Предложения по автономии Шотландии

БОЛЬШЕ ПОЛНОМОЧИЙ ДЛЯ ШОТЛАНДСКОГО ПАРЛАМЕНТА –
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ШОТЛАНДСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
ПРЕДИСЛОВИЕ
Заместитель Первого Министра
Шотландское Правительство считает, что Шотландия должна быть – и станет в будущем – независимым государством. Тем не менее, мы принимаем тот факт, что независимость не стала выбором большинства шотландского народа на референдуме 18 сентября.
Народ Шотландии должен выбрать свое будущее на референдуме, чтобы Шотландия стала независимой. Независимость не будет решением Комиссии во главе с Лордом Смитом Келвином. Из этого следует, что наши предложения о последующей передаче власти не являются и не могут быть попыткой достижения независимости «обходным путем».
В настоящем документе мы представляем предложения по самоуправлению, основанные на четырех основополагающих и взаимосвязанных целях. Эти цели также будут определять направление наших последующих обсуждений.
Во-первых, результат настоящего процесса должен соответствовать ожиданиям шотландского народа, выраженным на референдуме – а именно, пакету реформ, который будет соответствовать принципам риторического ‘Домашнего правления’, ‘околофедерализма’ и широкой автономии («devo max»).
Во-вторых, мы должны существенно укрепить финансовую и демократическую подотчетность шотландского Парламента и Правительства перед народом, которому мы служим.
В-третьих, мы должны трансформировать возможности шотландского Парламента для создания рабочих мест, обеспечения экономического роста, борьбы с неравенством и представительства наших интересов в ЕС и международном сообществе по вопросам, которые находятся в рамках наших автономных обязательств.
В-четвертых, мы должны обеспечить справедливое распределение финансовых потоков в пользу шотландского Парламента, которое позволит ему и шотландскому народу пользоваться финансовым и экономическими выгодами обоснованных и целесообразных решений, а также пользоваться инструментами, предназначенными для управления рисками, относящимися к нашим новым обязательствам.
По первому из указанных пунктов мы считаем неоспоримым тот факт, что в Шотландии существует влиятельное большинство, способное осуществить изменения в стране. К нему относятся 45% шотландского народа, которые голосовали Да на референдуме, и те, которых убедили проголосовать Нет с помощью Клятвы о предоставлении значительно более широких полномочий для шотландского Парламента.
Формулировки, используемые во время кампании, служат показателем изменений, на которые народ имеет право. Премьер-министр заявил: «Настоящая кампания полностью переломила текущую ситуацию». Гордон Браун и Денни Александер говорили о «Домашнем правлении», а Гордон Браун также упоминал «федеральное государство». В своей Клятве от 16 сентября Премьер-министр, Эд Милибэнд и Ник Клегг заявили: «шотландский Парламент имеет неизменное место, и Парламенту будут предоставлены новые расширенные полномочия».
По ходе последнего опроса (агенство «Panelbase», 5 октября 2014 г.) 66% респондентов ответили Да на вопрос «Должны новые расширенные полномочия (которые иногда называют ‘широкая автономия’ («devo max»)) включать контроль за всеми сферами правительственной политики, за исключением обороны и иностранных дел?». 71% поддержали «контроль над всеми налогами, взимаемыми в Шотландии», 68% поддержали «контроль над доходами, полученными от работы нефтегазовой отрасли в шотландских водах», 75% поддержали «контроль над системой социального обеспечения и материальными пособиями» и 65% поддержали «контроль над политикой государственного пенсионного обеспечения».
Эти результаты соответствуют результатам предыдущих аналогичных опросов и опросов агентства «Scottish Социальн Attitudes Survey».
Поэтому мы считаем, что предложения, подготовленные нами в пользу максимального самоуправления, имеют поддержку большинства населения Шотландии, и если результаты данного процесса будут существенно отличаться от ожиданий, это будет означать неудовлетворение ожиданий шотландского народа.
Наша вторая цель – укрепление финансовой и демократической подотчетности шотландского Парламента и Правительства перед народом, которому мы служим.
После полного исполнения положений Закона о Шотландии 2012 в распоряжении шотландского Парламента будет находиться около 16% всех налогов, полученных в Шотландии, при этом доходы от поступления налогов, находящихся в рамках нашей компетенции, будут покрывать около 22% наших расходов.
Шотландское Правительство считает, что должен использовать принцип, согласно которому налоги, взимаемые в Шотландии, должны находиться в рамках юрисдикции шотландского Парламента, за исключением случаев, когда есть серьезные основания для их включения в рамки исключительной юрисдикции. В контексте финансовых условий такая схема соответствует принципу Дольда Девара, закрепленному на законодательном уровне в Законе о Шотландии 1998 – согласно которому все вопросы находятся в рамках автономных полномочий, кроме тех, которые прямо включены в рамки исключительной юрисдикции.
Шотландский Парламент также должен обладать юрисдикцией над всеми внутренними расходами, в том числе над социальным обеспечением, и заключать соглашения с Правительством Великобритании о предоставлении услуг, находящихся в рамках исключительной юрисдикции.
Наша третья цель – трансформация возможностей шотландского Парламента для создания рабочих мест, обеспечения экономического роста, борьбы с неравенством и представительства наших интересов в ЕС и международном сообществе по вопросам, которые находятся в рамках наших автономных обязательств.
Это означает, что рассмотрение вопроса о новых полномочиях должно происходить в контексте того, каких действий народ ожидает от шотландского Парламента. Речь должна идти о ‘полномочиях для конкретной цели’. Если шотландский Парламент должен выполнять задачу по созданию рабочих места и бороться с неравенством, то ему необходимы полномочия по регулированию более чем одного или двух налогов. Ему необходим контроль над несколькими налогами (личными и корпоративными). Ему необходим контроль над ключевыми экономическими рычагами, такими как политика занятости. Ему необходим контроль над политикой социального обеспечения и минимальной заработной платы. При этом согласованный пакет полномочий должен отражать взаимосвязи между различными полномочиями. Следовательно, окончательный пакет должен быть согласованным и конструктивным и предупреждать наступление непредвиденных последствий. Например, уровень минимальной заработной платы, снижение пособий с учетом уровня дохода и поддержание уровня занятости – все эти факторы должны рассматриваться комплексно.
Наша четвертая цель относится к общему финансированию, которое народ видит для шотландского Парламента. Наша исходная позиция заключается в том, что шотландский Парламент должен получать все свои доходы и оплачивать Вестминстеру услуги, которые предоставляются в рамках исключительной юрисдикции. Однако любой окончательный пакет, который не соответствует этому принципу и предусматривает распределение ресурсов Вестминстером в пользу шотландского Парламента, должен гарантировать верховенство принципа справедливости. Распределение субсидий должно и в дальнейшем осуществлять по формуле Барнетта. Корректировка блочных субсидий с учетом доходов, полученных шотландским Парламентом напрямую, должна осуществляться по принципу прозрачности и справедливости. Очень важно, чтобы шотландский Парламент смог пользоваться выгодами обоснованных решений. Например, если с помощью инвестиций в дошкольные детские заведения шотландское Правительство создает возможности для того, чтобы большее количество родителей смогли выйти на работу, доходы от налогов, перечисляемых такими родителями, должны направляться в Шотландию, а не в казну Вестминстера.
Это все принципы и цели, на которых основаны наши предложения и которые будут определять направление наших последующих обсуждений.
Шотландское Правительство намерено заключить соглашение, максимально выгодное для Шотландии – под которым мы подразумеваем пакет, который будет выражать четкий запрос на реальные изменения, подтвержденный на референдуме, и трансформирует возможности шотландского Парламента, которые позволяет ему решать проблемы, с которыми мы сталкиваемся как страна.
Мы призываем всех участников Комиссии Смита пользоваться таким же подходом – признать, как это сделали мы, что мы не достигнем всего, что хотелось, но мы должны думать более масштабно, выходя за рамки интересов партии, чтобы обеспечить лучшее будущее для Шотландии. Для нас это означает, что независимость не будет результатом процесса. Для других это должно означать, что результат должен существенно и радикально выходить за рамки ограниченных предложений, опубликованных ранее, и отражать заявления и клятвы, сделанные в период кампании референдума.
Если все участники будут относиться к данному процессу в таком духе и с учетом обещаний, данным шотландскому народу, то это вполне вероятно приведет к согласованию пакета предложений, которые будут существенно укреплять шотландский Парламент и трансформировать его возможности по внедрению реальных изменений в Шотландии.
Мы с нетерпением ждем обсуждения наших предложений с Комиссией Смита в ближайшие недели и с шотландским народом, который, несомненно, будет главным судьей в процессе принятия решений.
Никола Стержен (член шотландского Парламента)

Краткое содержание
Раздел 1 настоящего документа содержит обсуждение необходимости более широких полномочий для Парламента Шотландии.
Поскольку шотландский Парламент был повторно созван в 1999 году, ответственность за управление Шотландией была разделена между Эдинбургом и Лондоном.
В Вестминстере английский Парламент и Правительство реализуют полномочия и выполняют обязательства, предусмотренные Законом о Шотландии 1998 года (с учетом последующих изменений). Они распространяются на оборону, иностранные дела, денежно-кредитную политику, систему социального обеспечения, финансовое и коммерческое регулирование и большинство аспектов налогообложения.
Шотландский Парламент и Правительство в Эдинбурге обладает юрисдикцией в отношении всех вопросов, которые не переданы в компетенцию английского парламента. К таким вопросам относятся вопросы национальной системы здравоохранения, образования, правосудия, социального обеспечения, жилищного комплекса, окружающей среды, сельского хозяйства, рыболовства и некоторых аспектов развития транспорта.
Шотландское Правительство считает, что наиболее эффективные решения о Шотландии принимаются здесь, ближе к народу, который они затрагивают, при его участии и с его согласия.
Шотландское Правительство продолжает считать, что Шотландия должна быть и станет в будущем независимым государством. Однако мы принимаем результаты референдума от 18 сентября и тот факт, что независимость не будет результатом решений Комиссия.
Единственное, что можно утверждать с уверенностью, так это то, что народ Шотландии ожидает скорых и существенных изменений – изменений, в результате которых шотландский Парламент получит широкие полномочия и обязательства, которые ему необходимы для борьбы с проблемами, с которыми сталкивается Шотландия, с учетом убеждений и голосов народа Шотландии. Это то, что было обещано в период кампании референдума, и то, что сейчас ожидает народ.
В Разделе 2 представлен подход шотландского Правительства к процессу передачи власти через самоуправлениe. Мы предлагаем максимальное самоуправление в рамках Союза. Кто-то обозначит это как ‘devo-max’, ‘домашнее правление’ или ‘федерализм’.
Мы считаем, что последующая передача власти должна быть закреплена в соответствии с четкими принципами. Она должна:
• уважать суверенитет народа Шотландии и укреплять финансовую и демократическую подотчетность перед ним. С этой целью шотландский Парламент должен быть наделен полномочиями по делегированию власти местным органам власти и общинам
• трансформировать возможности шотландского Парламента и Правительства по решению проблем, с которыми мы сталкиваемся в качестве страны, в частности, с тем, чтобы Шотландия стала более процветающей страной с более справедливым и равным обществом и более влиятельной позицией в ЕС и международном сообществе по вопросам, которые находятся в рамках наших автономных обязательств
• применять принципы справедливости и прозрачности в процессе распределения ресурсов, рисков и выгод, в том числе, финансовых средств, предоставив Шотландии доступ к налогом, взимаемым в Шотландии, и переходные или оставшиеся передачи ресурсов, основанные на действующей Формуле Барнетта
В Раздел 1 также указывается, что пакет широких полномочий должен оцениваться с позиции согласованности, эффективности и прозрачности. В целях борьбы с такими проблемами, как неравенство, например, шотландский Парламент должен быть наделен согласованным и эффективным набором полномочий, распространяющихся на сферы налогообложения, социального обеспечения, занятости и равенства.
В Разделе 3 кратко представлены наши предложения по расширению самоуправления в Шотландии в соответствии с принципами, закрепленными в Разделе 2.
• Полная финансовая юрисдикция для шотландского Парламента: все налоговые поступления должны оставаться в Шотландии. Шотландский Парламент должен обладать политической юрисдикцией над всеми налогами, за исключением случаев, когда есть конкретная причина для сохранения исключительной юрисдикции. В частности, шотландский Парламент должен обладать полной автономией в отношении подоходного налога, социального страхования, налога на прибыль организаций, налога на доходы от прироста капитала, топливного сбора, сбор с пассажиров при покупке авиабилетов и налога на наследство
• Шотландский Парламент должен обладать юрисдикцией над всеми внутренними расходами – в том числе над выплатой пособий – и оплачивать Правительству Великобритании стоимость услуг, находящихся в рамках исключительной юрисдикции
• Шотландский Парламент должен обладать необходимой базой для государственного финансирования, в том числе полномочиями по заимствованию, и иметь соглашение с Правительством Великобритании об общем подходе к государственным финансам
• В рамках любого соглашения в отношении ресурсов Шотландии должна применяться Формула Барнетта как в течение переходного периода, так и в случаях, если финансовые полномочия шотландского Парламента недостаточны для применения полной финансовой юрисдикции. Шотландия должна получать финансовые выгоды и иметь инструменты для управления рисками в контексте своих новых обязательств
• Необходима передача юрисдикции в отношении всей сферы социальной политики и администрирования. В качестве приоритета должны рассматриваться пособия для трудоспособного населения. В то же время расширение единых социальных выплат и выплат личной независимости в Шотландии необходимо приостановить с тем, чтобы убедиться, что не будет нарушена практическая возможность перехода на личные пособия
• Занятость и политика в сфере занятости, в том числе юрисдикция в отношении определения минимальной заработной платы, а также все программы в области занятости должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Равные возможности и политика равенства должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Иные ключевые экономические рычаги, в том числе политика в сфере конкуренции, энергоснабжения и телевещания, юрисдикция над «Собственностью Короны», транспортная политика, не подпадающая на данный момент под юрисдикцию шотландского Парламента (в том числе железнодорожный транспорт), и аспекты иммиграционной политики, такие как выдача рабочих виз, должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Суверенное право народа Шотландии определять форму правления должно быть закреплено законом
• Шотландскому Парламенту должна быть передана юрисдикция в отношении проведения собственных выборов, а правила, процедуры и Конвенция Сьювела должны получить силу закона
• Шотландия должна иметь возможность создавать собственную конституционную нормативную базу, в том числе регулирующую права человека, вопросы равенства и место местного самоуправления
• Шотландский Парламент должен иметь возможность напрямую представлять собственные интересы по вопросам, находящимся в рамках автономных полномочий, в ЕС и на международном уровне
Наши предложения предусматривают следующие вопросы, которые должна остаться под контролем Парламента и Правительства Великобритании в Вестминстере:
• конституционные аспекты Соединенного Королевства, в целом, такие как монархия и Вестминстерский Парламент
• денежно-кредитная политика, в том числе валюта и Банк Англии
• вопросы гражданства, в том числе гражданский статус и паспорта
• оборона
• разведка и безопасность, в том числе охрана границ
• большинство вопросов внешней политики
Вышеупомянутые вопросы более подробно рассматриваются в Разделе 4 об экономике Шотландии, Разделе 5 о социальном обеспечении и социальной политике, Разделе 6 о демократии Шотландии и Разделе 7 о месте Шотландии в мире. В каждой отрасли политики мы объясняем, как максимальное самоуправление улучшит процесс принятия решений в Шотландии. Мы считаем, что в комплексе эти предложения представляют собой практические пути достижения эффективного самоуправления в рамках Союза.
Мы представили наше видение предстоящего пути в Разделе 8. Некоторые наши предложения могут быть просто и быстро реализованы в рамках полномочий по утверждению распоряжений, предусмотренных Законом о Шотландии 1998 года. Например, Парламент и Правительство Великобритании могут незамедлительно передать шотландскому Парламенту контроль на его выборами с тем, чтобы 16ти- и 17тилетние граждане смогли проголосовать на выборах в шотландский Парламент 2016 года. Предложения о передаче в рамки автономных полномочий Собственности Короны тщательно проработаны и имели широкую поддержку на протяжении многих лет.
Тем не менее, крайне важно представить предложения о последующей передаче власти перед народом Шотландии таким способом, который обеспечит полное участие народа в демократическом процессе, основанное на беспрецедентном уровне демократического участия, характерного для Шотландии в течение последних месяцев. Таким образом, настоящий документ является частью обсуждения шотландского Правительства с народом Шотландии по вопросу будущего управления в нашей стране.
РАЗДЕЛ 1
НЕОБХОДИМОСТЬ БОЛЕЕ ШИРОКИХ ПОЛНОМОЧИЙ ДЛЯ ПАРЛАМЕНТА ШОТЛАНДИИ
Необходимость конституционных изменений в Шотландии является общепризнанным фактом двумя сторонами дебатов, возникших в ходе референдума. Как сказал Премьер-министр в завершении кампании референдума:
«В избирательных бюллетенях не идет речь о сохранении обычного положения вещей. Настоящая кампания полностью переломила текущую ситуацию. Пути назад нет. Голосование Против означает реальные изменения.» (15 сентября 2014 г.)
Шотландское Правительство по-прежнему придерживается мнения о том, что независимость является лучшим долгосрочным конституционным будущим для Шотландии. Тем не менее, мы принимаем тот факт, что независимость не стала выбором большинства шотландского народа на референдуме 18 сентября. Если Шотландия станет независимой, а мы считаем, она должна и станет в будущем независимым государством, то это будет выбором народа Шотландии на референдуме.
Шотландское Правительство согласилось поддержать процесс, запущенный Лордом Смитом Келвином для разработки рекомендаций относительно последующей передачи полномочий шотландскому Парламенту. Мы сделали это с добросовестными намерениями с целью достижения договоренности по набору предложений, которые мы в установленном порядке можем рекомендовать для принятия шотландским Парламентом. В соответствии с Эдинбургским соглашением мы также будем продолжать конструктивное сотрудничество с Правительством Великобритании в целях защиты интересов народа Шотландии и остальной части Соединенного Королевства.
Комиссия Смита не будет поддерживать независимость – и мы принимаем это. Шотландское Правительство признает, что существуют значительные функции государства, такие как оборона, гражданство, валюта и финансовая стабильность, денежная политика и многие аспекты внешней политики, которые не могут быть переданы в рамках автономных полномочий до тех пор, пока Шотландия остается частью Соединенного Королевства. Тем не менее, мы считаем, что обещания, сделанные перед шотландским народом, должны быть выполнены по сути, а не формально, поэтому партии Вестминстера должны согласовать порядок предоставления максимального самоуправления.
Клятва в пользу изменений
Необходимость изменений была подтверждена теми, кто выступал против независимости в ходе кампании по референдуму. Три основные партии Великобритании создали комиссию для разработки предложений по последующей передаче власти. Стороны не согласовали единого пакета расширенных полномочий и юрисдикции, но предложили обществу процесс, в рамках которого в ускоренные сроки будут разработаны соответствующие предложения, с последующим принятием законодательства после Общих выборов 2015 года в Великобритании. Три партии опубликовали совместное заявление, подписанное Премьер-министром, заместителем Премьер-министра и лидером оппозиции, которое содержало шаги, которые будут предприняты этими партиями в случае голосования Против с соблюдением сроков, предложенных бывшим Премьер-министром Гордоном Брауном. А в Клятве, опубликованной 16 сентября Дэвидом Камероном, Ником Клеггом и Эдом Милибандом, лидеры трех партий заявили:
«Мы согласны с тем, что: шотландский Парламент неизменен, а расширенные новые полномочия для Парламента будут предоставлены в порядке и в сроки, согласованные и объявленные нашим тремя партиями, начиная с 19 сентября.»
Они подытожили:
«Народу необходимы изменения. А голосование Против обеспечит более быстрые, безопасные и эффективные изменения, чем отделение.»
Формулировки, используемые лидерами трех партий для описания изменений, дали основания предполагать, что новые полномочия будут значительными:
«План более сильного шотландского Парламента, к которому мы все стремимся, не что иное, как современная форма шотландского Домашнего правления в рамках Соединенного Королевства.»
(Гордон Браун, 8 сентября 2014 г.)
«В течение одного или двух лет мы планируем приблизиться к федеральному государству настолько близко, насколько это возможно в стране, в которой одна нация составляет 85% населения.» (Гордон Браун, 14 августа 2014 г.)
«Шотландия будет иметь более широкие полномочия в области собственных финансов, более широкую юрисдикцию над налогообложением и больший контроль над элементами системы социального обеспечения – эффективное Домашнее правление, но без безопасности и стабильности нашего успешного Соединенного Королевства.» (Денни Александер, либеральный демократ, главный секретарь министерства финансов, 13 сентября 2014 г.)
«Если в четверг мы получим голосование Против, мы запустим масштабную беспрецедентную программу передачи дополнительных полномочий для шотландского Парламента.» (Дэвид Кэмерон, 15 сентября 2014 г.)
Опросы и данные исследований подтверждают, что общество поддерживает широкие полномочия для шотландского Парламента. Например, по данным опроса, проведенного после референдума, 66% респондентов поддержали предоставление шотландскому Парламенту контроля над всеми сферами управления, кроме обороны и внешней политики; 71% респондентов поддержали полные полномочия над налогами, взимаемыми в Шотландии, и 75% респондентов поддержали полные полномочия над системой социального обеспечения и выплатой пособий. Другие опросы и исследования агентства «Scotland Social Attitudes Survey», проведенные до референдума также показали, что большинство респондентов считают, что шотландское Правительство должно принимать решения в указанных сферах.
Предложения, опубликованные на данный момент партиями Великобритании, не удовлетворяют ни общественный запрос, ни ожидания, возникшие в ходе кампании по референдуму. Их предложения предусматривают передачу шотландскому Парламенту юрисдикции лишь над 20% (Лейбористская партия) и 30% (Консервативная и либерально-демократическая партия) налогов, взимаемых в Шотландии, и сохранение юрисдикции шотландского Парламенту в отношении получения менее половины доходов, которые он расходует. Предложения об автономном контроле системы социального обеспечения ограничиваются регулированием пособия на содержание жилища и пенсий по инвалидности, которые вместе составляют лишь 13% бюджета социального обеспечения. Это никак не «расширенные новые полномочия».
Предложения, которые предусматривают сохранение юрисдикции Вестминстера над большинством налогов, взимаемых в Шотландии, и большей частью доходов, предназначенных для финансирования государственных услуг в Шотландии, даже услуг, находящихся в рамках автономных полномочий, не являются обоснованным решением вопроса местного самоуправления.
Лорд Смит пригласил всех участников для обновления их предложений о более широких полномочиях. Шотландское Правительство считает, что для получения практических и демократических выгод самоуправления необходимо более существенное предложение.
Практические и демократические выгоды самоуправления
Шотландское Правительство поддерживает расширение полномочий и обязательств шотландского Парламента с тем, чтобы обеспечить выгоды самоуправления в контексте различных видов правительственной деятельности в Шотландии. С момента восстановления Парламента в 1999 году передача власти показала нам выгоды самоуправления: инновационное законодательство по вопросу курения и изменениям климата, защита принципа бесплатного образования, отличительный шотландских подход к национальной системе здравоохранения и уходу за престарелыми людьми. Она также способствовала росту нашей уверенности по мере роста нации, общин и отдельных граждан, который проявился в беспрецедентном уровне демократического участия в референдуме.
Вопрос расширения выгод передачи власти основан на двух аргументах, которые получили широкое признание:
• Люди, которые живут и работают в Шотландии, будут лучше всего выполнять задачу управления нашей страной, поскольку мы понимаем нашу культуру, ресурсы, сильные стороны и потребности лучше, чем кто-либо другой. Это практический и принципиальный аргумент в пользу самоуправления, который отражается в ряде успешных политик, реализуемых в Шотландии, таких как запрет курения, бесплатный уход за престарелыми и бесплатное высшее образование.
• Более широкое самоуправление расширит демократическую и финансовую подотчетность шотландского Правительства и Парламента перед народом Шотландии. Это демократический аргумент для признания (как это сделал шотландский Парламент) того факта, что Шотландия представляет собой уникальное политическое сообщество, которое имеет взгляды и избирательные структуры, отличные от других частей Великобритании. Шотландский Парламент предоставил народу, предприятиям и организациям Шотландии доступ к процессу принятия решений на таком уровне, который никогда не был возможен для Вестминстера.
Опыт Правительства Великобритании показывает, как централизованный процесс принятия решений в Вестминстере не принимает во внимание конкретные потребности или демократические права шотландского народа. Например:
• ‘Налог на спальню’ не учитывает реалии жилищного комплекса Шотландии – менее просторного жилья, в которое должны переехать люди, попросту не существует в необходимом количестве – и этот налог был принят несмотря на возражения большинства шотландских членов парламента
• Иммиграционная политика разрабатывается с учетом положения в каком-либо регионе Соединенного Королевства, независимо от потребностей Шотландии
• Экономический рост все еще сконцентрирован в Лондоне и на юго-востоке, создавая дисбаланс в экономике Великобритании
По нашему мнению, шотландский Парламент является более осведомленным, чем Вестминстер, для того, чтобы отражать шотландские приоритеты и предпочтения народа Шотландии. Предложения о максимальном самоуправлении, изложенные в настоящем документе, разработаны для предоставления Парламенту юрисдикции над более широкими сферами социальной политики и для предоставления экономических полномочий, которые обеспечат процветание Шотландии.
Эффективное правительство на территории Великобритании
Шотландское Правительство считает, что нахождение конкретной сферы политики в рамках исключительной юрисдикции не означает, что такая политика должна быть унифицирована на территории Великобритании. Аналогичным образом, передача власти не означает, что конкретная политика в Шотландии обязательно будет отличаться от остальной части Великобритании, если есть общие интересы.
Во многих сферах существующей автономной юрисдикции правительства Шотландии и Великобритании сотрудничали друг с другом ради блага народа Шотландии и остальной части Великобритании. Например, существует тесное сотрудничество по вопросам, относящимся к полиции, безопасности и разведке в рамках автономной и исключительной юрисдикции. Подобно этому, существует тесное сотрудничество в области исследований и инноваций, которые должны развиваться и укрепляться.
В случае значительного расширения самоуправления в Шотландии, скорее всего, возникнет ряд дополнительных направлений, в которых целесообразны или необходимы такие договоренности о тесном сотрудничестве. Мы будем открыты для обсуждений, если такие соглашения будут целесообразны.
Аналогичным образом, тот факт, что сфера полномочий остается в рамках исключительной юрисдикции Вестминстера, не означает, что шотландский Парламент и шотландское Правительство не должно играть официальную роль в процессе принятия решений. Шотландское Правительство предлагает утвердить в сферах исключительной юрисдикции новые процедуры и структуры, которые позволят шотландскому Парламенту и Правительству иметь официальную роль в принятии ключевых решений, непосредственно затрагивающих Шотландию. Этот аспект особенно важен, когда предложения Правительства Великобритании не пользуются народной или парламентской поддержкой в Шотландии. Шотландское Правительство и шотландский Парламент также могут иметь официальный механизм принятия позитивных предложений по реализации в Шотландии функций, находящихся в рамках исключительной юрисдикции, которые Правительство Великобритании будет обязано рассмотреть. Аналогичные договоренности могут действовать в отношении всех администраций и законодательных органов Соединенного Королевства в контексте конкретных решений, зтрагивающих дальнейшие управление Соединенным Королевством в целом.
РАЗДЕЛ 2
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРЕССА ПОСРЕДСТВОМ САМОУПРАВЛЕНИЯ
Успех следующей стадии самоуправления должен оцениваться по степени улучшения жизни народа Шотландии. Принимая это во внимание, в настоящем разделе мы предлагаем принципы, на основании которых необходимо тестировать любые предложения о расширении полномочий.
Мы считаем, что существует потенциал для подготовки соглашения по целям последующей передачи власти, и шотландское Правительство уже инициировало обсуждения с рядом заинтересованных групп, представляющих ключевые секторы шотландского общества, по вопросу нашего подхода. Соглашение между участниками процесса Комиссии Смита по набору принципов, изложенных в настоящем документе, станет прочной основой для дальнейшего подробного обсуждения широких полномочий для шотландского Парламента.
Мы предлагаем широкие полномочия и обязательства, которые должны быть основаны на трех принципах.
1. Последующая передача власти должна уважать суверенитет народа Шотландии и укреплять финансовую и демократическую подотчетность перед ним.
В Разделе 4 мы определяем, что данный принцип должен предусматривать подотчетность шотландского Правительства перед шотландским Парламентом за взимание всех налогов в Шотландии, за исключением некоторых случаев.
Расширенные полномочия также должны обеспечивать принятие решений, максимально приближенных к затронутому народу, и стимулировать общественную вовлеченность, основанную на успехе шотландского Парламента и исключительном уровне участия, продемонстрированном во время обсуждений по референдуму.
Шотландский Парламент также должен обладать полномочиями по дальнейшей передачи власти местным общинам, а также передачи юрисдикции для принятия решений и администрирования. Усиленная согласованность должна обеспечить надежность шотландского Парламента и предоставить ему возможности для разработки собственных правил процедуры.
2. Дополнительные полномочия должны трансформировать способность шотландского Парламента и Правительства к решению проблем, с которыми сталкивается наша страна, в частности, они должны позволить Шотландии стать более процветающей страной, более справедливым и сбалансированным обществом и занять более значимую позицию в ЕС и на международном уровне в процессе решения вопросов, находящихся в рамках автономной юрисдикции.
С этой целью расширенные полномочия должны:
• позволить Шотландии стать более процветающей страной. Шотландский Парламент должен обладать полномочиями по разработке экономической политики с учетом положения и потребностей физических лиц и предприятий Шотландии. Парламент должен иметь возможность использовать природные и человеческие ресурсы Шотландии для инвестирования в политику, которая стимулирует рост и создание рабочих мест
• позволить Шотландии создавать более справедливое общество. Шотландский Парламент должен иметь возможность устранять укоренившиеся проблемы неравенства в шотландском обществе. Он должен обладать полномочиями для борьбы с бедностью, в том числе с работающими нищими, с учетом конкретных обстоятельств людей и общин Шотландии и соблюдением шотландских ценностей. Автономные полномочия должны позволить Шотландии реализовать прогрессивный подход к защите прав человека и предоставить всем справедливые возможности, независимо от возраста, пола, религии, инвалидности, перемены пола или сексуальной ориентации
• укрепить позицию Шотландии в мире, не только в культурной и экономической сфере, но и предоставляя Шотландии более весомую и четко сформулированную позицию на международном уровне по вопросам, находящимся в рамках автономных полномочий, при этом такая позиция будет отражать нашу интернациональную традицию и космополитическую демократию.
3. Последующая передача власти должна быть справедливой и прозрачной в контексте распределения ресурсов, рисков и выгод.
Она должна:
• обеспечить справедливое распределение финансовых ресурсов в пользу шотландского Парламента, при этом Шотландия должна получать налоги, удержанные внутри страны, и любые распределения должны быть основаны на действующей формуле Барнетта в течение переходного периода и случае если финансовые полномочия шотландского Парламента не будут достаточными для применения полной фискальной юрисдикции
• разрешить шотландскому Парламенту реинвестирование финансовых и экономических на основании обоснованного и гибкого процесса принятия решений в Шотландии, а также предоставить инструменты по управлению какими-либо рисками в рамках расширенных обязательств
• быть прозрачной с тем, чтобы было понятно, какие вопросы находятся под контролем шотландского Правительства, а какие остаются под контролем Правительства Великобритании
Наравне с тремя принципами, любой пакет последующей передачи власти подлежит оценки в контексте трех критериев ‘надлежащего управления’:
• Согласованность. По мере возможности шотландское Правительство и Парламент должны быть наделены согласованным набором полномочий, предназначенным для борьбы с конкретной проблемой, вместо того, чтобы некоторые полномочия распределять в пользу одного правительства, а другие – в пользу другого. Необходимо создать эффективные ‘кластеры’ полномочий, необходимые, например, для содействия в трудоустройстве – в том числе для организации обучения и установления вознаграждений – и поддержания уровня занятости.
• Эффективность. Пакет полномочий должен содержать рычаги, которые помогут бороться с социальными и экономическими проблемами, а не просто предусматривать переход финансирования или подотчетности в номинальном или непрактическом масштабе, которого недостаточно для реализации инновационной политики, удовлетворяющей потребности шотландского народа.
• Прозрачность. Граждане должны знать, кого следует привлекать к ответственности за принятые решения. Например, мы считаем, что полный контроль над подоходным налогом и системой социального страхования будет намного более простым и эффективным решением, чем сложная система совместного контроля, в рамках которой некоторые аспекты подоходного налога определяет шотландский Парламент, а другие аспекты – Вестминстер.
Как необходимо применять данные принципы на практике?
Законодательство, на основании которого был сформирован шотландский Парламент, разработано в рамках подхода, который предусматривает передачу всех полномочий и обязательств, помимо перечня вопросов исключительной юрисдикции.
Шотландское Правительство считает ошибочным предположение о том, что все вопросы – за исключением тех, которые не могут быть переданы автономии до тех пор, пока Шотландия остается частью Соединенного Королевства – должны перейти под юрисдикцию шотландского Парламента и шотландского Правительства.
В целях тестирования аргументов в пользу постоянного сохранения полномочий, а также тестирования пакетов расширенных полномочий, разработанных английскими партиями и другими участниками настоящего обсуждения, должны быть использованы принципы, изложенные выше, а также критерий эффективного управления. Это отражает принцип, который был закреплен в первом Законе о Шотландии – о том, что все вопросы должны быть переданы под автономную юрисдикцию, за исключением тех, которые прямо переданы под исключительную юрисдикцию.
Шотландское Правительство считает, что комбинация данных принципов, вышеупомянутого критерия и основополагающего допущения о том, что вопросы должны находиться в рамках юрисдикции шотландского Парламента, обеспечит прочную основу для рассмотрения предложений о расширенных полномочиях и обязательствах.
РАЗДЕЛ 3
ВОЗМОЖНОСТИ САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ ШОТЛАНДИИ
Настоящий раздел содержит обзор предложений о максимальном самоуправлении для Шотландии в рамках Соединенного Королевства. Шотландское Правительство считает, что представленные предложения создают для Шотландии огромные возможности для получения выгод от самоуправления, и в следующих разделах более подробно рассмотрены такие аспекты, как экономика, справедливость и равенство, демократия и место Шотландии в мире.
Настоящие предложения были разработаны шотландским Правительством совместно с рядом ключевых заинтересованных групп Шотландии. Мы считаем, что в отношении каждого аспекта был использован комплексный подход и изложены максимально подробные предложения.
Однако шотландское Правительство признает, что до того, как Комиссия утвердит какие-либо заключения, необходимо будет провести обсуждения и переговоры в рамках Комиссии, а также между Комиссией и широкими слоями шотландского общества.
Шотландское Правительство также будет участвовать в широком обсуждении с организациями, влиятельными игроками и народом Шотландии, поощряя полную вовлеченность в работе Комиссии Смита, а также участие в дебатах и обсуждениях, возникших после подготовки ее заключения.
Далее приведено краткое содержание наших предложений:
• Полная финансовая юрисдикция для шотландского Парламента: все налоговые поступления должны оставаться в Шотландии. Шотландский Парламент должен обладать политической юрисдикцией над всеми налогами, за исключением случаев, когда есть конкретная причина для сохранения исключительной юрисдикции. В частности, шотландский Парламент должен обладать полной автономией в отношении подоходного налога, социального страхования, налога на прибыль организаций, налога на доходы от прироста капитала, топливного сбора, сбор с пассажиров при покупке авиабилетов и налога на наследство
• Шотландский Парламент должен обладать юрисдикцией над всеми внутренними расходами – в том числе над выплатой пособий – и оплачивать Правительству Великобритании стоимость услуг, находящихся в рамках исключительной юрисдикции
• Шотландский Парламент должен обладать необходимой базой для государственного финансирования, в том числе полномочиями по заимствованию, и иметь соглашение с Правительством Великобритании об общем подходе к государственным финансам
• В рамках любого соглашения в отношении ресурсов Шотландии должна применяться Формула Барнетта как в течение переходного периода, так и в случаях, если финансовые полномочия шотландского Парламента недостаточны для применения полной финансовой юрисдикции. Шотландия должна получать финансовые выгоды и иметь инструменты для управления рисками в контексте своих новых обязательств
• Необходима передача юрисдикции в отношении всей сферы социальной политики и администрирования. В качестве приоритета должны рассматриваться пособия для трудоспособного населения. В то же время расширение единых социальных выплат и выплат личной независимости в Шотландии необходимо приостановить с тем, чтобы убедиться, что не будет нарушена практическая возможность перехода на личные пособия
• Занятость и политика в сфере занятости, в том числе юрисдикция в отношении определения минимальной заработной платы, а также все программы в области занятости должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Равные возможности и политика равенства должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Иные ключевые экономические рычаги, в том числе политика в сфере конкуренции, энергоснабжения и телевещания, юрисдикция над «Собственностью Короны», транспортная политика, не подпадающая на данный момент под юрисдикцию шотландского Парламента (в том числе железнодорожный транспорт), и аспекты иммиграционной политики, такие как выдача рабочих виз, должны быть переданы в качестве автономных полномочий
• Суверенное право народа Шотландии определять форму правления должно быть закреплено законом
• Шотландскому Парламенту должна быть передана юрисдикция в отношении проведения собственных выборов, а правила, процедуры и Конвенция Сьювела должны получить силу закона
• Шотландия должна иметь возможность создавать собственную конституционную нормативную базу, в том числе регулирующую права человека, вопросы равенства и место местного самоуправления
• Шотландский Парламент должен иметь возможность напрямую представлять собственные интересы по вопросам, находящимся в рамках автономных полномочий, в ЕС и на международном уровне
Наши предложения предусматривают следующие вопросы, которые должна остаться под контролем Парламента и Правительства Великобритании в Вестминстере:
• конституционные аспекты Соединенного Королевства, в целом, такие как монархия и Вестминстерский Парламент
• денежно-кредитная политика, в том числе валюта и Банк Англии
• вопросы гражданства, в том числе гражданский статус и паспорта
• оборона
• разведка и безопасность, в том числе охрана границ
• большинство вопросов внешней политики
Мы считаем, что в совокупности предложения соответствуют критерию и принципам тестирования, закрепленным в Разделе 2:
• Демократическая подотчетность будет укрепляться путем передачи шотландскому Парламенту юрисдикция над большей частью вопросов внутренней политики, что сделает принимаемые решения максимально близкими к шотландскому народу
• Финансовая подотчетность будет существенно укрепляться путем передачи шотландскому Парламенту полной юрисдикции над налогами, взимаемыми в Шотландии, и способами их расходования
• Полномочия в отношении развития налоговой, социальной и экономической системы трансформируют возможности шотландского Парламента по созданию рабочих мест и обеспечению роста в Шотландии, а также позволят Парламенту корректировать политику, исходя из конкретных сильных сторон и потребностей физических лиц и предприятий Шотландии
• Полномочия в отношении социальной защиты и равенства предоставят шотландскому Парламенту дополнительные инструменты, которые необходимы для борьбы с укоренившимся в шотландском обществе неравенством
• Возможность представлять шотландские интересы по вопросам, находящимся в рамках автономных полномочий, на международном уровне стимулирует развитие бизнеса и экспорта
• Пакет в целом будет означать, что для шотландского Парламента будут созданы сильные стимулы к налаживанию эффективного процесса принятия решений, поскольку Парламент будет получать выгоды и принимать на себя риски, связанные с выбранной им политикой
Удовлетворение стремлений народа Шотландии
Шотландское Правительство считает, что настоящие предложения предусматривают максимально возможную выгоду для Шотландии, а также согласованное и логичное разделение полномочий между Вестминстером и Холирудом.
При этом наши предложения должны пройти обсуждение и тестирование. Мы признаем, что другие оппоненты могут разделять наши цели, но быть сторонниками более эволюционных изменений. Шотландское Правительство готово к обсуждению с Комиссией Смита всех предложений для получения наилучшего результата для народа Шотландии.
При этом такие обсуждения должны отражать стремления народа Шотландии.
Шотландское Правительство рассматривает ряд элементов в качестве фундаментальных для выполнения таких стремлений и соответствующих принципам тестирования, закрепленным в Разделе 2. Например:
• Необходимо установить значительно более тесную взаимосвязь между доходами шотландского Парламента и его расходами. Тяжело понять, насколько большой разрыв между полномочиями в отношении доходов и расходов может создать эффективная демократическая или финансовая подотчетность
• Те элементы систем налогообложения и социальной защиты, которые наиболее тесно связаны с занятостью и равенством, должны рассматриваться в качестве приоритетных для включения в юрисдикцию шотландского Парламента. Они должны позволить провести модернизацию системы с учетом шотландских приоритетов в области занятости и справедливости
• Шотландский Парламент должен обладать юрисдикцией для создания демократии на территории Шотландии
• Шотландия должна занимать более значимую позицию в рамках ЕС, в частности, по вопросам, имеющим для Шотландии первоочередное значение
• Большая часть элементов внутренней политики должна быть передана в рамках автономных полномочий для реальной реализации модели ‘Домашнего правления’
РАЗДЕЛ 4
ЭКОНОМИКА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ ШОТЛАНДИИ
Имея значительные дополнительные экономические и финансовые полномочия, шотландский Парламент и шотландское Правительство будет иметь более широкие возможности для создания рабочих мест, сокращения неравенства и создания более успешной, процветающей и справедливой страны.
Широкое финансовое самоуправление сделает шотландский Парламент и шотландское Правительство ответственным за обе стороны национального баланса – расходы и налогообложение – обеспечивая надлежащую демократическую и финансовую подотчетность и стимулируя Шотландию к достижению экономического роста и увеличению налоговых поступлений, а также предоставляя возможности по дальнейшему инвестированию в государственные услуги. Указанные составляющие предложений имеют взаимодополняющую природу, поэтому крайне необходимо, чтобы широкие полномочия в области налогообложения предоставляли шотландскому Парламенту финансовые рычаги для поощрения роста и были дополнены другими экономическими полномочиями, такими как права наёмного работника и меры по обеспечению роста трудоспособного населения.
Налогообложение и государственные финансы
Многие считают, что шотландский Парламент и Правительство должны иметь более широкую финансовую юрисдикцию, и что Парламент должен получать большую часть денежных средств, чем те, которые он расходует на государственные услуги. Такие предложения занимают центральное место в Законе о Шотландии 2012 и являются основой базовых рекомендаций комиссий по вопросам последующей передачи власти, сформированных основными партиями Великобритании.
Более широкая финансовая юрисдикция увеличивает подотчетность Парламента перед народом Шотландии, как финансовую, так и демократическую, и позволяет Парламенту использовать свои финансовые полномочия для реализации политических целей. Например, Парламент сможет устанавливать общий уровень государственных расходов, реформировать индивидуальные налоги (подобно тому, как шотландское Правительство регулирует налог на операции с землей) или вводить налоги для стимулирования определенных форм поведения (например, экологические налоги или налоговые льготы, направленные на поощрение исследований).
На текущий момент шотландский Парламент имеет юрисдикцию над 7.5% налогов, взимаемых в Шотландии, и это покрывает около 10% расходов автономии и 6% общих государственных расходов Шотландии. Даже после изменений, утвержденных Законом о Шотландии 2012 года, юрисдикция шотландского Парламента будет распространяться лишь на 16% налоговых поступлений, полученных в Шотландии, что составит около 22% расходов автономии и 13% общих государственных расходов. Таким образом, Закон 2012 года лишь ненамного укрепляет демократическую и финансовую подотчетность.
Шотландское Правительство считает, что разработка базы более широкой финансовой подотчетности шотландского Парламента должна осуществляться в рамках четкого и принципиального подхода. Правительство считает, что все налоги, взимаемые в Шотландии, должны находиться в рамках юрисдикции шотландского Парламента, за исключением случаев, когда имеются веские основания для их перехода под исключительную юрисдикцию (в соответствии с общим подходом, закрепленным Законом о Шотландии 1998 года и принципами, изложенными в Разделе 2).
Таким образом, наше предложение заключается в переходе к полной внутренней экономической и финансовой автономии.
Это означает, что все местные и внешние налоги будут разрабатываться и устанавливаться в Шотландии, включая такие параметры, как ставки налогообложения, скидки, пороги и базы налогообложения. Исключением может стать НДС – и потенциально некоторые акцизные сборы – поскольку законодательство ЕС предусматривает их строгую унификацию в рамках Соединенного Королевства. Доходы от налогов, находящихся в рамках исключительной юрисдикции, будут поступать в шотландский бюджет.
В то же время шотландский Парламент также получит юрисдикцию над ключевыми элементами внутренних расходов, включая социальное обеспечение.
Из налоговых поступлений, полученных в Шотландии, Шотландия будет напрямую оплачивать услуги, полученные ею в качестве части Великобритании. К такому платежу относятся согласованные суммы за оборону, безопасность, ведение внешней политики и обслуживание исторического долгового процента.
Неотъемлемым элементом полной финансовой юрисдикции будет доступ шотландского Парламента к экономическим рычагам, находящимся за пределами налоговой системы, таким как права наемного работника и некоторые аспекты миграции. Общее экономическое развитие обеспечивает уровень налогов, которые шотландский Парламент получит в рамках своих налоговых полномочий, а гибкость в поощрении экономического роста с помощью таких мер необходима шотландскому Парламенту для получения надлежащей юрисдикции над государственными финансами Шотландии.
Шотландское Правительство считает, что данная концепция обеспечит максимальную финансовую и демократическую подотчетность в рамках Соединенного Королевства, поощряя шотландское Правительство к повышению экономического роста и позволяя Шотландии делать вклад в развитие Соединенного Королевства в целом. Юрисдикция практически над всеми налогами, взимаемыми в Шотландии, позволит шотландскому Парламенту с максимальной гибкостью корректировать свою налоговую политику для отражения шотландских реалий и политических целей.
В то же время поэтапное повышение финансовой подотчетности шотландского Парламента путем передачи в рамки автономной юрисдикции одного или двух налоговых полномочий не будет целесообразной или оптимальной мерой. Для обеспечения надлежащей подотчетности и реализации реальных политических выборов, в любой модели, за исключением полной финансовой юрисдикции, шотландскому Парламенту понадобиться эффективная юрисдикция над значительной частью налогов и других экономических рычагов, направленных на формирование согласованной базы для финансирования автономных государственных услуг и обеспечения роста экономики.
Шотландское Правительство признает важность общего устойчивого бюджета для государственных финансов в рамках Шотландии и Великобритании. Концепция шотландской финансовой юрисдикции должна включать широкие полномочия по заимствованию для обеспечения бюджетной стабильности и гарантии поддержания шотландских государственных финансов.
В рамках изложенной концепции межправительственное управление государственными финансами потребует нового кодекса практики, который будет отражать уровень финансовой юрисдикции и автономии, предоставленной Шотландии.
В целях поддержания общей стабильности концепция также должна включать набор фискальных правил и механизмов, предназначенных для управления автономными заимствованиями в рамках Соединенного Королевства. Шотландское Правительство должно заключить общее соглашение с Правительством Великобритании, которое будет определять принципы экономического сотрудничества, защиты денежной стабильности, развития единого рынка и защиты финансовой стабильности.
Основополагающим принципом такого соглашения будет принцип справедливого и прозрачного подхода к распределению ресурсов, рисков и выгод. По сути, полная финансовая юрисдикция означает, что Шотландия будет получать налоги, уплаченные в стране, в том числе поступления от налогов, не включенных в рамки автономной юрисдикции, таких как НДС. Любые меры, принимаемые в отношении налогов Шотландии, при отсутствии полной финансовой юрисдикции, должны соответствовать Формуле Барнетта, которая сохраняется для любых блочных субсидий, выдаваемых Шотландии, с учетом корректировки в контексте фактического уровня финансовой юрисдикции. Как показал опыт исполнения Закона о Шотландии 2012 для завершения перехода к полной финансовой юрисдикции потребуется несколько лет. В течение такого переходного периода также потребуется сохранение Формулы Барнетта, которая поможет обеспечить устойчивость и предсказуемость государственных финансов Шотландии по мере того, как шотландский Парламент примет юрисдикцию над сбором большей части собственных доходов и начнет получать выгоды от мер, направленных на улучшение экономического положения Шотландии.
Другим ключевым элементом соглашения с Правительством Великобритании и концепции шотландской финансовой юрисдикции является то, что Шотландия будет получать выгоды от успешной политики, которая увеличит налоговые поступления страны, а также будет наделена инструментами для управления рисками расширенной ответственности. Это необходимо для того, чтобы шотландский Парламент смог принять надлежащую финансовую юрисдикцию в отношении налоговой и иных видов экономической политики. Это будет означать, например, что увеличение налоговых поступлений от родителей маленьких детей, которые смогли выйти на работу в результате инвестиций в детские дошкольные учреждения, получит шотландское Правительство, что позволит ему повысить инвестиции в детские дошкольные учреждения или развитие иных государственных услуг.
Конкретные предложения и возможности
• Все налоги и соответствующие пороги, ставки и льготы – включая подоходный налог, социальное страхование и налог на прибыль предприятий, будут разрабатываться и утверждаться в Шотландии. Исключения – например, НДС и некоторые виды акцизных сборов – будут устанавливаться на уровне Великобритании, при этом поступления от таких налогов будут перенаправляться в шотландский бюджет
• Все внутренние расходы, в том числе на систему государства всеобщего благосостояния, подпадают под управление шотландского Парламента и Правительства
Денежная стабильность
Шотландское Правительство поддерживает эффективную координацию политики, которая предусматривает выгоды для всех четырех государств Соединенного Королевства. Однако шотландское Правительство считает, что шотландский Парламент должен играть более значительную роль в процессе принятия решений по экономической политике. Поэтому предложения Шотландского Правительства предусматривают значительно более высокий уровень экономической и финансовой автономии для Шотландии, которая при этом остается частью системы, согласованной с устойчивой денежной системой Соединенного Королевства.
Важнейшая цель такой общей концепции – обеспечение денежной стабильности и соблюдение договоренностей между Великобританией и ЕС о едином рынке.
Общая система будет означать, что:
• Общие вопросы денежной стабильности – такие как валюта и Банк Англии – останутся в рамках исключительной юрисдикции
• Процентные ставки будут определяться Банком Англии в рамках его полномочий по определению денежной политики
• Финансовая стабильность также будет обеспечиваться Банком Англии на территории всего Соединенного Королевства
• Шотландия будет использовать свои более широкие полномочия в области налогообложения, расходования и заимствования в рамках устойчивой финансовой системы, гарантированной четкими правилами и процедурами, нацеленными на обеспечение доступности
Перебалансировка и реиндустриализация Шотландии
Существуют значительные различия в экономическом развитии, структурах и конкурентных преимуществах на территории Соединенного Королевства. Географические дисбалансы привели к концентрации рабочих мест и инвестиций в Лондоне и юго-восточной Англии. Произошло также ослабление устойчивости экономики, например, вследствие снижения вклада производства в экономику, который в Соединенном Королевстве был выше, чем во многих других развитых экономиках.
В рамках существующих автономных полномочий предыдущие шотландские правительства реализовывали политику поддержки устойчивого экономического роста и создания высококвалифицированных рабочих мест и преуспели в сокращении исторического разрыва в экономическом развитии с Великобританией. Настоящее Правительство ввело Бонусную систему для малого бизнеса и создало Инвестиционный Банк Шотландии, осуществляло инвестиции в инфраструктуру и поддерживало рейтинг Шотландии для привлечения международных инвестиций.
Значительные экономические и налоговые полномочия предоставят Шотландии намного больше возможностей для развития местных конкурентных преимуществ и преодоления сравнительно неблагоприятных условий в целях обеспечения устойчивого и сбалансированного роста в Шотландии. Такой подход также может укрепить общую конкурентоспособность Соединенного Королевства.
В документе Реиндустриализация Шотландии на 21 век шотландское Правительство определило способы использования дополнительных экономических полномочий – например, с помощью индустриальной стратегии, сфокусированной на укреплении производства, продвижении инноваций и стимулировании международной торговли и инвестиций – в целях реиндустриализации Шотландии и создания более жизнеспособной экономики с улучшенными возможностями занятости.
Усиленный производственный сектор имеет потенциал для распространения инноваций, борьбы с географическими диспропорциями, поддержки интернационализации и создания высококвалифицированных и высокооплачиваемый рабочих мест.
Политика в области конкуренции является ключевым фактором роста производительности, экспорта и потребительской ценности и выбора. Шотландское Правительство сможет упростить систему защиты прав потребителей с тем, чтобы повысить доверие шотландских потребителей к продукции и, как следствие, стимулировать развитие экономической деятельности. Шотландия сможет применять и совершенствовать режим защиты прав потребителей и соответствующую нормативно-правовую базу с целью устранения дублирования и обеспечения согласованности.
В целях повышения уровня заработной платы и гибкости передача юрисдикции над коммерческим налогообложением и законом о занятости позволит шотландскому Парламенту стимулировать предприятия к инвестициям в навыки и инновации, работать с предприятиями в направлении улучшения дошкольного содержания детей и реализации мер поддержки семьи и таким образом повысить создание высокооплачиваемых гибких вакансий во всех отраслях экономики. Он также будет обладать полномочиями по установлению минимальной заработной платы на уровне, который не позволит рабочим Шотландии жить за чертой бедности (см. Раздел 5).
Шотландское Правительство сможет повысить участие в развитии рынка труда, например, путем предоставления высококачественного раннего и дошкольного обучения на уровне лучших в Европе. Доступ к налоговым поступлениям и поступлениям, полученным от расширенного участия на рынке труда (в рамках фискальной концепции и соглашения с Правительством Великобритании, упомянутым выше), сократит расходы на реализацию изменений переходного периода, обеспечит внедрение пакета амбициозных мер, которые будут более доступными, чем при настоящих договоренностях.
Юрисдикция над налогами и поступлениями позволит внедрить комплексный и согласованный пакет поддержки, предусматривающий законное пособие по беременности и родам, пособие на ребенка, налоговый зачет, выплачиваемый за ребенка, пособие по материнству и денежное пособие на содержание ребенка наряду с инвестициями в дошкольное содержание детей.
Конкретные предложения и возможности
• Полная юрисдикция над налогом на прибыль организаций, которая позволит шотландскому Правительству тщательно разрабатывать налоговые стимулы, направленные на стимулирование ребалансировки и реиндустриализации шотландской экономики – например, посредством более эффективных налоговых скидок или поощрения инноваций и инвестиций в научно-исследовательские работы
• Полная юрисдикция над подоходным налогом и социальным страхованием, которая включает полномочия по утверждению и изменению налоговых скидок
• Юрисдикция над Сбором с пассажиров при покупке авиабилетов может быть использована для стремительного развития международной доступности и туризма в Шотландии
• Шотландское Правительство должно иметь официальный совместный контроль над системами конкуренции и нормативно-правового регулирования, который обеспечит надлежащее отражение шотландских запросов. Наша модель Комплексного Экономического Регулятора должна быть разработана в рамках общей нормативной базы
• Юрисдикция в отношении защиты прав потребителей позволит шотландскому Правительству сотрудничать с Правительством Великобритании по вопросу учреждения должности Посредника по жалобам потребителей, как государственного, так и частного сектора
Энергетическая и нефтегазовая отрасль
На данный момент существует сложная база развития энергетической отрасли в Великобритании. Например, шотландское Правительство реализует автономные полномочия в отношении экономического развития Шотландии, но английские институты имеют общую политическую юрисдикцию в отношении добычи и поставки продуктов нефтегазовой и энергетической отрасли.
Шотландское Правительство считает, что шотландский Парламент должен иметь более широкую юрисдикцию над политикой энергетического сектора, включая нефтегазовую отрасль. Это обеспечит применение оптимизированного подхода и позволит Шотландии разрабатывать нормативную и фискальную базу, которая максимизирует доход от энергетического сектора и стимулирует устойчивый рост отрасли во благо народа Шотландии. Это может предусматривать совместный контроль английских органов, таких как OFGEM, и организацию совместной компетенции относительно нового Управления по регулированию нефтегазовой отрасли, предложенного для Абердина, в целях обеспечения максимального соблюдения интересов шотландского народа.
С дополнительными обязательствами Шотландия также может капитализировать собственные сравнительные преимущества в энергетической отрасли. Шотландское Правительство сможет развивать территории и местную обеспеченность энергией; а также более эффективно бороться с социальным неравенством посредством преодоления топливной бедности. Присоединение островов к национальной сети также будет приоритетом.
Конкретные предложения и возможности
• Юрисдикция над энергетической политикой предоставит Шотландии официальную роль в сетевом регулировании и установлении стандартов надежности, включая планирование, владение и управление энергетической инфраструктурой, и обеспечит более справедливые расходы сети для безопасных энергоносителей
• Шотландское управление экономического развития нефтегазовой отрасли совместно с различными ведомствами и Нефтегазовым регулятором Великобритании (OGA) максимизирует возможности повышения производительности и создания рабочих мест
• Юрисдикция над фискальным режимом нефтегазовой отрасли позволит максимизировать экономические доходы от использования ресурсов Северного моря и получать всю экономическую выгоду от этой деятельности. Возможно создание Фонда стабильности и сбережений нефтегазовой отрасли, который позволит управлять доходами в долгосрочной перспективе
• Для капитализации богатых возобновляемых ресурсов Шотландии шотландское Правительство должно иметь дополнительные полномочия для разработки программы поддержки низкоуглеродноых и возобновляемых источников энергии в Шотландии в тех случаях, когда они были утверждены в качестве необходимых и эффективных средств реализации приоритетов Шотландии
• Контроль над всем объемом регулирования эффективности энергопользования позволит шотландскому Правительству разрабатывать политику для удовлетворения конкретных потребностей шотландских домашних хозяйств и предприятий; в частности, бороться с топливной бедностью и выбросами, приводяшими к изменению климата
Вопросы окружающей среды, пищевых продуктов и сельского хозяйства
Предложения, изложенные в настоящем документе относительно передачи определенного пакета фискальных, экономических и социальных полномочий, предусматривают выгоды для сельской территории Шотландии. Полная власть в принятии решений относительно управления природными ресурсами, позволит удерживать в Шотландии выгоды, поступающие от природных ресурсов и пищевой промышленности Шотландии, и укрепить таким образом экономику Шотландии. Расширенные обязательства также укрепят положение Шотландии в мире в качестве лидера по справедливому решению проблемы климата и устойчивости окружающей среды. Следовательно, Шотландия должна обладать полной юрисдикцией над всеми аспектами экологического законодательства.
Конкретные предложения и возможности
• Полный контроль над политикой в сфере окружающей среды, в том числе налогообложением, позволит применять более согласованный подход, включая вопросы защиты окружающей среды в энергетической отрасли, охраны морской природы и морских возобновляемых источников энергии. Данные полномочия должны распространяться на 200 морские мили или ограничивать компетенцию Великобритании в сфере защиты морской природы, в том числе в сфере экологических аспектов судоходства
• Юрисдикция над налогом на доходы и земельным налогом позволит обеспечить более справедливый режим в целом. Юрисдикция над налогом на коммерческую разработку нерудных строительных материалов позволит интегрировать политику утилизации отходов и другую экологическую политику
• Официальная совместная юрисдикция в области нормативно-правового регулирования обеспечит предоставление таких услуг как мобильная телефонная связь, широкополосная передача данных и почтовые услуги, в соответствии с потребностями развития экономики сельского хозяйства
• Шотландия должна иметь возможность непосредственно выступать в Европейском Союзе по вопросам рыболовства, защиты морской окружающей среды и экспорта продуктов питания и напитков, с учетом их важности для шотландской экономики. В таких сферах, как рыболовство, в которых Шотландия имеет господствующее положение в пределах Великобритании, Шотландия должна иметь лидирующее положение в Совете (в соответствующих случаях)
• Шотландия должна иметь возможность принимать собственные решения по взиманию и использованию сельскохозяйственных сборов и сборов с продукции морского промысла. Аналогичным образом, доля Шотландии в квоте вылова рыбы должна неотъемлемо принадлежать Шотландии
• пищевая промышленность имеет исключительное значение для шотландской экономики, чем для Великобритании. Официальная юрисдикция над политикой, а именно в области маркировки товаров, заявок о защите товарных наименований продуктов и всех аспектов экспортной сертификации, позволит Шотландии более эффективно внедрять стимулирующие меры, направленные на обеспечение устойчивого роста отрасли
• Шотландия должна обладать полномочиями по управлению и получению выгод от использования собственных природных ресурсов, в том числе необходим полный переход прав управления и доходов от имущества «Собственности Короны» в Шотландии, включая использование прибрежной зоны, морского дна и активов Исключительной Экономической Зоны (с последовательными выгодами для местных общин, в частности на островах).
Транспорт
Полная юрисдикция Шотландии над полномочиями в сфере транспорта, находящимися в рамках исключительной юрисдикции, обеспечит большую согласованность решений и принятие во внимание конкретных транспортных потребностей и географического положения Шотландии. Вместе с совместным управлением и партнерством, работающим на уровне Великобритании, решения о транспортной инфраструктуре, управлении и инвестициях внутри и за пределами Шотландии.
Конкретные предложения и возможности
• Полная юрисдикция над железнодорожным транспортом обеспечит развитие государственных торгов и неприбыльных организаций, более интегрированных услуг железнодорожного транспорта и услуг, предназначенных для удовлетворения местных потребностей
• Полная юрисдикция над воздушным транспортом обеспечит компетенцию над Сбором с пассажиров при покупке авиабилетов и стимулирует развитие более эффективных маршрутов, сопутствующих видов деятельности и въездного туризма
• Полная юрисдикция над морским транспортом позволит Шотландии определить будущую роль Агентства мореходства и охраны побережья и принять юрисдикцию над охраной побережья Шотландии. Наряду с обеспечением деятельности Совета Северного маяка она предоставит совместный доступ к политике судоходства и развития портов и укрепит уверенность и стимулы к созданию рабочих мест в таких секторах, как возобновляемые источники энергии, рыболовство и нефтегазовый сектор
• Полная юрисдикция стимулирует достижение социального равенства посредством принятия решений по инвестициям, направленным на развитие местной инфраструктуры, развитие бизнеса, создание рабочих мест и обеспечение доступа к государственному транспорту. Шотландия также должна иметь формальную роль в существующих органах Великобритании, а также на соответствующих европейских и международных форумах для представления наших интересов
Культура и наследие
Только обладая расширенными полномочиями, Шотландия может реализовывать свои культурные амбиции и создать международную репутацию в сфере культуры, наследия и творчества. Юрисдикция в отношении налогообложения и лотерей предоставит шотландскому Парламенту набор связанных полномочий в сфере телевидения, культуры и наследия.
Переход телевещания в рамках автономных полномочий предоставит необходимые механизмы для создания рабочих мест посредством повышенного производства; создания более справедливого общества через программный контент, нацеленный на предоставление более широкого доступа к культуре; и создания для Шотландии больших возможностей для популяризации своего места в мире.
РАЗДЕЛ 5
СПРАВЕДЛИВОСТЬ, РАВЕНСТВО И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
На данный момент юрисдикция над социальной политикой, в том числе над службами занятости и системой социального обеспечения, разделена между шотландским Правительством и Правительством Великобритании. Такие вопросы, как здравоохранение и образование, находятся в рамках автономных полномочий, также как и профессиональное обучение. Однако система социального обеспечения в большей степени находится в рамках исключительной юрисдикции Правительства Великобритании, при этом Министерство труда и пенсионного обеспечения отвечает за реализацию программ занятости в рамках исключительной юрисдикции. Несоответствия в системе здравоохранения и образования обусловлены рядом основных экономических факторов, которые не могут быть охвачены только автономными полномочиями.
Программа изменений, разработанная Правительством Великобритании в отношении системы социального обеспечения, не учитывает шотландские реалии. Существует также тесная взаимосвязь между аспектами политики социального обеспечения, в частности, пособий на жилье, в рамках исключительных полномочий и автономными полномочиями. Выбор политики, сделанный Правительством Великобритании, также работает против целей шотландского Правительства – например, она повышает количество детей, живущих в Шотландии в бедности. Передача шотландскому Парламенту всех полномочий, которые влияют на неравенство, бедность и занятость, обеспечит применение в политике последовательного подхода.
Бедность работающих – одна из усугубляющихся проблем Шотландии, которая не была решена политикой Великобритании. Имея юрисдикцию над минимальной заработной платой, шотландский Парламент сможет обеспечить ее повышение, как минимум, с учетом инфляции, а также сможет рассматривать возможность ее повышение до уровня прожиточного минимума (согласно рекомендациям экспертной рабочей группы по социальному обеспечению).
Расширение юрисдикции шотландского Парламента в отношении социальной политики и социального обеспечения позволит Шотландии стать более справедливой и процветающей страной, которая применяет согласованный подход к социальному обеспечению и занятости. Шотландский Парламент будет иметь возможность следовать шотландским приоритетам, в том числе создавать рабочие места и бороться с детской бедностью. Имея полную финансовую юрисдикцию, финансовые выгоды успешных инициатив шотландского Правительства – в форме сокращения выплат пособий и увеличения налоговых поступлений – будут оставаться в Шотландии, а не переходить в Казну Великобритании.
Специальные дополнительные полномочия должны включать следующее:
• Юрисдикция над системой социального обеспечения в целом с тем, чтобы система удовлетворяла потребности и приоритеты Шотландии, и остановка расширения единых социальных выплат и выплат личной независимости
• Юрисдикция над законом о занятости и трудоспособности, в том числе над всеми программами занятости, которые на данный момент реализует Министерство труда и пенсионного обеспечения
• Юрисдикция над минимальной заработной платой и прожиточным минимумом
• Юрисдикция над всеми налоговыми поступлениями и государственными расходами Шотландии, которые позволят шотландскому Парламенту определить уровень ресурсов, предназначенных для государственных услуг, таких как здравоохранение и образование
Социальная защита и социальное обеспечение
Большая часть пособий по социальному обеспечению находится на данный момент в рамках исключительной юрисдикции. Однако для многих жителей Шотландии действующая система социального обеспечения не работает. На фоне изменений в системе социального обеспечения, одобренных Правительством Великобритании, предполагается, что расходы Шотландии на социальное обеспечение сократятся примерно на 6 миллиардов фунтов стерлингов в течение шести лет до 2015-16 года. Почти 70% такого сокращения будет приходиться на 2014-15 и 2015-16 года. По оценкам, около 100,000 детей могут оказаться за чертой бедности в результате политики Правительства Великобритании. Мы также стали свидетелями того, как Вестминстер принимает решения, такие как введение ‘налога на спальню’, которые не отражают шотландских реалий и которые были негативно приняты большинством шотландских членов Парламента.
Шотландское Правительство считает, что Шотландия должна обладать полной юрисдикцией над системой социального обеспечения с тем, чтобы создать систему с учетом шотландских приоритетов и реалий. Такая система также может обеспечить большую согласованность мер, направленных на борьбу с работающими нищими, а также более эффективную координацию в области обеспечения детей, пособий по содержанию детей и других мер для борьбы с детской бедностью.
До того, как юрисдикция над системой социального обеспечения или ее аспектами будет передана шотландскому Парламенту, расширение единых социальных выплат и выплат личной независимости в Шотландии необходимо приостановить с тем, чтобы убедиться, что не будет нарушена практическая возможность перехода на личные пособия, и что шотландский Парламент имеет возможности для создания системы, соответствующей потребностям Шотландии.
Конкретные предложения и возможности
• Шотландский Парламент должен получить в долгосрочной перспективе юрисдикцию над всей системой социальной защиты. Любые финансовые последствия будут покрываться из шотландских доходов и с помощью отклонений от политики, регулируемых в рамках шотландского бюджета. Это обеспечит получение всех выгод и операционный и политический контроль
• Ключевыми среди расширенных полномочий шотландского Парламента являются те, которые больше всего влияют на создание рабочих мест и обеспечение равенства. Это должно обеспечить реструктуризацию системы с целью реализации шотландских приоритетов. Ключевыми элементами являются:
o Пособия для трудоспособного населения, в том числе для безработных, больных или инвалидов, а также малоимущих
o Пособия для поддержки семей и детей
o Пособия по социальному обеспечению (напр., зимнее пособие на топливо), которые дополняют государственные пенсии и соответствующие пособия
Занятость и способность к трудоустройству
Политика занятости является ключевым элементом координации и реализации наших амбиций в контексте экономического роста и социальной справедливости. Для реализации согласованной политики занятости необходимы полномочия не только в отношении действий людей, которые устраиваются на работу, но и в отношении того, как они сохраняют занятость и продвигаются по карьерной лестнице. Обеспечение возможностей реализации человеком своего потенциала требует полномочий на рынке труда по удовлетворению конкретных потребностей шотландских предприятий и экономических запросов. Полный контроль над законодательством в области занятости и трудовыми отношениями позволит шотландскому Правительству развивать более справедливый, разнообразный и процветающий рынок труда, который обеспечит повышенное качество работы и более справедливое вознаграждение все более профессиональной и мотивированной рабочей силы.
Юрисдикция над политикой занятости должна обеспечить предоставление услуг по трудоустройству, которые будут создавать прогрессивный поиск работы, а также сокращать социальные и экономические риски, создаваемые длительной безработицей. Она позволит нам удовлетворять потребности Шотландии по таким вопросам как: судебные процедуры и сборы; нулевые контракты и регулирование деятельности посредников по найму. Передача юрисдикции над всеми аспектами права наемного работника позволит шотландскому Правительству развивать трудовой климат, соответствующий экономическим и социальным стремлениям.
В документе Анализ совместной работы: прогрессивная политика на рабочих местах в Шотландии установлено, что экономические и социальные проблемы и возможности Шотландии более эффективно будут решены в среде, в которой профсоюзы, работники и работодатели сотрудничают друг с другом в рамках современных кооперативных трудовых отношений.
Юрисдикция в области занятости и социального обеспечения позволит шотландскому Правительству более эффективно бороться с проблемой работающих нищих. Более половины (52%) взрослого трудоспособного населения и еще большая доля (59%) детей, живущих в бедности, живут в семьях, в которых есть работающие члены семьи.
Согласованные полномочия по ряду направлений позволят улучшить положение работающих нищих посредством повышения оплаты труда, устранения недостатка трудовой гибкости и высоких предельных ставок налогов.
Имея контроль над минимальной заработной платой, шотландский Парламент сможет ежегодно повышать шотландскую минимальную заработную плату, как минимум, до уровня инфляции, улучшая положение людей в Шотландии, которые на данный момент получают минимальную заработную плату. Шотландский Парламент также рассмотрит рекомендации экспертной рабочей группы по социальному обеспечению о необходимости повышения минимальной заработной платы до уровня прожиточного минимума.
Имея юрисдикцию над разработкой нашей системы социального обеспечения, шотландский Парламент также сможет изменить размер пособий и выплачиваемых налогов с целью увеличения доходов малообеспеченных хозяйств. Например, для пары с детьми и одним работающим родителем увеличение рабочих часов с 50% до полной занятости приведет к потере 82% дополнительного дохода по причине налогов и потери пособий.
Опять же фискальные выгоды от изменений шотландской минимальной заработной платы – в контексте налоговых льгот и пособий – должны быть доступны шотландскому Парламенту. В противном случае, шотландские рабочие будут платить фискальные накопления в пользу Правительства Великобритании, и у шотландского Парламента не будет стимулов для повышения минимальной заработной платы в Шотландии. Это наглядный пример того, почему полномочия, переданные шотландскому Парламенту, должны быть согласованы между собой.
Конкретные предложения и возможности
• Юрисдикция над минимальной заработной платой позволит повысить ее, как минимум, до уровня инфляции и рассмотреть вопрос о ее привязке к прожиточному минимуму, а также позволит вести координацию с политикой выплаты пособий
• Передача юрисдикции над разработкой Программы занятости и других программ, которые на данный момент реализует Министерство труда и пенсионного обеспечения, создаст в Шотландии необходимую согласованность, что дополнит возможности обучения, предоставляемые шотландским Агентством по развитию профессиональных навыков
Здравоохранение
Юрисдикция над политикой в области здравоохранения уже в значительной мере принадлежит автономии. Предложения настоящего документа об усиленной фискальной автономии шотландского Парламента предоставят шотландскому правительству более широкий контроль над финансированием здравоохранения. Расширенные полномочия создадут возможности для использования защиты прав потребителей и налоговых полномочий в целях развития государственного здравоохранения и повышения защиты прав потребителя.
Конкретные предложения и возможности
• Передача оставшихся полномочий в области здравоохранения согласно Закону о Шотландии 1998
• Переход полномочий по защите прав потребителей предоставит возможности по борьбе с рекламой алкоголя, а также маркировке и упаковке продукции
• В рамках более широких фискальных полномочий Шотландия должна иметь право повторять взимание Великобританией акцизного сбора на алкоголь и табак
• Полная юрисдикция над системой здравоохранения и безопасности позволит создать Шотландии более согласованную систему
Образование
Юрисдикция над системой образования практически полностью принадлежит автономии, но, тем не менее, в Шотландии встречаются устойчивые диспропорции в результатах образования. Предоставление шотландскому Парламенту более широкой юрисдикции над налогами и социальным обеспечением создаст возможности по борьбе с первоочередными проблемами бедности и лишений, которые являются основной причиной такого неравенства. Предложения усиленной фискальной автономии для шотландского Парламента предоставят шотландскому Правительству более широкий контроль над финансированием образования.
Особенно проблемным вопросом для учреждений высшего образования Шотландии является оформление послеобразовательных рабочих виз, которые были упразднены Правительством Великобритании в 2012 году. Такие визы позволяли выпускникам работать и создавать предприятия в Великобритании в течение 24 месяцев, что делало способных и образованных выпускников частью рабочей силы. Послеобразовательная рабочая виза также поощряла иностранных граждан приехать на обучение в Шотландию, поскольку возможность дальнейшего нахождения и работы в стране является важным фактором для международных студентов в выборе места образования. Шотландское Правительство считает, что сокращение миграции в Шотландию для получения образования, по крайней мере, частично обусловлено отменой.
Юрисдикция над некоторыми иммиграционными полномочиями предоставит Шотландии возможность возврата послеобразовательных рабочих виз и привлечения в Шотландию талантливых специалистов со всего мира.
Правосудие и безопасность
С помощью большей части автономных полномочий была реформирована и модернизирована система правосудия Шотландии. Уровень преступности упал до самого низкого уровня с 39 года, при этом открыто более 1000 дополнительных офисов по сравнению с 2007 годом. Однако в Шотландии большая часть бедных общин страдает от преступности. Полная юрисдикция над законодательством об огнестрельном оружии, доходах от преступной деятельности, нарушениях правил дорожного движения, азартных играх и наркотиках позволит достигнуть прогресса в развитии таких общин: а именно, очищения наших улиц от оружия, предотвращения вреда от торговли наркотиками и борьба с пьяным вождением. Это позволит применять интегрированный и согласованный подход к вопросам, которые влияют на общины Шотландии и помогают в борьбе с неравенством. Законная юрисдикция над администрированием, организацией и судебным руководством трибуналов, находящихся на данный момент в рамках исключительной юрисдикции, которые решают вопросы относительно жителей Шотландии, должна быть передана автономии. Это относится, помимо прочего, к трибуналам по вопросам занятости, социальной защиты и иммиграции. Автономные полномочия в области законодательства позволят обеспечить согласованность с другими полномочия, как, например, в случае, когда шотландские министры смогут изменять действующие правила процедуры по апелляциям, связанным с пособием по социальному обеспечению, которое полночью находится в рамках автономных полномочий.
Поскольку в Шотландии действует единая Полицейская служба, персонал и полномочия Британской транспортной полиции и Полицейских служб для охраны гражданских ядерных объектов должны действовать в рамках своей компетенции, что улучшит согласованность и оперативную гибкость.
Шотландское Правительство должно в полном объеме получать суммы штрафов, выплаченные на основании постановлений,я судов. Оно также должно полностью получать конфискованные доходы от преступной деятельности с целью их реинвестирования для развития общин, которые понесли наибольшие убытки от преступной деятельности, а также создания позитивных возможностей для нашей молодежи и сплоченности общин.
Третий сектор и равенство
Третий сектор играет основную роль в экономике Шотландии и предоставлении услуг шотландским общинам. Шотландия должна обладать широкими полномочиями для обеспечения роста, эффективности и устойчивости сектора. Юрисдикция над законодательной базой, регулирующей благотворительность, уже принадлежит автономии, но другие сферы политики и законодательства, которые влияют на благотворительность и организации Третьего сектора, находятся в рамках исключительной юрисдикции, а именно политика налогообложения, направленная на расширение возможностей благотворительности, и изменение налоговых режимов для организаций Третьего сектора, которые не являются благотворительными.
Шотландия имеет серьезную репутацию в области защиты и продвижения равенства и прав человека, и, имея дополнительные полномочия, она сможет обеспечить дальнейшее развитие данного направления. Равные возможности и политика в области равенства должны находиться в рамках автономных полномочий. Полная передача юрисдикции над развитием равных возможностей позволит шотландскому Парламенту реализовывать меры, направленные на превращение Шотландии в более справедливое, процветающее и демократическое государство.
Конкретные предложения и возможности
• В качестве части более широких фискальных полномочий юрисдикция над освобождением от уплаты подоходного налога и налога на прибыль предприятий, льготами для благотворительных организаций, налоговыми льготами на безвозмездную помощь, инвестиционным доходом, торговой прибылью и налогом на доходы от прироста капитала позволит шотландскому Парламенту поддерживать жизнеспособный, устойчивый и активный Третий сектор
• Шотландия должна обладать полной автономной юрисдикцией над решением вопросов неравенства и разработкой и исполнением законодательства в области обеспечения равенства. Это гарантирует силу существующего законодательства и создаст возможности для принятия обоснованных решение о реализации мер, комбинированных с другими автономными полномочиями. В частности, это создаст возможности обеспечения гендерного баланса в советах и укрепления представительства и позиции недостаточно представленных общин в гражданских институтах и общественной жизни Шотландии
РАЗДЕЛ 6
КОНСТИТУЦИЯ ШОТЛАНДИИ, УПРАВЛЕНИЕ И ДЕМОКРАТИЯ
Крайне важно создать многовековое наследие при активном участии граждан в обсуждениях и голосовании на референдуме и обеспечить в Шотландии демократию, эффективное управление, защиту прав человека и участие граждан в общественной жизни.
Шотландское Правительство решительно разделяет позицию, выраженную английскими и шотландскими лидерами английских партий во время кампании референдума:
«Власть принадлежит шотландскому народу, и мы считаем, что именно шотландский народ должен решать вопросы управления.»
Поэтому мы считаем, что любой будущий Закон о Шотландии должен предоставить законную силу праву шотландского народа, словами Заявления о праве 1989 года, «определять форму управления, наилучшим образом соответствующую его потребностям», как это было сделано на референдуме.
Шотландский Парламент
Шотландский Парламент, в качестве института, достиг зрелости и пользуется доверием и уважением народа Шотландии, являясь его демократическим выбором. Существование Парламента в качестве института должно быть закреплено на уровне законодательства и должно быть бессрочным, а именно упразднение Парламента должно быть возможно только с согласия самого Парламента и предпочтительно на основании выбора народа Шотландии на референдуме.
Парламент должен иметь контроль над своей деятельностью, в том числе над избирательной системой и правилами процедуры – вопросами, которые на данный момент находятся в компетенции Вестминстера. Закон о Шотландии 2012 года закрепил некоторые ограниченные административные полномочия и полномочия по разработке постановлений, относящихся к выборам шотландского Парламента. Но это далеко не полная законодательная юрисдикция над собственными выборами. Парламент Вестминстера принимает законодательство в области избирательного права и правил процедуры. Шотландский Парламент должен делать то же самое. Шотландский Парламент принял законодательство о правах и правилах процедуры референдума о независимости, в том числе высокоэффективные меры по голосованию 16ти- и 17тилетних избирателей. Правила процедуры референдума были разработаны в Шотландии и отражали выбор шотландского народа. Шотландский Парламент должен иметь возможность делать то же самое для шотландского Парламента и местных выборов.
Парламент Великобритании в Вестминстере должен сохранить юрисдикцию над другими аспектами конституции Великобритании, которые на данный момент находятся в рамках исключительной юрисдикции, в том числе над вопросами монархии, Парламента Великобритании и его правил процедуры, членства и порядка проведения выборов.
Передача полномочий общинам и местным администрациям
Очень важно обеспечить принятие решений в рамках автономии, максимально приближенной к затрагиваемому народу. Передача дополнительных полномочий шотландскому Парламенту создаст возможности для дальнейшей передачи таких полномочий советам и общинам, которая будет предусматривать предоставление реальных полномочий и прав по принятию решений, а также административной юрисдикции.
Местные администрации являются неотъемлемым элементом общего эффективного управления в Шотландии. Они предоставляют ряд услуг, которые формируют основу нашего общества с учетом местных реалий и стремлений. Шотландское Правительство продолжает сотрудничество с местными администрациями – способ сотрудничество был представлен Советом Европы в качестве достижения ранее в этом году – поскольку мы стремимся исполнить рекомендации Комиссии Кристи и реализовать совместную миссию по планированию, вовлечению и передачи полномочий укрепленным общинам.
Публикация документа Передача полномочий островным общинам Шотландии в июне 2014 года стала первым шагом по реализации Декларации Первого министра Лервика, которая утвердила признание шотландским Правительством приоритетности низшего звена в принятии решений. Законопроект о передаче полномочий общинам, представленный в Парламенте в июне, поможет сдвинуть баланс власти в пользу общин. Расширение полномочий шотландского Парламента создаст новые возможности для рассмотрения правильного уровня решений в шотландском обществе.
Защита прав и равенства
Предложения Шотландского Правительства о независимости смогут создать платформу для разработки письменной конституции. Шотландия имеет возможности для разработки независимой конституционной базы, охватывающей вопросы структуры правительства, в том числе местных администраций, и прав народа Шотландии. Конституционная база также сможет укрепить позицию Шотландию по защите равенства и прав человека.
Такая база должна быть разработана и приведена в исполнение в Шотландии шотландским народом под властью шотландского Парламента. Необходимо исключить любые попытки передать какие-либо вопросы нормативной базы за пределы полномочий шотландского Парламента в рамки исключительной юрисдикции Вестминстера, что будет противоречить праву народа Шотландии на самоопределение.
Верховный Суд
Шотландия имеет устойчивую автономную судебную систему. Шотландское Правительство считает, что апелляции на решения судов Шотландии должны рассматриваться высшими судами Шотландии, и не должны передаваться в Верховный Суд Великобритании. Юрисдикция Верховного Суда Великобритании не должна распространяться на какие-либо вопросы, связанные с Шотландией. Внутренняя палата Сессионного суда и Высший уголовный суд, заседающий в качестве Уголовного апелляционного суда, должны совместно стать Верховным Судом Шотландии. Европейский Суд справедливости и Европейский суд по правам человека сохранят в Шотландию прежнюю юрисдикцию.
Конкретные предложения и возможности
• Будущий Закон о Шотландии должен предоставить законную силу праву шотландского народа, словами Заявления о праве 1989 года, «определять форму управления, наилучшим образом соответствующую его потребностям», как это было сделано на референдуме
• Шотландский Парламент должен иметь законодательную базу, которая будет гарантировать его стабильность
• Необходимо создать законодательную основу для закрепления конвенции о том, что Парламент Великобритании вправе принимать законодательство по вопросам, находящимся в рамках автономных полномочий, или изменять полномочия или обязательства шотландского Парламента или Правительства только после получения прямого согласия шотландского Парламента. Это должно расширить официальное рассмотрение шотландским Парламентом вторичного законодательства Великобритании, регулирующего вопросы, находящиеся в рамках автономных полномочий
• Шотландский Парламент должен получить законодательную юрисдикцию в отношении выборов в шотландский Парламент, в том числе в отношении вопросов власти, избирательной системы и проведения выборов; выборов на местном уровне; и заполнения вакансий, снятия с должности и отзыва членов Парламента. Парламент также должен иметь юрисдикцию над своей структурой и операциями
• Шотландский Парламент должен обладать законодательной юрисдикцией над шотландской администрацией, в том числе регулированием всех министерских назначений, включая юрисконсультов, и назначений и вознаграждения судебных работников
• Шотландия должна иметь возможности по развитию определенной конституционной базы для определения и защиты гражданских, политических, экономических, социальных, культурных и экологических прав. Это обеспечит управление Шотландией в соответствии с фундаментальными ценностями и принципами, изложенными в ЕКПЧ, независимо от достижений на уровне Великобритании. Необходимо отменить ограничения в Законе о Шотландии 1998 относительно полномочий шотландского Парламента по разработке законодательства в области защиты прав человека. Данная конституционная база должна охватывать структуру центрального правительства и применение приоритетности низшего звена в принятии решений, включая гарантии автономии местных администраций и признание конкретных потребностей островных общин.
Предложения, изложенные в настоящем документе относительно конституционного развития Шотландии, не зависят от более широкого рассмотрения конституции Великобритании. Управление Англией, Уэльсом и Северной Ирландией является первичным правом народа этих стран.
РАЗДЕЛ 7
МЕСТО ШОТЛАНДИИ В МИРЕ
Шотландия должна получить дополнительные полномочия для обеспечения более прочной и четкой позиции на международной арене. Крайне важно обеспечить шотландскому Парламенту и шотландскому Правительству возможность играть более важную роль в процессе принятия решений по вопросам, находящимся в рамках автономной юрисдикции или влияющим на его интересы, а также укрепить его возможности по продвижению шотландских товаров и предприятий на международном уровне.
Дополнительные полномочия должны включать конкретную юрисдикцию Шотландии осуществлять прямое представительство в Европейском Союзе и на международном уровне в целях:
• улучшения устойчивого экономического развития Шотландии
• обеспечения согласованности политики шотландского Правительства в рамках автономных полномочий
• внесения определенного вклада в решение глобальных проблем
В контексте Великобритании Шотландия должна обладать юрисдикцией в отношении осуществления определенных действий на международном уровне в автономных областях полномочий и выполнения официальной роли в определении приоритетов, политик и позиции Великобритании по вопросам, находящимся в рамках исключительной юрисдикции и затрагивающим шотландские интересы.
Шотландия всегда приветствовала мигрантов. Экономика Шотландии нуждается в здоровом росте трудоспособного населения и мигрантов, которые стимулируют развитие нашей экономической базы и обогащают нашу культуру. Благоприятные условия для мигрантов и нуждающихся во временном убежище также являются важной частью международной репутации. Автономная юрисдикция над аспектами миграционной политики позволит Шотландии более эффективно удовлетворять наши экономические потребности.
Конкретные предложения и возможности
• ЕС оказывает значительное влияние на экономическое процветание и социальное благосостояние. Шотландия должна иметь гарантированные права непосредственного участия в институтах ЕС и процессах принятия решений в рамках ЕС в сферах, находящихся в рамках автономной юрисдикции. Необходимо утвердить законный механизм, который позволит Шотландии совместно разрабатывать и представлять политическую позицию Великобритании по более широким европейским вопросам (например, по вопросам реформ и изменения соглашений ЕС)
• Шотландское Правительство и шотландский Парламент должны иметь право оказывать влияния на приоритеты и прямое участие в планировании зарубежных департаментов, ведомств, консульств, посольств и представительств, которые продвигают коммерческие и культурные интересы Великобритании, с тем, чтобы обеспечить защиту интересов Шотландии. Агентства Великобритании, осуществляющие зарубежные операции, должны отчитываться перед шотландским Парламентом о соблюдении его интересов
• Шотландия должна обладать компетенцией по инициированию, ведению переговоров, подписанию и ратификации международных договоров, которые связаны с вопросами, находящимися в рамках автономной юрисдикции; а также для ведения сотрудничества с международными партнерами в целях непосредственного продвижения и защиты шотландских интересов и осуществления вклада в качестве добросовестного гражданина мира. Шотландия также должна играть официальную роль в определении приоритетов, политик и позиции Великобритании по международным соглашениям, регулирующим вопросы, находящиеся в рамках исключительной юрисдикции, но затрагивающие шотландские интересы
• Шотландия должна иметь возможность развивать конкретное и стабильное сотрудничество с народом и странами посредством текущей работы в направлении международного развития. Это должно осуществляться на основании законодательных положений, а не на основании разрешения Правительства Великобритании, которое может быть отозвано в любой момент. На эффективную, целесообразную, целенаправленную и инновационную борьбу с бедностью в мировом масштабе должна быть направлена пропорциональная доля текущего бюджета Великобритании, предусмотренного для международного развития в контексте определенных стран
• Шотландия должна обладать полномочиями, позволяющими ей участвовать на международном уровне в защите, укреплении и продвижении прав человека и обеспечении равенства и социальной справедливости, в том числе выполнять обязательства Шотландии по соблюдению фундаментальных принципов и ценностей, закрепленных в ЕКПЧ. Основываясь на таких полномочиях, Шотландия может планировать свою работу в направлении международного развития, гендерного равенства и справедливого решения проблемы климата. К такой юрисдикции могут относиться полномочия по ратификации факультативных протоколов к конвенциям ООН по правам человека, относящимся к Шотландии, и по представлению Шотландией докладов в органы ООН по правам человека
• В целях создания нового партнерства между Правительством Шотландии и Правительством Великобритании по международным и европейским вопросам оба правительства должны разработать Обязательное соглашение о сотрудничестве, которое будет содержать четкие двусторонние межправительственные договоренности, в том числе относительно обмена информацией, и закреплять оперативный порядок урегулирования споров. Такое соглашение будет дополнять Меморандум о взаимопонимании, который регулирует способы сотрудничества между всеми частями Великобритании
• Экономика Шотландии нуждается в устойчивом долгосрочном росте трудоспособного населения. Шотландия должна обладать юрисдикцией над определенными аспектами иммиграционной политики – например, над процессом выдачи послеобразовательных рабочих виз – в целях более эффективного удовлетворения конкретных экономических потребностей
РАЗДЕЛ 8
ПРЕДСТОЯЩИЙ ПУТЬ
В настоящем документе шотландское Правительство выразило свою позицию по принципам, которые должны лежать в основе последующей передачи власти, изложило принципы тестирования, которому должны подвергаться какие-либо предложения, и представило конкретные предложения о максимальном самоуправлении для Шотландии, которые, по нашему мнению, соответствуют таким принципам и приемлемым результатам тестирования. Мы публикуем их с целью уведомления об обсуждениях, о начале которых объявил Лорд Смит, и информирования народа Шотландии о целях и позиции шотландского Правительства.
Шотландия бесповоротно изменилась после референдума прошлого месяца. Уровень участия в голосовании, предшествующие ему обсуждения и кампания не имеют прецедентов. Посещение публичных мероприятий, спонтанная организация общин и групп, ведущих кампанию, и острые дебаты в социальных СМИ, – все это продемонстрировало самый высокий уровень вовлеченности в процессе демократии за последние десятилетия. Крайне важно для будущего Шотландии, чтобы эта энергия, амбиции и обязательства развивались и поддерживались в ближайшие годы.
Очень важно, чтобы предложения о последующей передачи власти были представлены народу Шотландии таким образом, который обеспечит его максимальную вовлеченность. Поэтому шотландское Правительство приветствует обязательство Лорда Смита по привлечению гражданского общества и народа Шотландии к процессу.
Шотландское Правительство нацелено привлекать народ Шотландии ко всем процессам и политикам в рамках наших планов по передаче полномочий общинам. С этой целью мы приглашаем всех к обсуждению предложений, изложенных в настоящем документе. Его публикация будет началом обсуждения шотландского Правительства с народом Шотландии о дальнейшем управлении нашей страной в рамках Соединенного Королевства.
В Эдинбургском соглашении от 2012 года правительства Шотландии и Великобритании закрепили свои обязательства по ведению дальнейшей конструктивной работы в контексте результатов референдума в интересах народа Шотландии и остальных частей Соединенного Королевства. С этой целью шотландское Правительство участвует в работе Комиссии Смита для разработки соглашения, которое будет соответствовать не только интересам Шотландии, но и интересам всего Соединенного Королевства. Мы признаем, что существуют активные конституционные дебаты во всех частях Соединенного Королевства, и мы будем работать со всеми нашими партнерами на этих островах для защиты наших общих интересов в области демократии, справедливости и процветания. Однако будет недопустимым – с учетом обещаний, прозвучавших во время кампании референдума для шотландского народа – если последующая передача власти в Шотландии будет задерживать по причине решения более глобальных вопросов, таких как ‘англичане голосуют за английские законы’.
После публикации заключений Комиссии Смита правительства Шотландии и Великобритании должны разработать предложения относительно последующей передачи власти и передать их на одобрение Парламенту Шотландии и Парламенту Великобритании. Согласно Конвенции Сьювела, для изменения полномочий Парламента или Правительства Шотландии необходимо согласие шотландского Парламента.
Некоторые наши предложения могут быть просто и быстро реализованы в рамках полномочий по утверждению распоряжений, предусмотренных Законом о Шотландии 1998 года. Например, Парламент и Правительство Великобритании могут незамедлительно передать шотландскому Парламенту контроль на его выборами с тем, чтобы 16ти- и 17тилетние граждане смогли проголосовать на выборах в шотландский Парламент 2016 года. Предложения о передаче в рамки автономных полномочий Собственности Короны тщательно проработаны и имели широкую поддержку на протяжении многих лет.
Другие аспекты предложений, закрепленных в настоящем документе, лучше реализовать на основании Акта Парламента Вестминстера, принятого после направления в Холируд ходатайства о законодательном согласии. Мы ожидаем от Правительства Великобритании таких действий в сроки, согласованные до референдума, и будем оказывать максимальное воздействие для их осуществления.
Шотландское Правительство призывает все заинтересованные стороны поддержать инициативу Лорда Смита и участвовать в его процессе. Подробная информация приведена на сайте www.smith-comission.scot.