Международный опыт борьбы с сепаратизмом

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БОРЬБЫ С СЕПАРАТИЗМОМ: ВЫВОДЫ ДЛЯ УКРАИНЫ
Аналитический доклад
Исследован международный опыт применения силовых и ненасильственных методов урегулирования сепаратистских конфликтов, а также опыт использования международных форматов для урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов. Проведен анализ эффективности применения отдельных методов и способов противодействия сепаратизму. Определена суть сепаратистского конфликта на Донбассе как элемента «гибридной» войны, которая ведется Российской Федерацией против Украины. Предложены пути урегулирования конфликта на Донбассе с учетом способов и методов, которые подтвердили на практике свою эффективность.
Рассчитан на специалистов в сфере национальной безопасности, государственного управления, представителей органов государственной власти, научных работников, всех, кто интересуется проблемами обеспечения национальной безопасности.
ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с Законом Украины «Об основах национальной безопасности Украины» проявления сепаратизма представляют угрозу национальной безопасности Украины. Для определения эффективной государственной стратегии противодействия сепаратизму необходимо глубокое понимание причин возникновения этого явления.
Природа сепаратизма сложная и формируется под влиянием многих факторов. Существуют различные подходы к определению понятия «сепаратизм», но все они выделяют главную черту сепаратизма – стремление отделения части государства от целого .
В настоящее время почти в половине стран мира фиксируются движения, которые могут быть определены как сепаратистские. Наибольшее количество таких очагов наблюдается в Евразии. В то же время, в многоэтнических странах Африки и Океании, где превалируют клановые общества, а местные элиты стремятся к максимальной концентрации власти, также происходят активные дезинтеграционные процессы.
Очаги сепаратизма имеют определенные отличия, на основании которых можно условно выделить следующие его региональные разновидности:
– западноевропейский (Великобритания, Испания, Франция, Бельгия, Италия, ФРГ);
– восточноевропейский (постсоветские страны, Косово, Республика Сербская в Боснии и Герцеговине);
– ближневосточный (Алжир, Ирак, Пакистан, Афганистан);
– азиатский (Шри-Ланка, Южные Филиппины, Индия, Китай, Турция);
– африканский (Южный Судан, Эфиопия, Сомали, Ангола, ЮАР и другие);
– американский, представленный межэтническими конфликтами в Квебеке (Канада), мексиканском Чьяпасе и др.
Очевидно, что для возникновения сепаратизма необходим ряд условий, создающих соответствующие предпосылки. Среди них можно выделить, в частности следующие:
– неоднородность населения страны (этническая, религиозная и другая);
– неравномерность экономического, социального, культурного, демографического развития отдельных регионов;
– исторические факторы;
– невзвешенная политика центральной власти по отношению к этническим меньшинствам и конфессиональным сообществам, которая ухудшает их положение или воспринимается ими как такая, которая направлена на лишение (нарушение) их прав и свобод. Роль этого фактора может быть искусственно преувеличена и использоваться заинтересованными силами в пропагандистских целях или для обоснования необходимости использования радикальных мер;
– внешнее воздействие со стороны заинтересованных государств, наличие внешних союзников, которые предоставляют военную, политическую и информационную поддержку сепаратистам и т.п.
Проблема сепаратизма – одна из наиболее сложных, поскольку непосредственно связана с вопросами существования государств, изменением их границ и образованием новых государств. Международное право усложняет задачу по сохранению территориальной целостности государства, поскольку существует противоречие между принципами неприкосновенности границ и уважения территориальной целостности – с одной стороны, и правом всех народов на самоопределение – с другой.
Выбор методов и способов противодействия сепаратизму во многом зависит от природы такого конфликта и стадии его развития. В целом, определение путей урегулирования проблемы сохранения территориальной целостности государства должно осуществляться с учетом исторических, культурных, этнических, религиозных и других особенностей развития регионов. При этом опыт каждой страны по-своему уникален.
1. Сепаратистский конфликт на Донбассе как элемент «гибридной» войны РФ против Украины
Важным элементом обеспечения мирного развития Украины является урегулирование конфликта на Донбассе, возвращение временно неконтролируемых территорий в правовое поле Украины. Для формирования и реализации эффективной государственной политики в этой сфере важным является понимание сути проблемы, от чего зависит определение наиболее эффективных механизмов ее урегулирования.
Так, формирование квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР», марионеточные режимы которых полностью контролируются и поддерживаются государством-агрессором – Российской Федерацией, является одним из элементов развязанной против Украины «гибридной» войны. По сути, деятельность т.н. «ДНР» и «ЛНР» и их организаторов является преступной и имеет признаки сепаратизма, поскольку она направлена на изменение границ территории или государственной границы Украины в нарушение порядка, установленного Конституцией Украины, а также включает в себя финансирование таких действий, публичные призывы или распространение материалов с призывами к совершению таких действий . Для достижения указанных целей сепаратисты совершают террористические акты и проводят диверсии на территории Украины, особенно в жизненно важных объектах инфраструктуры.
Однако сепаратизм в Донбассе имеет ряд особенностей.
Во-первых, он не является результатом внутригосударственного конфликта на межэтнической, межконфессиональной или другой почве. На протяжении всей истории независимой Украины на этой территории не наблюдалось системных организованных сепаратистских движений с признанными лидерами и широкой поддержкой со стороны населения, а также отсутствовали районы компактного проживания представителей отдельных народов, этнической или конфессиональной группы.
Во-вторых, идеологические основы такого сепаратизма были разработаны за пределами Украины в виде проекта «Русский мир». Организационное и финансовое обеспечение деятельности квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР» также осуществляется преимущественно с территории России под постоянным контролем со стороны кураторов от правительства РФ и ФСБ. Непосредственное участие в боевых действиях на территории Донбасса берут регулярные подразделения ВС РФ, что в соответствии с международным правом расценивается как неспровоцированная вооруженная агрессия РФ против Украины.
Справка. Россия сосредоточила в отдельных районах Донецкой и Луганской областей свой военный контингент численностью около 9000 военнослужащих. Кроме того, она сконцентрировала значительные группировки войск на границе с Украиной. Ее военные инструкторы организовывают боевую подготовку подразделений боевиков. А в последнее время наметилась тенденция в назначении на командные должности в эти подразделения кадровых офицеров вооруженных сил России.
Боевиками сформированы 1-й и 2-й армейские корпуса. Их командный состав на уровне управления корпусами и бригадами укомплектован преимущественно кадровыми офицерами или офицерами запаса вооруженных сил РФ. Доля местного населения в личном составе упомянутых корпусов не превышает 35%.
В-третьих, если на первых этапах «гибридной» агрессии против Украины лидеры самопровозглашенных республик призывали к их выходу из состава Украины, то в последнее время риторика их выступлений несколько изменилась. Однако, декларируя неотделимость «ДНР» и «ЛНР» от Украины (в т.ч. подтверждая намерения провести местные выборы на этих территориях по украинскому законодательству), на практике они продолжают активное «государственное строительство», используют в обращении российскую валюту, вводят российские стандарты в различных сферах. Продолжение дезинтеграционных процессов со стороны квазигосударственных образований «ДНР» и «ЛНР» и их «лидеров» не имеет ничего общего с поиском путей мирного урегулирования, который проходит в рамках Минского процесса. Можно ожидать, что наиболее радикально настроенные экстремистские элементы «ДНР» и «ЛНР» после завершения активной фазы вооруженного конфликта могут прибегнуть к продолжению борьбы партизанскими методами с помощью скрытой или явной поддержки и содействия РФ.
И главное – дестабилизация общественно-политической ситуации, подрыв основ гражданского мира в Украине, обеспечение возможности постоянного влияния на внутреннюю и внешнюю политику Украины посредством марионеточных режимов в Донбассе, контролируемые из Москвы – являются частью геополитической стратегии РФ в отношении Украины.
По сути, на Донбассе Украина имеет дело с «гибридным» сепаратизмом, который является частью «гибридной» войны РФ. Его основу составляет политический сепаратизм, инспирированный и поддерживаемый извне. Поскольку политический сепаратизм, как правило, имеет слабую поддержку со стороны населения, для его укоренения и распространения на Донбассе идеологами активно использовалось распространение искаженной информации о событиях на остальной территории Украины, применялись специальные пропагандистские мероприятия, искажалась история Украины, создавались мифы о лучшей жизни в формате самопровозглашенных республик.
Хотя проявлений такого сепаратизма в мире очень мало, целесообразно исследовать международный опыт противодействия таким процессам с целью выявления эффективных методов и способов, которые могут быть применены в Украине для преодоления этого явления и его последствий. При этом следует также обратить внимание на негативный международный опыт такого урегулирования для недопущения его повторения в Украине.
2. Международный опыт применения ненасильственных методов урегулирования сепаратистских конфликтов
Опыт противодействия сепаратизму в странах Западной Европы имеет наибольшую традицию и охватывает практически двухвековой период. Хотя на данном этапе силовые методы не исключаются руководством государств региона, однако они не являются основным средством обеспечения территориальной целостности и внутриполитической стабильности и применяются только тогда, когда этого требуют интересы обеспечения национальной безопасности, а применение других методов невозможно или неэффективно. При этом основной целью деятельности государственных органов в сфере противодействия сепаратизму является создание таких условий, при которых осуществляется эффективное управление дезинтеграционными процессами. Представляется, что такой подход обеспечивает то, что эти процессы лишаются разрушительного потенциала, а сама идея отделения со временем теряет свою популярность среди населения.
Примером управления дезинтеграционными процессами может служить история распада Британской империи и создание Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. На начальных этапах действия британского правительства можно охарактеризовать как жесткие репрессивные. Однако со временем приходило понимание, что одними силовыми методами невозможно удержать колонии, поэтому правительство приложило много усилий, пытаясь сделать свои бывшие колонии союзниками.
Похожие подходы применялись и в отношении решения проблемы североирландского сепаратизма. В течение 70-х годов ХХ ст. и почти до начала XXI ст. правительство Великобритании, с одной стороны, активно применяло силовые методы – увеличивало военное присутствие в регионе, расширяло полномочия вооруженных сил, совершенствовало полицейскую службу, увеличивало оборонные расходы, развивало законодательство в сфере борьбы с терроризмом. В то же время правительством активно использовались и несиловые методы, такие как поиск компромиссов с парамилитарными группами сепаратистов (в т.ч. вступая в переговоры), создание законодательства по решению конфессиональных противоречий.
В 1972 году был распущен парламент Северной Ирландии и введено прямое правление Лондона. Это в сочетании с неадекватными действиями британских военных привело к активизации деятельности террористической парамилитарной организации «Ирландская республиканская армия» и новым волнам насилия (похищения, убийства, нападения на военных, противостояние с организациями юнионистской направленности).
Попыткой политического урегулирования конфликта стало англо-ирландская соглашение 1985 года, согласно которому Северная Ирландия должна была оставаться частью Соединенного Королевства, пока это поддерживалось большинством ее жителей. По результатам этой сделки в 1993 году была принята Декларация, согласно которой в переговорах могли участвовать все заинтересованные стороны при условии их отказа от насилия. В 1998 году было подписано Белфастское соглашение, предусматривавшее создание органов власти и управления, в состав которых входили как британцы, так и ирландцы. Соглашение было одобрено референдумом, в ходе которого была получена поддержка большинства населения Северной Ирландии.
Однако еще долгое время ИРА не прекращала своей террористической деятельности, и только в 2005 году руководство организации заявило о прекращении вооруженной борьбы и разоружении.
Стоит отметить, что основную помощь боевикам ИРА оказывали Ливия и ирландская диаспора в США. Однако поставка из Ливии оружия, боеприпасов и других средств совершения террористических атак была сложным делом и неоднократно перехватывалась спецслужбами, а помощь ирландской диаспоры практически прекратилась после террористических атак 11 сентября 2001 года в США.
Отказ ИРА от насильственных методов борьбы дал основание для принятия решения о прекращении военной операции и выведении подразделений британской армии из Северной Ирландии. Этот процесс происходил поэтапно в течение двух лет. Таким образом, операция по поддержанию мира «Знамение», длившаяся почти 40 лет, была завершена в 2007 году. В том же году официально отменен режим прямого правления и начали деятельность образованные органы местного управления.
В настоящее время основным направлением урегулирования проблем, связанных с территориальной целостностью, является передача части властных полномочий от центральной власти к региональным органам управления. Важными шагами в этом направлении стало создание региональных органов управления: законодательных и исполнительных.
Однако дезинтеграционные процессы в Великобритании могут выйти на новый этап, что связано с результатами проведенного в июне 2016 года референдума по выходу страны из Европейского Союза (Brexit). Большинство жителей Шотландии и Северной Ирландии проголосовали против выхода из ЕС (62% населения Шотландии проголосовали за сохранение членства в ЕС, 38% – против, почти 56% населения Северной Ирландии также проголосовали за сохранение членства в ЕС, 44,3% – против). Это, по мнению лидеров этих частей Соединенного Королевства, дает основание для проведения референдумов: за независимость Шотландии и за присоединение Северной Ирландии к Ирландии, оставаясь при этом в составе ЕС.
Значительные сепаратистские настроения в настоящее время существуют в Испании, и сконцентрированы они в основном в Каталонии и Стране Басков. Следует отметить, что в отличие от Донбасса, в настоящее время политические лидеры этих регионов стремятся действовать в рамках правового поля Испании без использования насильственных методов.
В частности, недавно от вооруженной борьбы отказалась баскская террористическая организация ЭТА. Это может быть объяснено несколькими факторами:
– эффективные действия испанских спецслужб, которые задержали часть террористов, включая главарей, обнаружили и изъяли несколько арсеналов с оружием и средствами поражения. Одним из основных благоприятных факторов стало налаживание эффективного взаимодействия с зарубежными, в первую очередь французскими спецслужбами;
– состоялась трансформация отношения местного населения к членам организации, которых вначале считали чуть ли не национальными героями, а потом бандитами и убийцами;
– внутренние процессы в самой ЭТА, где часть членов призвала отказаться от вооруженной борьбы;
– международное давление на организацию как со стороны Европейского парламента, так и со стороны отдельных политических деятелей.
Однако, прекратив на данном историческом этапе вооруженную борьбу, ЭТА не разоружилась окончательно.
Также правительство Каталонии согласилось с решением Конституционного суда Испании о признании референдума об отделении региона незаконным и заморозило его проведение. Вместо референдума был проведен опрос, который не имел юридической силы. Стоит отметить, Испания, как и Украина, унитарное государство. Конституцией не предусмотрена возможность раздела государства, а вопрос внесения в нее изменений и пересмотра государственной границы должен решаться на общенациональном референдуме с участием всего населения, а не только населения отдельных регионов. Более того, Конституция Испании предоставляет полномочия правительству приостанавливать действия региональной автономии в случае грубого нарушения местным руководством законодательства страны.
В отношении возможности применения силы центральной властью показательны слова Министра обороны Испании, который, отвечая на вопрос о возможности применения армии против сепаратистов, сообщил, что в случае соблюдения законов всеми сторонами, такие средства не понадобятся.
Кроме этого, по вопросам сохранения территориальной целостности и недопущения вооруженного противостояния руководство Испании имеет поддержку мировых лидеров, в то же время у сторонников сепаратизма существенной международной поддержки нет.
Сепаратистские настроения также достаточно сильны и в Бельгии, где население разделено на две формы этнической идентификации – фламандскую и валлонскую. Более экономически развитая Фландрия требует большей самостоятельности. Однако среди жителей региона нет согласия в отношении создания нового государства или перевода Бельгии на конфедеративное устройство. При таких условиях правительство страны стремится найти средства для снижения уровня межэтнических противоречий путем предоставления автономий, как культурных, так и территориальных, и достичь компромисса между региональными сообществами.
Таким образом, основными методами противодействия сепаратизму в странах Западной Европы сейчас являются ненасильственные, направленные на поиск компромиссов, усиление возможностей государства влиять на дезинтеграционные процессы и недопущение насильственных проявлений.
Еще одним примером преимущественно политического решения проблем сохранения территориальной целостности является противодействие сепаратизму правительством Канады, где основным источником сепаратистских настроений выступает провинция Квебек.
В конце 60-х начале 70-х годов прошлого столетия в провинции действовала террористическая леворадикальная организация «Фронт освобождения Квебека», которая применяла насильственные методы: убийства, похищения и т.п. Учитывая это, центральным правительством был введен режим военного положения и введены подразделения вооруженных сил в крупные населенные пункты провинции. При этом были временно ограничены определенные права и свободы граждан, без судебных разрешений осуществлялись обыски и аресты, задержания до 7 дней и т.п. В результате таких мероприятий большинство руководителей и членов организации были арестованы. К 1980 году имели место отдельные эпизоды насилия, которые не имели существенных последствий, поскольку на предупреждение достаточно эффективно действовала полиция.
Позже сепаратистское движение объединилось вокруг легальных политических партий, по инициативе которых был проведен ряд референдумов о пребывании Квебека в составе Канады, по результатам которых сторонники отделения проиграли.
Стоит отметить, что законодательство Канады не содержит норм, предусматривающих признание права субъектов федерации на отделение. Более того, конституционное право Канады не закрепляет верховенство международно-правовых норм над конституционно-правовыми. То есть, несмотря на то, что в Канаде сепаратизм не является уголовным преступлением, в стране действует достаточно жесткое законодательство в отношении сохранения территориальной целостности и предоставления полномочий центральному правительству на применение военной силы в кризисных обстоятельствах.
Учитывая это, можно выделить факторы, которые способствовали достаточно успешным мерам по противодействию сепаратизму:
– эффективное применение законодательно закрепленных федеральных институтов принуждения, парламентских и других демократических процедур;
– отсутствие поддержки деятельности «Фронта освобождения Квебека» со стороны большинства населения провинции Квебек;
– практическое отсутствие международной поддержки сепаратистских движений Канады. Исключением может быть Франция, которая предоставляла в основном моральную поддержку, а также Организация освобождения Палестины, на базах которой проходили тренировки отдельные члены «Фронта освобождения Квебека»;
– достаточно эффективная деятельность армии, полиции и специальных служб;
– экономический фактор. В результате террористической деятельности часть бизнеса была переведена из Квебека в другие регионы Канады, а значительная часть финансов выведена в Торонто, что сделало последний финансовым центром страны. Кроме этого, прогнозировалось, что в результате отделения из провинции выйдут предприятия с иностранными инвестициями, в первую очередь американские, что будет иметь для провинции негативные экономические последствия (США неоднократно подчеркивали важность сохранения целостности Канады);
– предоставление уступок и поиск компромиссов в отношении предоставления франко-канадцам культурной и национальной автономии, а также властных полномочий;
– информационное воздействие на население провинции, доведение преимуществ нахождения в составе единого государства.
На выборах в законодательный орган Квебека, которые состоялись в апреле 2014 года, правящая Квебекская партия, которая стремилась к получению регионом независимости, проиграла. Указанное свидетельствует о том, что сепаратистские идеи теряют свою популярность среди населения Квебека, а политические силы сепаратистской направленности теряют реальные возможности в отношении изменения существующей ситуации.
Определенный потенциал сепаратизма для стран Прибалтики заключается в проживании на этих территориях значительного количества русскоязычного населения. При таких условиях вероятным выглядит сценарий, при котором РФ сможет дестабилизировать ситуацию, используя элементы «гибридной» войны, в частности:
– информационное воздействие;
– инспирацию сепаратистских настроений;
– атаки в киберпространстве и тому подобное.
Такие меры могут быть достаточно эффективными, учитывая определенную общественную обособленность российских меньшинств, их податливость российской пропаганде, неприятие требований национального законодательства в отношении получения гражданства (обязательное знание языка, истории и законодательства страны проживания и т.п.).
При таких условиях сдерживающим фактором представляется введенный в Латвии и Эстонии институт предоставления статуса негражданина, то есть лица, не являющегося гражданином страны проживания или иной страны. Такое лицо имеет право на получение паспорта негражданина и ряд других прав (в частности, они могут без виз выезжать на территорию стран ЕС и РФ). В то же время, в Латвии неграждане фактически лишены избирательных прав, в Эстонии – имеют право голосовать на местных выборах, однако лишены права голоса при выборах в национальный или Европейский парламенты. Этот подход ограничивает возможности использования такого демократического инструмента как выборы для проникновения в органы власти деструктивных сепаратистских сил. Однако институт «негражданства» вызывает критику в странах Европейского Союза и особенно жесткую в России, которая считает это дискриминацией русскоязычного населения.
Также в прибалтийских странах значительное внимание уделяется уменьшению информационного влияния, в первую очередь на русскоязычное население.
Среди мер, принимаемых властями этих стран, можно выделить следующие:
– временный запрет трансляции российских каналов в случае подачи ложной, тенденциозной информации или открытой пропаганды;
– наложение штрафных санкций на телеканалы;
– депортация российских съемочных групп;
– создание возможностей для открытия русскоязычных каналов с целью доведения объективной информации русскоязычной аудитории.
Справка: Среди мер противодействия российской пропаганде, принятых прибалтийскими странами, следует отметить, в частности, следующие:
Латвия:
– наложила штраф на канал «Первый балтийский канал» (принадлежит латвийскому бизнесмену российского происхождения Олегу Солодову и гражданину России Алексею Плясунову), который ретранслирует российские программы в странах Балтии, за его однобокую, по мнению властей, позицию и попытки оправдать российскую агрессию в Украине;
– в 2014 году установила трехмесячный запрет на ретрансляцию российского телеканала «РТР» (содержалась информация, которая нарушала законодательство об электронных медиа, а в отдельных материалах о ситуации в Украине распространялась необъективная информация, которая содержала признаки военной пропаганды);
– в 2016 году на шесть месяцев, по разрешению ЕС, запретила ретрансляцию и распространение программ этого же российского телеканала. Национальный совет электронных СМИ констатировал, что в течение 2015 года передачи канала «Россия-РТР» неоднократно нарушали Закон об электронных средствах массовой информации и директиву ЕС об аудиовизуальных услугах.
Так, первое нарушение зафиксировали в передаче «Воскресный вечер с Владимиром Соловьевым»: в течение всей передачи неоднократно повторялось, что «Украина – территория, оккупированная нацистами и фашистами, с ними невозможен диалог, потому что Украина – это агрессор».
Второе нарушение содержалось в сюжете, касающемся Латвии: в искаженном виде был подан рассказ о том, что русское меньшинство в Латвии находится под угрозой, а латышская мать может бить российского ребенка только потому, что он – русский ребенок.
Третье нарушение зафиксировано в еще одном выпуске «Воскресного вечера с Владимиром Соловьевым». В нем говорилось о том, что «на Турцию надо нападать быстро, уничтожить ее из космоса, так как Турция готовится захватить Кавказ».
Литва:
– депортировала корреспондента и съемочную группу телеканала ВГТРК;
– запретила трансляцию «РТР-Планета», Ren TV Baltic (Lietuva);
– временно приостановила трансляцию NTV Mir Lithuania;
– в 2014 году на три месяца запрещала трансляцию телеканала «НТВ-Мир».
Кроме этого, на фоне фактов агитации в 2014 году за присоединение к РФ местности Латгалия (Латвия) к Уголовному кодексу Латвии в апреле 2016 года внесены три основных нововведения:
– уточняется определение шпионажа, в частности в отношении незаконного получения информации, содержащей государственную тайну (в настоящее время принятие предложенного определения отложено);
– действия или призывы против независимости, суверенитета, территориальной целостности, а также направленные на свержение государственной власти или изменение государственного устройства будут наказываться одинаково. При этом характер призыва или действия не зависит от связи с насилием, а также не имеет значение соответствие таких призывов или действий конституции, поскольку считается, что конституционным путем отказаться от суверенитета и изменить территориальное устройство невозможно;
– предусматривается наказание за помощь иностранному государству или организации в деятельности в ущерб интересам и безопасности Латвии.
О необходимости недопущения проявлений сепаратизма также неоднократно заявлял и президент России В. Путин. Конституцией РФ не предусмотрен выход из состава федерации ее членов, а только принятие новых. Российские правоохранительные органы очень внимательно отслеживают выступления и публикации о соблюдении территориальной целостности РФ, особенно временно оккупированной территории АР Крым. Для этого ними активно применяется весь имеющийся арсенал сил и средств, а на уровне государства не допускают даже попытки обсуждения возможности выхода субъекта федерации из ее состава. В то же время для РФ потенциально кризисным и конфликтным в контексте противодействия терроризму и сепаратизму остается Северокавказский регион, где активно применялись силовые репрессивные меры.
3. Международный опыт применения силовых методов урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов
В отличие от западноевропейского более кровавым оказался сепаратизм на Балканах, где процессы создания и становления новых государств сопровождались войнами, этническими чистками, военными преступлениями и, как следствие, многочисленными жертвами среди мирного населения.
В 1991 году на территории Хорватии возникла самопровозглашенная сепаратистская область Республика Сербская Краина, которая была создана этническими сербами при содействии Югославской армии и военизированных группировок из Сербии.
В 1992 году был принят план ООН, которым предусматривалось прекращение боевых действий и размещение подразделений международных миротворческих сил. В течение 1992-1993 годов хорватская армия провела ряд успешных локальных операций с целью возвращения под контроль территорий, где проживало хорватское население.
В 1995 году США, Германия (ЕС), Россия и ООН предложили план мирного урегулирования конфликта, так называемый «План Z-4», который предусматривал интеграцию Сербской Краины в Хорватию и предоставление широкой автономии для этнических сербов. Однако сербские представители отказались обсуждать мирные инициативы.
После неудачных попыток мирного урегулирования в мае и августе 1995 года хорватская армия и полиция провели две военные операции – «Молния» и «Буря». По результатам первой был восстановлен конституционный порядок в крае Западная Славония, а в результате второй – нанесено поражение вооруженным группировкам сепаратистов и фактически прекращено существование Сербской Краины (из региона выехало по разным данным от 200 до 250 тысяч сербов). Фактически с помощью силовых методов была восстановлена территориальная целостность Хорватии.
Среди факторов, способствовавших успешному проведению операций хорватскими силами безопасности можно выделить следующие:
– проведение властями Хорватии экономических, административных и военных реформ;
– консолидация хорватского народа вокруг идеи построения независимого и успешного государства;
– перевооружение армии, всеобщая мобилизация, эффективная подготовка личного состава и действенная межведомственная координация;
– фактическое отсутствие помощи сербским сепаратистам со стороны Белграда (после международного признания Хорватии с ее территории были выведены военные подразделения армии Югославии).
С другой стороны, сербами эта операция воспринимается как военное преступление и трагедия сербского меньшинства в Хорватии, что дает почву для будущих конфликтов.
Другим примером силового подхода к решению проблемы сепаратизма является межэтнический и межконфессиональный конфликт в Шри-Ланке, который возник между сингалами и тамилами и, после формирования террористической группировки «Тигры освобождения Тамил Элама» (ТОТЭ), перерос в крупномасштабные боевые действия. Конфликт длился почти 30 лет, в течение которых периодически устанавливался режим прекращения огня и делались попытки найти политические пути урегулирования.
Острая фаза конфликта, как и в Украине, начиналась с захвата административных зданий и нападений на военные объекты. В ходе конфликта террористами применялись авиация, артиллерия, военно-морские силы. При этом необходимо отметить, что существенную помощь ТОТЭ получала из-за границы.
Завершив перевооружение армии, проведя экономическую реформу, официальный Коломбо фактически вышел из переговорного процесса, усилив военное давление на ТОТЭ на севере страны. Наступательная военная операция сопровождалась массированными обстрелами, следствием чего становились разрушения целых населенных пунктов. При этом в этих районах фактически произошла гуманитарная катастрофа (с осени 2008 года представители всех международных, в т.ч. гуманитарных организаций были выведены из района боевых действий).
В 2009 году операция завершилась уничтожением ТОТЭ и ликвидацией их лидера.
Среди факторов, повлиявших на военный успех правительственных сил, можно отметить следующие:
– прекращение внешней поддержки ТОТЭ;
– признание этой организации террористической влиятельными странами;
– отсутствие поддержки ТОТЭ со стороны местного населения, которое часто использовалось последним как «живой щит»;
– перевооружение и развитие правительственных вооруженных сил. Следует иметь в виду, что комплектование армии Шри-Ланки происходило на добровольных началах, при этом количество желающих проходить военную службу преобладало над количеством вакантных должностей;
– осуществление эффективного обеспечения воинских частей, которые оказались заблокированными террористами;
– изоляция населенных пунктов, которые использовались боевиками ТОТЭ как базы;
– проведение силами безопасности проверок гражданских тамилов, в т.ч. среди внутренне перемещенных лиц, проведение операций по выявлению остатков ТОТЭ в освобожденных районах;
– эффективные экономические реформы, которые позволили увеличить расходы на развитие сектора безопасности и обороны страны. Заслуживает внимания тот факт, что боевики ТОТЭ почти не совершали террористических нападений на туристическую инфраструктуру острова и чайные плантации, которые были основой экономики Шри-Ланки;
– природные факторы;
– отсутствие существенного давления со стороны международного сообщества на правительство Шри-Ланки.
Хотя ТОТЭ было нанесено военное поражение, нельзя считать, что проблема сепаратизма в Шри-Ланке решена полностью. Так, невзвешенная политика правительства, дальнейшие межконфессиональные споры, отказ в расследовании фактов нарушения прав тамилов и совершенных военных преступлений, стремление установить авторитарный режим, репрессии против политических оппонентов вызывают недовольство у тамильского меньшинства. Такие условия создают почву для возникновения новых, в т.ч. радикальных, группировок сепаратистского толка.
Основной опасностью для Турции остается курдский сепаратизм. Характер противодействия этому в разные исторические периоды менялся в зависимости от методов, которые применялись сторонниками создания Курдского государства, от несиловых мер до жестких военных действий. В последнее время фиксируются вооруженные противостояния силовых структур Турции и курдских боевиков, при широком применении последними тактики совершения террористических актов. Учитывая это, в настоящее время властью Турции делается акцент на применение силовых методов противостояния: ликвидация, задержание боевиков «рабочей партии Курдистана» (далее – РПК), активные боевые действия с применением воздушных ударов, депортация лиц за участие в противоправной деятельности. Такие меры исходят из новой концепции борьбы с РПК в юго-восточных провинциях Турции, а также в приграничных районах с Ираком и Сирией. Этой концепцией предусмотрено:
– акцент на наступательную тактику ведения боевых действий силовыми структурами;
– вытеснение сепаратистов из крупнейших населенных пунктов на юго-востоке Турции;
– активизация боевых действий, в том числе с применением авиации и сил специальных операций против ячеек РПК в горных и сельских районах, нанесением при этом превентивных ударов.
Такие действия, по мнению военного руководства Турции, предотвратили создание т.н. «курдских кантонов» (аналоги административно-территориальной единицы в Сирийском Курдистане).
Кроме этого, властью Турции уделяется внимание недопущению международного признания органов самоуправления и политических партий сирийских курдов. В частности, на заседании Совета национальной безопасности Турции, которое состоялась в мае 2016 года, было подвергнуто критике открытие зарубежных представительств курдской «партии демократического союза», которая имеет тесные связи с РПК, в странах Европейского Союза.

4. Опыт использования международных форматов для урегулирования вооруженных сепаратистских конфликтов
В отличие от хорватского, боснийский конфликт нельзя считать решенным и в настоящее время. Указанный конфликт был более жестоким и кровавым, сопровождался хаотичными обстрелами мирного населения, взаимными массовыми этническими чистками, геноцидом. Попытки международных миротворческих миссий предотвратить насилие оказались неудачными. Фактически насилие было прекращено военным вмешательством стран-участниц НАТО без соответствующего мандата Совета Безопасности ООН.
В ноябре 1995 года в г. Дейтон (США) было заключено мирное соглашение, согласно которому была создана Босния и Герцеговина (БиГ), в состав которой входили Федерации БиГ и Республики Сербской, а также автономный округ Брчко.
Также соглашением предусматривался комплекс мер по урегулированию, который содержал две составляющие:
1) вопросы безопасности:
разведение сторон;
привлечение миротворческих сил и определение их полномочий;
вывод иностранных войск;
разминирование;
контроль за вооружением и т.п.;
2) политические вопросы:
разделение территории между общинами;
проведение выборов и формирование местных органов власти;
обеспечения прав человека и национальных меньшинств;
решение проблем беженцев;
обмен пленными;
восстановление экономики;
гуманитарная помощь.
Для решения указанных проблем привлекались структуры ООН, практически все европейские организации (ЕС, ОБСЕ, Совет Европы), международные финансовые институты (Всемирный банк, МБРР, ЕБРР и другие).
С декабря 1995 г. контроль за соблюдением Дейтонского соглашения осуществляется в рамках операций НАТО IFOR (Implementation Force,, декабрь 1995 года – январь 1996 года) и SFOR (Stabilization Force 1996-2005 годы). Военный контингент НАТО (выполнял свои полномочия в соответствии с Резолюцией СБ ООН от 15 декабря 1995 года № 1031) насчитывал до 7 тыс. военнослужащих. Территория страны была разделена на три сектора, в которых осуществлялся контроль за проведением государственных процессов в стране и созданием на базе военных формирований боснийцев, хорватов и сербов Объединенных вооруженных сил БиГ.
В декабре 2004 года полномочия по соблюдению мира и контроль за развитием ситуации в БиГ были переданы миссии Европейского Союза EUFOR «Althea» (учреждена в соответствии с Резолюцией СБ ООН от 22 ноября 2004 года. № 1575), которая и сегодня продолжает выполнять свои задачи. В начале миссии общая численность личного состава составляла 7 тыс. человек, но улучшение ситуации безопасности в БиГ создало условия для сокращения военного контингента, который по состоянию на январь с.г. составляет 600 человек.
Однако, несмотря на усилия мирового сообщества, внутриполитическая ситуация в БиГ продолжает оставаться напряженной. Негативное влияние на ее развитие оказывает:
– отсутствие взаимного доверия и острая ненависть между народами, населяющими БиГ, дальнейшая взаимная изоляция;
– процесс мирного регулирования не приобрел необратимый характер;
– углубление противоречий между руководителями мусульмано-хорватского и сербского энтитетов относительно будущего государственного устройства (сербы требуют выхода из БиГ);
– неэффективность функционирования государственных институтов страны (нынешний государственный строй дает возможность небольшим политическим силам блокировать решения по развитию государства и тормозить процессы европейской и евроатлантической интеграции в БиГ);
– сложное социально-экономическое положение, которое стало причиной массовых беспорядков в первой половине 2014 года;
– активизация деятельности ячеек радикальных исламистов.
Таким образом, заключение мирного соглашения, использование многонациональных миротворческих контингентов и предоставление международной помощи позволило решить определенную часть проблем, прежде всего, остановить кровопролитие, однако неэффективность, высокая затратность избранной модели государственного управления, отсутствие консенсуса среди боснийских народов и в дальнейшем делает БиГ регионом, в котором дезинтеграционные процессы являются неуправляемыми и содержат значительный потенциал для вооруженного противостояния.
Составной балканских конфликтов сепаратистского характера является Косовский конфликт. В его основе лежат противостояния двух этнических групп албанцев и сербов. Фактически деятельность албанских националистов началась на территории Косово сразу после Второй мировой войны, при этом поддерживалась албанскими организациями во всем мире.
Правительство Союзной Республики Югославия (в состав входили Сербия и Черногория) использовало как силовые, так и ненасильственные методы для сохранения территориальной целостности страны:
– введение военного положения;
– аресты лидеров, участников и сторонников движения националистического толка;
– отмена определенных властных полномочий Косово (в соответствии с принятой в 1990 году Конституцией Сербии край имел территориальную и культурную автономии);
– разработка экономических программ по преодолению обособленности края;
– попытки формирования единства разных этнических групп не на национальной основе.
Однако меры, которые применялись, и переговоры руководства СРЮ с косовскими албанцами оказались безрезультатными. Поэтому в июне 1998 года сербское правительство начало операцию по ликвидации т.н. «Армии освобождения Косово» (АОК).
В такой ситуации США и НАТО обратились к СРЮ с требованием прекратить убийства этнических албанцев, вывести войска из Косово и предоставить краю права расширенной автономии. Переговоры, которые проходили между сербами и косовскими албанцами в первой половине 1999 года (м. Рабуе пригород Парижа) результатов не принесли. Посредниками при этом выступали Италия, Великобритания, Россия, США и ФРГ.
С целью принуждения СРЮ к миру в марте 1999 года НАТО начало воздушную операцию «Союзническая сила» («Allied Force», март-июнь 1999 года, осуществлялась без Резолюции СБ ООН).
Согласно Резолюции СБ ООН от 10 июня 1999 года № 1244 году в крае был введен военный контингент НАТО КФОР (Kosovo Force) в рамках операции «Общий часовой» («Joint Guardian) и основана гражданская миссия ООН UNMiK (United Nations Interim Administration Missionin Kosovo, цель – создание переходной администрации в крае). Главными задачами КФОР стали поддержание мира, недопущение этнических конфликтов и разоружение подразделений АОК.
С сентября 1999 года руководство UNMiK и КФОР осуществляло мероприятия по содействию государствообразующим процессам в крае, в частности были созданы косовское правительство и Корпус защиты Косово (на базе подразделений расформированной АОК). В феврале 2008 года было объявлено о независимости Косово и начато построение институтов государственной власти. Для предоставления краю помощи Европейский Союз основал гражданско-полицейскую миссию EULEX-Kosovo (European Union Rule of Law Missionin Kosovo).
В течение 2012-2013 годов между Сербией (правопреемница СРЮ) и Косово при посредничестве Европейского Союза происходили активные переговоры, результатом которых стало подписание в апреле 2013 года Соглашения о нормализации двусторонних отношений. Получение Сербией в 2009 году четкой перспективы членства в ЕС существенно повлияло на возможность достижения такого соглашения, поскольку это определенным образом компенсировало потерю страной части своей территории.
Улучшение ситуации в крае и имплементация положений указанного соглашения предоставили КФОР возможность уменьшить численность личного состава и перераспределить зоны ответственности. Следует отметить, что расходы на создание государства Косово фактически взял на себя ЕС.
В настоящее время ситуация на севере Косово (проживает преимущественно сербское население) остается сложной, на ее развитие негативно влияют: радикализация сербских националистических движений; деятельность организованных преступных группировок; распространение идей радикального ислама среди этнических албанцев.
Таким образом, введение в Косово военного контингента НАТО и внедрение гражданской миссии ООН способствовали государствообразующим процессам в государстве и провозглашению его независимости в 2008 году, а результатом посреднической деятельности Европейского Союза в сербско-косовских переговорах стало подписание Соглашения о нормализации двусторонних отношений, выполнение которого является основным условием продолжения европейской интеграции для Сербии и Косово. Вместе с тем, правовые аспекты создания государства Косово остаются пока неурегулированными в полном объеме. Косово все еще остается, по сути, самопровозглашенным государством, независимость которого признали только 111 государств (по состоянию на 5 марта 2016 г.).
5. Анализ эффективности применения отдельных методов противодействия сепаратизму
Как показывает исторический опыт, сторонники сепаратизма для достижения своих целей могут прибегать как к ненасильственным действиям (пропагандистские акции, деятельность политических партий, общественных движений, проведение массовых акций, референдумов и т.п.), так и применять вооруженные формы и способы борьбы (террористические акты, диверсии, использование повстанческо-партизанской тактики и т.д.).
В соответствии с этим методы, применяемые государствами для сохранения территориальной целостности, можно условно разделить на два основных типа: ненасильственные и насильственные (силовые или репрессивные).
К ненасильственным методам можно отнести меры политического и экономического характера, в частности
– предоставление (распределение) властных полномочий и соответственно распределение доходов. Как показывает международный опыт, к полномочиям местной власти относят вопросы налогообложения, образования, здравоохранения, защиты окружающей среды, поддержания правопорядка, в то время как внешняя политика, обеспечение национальной безопасности и обороны остаются в компетенции центрального правительства;
– взвешенная политика в отношении региональных особенностей (языковых, религиозных, исторических, культурных и т.д.);
– содействие экономическому развитию, развитие инфраструктуры, инвестиции в местную экономику, создание рабочих мест и т.п.;
– содействие местной власти в решении насущных проблем;
– обеспечение легитимности (в т.ч. применение силы) центральных органов власти в восприятии местного населения;
– активное привлечение местного населения к поддержанию правопорядка в проблемном регионе;
– эффективная информационная политика, постоянная и целенаправленная работа по доведению населению преимуществ целостного государства и проблем, которые могут возникать в случае отделения региона;
– обеспечение международной поддержки целостности государства;
– нейтрализация негативного внешнего воздействия на дезинтеграционные процессы;
– недопущение создания вооруженных ячеек сепаратистских движений и перерастания конфликтов в вооруженное противостояние;
– проведение амнистии участников конфликта, которые сложат оружие и прекратят борьбу, создание системы поощрений и вознаграждений для тех, кто сотрудничает с правительством.
Насильственные (силовые) методы могут включать, в частности, следующие меры:
– задержание и привлечение к уголовной ответственности за сепаратизм или содействие сепаратистской деятельности;
– усиление уголовной ответственности;
– изоляция кризисных районов, в первую очередь, с целью затруднения или невозможности получения боевиками материально-технической помощи, применения режимов военного или чрезвычайного положения в отдельных районах или на территории всей страны;
– контроль за внутренне перемещенными лицами;
– физическое уничтожение центров подготовки и обеспечения вооруженных сепаратистских формирований.
В целом, применение насильственных методов борьбы с сепаратизмом должно рассматриваться правительством как крайняя мера, реализация которой должна быть полностью мотивирована и осуществляться в соответствии с законодательством.
Международный опыт по противодействию сепаратизму указывает на то, что со временем (или с момента отказа сторонников сепаратизма от вооруженной борьбы) военно-силовые репрессивные методы уступают несиловым компромиссным мерам, которыми достигалась возможность управлять и положительно влиять на дезинтеграционные процессы. Однако при возникновении угрозы государственности практически все страны, в т.ч. демократические, не исключают возможности применения силовых мер. Очевидно также, что успех в противодействии сепаратизму во многом зависит от эффективности превентивных мер, направленных, в частности, на недопущение формирования сепаратистских вооруженных групп, и способности государства выстраивать адекватную внутреннюю и внешнюю политику. При этом при решении проблем сепаратизма, особенно на начальном и завершающем этапах, необходимо максимально стремиться к применению ненасильственных политических методов, интенсифицировать информационную политику в проблемных регионах, разъясняя преимущества стабильной территориальной целостности страны, а также недостатки или невозможность отделения и образования новой страны, особенно когда такие действия противоречат законодательству.
В целом, мировой опыт демонстрирует отсутствие единого подхода к урегулированию соответствующих проблем, как и возможностей для полного преодоления сепаратизма. При таких условиях для сохранения территориальной целостности страны на первое место выходит понимание руководством государства сути и динамики дезинтеграционных процессов, взвешенная внутренняя и внешняя политика, способность влиять на такие процессы, умение вести диалог с лидерами политических партий и движений, которые продвигают сепаратистские идеи, наличие эффективных спецслужб, способных осуществлять мониторинг, выявлять и пресекать деструктивные процессы, а также боеспособных вооруженных сил.
С целью определения наиболее эффективных методов и способов борьбы с боевиками, путей уменьшения продолжительности конфликта, факторов, способствующих установлению более прочного и длительного мира по завершению его острой фазы, в 2010-2014 гг. американский аналитический центр RAND Corporation по заказу правительства США провел ряд исследований конфликтов такого типа в 26 странах, которые начинались и так или иначе завершались в 30-летний период с 1978 до 2010 годы. Затем был исследован еще 41 конфликт и проведен анализ всех таких событий, которые происходили после Второй мировой войны и до наших дней, в 61 стране.
Все рассмотренные в исследовании конфликты отвечали следующим критериям:
• Происходила борьба между правительствами и неправительственными образованиями и организациями, которые стремились захватить контроль над правительством или регионом, или которые использовали насилие для изменения политики правительства.
• В течение конфликта ежегодно погибало не менее 100 человек с обеих сторон (в том числе гражданских), а всего число погибших достигало более 1000 человек.
• Государственные перевороты, контрперевороты, военные мятежи, путчи и бунты не рассматривались.
По результатам этого и других исследований можно выделить 3 основные группы методов и способов противодействия сепаратизму в зависимости от подтвержденной на практике их эффективности:
I. Методы и способы борьбы с сепаратизмом, эффективность которых была доказана с высокой степенью вероятности:
1. Обеспечение легитимности государственной власти и законности применения ею силы в восприятии населения. Реформирование правительства и сил безопасности (в случае необходимости). В частности, это предполагает:
• снижение уровня коррумпированности государственной власти;
• обеспечение справедливого и беспристрастного порядка избрания или назначения лидеров/руководства органов государственной власти;
• повышение уровня эффективности управления и удовлетворения основных социальных потребностей населения в зоне конфликта;
• обеспечение законности применения силы в восприятии населения. (Проправительственным силам следует избегать причинения чрезмерного сопутствующего вреда, непропорционального или незаконного применения силы, обеспечивать безопасность и общественный порядок в контролируемых ими районах. Проправительственные силы не должны восприниматься населением в зоне конфликта как оккупационные).
2. Привлечение к операциям против боевиков достаточного количества сухопутных войск, в частности целесообразно выдерживать минимальное соотношение сил между сухопутными войсками проправительственных сил, боевиками и местным населением, а именно: 20-25 военных на 1000 местных жителей и/или от 10 до 20 на 1 боевика. При этом наибольшее внимание следует уделять качеству войска, а не его количеству.
По мнению экспертов, это будет способствовать предотвращению появления вполне контролируемых боевиками районов, которые они могут использовать как безопасное убежище.
3. Гибкость и способность приспосабливаться к изменениям в ситуации (адаптивность). Преданность делу и мотивация.
В условиях использования новейших технологий, в т.ч. информационных, адаптивность к новым условиям противоборства имеет особое значение. Кроме того, мотивированные и преданные делу проправительственные силы действуют эффективнее, быстрее адаптируются к изменениям в ситуации и достигают цели, не становясь чрезмерно зависимыми от внешней поддержки и помощи.
4. Завоевание расположения местного населения путем содействия его социально-экономическому развитию и проведения политики умиротворения. В частности, предусматривает:
• оказание скорой экономической гуманитарной помощи пострадавшим в результате конфликта;
• обеспечение безопасности и общественного порядка на местном уровне (сначала в небольших масштабах с последующим распространением таких безопасных зон);
• краткосрочные инвестиции в местную экономику;
• восстановление и совершенствование инфраструктуры;
• проведение неотложных реформ собственности (в случае необходимости).
При этом восстановление местной экономики и ее развитие должны ориентировались на потребности местного населения, инициироваться на местном уровне, проводиться с использованием местных трудовых ресурсов, способствовать созданию рабочих мест, быть достаточно длительными, экономически целесообразными и направленными на социальное развитие.
Преимущества: боевики лишаются возможности получать материально-техническое обеспечение и защиту местного населения; проправительственные силы могут получать более эффективную разведывательную информацию о боевиках, население принимает активное непосредственное участие в борьбе с ними.
Недостатки: содействие экономическому и социальному местному развитию может привести к росту возможности боевиков обеспечивать себя необходимыми для борьбы ресурсами, которые они могут получать от населения путем убеждения, принуждения или комбинации этих двух методов.
5. Обеспечение экономической эффективности («рентабельности») примененных практик и методов борьбы с боевиками. Препятствование поступлению боевикам материального обеспечения. В частности, это предусматривает:
• принуждение боевиков тратить больше усилий для обеспечения своей деятельности по более высокой цене;
• нарушение систем командования и управления, финансирования, рекрутирования, приобретения вооружений и техники, разведки боевиков.
6. Установление контроля над границами.
Так, если боевики получают помощь из-за границы и находят там приют, закрытие границы и обеспечение его безопасности уменьшает поток боевиков и средств их материального и технического обеспечения и позволяет получать полезную разведывательную информацию. Кроме того, контроль над границей повышает международную легитимность правительства.

7. Обеспечение единства усилий в борьбе с боевиками, захват и сохранение инициативы за проправительственными силами, ведение эффективной разведки.
8. Обеспечение безопасности населения путем внедрения системы регулярных участковых полицейских патрулей и постоянного физического присутствия правоохранительных органов в местных общинах, в том числе путем привлечения местных иррегулярных сил самообороны (ополчения) к охране общественного порядка.
При этом важно, чтобы действия сил самообороны (местного ополчения) и других иррегулярных сил никоим образом не противоречили целям проправительственных сил в борьбе с боевиками.
9. Использование стратегических коммуникаций, то есть скоординированных общегосударственных усилий правительства для воздействия на общественность.
При их организации необходимо придерживаться следующих положений:
• должны быть выделены достаточные силы и средства для стратегических коммуникаций и ведения эффективной информационной и психологической борьбы;
• все мероприятия должны быть подчинены единой цели: установлению и поддержанию доверия к правительству со стороны местного населения;
• информация, предоставляемая населению, основные темы сообщений должны быть согласованными всеми заинтересованными государственными органами, способствовать реализации оперативных целей борьбы с боевиками и отвечать политическим целям правительства;
• информационные сообщения должны быть последовательными и непротиворечивыми;
• действия правительства и проправительственных сил должны отвечать их декларациям и заявленным целям;
• следует минимизировать разрыв между обещаниями и реальными действиями и предотвратить разочарование общественности в правительстве и его действиях путем избегания обещаний, которые невозможно выполнить.
II. Методы и способы борьбы с сепаратизмом, эффективность которых подтверждается только с определенной или даже минимальной степенью вероятности или хотя и очевидна, но не была доказана исследователями из-за отсутствия примеров:

1. Решение насущных местных проблем и демократизация (развитие демократии в стране, где происходит конфликт).
Как показывает мировой опыт, решение ряда проблем, которые вызвали конфликт или были поводом к нему, и удовлетворение законных требований местного населения повышает легитимность правительства и должно привести к умиротворению. При этом действия правительства или проправительственных сил не должны вызывать возникновения новых существенных проблем, которыми могут воспользоваться боевики.
2. Амнистирование участников конфликта, которые складывают оружие и прекращают борьбу, создание системы поощрений и вознаграждений для тех, кто сотрудничает с правительством.
При этом эффективность программы амнистии зависит, в частности, от ее привлекательности по сравнению с существующими альтернативами (от восприятия повстанцами перспектив своего успеха). То есть, если проправительственные силы побеждают, существует больше шансов, что повстанцы будут готовы принять предложение об амнистии. Этот подход хотя и не приводит к победе наверняка, но позволяет ослабить боевиков и ускорить завершение конфликта.
3. Использование преимущественно национальных (местных) кадров силовых структур в борьбе с боевиками.
Эта рекомендация основывается на предположении, что основные проправительственные (хотя и национальные) силы могут восприниматься местным населением как такие, что в определенной степени отличаются в культурном или ином плане. Это предостережение касается и практики привлечения международных контингентов или личного состава иностранных сил в борьбе с боевиками.
4. Понимание и учет культурных особенностей местного населения при организации борьбы с боевиками.
Актуальность такого подхода возрастает, когда существуют культурные различия между основными проправительственными силами и населением в зоне конфликта. Кроме того, в информационную эпоху определенные ошибки проправительственных сил могут получить всемирную огласку за несколько минут и быть использованы в пропагандистской войне для формирования соответствующего мирового общественного мнения.
III. Контрпродуктивные методы и способы борьбы с сепаратизмом:
1. Применение жестоких репрессий.
Эскалация репрессий, коллективные наказания и неограниченное применение силы вряд ли будут хорошо восприниматься населением в зоне конфликта и не очень коррелируются с подходами, связанными с завоеванием его расположения и обеспечением легитимности проправительственных сил. Напротив, эскалация репрессий против сложившегося повстанческого движения, скорее всего, обеспечит ему еще большую внутреннюю и международную поддержку и легитимность.
2. Принудительное переселение гражданского местного населения из зоны проведения боевых действий.
Если проправительственные силы не в состоянии обеспечить безопасность гражданского населения в местах постоянного проживания, а боевики получают у него необходимую им поддержку, перемещение этого населения в места, где можно его контролировать и обеспечивать надлежащую безопасность, может показаться очевидным решением. Но такой подход сработает только в тех редких случаях, когда качество жизни людей в результате этих действий существенно улучшится.
ВЫВОДЫ
1. Сепаратизм – явление, содержащее угрозу национальной безопасности. Он формируется под влиянием различных факторов, в т.ч. тех, которые связаны с процессами трансформации общества.
2. Конфликты чаще всего вспыхивают тогда, когда общее социально-экономическое положение в стране резко меняется к худшему и (или) при наступлении политической нестабильности.
3. Эволюция опыта противодействия сепаратизму происходила в течение двух столетий, и силовые методы уступали политическим компромиссным мерам урегулирования конфликтных ситуаций. Такой подход позволяет управлять дезинтеграционными процессами и не допускать насильственных проявлений.
4. Не существует единого подхода или концепции, минимального набора способов и методов борьбы или тактик, которые будут эффективными во всех случаях и непременно приведут к прекращению сепаратистской деятельности.
5. Все конфликты такого характера являются долговременными, что очевидно требует значительных ресурсов и длительных усилий по их решению. Международный опыт показывает, что в среднем конфликты продолжаются в течение десяти лет. По завершению вооруженной фазы конфликта проходит еще не менее шести лет для окончательного посткризисного урегулирования ситуации.
6. Ни одно государство не исключает возможности применения силы для сохранения своей территориальной целостности. Хотя силовые методы могут снять остроту проблемы, однако следует учитывать, что они могут заложить основы для будущих конфликтов.
7. Эффективные спецслужбы и боеспособные вооруженные силы – существенный фактор противодействия сепаратизму.
8. Обязательным условием противодействия сепаратизму, особенно в условиях вооруженного противостояния, является восстановление органами государственной власти контроля над границей. Среди прочего, это позволяет блокировать каналы материального, финансового, кадрового обеспечения боевиков, нарушить их системы командования и управления.
9. Политические и другие несиловые методы урегулирования конфликта применяются в полной мере по завершению активной фазы вооруженного конфликта и установлению устойчивого перемирия (прекращения огня).
Во время активной фазы вооруженного конфликта наиболее эффективными несиловыми методами и способами борьбы являются те, которые обеспечивают расположение местного населения в зоне конфликта, в том числе путем доказывания на практике социально-экономических и политических преимуществ мирного образа жизни в составе единого государства, учета потребностей местного населения во время проведения необходимых реформ и т.п.
10. Политическое урегулирование сепаратистских конфликтов должно исходить из необходимости обеспечения национальных интересов и защиты национальных ценностей и интересов. Решения, выработанные в рамках международных процессов мирного урегулирования, хотя, как правило, и позволяют остановить кровопролитие, однако не обеспечивают решения всех имеющихся противоречий, которые служили причиной конфликта. При этом ответственность за последствия таких решений несет непосредственно руководство этого государства.
11. Существенным фактором для урегулирования конфликта является достижение согласия между непосредственными сторонами конфликта. Это указывает на важность определения типа конфликта, а также его сторон, что существенно усложняется в условиях «гибридной» войны. Третья сторона, как правило, выполняет роль посредника или гаранта. Важным условием процесса мирного урегулирования является достижение и реализация на практике договоренностей об отказе от применения силы обеими сторонами.
12. Амнистирование участников конфликта, которые складывают оружие и прекращают борьбу, широко используется в мировой практике как один из методов урегулирования вооруженного конфликта в его активной или завершающей фазе. При этом эффективность программы амнистии, как правило, выше, если проправительственные силы побеждают (или близки к победе) в вооруженном противостоянии.
13. Важное значение имеет проведение государством предупредительных мер с целью недопущения перерастания сепаратистских движений в вооруженный конфликт. Это может предусматривать, в частности, соответствующую корректировку государственной политики, активизацию деятельности специальных служб государства и т.п.
14. С целью недопущения к участию в управлении государственными делами лиц, поведение которых серьезно вредит жизненно важным интересам государства, некоторые демократические страны применяют механизмы лишения таких лиц гражданства или ограничения определенных их прав (в частности, права быть избранным в выборные органы государственной власти или права поступления на государственную или военную службу).
РЕКОМЕНДАЦИИ ПО УРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА НА ВОСТОКЕ УКРАИНЫ
При определении путей урегулирования сепаратистского конфликта на Востоке Украины следует учитывать его сложный «гибридный» характер, а также изложенные выше выводы из международного опыта решения соответствующих конфликтов.
1. В соответствии со статьями 110, 110-2 Уголовного кодекса Украины от 5 апреля 2001 года № 2341-III деятельность т.н. «ДНР» и «ЛНР» и их руководителей является преступной и имеет признаки сепаратизма. Кроме того, продвижение ними дезинтеграционных процессов происходит с применением силовых методов, в т.ч. терроризма.
В то же время сложность применения соответствующего законодательства Украины заключается в отсутствии законодательного определения понятия «сепаратизм». Учитывая это, Верховной Раде Украины целесообразно закрепить на законодательном уровне определение соответствующего термина, в частности путем принятия отдельного закона.
2. Сепаратизм в Донбассе имеет «гибридный» характер. Его основу составляет политический сепаратизм, инспирированный и поддерживаемый государством, осуществляющим агрессию против Украины – Российской Федерацией.
3. Урегулирование этого конфликта, который сейчас находится в острой фазе вооруженного противостояния, невозможно без использования международного формата, которым сегодня является Минский и Нормандский процессы.
Конечная цель Минских договоренностей – установление мира, возвращение всей территории Донецкой и Луганской областей в единое правовое и политическое поле Украины. Этот процесс должен проходить в соответствии с определенным алгоритмом, который учитывал бы интересы сторон конфликта.
Однако пока трудно спрогнозировать, будет ли этот формат полностью успешным, учитывая, что подписание Россией любых международных договоренностей в отношении Украины еще не значит, что они будут выполнены Кремлем, как в случае с Будапештским меморандумом, рядом других международных договоров, а также Минскими договоренностями.
4. Нынешние «руководители» самопровозглашенных республик не представляют интересы широких слоев населения Донбасса, а являются только «марионетками» Кремля на временно оккупированных территориях Донбасса. Они не принимают самостоятельных решений, а, следовательно, вести с ними прямые переговоры в рамках Минского формата, на чем настаивают представители России, не имеет смысла.
Представительство «руководителей» самопровозглашенных республик в Минском переговорном процессе должно быть поставлено под сомнение, поскольку ни Минскими договоренностями, ни любыми другими документами не предусмотрено существование таких образований, как «ДНР/ЛНР».
5. Интересы значительной части населения Донбасса, которая вынуждена была выехать за пределы зоны конфликта, пока не представлены в переговорном процессе в Минском формате. В связи с этим представители Трехсторонней контактной группы от Украины имеют основания требовать включения в состав переговорщиков представителей из числа внутренне перемещенных лиц.
6. Влияние РФ является основной движущей силой сепаратистских проявлений в Украине. В частности, конфликт на Донбассе не является результатом внутригосударственного конфликта на межэтнической, межконфессиональной или другой почве, а является частью «гибридной» агрессии РФ против Украины, которая опирается на российские вооруженные силы и специальные службы.
В то же время сложная социально-экономическая ситуация в Украине, незавершенность реформы по децентрализации власти, распространение проявлений социальной несправедливости (как следствие высокого уровня коррупции в государстве, злоупотребления властью отдельными должностными лицами) создают благоприятную почву для формирования и распространения сепаратистских движений в Украине.
7. На данный момент марионеточные режимы т.н. ДНР и ЛНР продолжают активное «государственное строительство», их заявления и действия не дают никаких оснований говорить о подтверждении намерений, декларируемых в Минском процессе, реинтегрироваться в политическое и правовое пространство Украины. Это дает основания утверждать, что Минский переговорный процесс используется РФ для легитимизации фактически оккупационного режима, дискредитации Украины и усиления давления на ее руководство.
8. Поддерживая постоянный источник напряжения на Донбассе, РФ стремится реализовывать стратегию истощения Украины. В то же время на фоне медленного ослабления потенциала РФ в результате экономического кризиса, усиленного международными санкциями и низкими ценами на ресурсы, Россия заинтересована в скорейшем переформатировании конфликта на ее условиях. Кремль настойчиво продвигает идею интеграции ОРДЛО в Украину с установлением «особого статуса» для т.н. ДНР и ЛНР для сохранения своего контроля над Донбассом и использования его как инструмента для сохранения влияния на Украину.
9. Выполнение условий безопасности Минских договоренностей (прекращение огня, отвод вооружения, обеспечение надлежащего контроля над этими процессами со стороны ОБСЕ) – является основой, без которой невозможно достичь прогресса в выполнении других составляющих процесса мирного урегулирования, а именно: решения политических, экономических, социальных вопросов, обеспечения полной реинтеграции Донбасса в состав Украины и его дальнейшего развития.
Принципиально важной в процессе мирного урегулирования является четкая взаимообусловленность последовательности выполнения Комплекса мер Минских договоренностей: все шаги Украины должны быть четко оговорены и сопровождаться соответствующими шагами на встречу как со стороны РФ, так и со стороны западных партнеров.
Таким образом, окончательное прекращение огня, отвод всего вооружения за пределы согласованных зон, подтвержденный ОБСЕ, а также вывод с территории Украины российских военных формирований и наемников (в т.ч. расформирование 1-го и 2-го армейских корпусов т.н. ДНР и ЛНР как незаконных вооруженных формирований), прекращение поставок боевикам оружия и боеприпасов должно стать предпосылкой для дальнейшего урегулирования политических вопросов.
10. Особенно важное значение для урегулирования конфликта в Донбассе имеет установление контроля над участком границы Украины в зоне конфликта. Именно решение этого вопроса и перекрытие каналов поставки боевикам финансовых ресурсов будет способствовать прекращению поддержки боевиков извне и значительному ускорению процесса мирного урегулирования на Донбассе.
Отдельно следует отметить, что условие Минских договоренностей по восстановлению полного контроля над государственной границей со стороны Украинской власти по всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после проведения местных выборов (пункт 9), создает значительные угрозы относительно возможности обеспечения проведения таких выборов в правовом поле Украины.
Обеспечение контроля над участком границы Украины в зоне конфликта должно быть обязательным условием для принятия решения о проведении местных выборов на Донбассе. С учетом указанных выше обстоятельств, приемлемым вариантом для Украины является обеспечение такого контроля со стороны Международной миротворческой (или полицейской) миссии.
11. На территориях Донбасса, находящихся под контролем вооруженных сепаратистов, имеют место постоянные нарушения прав человека. В связи с временным вынужденным прекращением деятельности в Донбассе органов государственной власти Украины и невозможностью выполнения государством обязательств, определенных Международным пактом о гражданских и политических правах и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, об этом было сделано соответствующее заявление, одобренное постановлением Верховной Рады Украины от 21 мая 2015 года № 462-VШ.
Актуальной задачей украинских и международных правозащитных организаций вместе с правоохранительными органами Украины на данный момент остается обеспечение фиксации фактов нарушения прав человека на временно оккупированных территориях, как и военных преступлений и преступлений против человечности.
Расследование в установленном порядке таких фактов должно предшествовать возможным мероприятиям по амнистии участников событий на Донбассе.
12. Исключает практическое решение вопроса о помиловании и амнистии таких лиц также и то, что боевиками и российской стороной не выполняется договоренность об освобождении и обмене заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех» (пункт 6 Минских договоренностей).
Следует учитывать, что процедура амнистии требует четкого определения временных границ, что будет обеспечивать соблюдение принципа действия законодательства об уголовной ответственности. Следовательно, освобождение всех заложников должно быть завершено до начала амнистии, а именно – до вступления в силу соответствующего закона Украины.
13. Важным вопросом обеспечения национальной безопасности в контексте дальнейшего политического урегулирования сепаратистского конфликта в Донбассе является определение механизма отстранения от участия в местных выборах и недопущение пребывания на государственной, военной службе, службе в правоохранительных и других государственных органах Украины лиц, которые не будут подлежать амнистии ни при каких условиях.
Перечень таких лиц уже сейчас должен разрабатываться правоохранительными органами под координацией СБУ. После принятия соответствующего закона об амнистии эти лица должны быть задержаны правоохранительными органами Украины по подозрению в совершении уголовного преступления (в частности, предусмотренного ст.ст. 109-1141, 258-2585, 260, 261 УК Украины) или в отношении них должно быть составлено уведомление о подозрении и приняты меры способом, предусмотренным УПК Украины для вручения уведомлений. Привлечение к уголовной ответственности за совершение именно этих преступлений будет означать, что в соответствии с частью 5 статьи 176 УПК Украины к указанным лицам не могут применяться меры пресечения в виде личного обязательства, личной поруки, домашнего ареста, залога.
Согласно же части 7 статьи 3 Закона Украины «О местных выборах» лица, которые по приговору суда пребывают в местах лишения свободы, считаются такими, которые не относятся ни к одной территориальной общине и не имеют права голоса на местных выборах.
В то же время содержание указанных лиц под стражей за пределами территории проведения местных выборов, хотя и не будет лишать указанных лиц права быть избранными на местных выборах, однако существенно усложнит возможности их участия в местных выборах.
14. Механизм отстранения от участия в местных выборах и недопущения пребывания на государственной, военной службе, службе в правоохранительных и других государственных органах Украины лиц, поведение которых угрожает национальной безопасности, может также предусматривать широко используемую в международной практике процедуру лишения гражданства определенных лиц с учетом требований европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 года).
Учитывая, что законодательство Украины по вопросам гражданства в значительной мере является устаревшим, существует насущная необходимость во внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины и другие законодательные акты относительно урегулирования вопроса лишения гражданства по основаниям, предусмотренным статьей 7 Европейской конвенции о гражданстве.
15. Политическая реинтеграция временно неконтролируемых государственной властью территорий Донбасса должна исходить из того, что первые разделы Конституции Украины предоставляют исчерпывающие гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В то же время Конституция прямо запрещает предоставление привилегий по любым признакам, в т.ч. территориальным и этническим. Особый же порядок осуществления местного самоуправления должен рассматриваться как неотъемлемая часть общего процесса децентрализации и происходить исключительно в правовом поле Украины.
Внесение изменений в Конституцию относительно децентрализации должно предусматривать расширение полномочий местных органов власти для всех регионов, а не только для отдельных районов Донецкой и Луганской областей в виде «особого статуса».
16. Для решения сложных вопросов будущего развития государства, в т.ч. его территориального устройства, крайне необходима дальнейшая реализация политики отхода от централизованной модели управления в государстве, расширения полномочий местных общин и постепенного развития эффективной системы территориальной организации власти в Украине, которая основывается на принципах субсидиарности, вездесущности и финансовой самодостаточности местного самоуправления.
В этом контексте представляется целесообразным существенно расширить использование правотворческого потенциала местных референдумов, которые должны на самом деле стать действенным механизмом демократической модели принятия легитимных решений по вопросам местного значения. Это требует безотлагательного внесения изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» в части, касающейся усиления организационно-правовой, финансово-материальной самостоятельности территориальных общин и социальной активности их жителей, а также принятие концептуально нового Закона Украины «О местных референдумах».
17. В настоящее время в обществе существует высокий запрос на практические результаты работы новых и реформированных правоохранительных органов. Учитывая это, целесообразно обеспечить периодическое информирование общественности о состоянии рассмотрения возбужденных в государстве резонансных уголовных дел по признакам сепаратизма, а также о тенденциях в этой сфере, в т.ч. статистику раскрытых преступлений с признаками сепаратизма и принятых по их результатам судебных решений.
18. Министерству по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц Украины целесообразно уже сейчас разработать и вынести на широкое публичное обсуждение стратегии реинтеграции временно оккупированных территорий Украины, которая предусматривала бы политические, экономические, социальные, информационные, гуманитарные аспекты реинтеграции, а также проведение национальной политики примирения.
19. В настоящее время отдельные представители национальных и этнических общин, проживающих на территории Украины, пытаются активизировать процессы получения национальных автономий в составе Украины. Таким общинам часто оказывается содействие со стороны правительств отдельных стран ЕС, что не имеет целью нанесение вреда национальным интересам Украины. Однако соответствующие процессы могут быть использованы Российской Федерацией против нашего государства как элемент «гибридной» войны.
При таких условиях целесообразно активизировать работу МИД во взаимодействии с СВР Украины по доведению руководству европейских стран (в частности, Словакии, Венгрии, Болгарии, Румынии) информации о наличии таких угроз и возможных негативных последствиях в региональном масштабе. Также целесообразно обратить их внимание на то, что интересы национальных и этнических меньшинств будут обязательно учтены при проведении реформы по децентрализации власти в Украине.