличия логистических проблем и отличающейся институциональной культуры. Однако это не исключает возможности сочетания внешней и внешнеторговой политик в одном ведомстве в среднесрочной перспективе.
При этом в МИД Украины должен быть восстановлен полноценный департамент международной экономики, который будет получать информацию о деятельности международных экономических и торговых организаций и объединений, процессах в крупных мировых регионах и субрегионах и отдельных государствах мирового влияния с целью ее дальнейшей обработки и учета в политическом анализе и планировании.

5.2. Информационная деятельность в международном пространстве и межведомственные стратегические коммуникации
Информационная деятельность государства в международном пространстве является неотъемлемым компонентом внешнеполитической деятельности, важным в контексте сопровождения внешнеполитических инициатив, формирования имиджа страны на мировой арене и ее восприятия за рубежом. В условиях «гибридной войны», развязанной Россией против Украины, эта сфера приобретает исключительное значение, в частности, в контексте противодействия агрессивным внешним информационным воздействиям, что крайне важно как для психологической и моральной подготовки населения, государственного аппарата к адекватной оценке текущей ситуации, так и для организации эффективного ответа на информационные войны в международном информационном пространстве.
Неоднократные попытки возложить ответственность за внешнюю информационную политику и деятельность на Министерство иностранных дел ожидаемо оказались безуспешными, учитывая объективную профессиональную неподготовленность для этой работы его аппарата, а также отсутствие у него надлежащих технических условий.
Это доказывает, что информационная деятельность в международном пространстве должна быть отделена от МИД, реализацию этой функции предлагается возложить на Государственное агентство Укринформ с передачей ему части соответствующих функций МИД для осуществления, желательно, под руководством опытного представителя МИД.
Внешняя служба ГА Укринформ должна распространять в отечественных и зарубежных СМИ точку зрения Правительства на процессы и действия, имеющие международный характер. При этом пресс-секретарь (спикер) Кабинета Министров Украины должен выполнять функцию главного спикера этой службы.
Сотрудники внешней службы ГА Укринформ должны стать первоочередными кандидатами на должности пресс-атташе ключевых 7-10 заграничных дипломатических учреждений Украины. Благодаря этому будет происходить органическое сочетание информационного и дипломатического ресурсов, чего пока не существует.
Украина должна активнее использовать средства публичной дипломатии для отстаивания национальных интересов на международной арене. На фоне активной антиукраинской пропаганды России в международном пространстве Украина нуждается в выработке комплексной стратегии публичной и культурной дипломатии, которая будет использовать инструменты «мягкой силы» для противодействия засилью российской ложной информации, уравновешиванию баланса интересов, привлечению на свою сторону общественного мнения в иностранных государствах. Важными задачами на этом пути является информирование зарубежной общественности о позиции Украинского государства и общества, получение обратной связи от зарубежной общественности, влияние на выработку внешнеполитической позиции и стратегии других государств с учетом проукраинской мысли зарубежной общественности. К выполнению этих задач должны быть привлечены не только МИД и заграничные дипломатические представительства Украины, но и другие органы государственной власти, научные учреждения, общественные организации, украинская диаспора, украинские и украинофильские бизнес-круги и т.п.
В то же время, главной задачей остается внедрение в практику работы МИД европейской модели функционирования межведомственных стратегических коммуникаций.
Межведомственные стратегические коммуникации (МСК) по вопросам безопасности, политики, экономики осуществляются для координации, разработки плана действий и принятия решений в сфере внешних отношений и евроинтеграции на уровне руководителей (или их заместителей) центральных органов исполнительной власти. Эта модель предполагает целевые коммуникационные связи и соответствующие информационные выходы на широкую общественность.
МСК реализуются в случае необходимости по стратегическим государственным направлениям (европейская и евроатлантическая интеграция, актуальные вопросы внешней и внутренней политики и т.п.) и призваны помочь производить и обнародовать общегосударственную позицию по текущим и чрезвычайным вопросам для донесения до мировой общественности через каналы МИД и ГА Укринформ (в зависимости от ситуации). Согласование характера и объема МСК осуществляет Кабинет Министров Украины по предложению центральных органов исполнительной власти в соответствии со сферой их деятельности. Международная деятельность, в частности европейская интеграция, должны быть частью всех МСК и согласовываться с обязательным учетом позиции МИД.
Соответственно, координирующая роль Министерства иностранных дел во внешнеполитической деятельности должна быть проактивной. МИД должно не только добиваться безусловного выполнения другими органами государственной власти нормативных актов в отношении своих координирующих полномочий в сфере внешних отношений (в частности, Указа Президента Украины «О мерах по совершенствованию координации деятельности органов исполнительной власти в сфере внешних отношений» от 18 сентября 1996 г. № 841), но и в активном сотрудничестве определять повестку дня их отношений с соответствующими иностранными или международными структурами, обрабатывать с ними стратегию достижения целей, оказывать им необходимое информационно-аналитическое обеспечение. С этой целью в МИД должно быть внедрено проведение на постоянной основе координационных совещаний, брифингов и других соответствующих мероприятий. Упомянутые мероприятия осуществляются в рамках государственной политики и ее практического воплощения, согласованного на межведомственном уровне (как вариант – в рамках межведомственной комиссии по координации и контролю внешнеполитической деятельности при СНБОУ, в случае ее создания).
Другой неотъемлемой составляющей коммуникаций является привлечение общественности к реализации внешней политики. Вместо неэффективных и дискредитированных общественных советов при МИДе целесообразно ввести (в том числе и через изменения в законодательство) консультации/круглые столы, прежде всего при выработке государственных политик, с заинтересованными сторонами: представителями бизнеса, профсоюзов, общественных организаций, граждан и др.
Стоит также качественно использовать потенциал общественной дипломатии – в современном «европейском» смысле. Нынешняя украинская практика заключается в том, что большинство проектов в сфере общественной дипломатии осуществляется либо за счет собственных ресурсов организаторов, либо с привлечением средств иностранных доноров. В то же время европейская практика показывает, что только заинтересованность государства, готовность выделять соответствующие средства через прозрачные конкурсы и тендеры, государственные программы способна превратить общественную дипломатию в серьезный внешнеполитический ресурс. Надо отдавать предпочтение малым и средним проектам, качество выполнения которых подвергается более или менее четкому измерению.
Общественность, посредством налаживания непосредственных горизонтальных связей с иностранными партнерами, способна сделать много полезного для продвижения общенациональных приоритетов и целей. В частности, необходимо систематизировать сотрудничество иностранных дипломатических представительств Украины с местными ячейками украинских граждан и представителями диаспоры страны пребывания с целью консолидации усилий, эффективного распределения ответственности за формирование положительного имиджа Украины и обеспечения развития межгосударственных отношений.
Необходимо рассмотреть возможность создания спонсируемого государством (например, на базе МИД) аналитически-коммуникационной площадки с привлечением ведущих украинских и зарубежных политиков, экспертов и общественных активистов. За основу можно взять опыт британского Wilton Park, который частично финансируется из бюджета Форин Офиса. Государство должно поддержать создание и функционирование независимых международных диалоговых платформ по ключевым направлениям политики – евроинтеграция, отношения с Россией, США и т.д.
Общественная экспертиза должна стать неотъемлемой составляющей оценки качества государственной политики. Государственные органы должны привлекать независимые аналитические центры и институты для проведения мониторинга внешней политики. Необходимо ввести сбалансированные и адекватные инструменты привлечения организованного национального бизнеса и профессиональных ассоциаций к выработке тех направлений политики, где присутствуют их интересы.
5.3. Взаимодействие в рамках разведывательного сообщества Украины
Важной составляющей системы обеспечения внешних отношений является деятельность в сфере внешней государственной безопасности, предусматривающая, в частности, тесное взаимодействие дипломатической службы с разведывательными органами. Подобно дипломатической службе, разведывательные органы, которые работают на «внешнем поле», также участвуют во внешнеполитической деятельности, однако пользуются отличными способами и методами выполнения задач.
Благодаря этому разведывательная и дипломатическая информация (прежде всего в политической, экономической сферах), которые отличаются источниками получения, дополняют друг друга, что позволяет более глубоко оценивать конкретную ситуацию для объективного и полного информирования руководства государства, принятия взвешенных политических решений. Это обуславливает актуальность постепенной интеграции Министерства иностранных дел в деятельность разведывательного сообщества Украины на правах особого субъекта и источника информации особого характера. Учитывая это важным шагом в контексте реформы дипломатической службы должно стать определение места МИД по отношению к разведывательному сообществу Украины с учетом его возможностей не только как потребителя, но и источника информации особого характера.
Модальности участия дипломатической службы в разведывательном сообществе Украины должны быть очерчены исходя из ее роли параллельного источника разведывательной информации, анализ которой должен стать неотъемлемым элементом в процессе принятия стратегических решений на государственном уровне.
Формат такого участия мог бы быть реализован, в частности, через привлечение МИД к работе Объединенного комитета по вопросам разведывательной деятельности при Совете национальной безопасности и обороны Украины, который на сегодняшний момент уже включает представителей высокого уровня Службы внешней разведки Украины, Главного управления разведки Министерства обороны Украины, Службы безопасности Украины, Главного информационно-аналитического управления Администрации Государственной пограничной службы Украины и соответствующего аналитического подразделения Министерства внутренних дел Украины. В рамках Объединенного комитета должен готовиться информационный продукт с оценками и рекомендациями, он должен стать местом обмена позициями для согласования предложений по безотлагательным действиям и ключевым стратегическим решениям. Создание подобных координационных структур является сегодня неотъемлемой составляющей функционирования разведывательных сообществ во всех развитых странах мира; они призваны освободить политических руководителей разведывательных органов от углубления в узкую специализированную сферу, облегчить контроль над сохранением информации.
МИД должно занять свое, особое место участия в работе Объединенного комитета. В частности, для надлежащей координации деятельности дипломатических (открытых) и разведывательных (закрытых) органов один из заместителей министра иностранных дел Украины должен быть наделен полномочиями решать вопросы взаимодействия между МИД и разведывательными органами, определять общие задачи их деятельности и, при необходимости, вносить в них соответствующие коррективы. Он должен быть включен в коллегию МИД и разведывательных органов и участвовать в заседаниях Объединенного комитета. Для обеспечения выполнения этих функций в структуре МИД должен быть создан особый отдел, сотрудникам которого должен быть предоставлен особый статус, позволяющий взаимодействовать на официальном уровне с представителями разведывательных органов. При этом такое взаимодействие должно регламентироваться межведомственными приказами и соответствующими инструкциями (упомянутое не касается сотрудников разведывательных органов, интегрированных в дипломатическую службу).
5.4. Координация государственной политики в сфере европейской и евроатлантической интеграции
На начальном этапе формирования позиции Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции (в первой половине 1990-х годов) центральным очагом деятельности на евроинтеграционном направлении стало Министерство иностранных дел, в которое для выполнения соответствующих задач привлекались кадры из профильных органов государственной власти. С приобретением этими органами собственного политического, профессионального, языкового потенциала в сфере евроинтеграции им постепенно стали делегироваться специфические вопросы многомерного интеграционного процесса, оставляя за МИД только присущую ему внешнеполитическую сферу. Со временем вопросы прав и свобод граждан в целом перешли в зону ответственности Министерства юстиции, Генпрокуратуры и Министерства внутренних дел (согласно их компетенции), вопросы зоны свободной торговли и секторального сотрудничества – Министерству экономического развития и торговли, вопросы военно-технического и военного сотрудничества – Министерству обороны и других причастных органов исполнительной власти и т.д. В то же время возникла проблема надлежащей координации деятельности государственных органов при реализации евроинтеграционного процесса, которая, несмотря на периодическое создание соответствующих правительственных структур, в практическом плане до сих пор остается нерешенной.
В этой связи на данном этапе предлагается, чтобы евроинтеграционный процесс, который, по сути, способствует утверждению на Украине европейской социально-экономической модели, реализовывался вице-премьер-министром Украины в рамках отдельного правительственного комитета по европейской и евроатлантической интеграции с участием министров иностранных дел, юстиции, экономики, внутренних дел и обороны. К его работе могут привлекаться, в случае необходимости, и руководители других центральных органов исполнительной власти (министерств инфраструктуры, аграрной политики, финансов, Генеральной прокуратуры Украины и т.д.). При этом решение субстантивных вопросов подготовки к членству в НАТО, вытекающих в частности из задач, поставленных Стратегией национальной безопасности Украины, должно относиться к компетенции Генерального штаба Вооруженных Сил Украины.
Следует отметить, что предыдущая практика деятельности правительственных комитетов в свое время хорошо зарекомендовала себя в украинских реалиях. В странах Центрально-Восточной Европы, которые еще 10-15 лет назад совершили трансформации, подобные тем, которые сейчас начинает Украина, также использовалась похожая модель координации государственной политики в сфере европейской и евроатлантической интеграции – отдельный госсекретарь при премьер-министре, специальный советник президента, вице-премьер по вопросам евроинтеграции и т.п. Она освобождает руководителя правительства – политическую и представительную фигуру – от подготовки административных решений, оставляя за ним право выбора вариантов, обнародования решений и контроля за их выполнением.
6. Выводы и предложения (заключительные положения)
Система обеспечения внешних отношений и дипломатическая служба Украины требуют безотлагательного и комплексного реформирования. Общая реформа государственного управления определяет рамки, базовые принципы и основы необходимых изменений.
В законодательной части реформы должны быть закреплены новой редакцией Закона Украины «О дипломатической службе». Обновления требуют и другие основополагающие документы, процедурные документы законодательного обеспечения внешних отношений.
В институциональной части реформы будут, прежде всего, акцентированы на:
• переносе центру принятия решений, наделении соответствующими компетенциями дипломатов низшего уровня, которые ведут конкретные направления внешнеполитической деятельности – деск-офицеров, что, среди прочего, обеспечит переход от линейной системы управления дипломатической службой с функциональной;
• внедрении государственных политик в каждой конкретной сфере внешних отношений, которые должны создать основу для надлежащего функционирования дипломатической службы;
• структурной перестройке Министерства иностранных дел как ключевого звена в системе дипломатической службы. В частности, необходимо ввести разграничение должностей на политические и дипломатические, с передачей выполнения всех управленческих функций в аппарате МИД на должность государственного секретаря – кадрового дипломата-неполитика, ответственного за преемственность дипломатической линии. Структура МИД должна быть функционально перестроена в новые подразделения – Генеральный директорат, директораты (управления) и отделы по тематическому профилю, каждый из которых будет иметь собственный бюджет;
• новой кадровой политике, которая должна строиться на принципах предсказуемости, прозрачности и справедливости; исключении политического влияния на назначения посредством обеспечения деятельности кадровой комиссии МИД, сформированной из независимых экспертов и дипломатов в отставке; организации повышения квалификации сотрудников дипломатической и других государственных служб в международной сфере с учетом европейских стандартов и требований евроинтеграционной практики;
• внедрении современных систем внутреннего закрытого электронного документооборота и оперативной информационной связи с целью повышения уровня защиты информации и эффективности взаимодействия дипломатов;
• развитии материальной базы дипломатической службы в соответствии с ее краткосрочными и долгосрочными приоритетами развития посредством оптимизации и внедрения рациональной и функциональной системы бюджетообразования;
• перестройке системы межинституционального взаимодействия в системе обеспечения внешних отношений, осуществлении государственной политики в сфере европейской и евроатлантической интеграции;
• налаживании стратегических межведомственных коммуникаций в сфере внешнеторговых связей и экспортной политики, оптимизации информационной деятельности (через каналы МИД и ГА Укринформ), привлечении общественности к реализации внешней политики, развитии стратегии публичной и культурной дипломатии с проактивной координирующей ролью МИД;
• повышении роли МИД в разведывательном сообществе Украины с учетом его возможностей не только как потребителя, но и источника информации особого характера.
В то же время, создание современной системы обеспечения внешних отношений Украины, модернизация и реформирование системы дипломатической службы и, прежде всего, Министерства иностранных дел Украины, коренная перестройка кадровой политики в сфере внешнеполитической деятельности возможны только при условии соответствующей политической воли Президента Украины, Верховной Рады Украины и Правительства Украины.
Заложенный в Конституцию Украины дуализм власти, который не соответствует примерам европейского государственного устройства и практики, в частности в сфере внешних отношений, должен в будущем уступить место традиционной парламентской системе власти. В то же время, этот кардинальный шаг требует не только понимания и поддержки общества, но и подготовки всех государственных структур, следовательно, не может реализовываться во время агрессии и до полноценной реинтеграции временно неконтролируемых территорий Донбасса и Автономной Республики Крым.
Учитывая то, что дуализм власти будет сохраняться еще достаточно долгое время, на нынешнем этапе целесообразно более четко разграничить сферы деятельности центральных органов исполнительной власти в системе обеспечения внешних отношений, что требует однозначного определения на правительственном уровне ответственности за реализацию внешнеторговой и экспортной политики, ведение информационной деятельности в международном пространстве, организацию евроинтеграционного процесса, создание новой модели разведывательного сообщества и т.п.
В текущей деятельности МИД на краткосрочную перспективу главной задачей будет оставаться противодействие существующим угрозам национальной безопасности и территориальной целостности государства, обеспечение международной поддержки в противостоянии российской агрессии, формирование условий для возвращения Российской Федерации в международное правовое поле и безусловного соблюдения ею норм международного права. Конкретными механизмами реализации этой задачи является обращение в органы системы ООН, ведущие региональные международные организации, работа в формате «нормандской четверки», сопровождение Минских договоренностей и целенаправленная работа по активизации взаимодействия с ключевыми партнерами. Дополнительно следует использовать планируемую ротацию значительного числа руководителей зарубежных дипломатических представительств Украины для качественных изменений в подходах к информированию официальных кругов, политологических неправительственных организаций, общественности стран пребывания о ситуации вокруг Украины, об угрозах, связанных с распространением агрессии и противостоянием за ее пределами.
МИД как часть национального сектора безопасности и обороны должен безотлагательно начать процесс адаптации для полноценного участия в нем с соответствующим приоритетным финансированием и техническим обеспечением, усиления разведывательных возможностей и представления политических докладов руководству государства и разведывательном сообществу.
В дальнейшем, после восстановления территориальной целостности Украины, в повестке дня деятельности МИД будут доминировать вопросы выстраивания постконфликтных отношений с Россией, углубления двусторонних отношений, прежде всего с сопредельными государствами Центральной, Юго-Восточной Европы, Черноморского региона и Кавказа, стратегическими и привилегированными партнерами, важными с точки зрения национальных интересов государствами мира, а также с государствами, имеющими высокий процент граждан украинского происхождения.
Другим важным направлением должно стать значительное увеличение представителей Украины в международных организациях – системы ООН, европейских, специализированных и т.п. Эта сфера подсознательно игнорировалась руководством МИД в течение последних 20 лет, и восстановление утраченных квот будет серьезным вызовом.
Европейская и евроатлантическая интеграция на всех этапах будет оставаться в деятельности дипломатической службы непосредственной и важнейшей темой, которая, однако, должна обеспечиваться МИД, прежде всего в политическом контексте, с учетом возможностей и сферы ответственности других органов государственной власти.