Заключение Венецианской комиссии о законе России о Конституционном суде
Страсбург, 15 марта 2016 г.
Заключение № 832/2015
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ПРОМЕЖУТОЧНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
НА ПРОЕКТ ПОПРАВОК К ФЕДЕРАЛЬНОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ
О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принято Венецианской Комиссией на 106-й пленарной сессии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.)
на основе комментариев
г-на Богдана АУРЕСКУ (заместитель члена, Румыния)
г-на Серхио БАРТОЛЕ (заместитель члена, Италия)
г-на Ян КАМЕРОН (член, Швеция)
г-на Пол КРЕЙГ (заместитель члена, Соединенное Королевство)
г-на Вольфганг ХОФФМАНН-РИМ (член, Германия)
г-на Мартин КУИДЖЕР (заместитель члена, Нидерланды)
Этот документ не будет распространяться во время встречи. Пожалуйста, принесите эту копию.
www. Venice. coe. int
I. Введение
1. Письмом от 11 декабря 2015 г. первый заместитель председателя Комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы по юридическим вопроса сообщил о решении Комитета запросить заключение Венецианской Комиссии относительно «законопроекта, который рассматривается парламентом Российской Федерации, о предоставлении Конституционному Суду полномочий принимать решение о возможности исполнения постановлений международных органов по защите прав человека и свобод (в том числе решений Европейского суда по правам человека, ЕСПЧ)”. Такое заключение лучше всего было бы принять на 106й пленарной сессии Комиссии в марте 2016 г.
2. Федеральный закон Российской Федерации №7-ФКЗ (CDL-REF(2016)006, далее – «поправки 2015 г.») о внесении поправок в Федеральный Конституционный Закон № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. о Конституционном Суде Российской Федерации (CDL-REF(2016)007, далее – «закон 1994 г.») был принят Государственной Думой 4 декабря 2015 г., ратифицирован Советом Федерации 9 декабря, подписан Президентом 14 декабря и опубликован на следующий день. Закон вступил в силу 15 декабря 2015 г.
3. 2 февраля 2016 г. Министерство юстиции Российской Федерации направил в Конституционный Суд Российской Федерации ходатайство о возможности неисполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России” от 3 июля 2013 г.
4. Была создана рабочая группа в составе: г-на Богдан Ауреску, г-на Серхио Бартоле, г-на Яна Камерона, г-на Пола Крейга, г-на Вольфганга Хоффманна-Рима и г-на Мартина Куиджера.
5. Поскольку российские власти не смогли провести встречу с репортерами до мартовской пленарной сессии, настоящее заключение представлено в качестве промежуточного. Венецианская Комиссия надеется, что такие встречи будут организованы после марта 2016 г., чтобы российские власти смогли представить свои аргументы, и заключительное заключение может быть подготовлено для сессии июня 2016 г.
6. Настоящее промежуточное заключение основано на материалах докладчиков. Обсуждение заключения прошло на совместной встрече Подкомиссии по вопросам конституционной справедливости и международного права 10 марта 2016 г., и заключение было принято Комиссией на 106й пленарной сессии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.).
II. Правовая база
A. Внутренние положения
7. Статья 15.4 Конституции Российской Федерации гласит «Общепризнанные nринципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.”
8. Статья 17.1 Конституции Российской Федерации гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.”1
9. Статья 79 Конституции гласит: “Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.”
10. Статья 125, часть 2 пункт “d” Конституции Российской Федерации предусматривает, что Конституционный Суд Российской Федерации “разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации […] d. не вступивших в силу международных договоров и соглашений Российской Федерации ”. Это утверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации 2015 г.
11. Россия ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека в 1998 г. С тех пор ЕКПЧ стала неотъемлемой частью российской правовой системой и признается – на основании действия второго предложения Статьи 15.4 – в качестве приоритетной по сравнению с остальным российским законодательством. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации (КСРФ) от 14 июля 2015 г. (CDL-REF(2016)019, далее — “постановление 2015 г.”) (часть 1, 1й параграф), “[i]в соответствии с положениями Статьи 46 настоящей Конвенции Российская Федерация, в частности, согласно Статье 1 указанного Федерального закона, суд признает, по факту и без специального соглашения, обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения положений таких договорных инструментов со стороны Российской Федерации, если предполагаемое нарушение произошло после их вступления в силу в отношении Российской Федерации.”)
12. В том же постановлении КСРФ также указывается (часть 1, 2й параграф), что “в соответствии со Статьей 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” , Председатель Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимает меры, нацеленные на обеспечение исполнения международных договоров Российской Федерации (пункт 1); федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в рамках компетенции которых находятся вопросы, затрагиваемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают исполнение обязательств российской стороны по договорам и реализации прав российской стороны по таким договорам, а также контролируют выполнение своих обязательств другими сторонами договоров (пункт 2)”.
B. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № 21-П/2015 г.
13. Поправки 2015 г. к закону 1994 г. были приняты по решению Конституционного Суда от 14 июля 2015 г. (CDL-REF(2016)019). Постановление КСРФ было принято в ответ на запрос группы депутатов Государственной Думы, низшей палаты парламента, о применении ЕКПЧ в России. Дело достаточно серьезное, поскольку большая часть, возможно, что и все положения предыдущего закона от декабря 2015 г. взяты непосредственно из постановления Конституционного Суда. Поэтому важно учитывать решение, поскольку оно содержит руководство относительно того, как Конституционный Суд должен толковать закон от декабря 2015 г.
14. Конституционный Суд четко заявил, что Конституция Российской Федерации имеет приоритетное действие, поэтому решение ЕСПЧ, противоречащее Конституции Российской Федерации, не может быть исполнено в России. Это неоднократно подтверждалось постановлениями, см. например параграфы 2.2, 3, 4.
15. Таким образом, Конституционный Суд на с. 11 перевода постановления заявил, что‘В рамках контекста приведенных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что решение уполномоченного межгосударственного органа, в том числе постановление Европейского суда по правам человека, не может быть исполнено в Российской Федерации применительно к мерам индивидуального и коллективного характера, если толкование нормы международного договора, на котором основано такое решение, нарушает соответствующие положения Конституции Российской Федерации.’
16. Те же аргументы представлены на с. 15, где Конституционный Суд заявляет, что ‘Приняв на себя обязательство по соблюдению международного договора, вступившего в силу, такого как Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация, тем не менее, должна обеспечить верховенство Конституции Российской Федерации в рамках своей правовой системы, которая обязывает ее в случае каких-либо противоречий в этой области, принимая во внимание, что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека основаны на одинаковых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечивать приоритет положений Конституции Российской Федерации и, как следствие, не исполнять буквально постановление Европейского суда по правам человека в случае, если его исполнение противоречит конституционным ценностям.’
17. В пользу данной позиции могут быть использованы два обоснования из постановления. Для простоты анализа их можно обозначить как внешнее и внутренне обоснование.
18. Внутреннее обоснование представлено на чтении Конституционного Суда об иерархии норм в рамках правовой системы России, во главе которой стоит Конституция Российской Федерации. В то время как Россия может ратифицировать международные договоры, ни сами договоры, ни решения, принятые на их основании, не могут изменить иерархию, во главе которой стоит Конституция Российской Федерации.
19. Данное обоснование очевидно из следующего отрывка, сс. 10-11 постановления, ‘В то же время, как следует из Конституции Российской Федерации, ее Статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации, и недопустимость исполнения в рамках правовой системы государства международных договоров, участие в которых может повлечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина или какие-либо нарушения конституционной системы Российской Федерации и, следовательно, нарушить конституционные предписания, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод в качестве международного договора Российской Федерации, ни правовая позиция Европейского суда по правам человека, основанная на Конвенции, содержащая оценку национального законодательства или необходимости изменения его положений, не отменяют в рамках правовой системы России приоритет Конституции Российской Федерации и, следовательно, подлежат исполнению в рамках такой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации.’
20. Из этого следует, что Россия не обладает полномочиями для присоединения к договору, который может нарушить конституционные положения (см. с. 13 постановления), ‘Поскольку Россия, в рамках значения Статей 15 (части 1 и 4), 79 и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, не имеет права заключать международные договоры, противоречащие Конституции Российской Федерации, и нормы международного договора, если они нарушают конституционные положения, что, несомненно имеет особое значение для России, не могут и не должны применяться в рамках ее правовой системы по причине верховенства Конституции Российской Федерации, то обязательством органов государственной власти, в случае исполнения международных договоров, которые оценивают взаимосвязь законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, является рассмотрение, оценка и защита прав и свобод человека и гражданина, согласно их определению из Конституции Российской Федерации, и предотвращение нарушений основ конституционной системы.’
21. То же требования применяется к решению, принятому в соответствии с международным договором. Таким образом, может быть ‘международный договор, который на момент присоединения к нему Российской Федерации (в буквальном значении и в значении, которое приписывается такому договору заинтересованным органом в момент его представления) будет соответствовать Конституции Российской Федерации, а в последующем в ходе толкования (в частности, на достаточно высоком уровне абстрактности его норм, присущем, в частности, Конвенции о защите прав человека и основных свобод), получив конкретное содержание, станет противоречить положениям Конституции Российской Федерации.’(сс. 13-14).
22. Внешнее обоснование необходимо для привязки внутреннего обоснования к принципам толкования, изложенным в Венской конвенции о праве международных договоров. Таким образом, Конституционный Суд на с. 12 подтвердил центральное значение принципа pacta sunt servanda, но постановил, что Венская конвенция также закрепляет ‘общее правило толкования договоров, которое гласит, что договор подлежит добросовестному толкованию в соответствии с обычным значением терминов договора в их контексте и в контексте цели и предмета договора (пункт 1 Статьи 31).’Исходя из этого, Конституционный Суд сделал следующее предположение, ‘Таким образом, международный договор имеет обязательное значение для участников в значении, которое может быть определено с помощью упомянутого правила толкования. С этой точки зрения, если Европейский суд по правам человека, осуществляющий толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ходе рассмотрения дела, дает определению, используемому в Конвенции, значение, которое отличается от обычного значения или противоречит цели и предмету Конвенции, государство, в отношении которого было принято постановление по делу, имеет право отказаться от исполнения договора, поскольку он выходит за рамки обязательств, добровольно принятых на себя таким государством во время ратификации Конвенции. Соответственно, постановление Европейского суда по правам человека не может быть обязательным для рассмотрения, если толкование конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано такое постановление, осуществлялось с нарушением общего правила толкования договоров, и значение такого положения будет отклоняться от императивных норм обычного международного права (jus cogens), к которому без сомнения относится принцип суверенного равенства, уважения прав, неотъемлемых от суверенитета, а также принцип невмешательства во внутренние дела государства.’
23. Из постановления от 14 июля можно сделать следующие выводы относительно правового статуса и толкования поправок к закону от декабря 2015 г.
24. Во-первых, решение Конституционного Суда от июля 2015 г. представило его позицию относительно конституционных отношений между международным договором и Конституцией Российской Федерации. Логический вывод – даже если закон о поправках от декабря 2015 г. не был бы никогда принят, правовой статус кво относительно отношений между ЕКПЧ и российским законодательством остался бы таким, как был выражен в решении от июля 2015 г., до тех пор, пока Конституционный Суд не примет следующее решение, содержащее поправки или отказ от предыдущего постановления.
25. Во-вторых, постановление содержит указание относительно того, как Конституционный Суд, скорее всего, будет толковать ключевые термины в законе о поправках, которые выражены с точки зрения ‘противоречия’ между ЕКПЧ и Конституцией Российской Федерации и ‘соответствием’ между двумя правовыми режимами.
26. С одной стороны, понятно, что Конституционный Суд поощряет диалог с ЕСПЧ и, по возможности, стремится избежать конфликта. Поэтому Конституционный Суд заявляет, что ‘В Российской Федерации разрешение подобных конфликтов передано, согласно Конституции Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации, который в крайне редких случаях считает уместным использовать «право на опротестование” с тем, чтобы внести свой вклад (аналогично коллегам из Австрии, Великобритании, Германии и Италии) в формирование сбалансированной практики Европейского суда по правам человека, а не с целью самоизоляции от его решений, что отражает консенсус, разработанный странами-сторонами Конвенции, а в интересах конструктивного взаимодействия и взаимноуважительного диалога. В таком контексте Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 г. № 27-P, а также настоящее Постановление должно рассматриваться в качестве стремления избежать серьезных усложнений в отношениях России не только с Европейским судом по правам человека, но и с Советом Европы, в ситуации, когда постановление Европейского суда по правам человека предусматривает внесение поправок в российское законодательство, чреватые нарушением прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, которые будут значительно более существенными, чем нарушения, против которых выступает Европейский суд по правам человека’ (сс. 27-28).
27. С другой стороны, из постановления Конституционного Суда понятно, что он рассматривает представленное им конституционное нарушение, воплощенное в законе 2015 г., в качестве реального, а не гипотетического. Согласно Конституционному Суду, конфликты могут возникнуть в результате того, как положения ЕКПЧ будут конкретно представлены в определенных случаях, в результате толкования ЕКПЧ Страсбургским судом. Такое толкование Конвенции может, в свою очередь, иметь существенные последствия для конкретной сферы социальной, экономической и политической политики, поскольку российские власти считают, что такое толкование должно соответствовать Конституции. Это очевидно из обсуждения постановления по делу Маркина и Анчугова на сс. 18-21 и из последующего документа, представленного Председателем Зорькиным под названием ‘Проблемы исполнения Конвенции о правах человека’ на Конференции в Санкт-Петербурге в октябре 2015 г. В постановлении Суда и протоколе конференции была предпринята попытка найти аналогии в других государствах-участниках договора, см. сс. 16-19 постановления в переводе: ‘во всех приведенных случаях конвенционно-конституционных коллизий речь идет не о противоречии между Конвенцией о защите прав человека и основных свобод как таковой и национальными конституциями, а о коллизии толкования конвенционного положения, данного Европейским судом по правам человека в постановлении по конкретному делу, и положений национальных конституций, в том числе в их истолковании конституционными судами (или другими высшими судами, наделенным аналогичными полномочиями). Оценивая нормы внутреннего законодательства на соответствие конституциям своих государств, эти национальные судебные органы при принятии решения исходят из того, какое толкование, с учетом баланса конституционно защищаемых ценностей и международно-правового статуса личности, лучше защищает права человека и гражданина в правовой системе данного государства, имея в виду не только непосредственно обратившихся за защитой, но и всех тех, чьи права и свободы могут быть затронуты.’
III. Поправки 2015 г.
28. Поправки предназначены для того, чтобы наделить Конституционный Суд полномочиями, необходимыми для объявления решений международных судов неосуществимыми. Новые полномочия реализуются Конституционным Судом «по запросу федерального исполнительного органа, который обладает компетенцией по защите интересов Российской Федерации в ходе судебных разбирательств перед межгосударственным органом по защите прав и свобод человека” (Статья 1.1)). Это означает принятие постановления о соответствующих интересах Российской Федерации относительно исполнения международного судебного решения, затрагивающего права и свободы человека, которые были объектом иска, поданного в международный суд против Российской Федерации.
29. Основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом является ходатайство о неопределенности относительно возможности исполнения международного решения, принятого на основании международного договора, “истолкованного, предположительно, в противоречие с Конституцией Российской Федерации” (Статья 1. 2)). Настоящее положение, очевидно, нацелено на расширение компетенции Суда, от принятия решения относительно соответствия Конституции Российской Федерации международных договоров и соглашений, не вступивших в силу, до принятия решений относительно исполнимости международных решений, принятых на основании договоров, действующих на данный момент, стороной которых выступает Россия.
30. Статья 1.3) позволяет Суду принимать решение относительно возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав человека без проведения слушания, если Конституционный Суд принимает решение о возможности разрешения вопроса на основании правовых позиций, выраженных в предыдущем разбирательстве, и о необязательности проведения слушания для гарантирования прав затронутой стороны.
31. Решения Конституционного Суда по конкретному вопросу “должны быть выражены в форме постановления, принятого от имени Российской Федерации” (Статья 1.4).
32. Согласно положениям новой Статьи 104 Конституционного Закона о Конституционном Суде (Глава XIII Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав человека), постановление о возможности исполнения таких решений в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно быть принято “с точки зрения фундаментальных принципов конституционного режима Российской Федерации и положений о правах и свободах человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации». Настоящее положение предусматривает критерий, который должен быть подтвержден Судом в рассмотрении таких дел, и, как следствие, ставит под сомнение даже соответствие международного решения положениям Конституции, несмотря на то, что Россия когда-то присоединилась к международному договору или соглашению, соответствие Конституции Российской Федерации которого было подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации или было принято в качестве предположения (поскольку конституционность договора не может рассматриваться после его вступления в силу: см. выше). Термины, используемые в настоящей Статье (защита «суверенных интересов”, относительно «практической возможности исполнения…. решения”, соответствие «режиму защиты прав человека, закрепленных Конституцией …”) имеют очень широкое значение и, похоже, позволяют суду ссылаться на общественные интересы, даже если их защиты не закреплена конкретным положением Конституции о правах человека.
33. Интересно, что, с одной стороны, обе новые Статьи 105 и 106 позволяют Президенту и правительству Российской Федерации направлять в Суд ходатайство о толковании конституционных положений «в контексте выявленного противоречия между положениями международного договора Российской Федерации согласно толкованию межгосударственного органа по защите прав человека и положениями Конституции»; а, с другой стороны, они наделяют Суд полномочиями по устранению неопределенности в понимании конституционных положений «относительно выявленного противоречия между положениями международного договора Российской Федерации, истолкованными межгосударственным органом по защите прав человека, и положениями Конституции». Лишь тот факт, что Президент и Правительство России наделены полномочиями обращаться в Конституционный Суд для разрешения вопроса ‘выявленного противоречия’ между решением ЕСПЧ и Конституцией Российской Федерации, сами по себе не нарушают интерпретационные полномочия Конституционного Суда. Будет, на самом деле, странным, если российский Президент и Правительство не будут иметь полномочий, предусмотренных положениями Статьи 105. Тем не менее, формулировка данного положения имеет существенное значение, и, вероятно, будет влиять на последующее разбирательство. Статья 105 означает, что российский Президент и Правительство могут направить дело в Конституционный Суд на основании выявленного противоречия между решением ЕСПЧ и Конституцией Российской Федерации, в результате которого решение ЕСПЧ не подлежит исполнению согласно Статье 104(4) параграф 2,, кроме случаев, когда Конституционный Суд сможет разрешить ‘противоречие’. Конечно, возможны случаи, когда такое противоречие логично вытекает из соответствующих положений. При этом будет много случаев, когда противоречие, до тех пор, пока оно существует, является менее очевидным. Оно ‘выявлено’ в том смысле, что является результатом толкования Конституции Российской Федерации Президентом или Правительством, и не является самоочевидным, исходя из соответствующих конституционных положений. Как указано выше, интерпретационная позиция Председателя или Правительства не является обязательной для Конституционного Суда, который принимает окончательное решение. Однако позиция Президента и Правительства является отправной точкой для последующих судебных обсуждений, и необходимо будет отменить толкование, что позволит исполнить решение ЕСПЧ. Позиция Президента и Правительства может существенно повлиять на заключение Конституционного Суда.
34. Постановления, принятые после рассмотрения дел, должны содержать информацию о возможности исполнения международного решения (частично или полностью) в соответствии с Конституцией. Очевидно, что российский законодательный орган пытается преодолеть тот факт, что международный договор или соглашение (обычно) были ранее изучены в контексте соответствия Конституции до его ратификации Конституционным Судом. Поэтому закон говорит об «выявленных противоречиях”, т.е. противоречиях, которые не были обнаружены на момент ратификации. Это будет зависеть от практического толкования текста договора или соглашения, и закон составлен таким образом, что противоречие, предположительно, может возникнуть на основании толковательного выбора, сделанного межгосударственным органом о защите прав, ответственным за контроль исполнения договора (или соглашения).
IV. Общие комментарии
A. Применение международных договоров о правах человека в рамках внутреннего правопорядка
35. Внутренние решения относительно взаимосвязи между международным и внутренним правовым порядком очень разнообразны. Венецианская Комиссия детально изучила этот вопрос в некоторых своих предыдущих работах, а именно в Докладе о применении договоров о правах человека.
36. В некоторых странах, таких как Бельгия, Франция и Нидерланды, договоры, обязательные для исполнения государствами, рассматриваются как часть законодательства страны при соблюдении определенных основных условий (монистический подход). В результате, договор может применяться национальными судами. Страны, такие как Швеция и Соединенное Королевство, принадлежат к группе государств, в которых суды считают, что договоры, имеющие обязательное значение для государства согласно международному праву, которые не были каким-либо образом включены в национальную правовую систему, не создают прав для физических лиц. В таких (более дуалистических) системах всегда необходимо либо включить содержание договора в национальные правовые нормы, либо в прямой форме указать в законодательстве, какие договорные нормы имеют силу закона.
37. Аналогичным образом, существуют различные варианты статуса ЕКПЧ в рамках национального законодательства применительно к конституционным положениям. В Австрии ЕКПЧ предоставлен действующий конституционный статус. В некоторых странах, таких как Нидерланды, положения Конвенции имеют приоритет перед положениями Конституции. В Румынии конституционные положения права и свободах граждан подлежат толкованию и исполнению в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека и другими договорами, стороной которых выступает Румыния, таким образом обеспечивается неизменная адаптация румынской конституции к ЕКПЧ. В случае каких-либо противоречий между договорами о фундаментальных правах человека, стороной которых выступает Румыния, и национальными законами, международные постановления имеют приоритет, за исключением случаев, когда Конституция или национальные законы содержат более благоприятные положения. В большинстве стран, таких как Российская Федерация, Конвенции имеет подконституционный статус. В Германии ЕКПЧ также подчинена немецкой конституции, но при этом имеет особый статус.
38. Выбор соотношения между национальной и международной системами – это суверенный выбор каждого государства; однако независимо от выбранной модели государство имеет обязательства по международному праву, согласно Статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров (Pacta sunt servanda), которая гласит, что «каждый действующий договор имеет обязательную силу для сторон и подлежит добросовестному исполнению такими сторонами.” Статья 27 Венской конвенции («Внутреннее законодательство и соблюдение договоров”) далее гласит, что «сторона не вправе использовать положения национального законодательства в качестве обоснования для неисполнения договора. …”. Никакие правовые аргументы на уровне национального законодательства, включая Конституционный Закон, не могут служить оправданием действия или бездействия, ведущего к нарушению международного права.
39. Последствия международного права в рамках внутренней правовой системы государства представляют собой неотъемлемую часть добросовестного (bona fide) соблюдения международных правовых положений. В некоторых случаях международное право обязывает государство к принятию мер, которые неизменно влияют на внутренний правовой порядок. В любом случае, когда международные правовые нормы распространяются на физических лиц (или частные предприятия), посредством создания прав или обязательств, в рамках национального законодательства должна быть создана юридическая база для надлежащего исполнения таких норм. Если государство не выполняет соответствующие международные обязательства, то применяется международная ответственность.
40. Поэтому Комиссия по международному праву (ILC) при ООН закрепила в 2001 году в «Проекте Регламента об ответственности государств за совершение международно-противоправных действий” положение о том, что «характеристика действия государства в качестве международно-противоправного регулируется нормами международного права.
Такая характеристика не зависит от характеристики действий государства в качестве законных согласно национальному законодательству” (Статья 3 “Характеристика действия государства в качестве международно-противоправного” ).
41. Право об ответственности государств признает, что любые нарушения со стороны правительства, а не просто исполнительного органа, ответственного за международные отношения, могут стать нарушением международного права. Исполнение международных обязательств, вытекающих из действующего договора определенного государства, является обязательным для государства в целом, т.e. для всех государственных органов, включая Конституционный Суд. Если Конституция содержит положения, противоречащие договору, который уже является частью внутренней правовой системы – ситуация, которая должна быть разрешена в момент признания обязательной силы договора (путем ратификации, одобрения, утверждения такого договора либо присоединения к нему) – все государственные органы обязаны найти соответствующие решения для согласования таких положений договора с положениями Конституции (например, путем толкования или даже внесения изменений в Конституцию), в противном случае, наступает международная ответственность государства со всеми вытекающими последствиями, включая контрмеры и/или санкции.
42. Кроме того, международное право о правах человека предусматривает обязательство каждого государства-участника использовать все доступные средства для реализации прав, закрепленных в договоре. Государства могут выбирать способы и средства исполнения своих международных правовых обязательств, при этом результатом должно быть исполнение таких обязательств. Государства должны выполнить обязательство по достижению результата, а не только обязательство по реализации мер. В этом отношении определяющее значение имеет принцип субсидиарности, который налагает на государства основное обязательство по уважению прав человека и рассмотрению предполагаемых нарушений договора о правах человека. Для реализации принципа субсидиарности на практике на национальном уровне должны быть созданы эффективные способы и средства реализации соответствующих положений о правах человека. В случае если такие положения относятся к положениям непосредственного применения или были трансформированы в положения национального законодательства, охраняемые в судебном порядке, применяется эффективное средство правовой защиты в форме возможности возбуждения иска лицом или группой лиц перед судом, при этом такой суд должен обладать полномочиями по рассмотрению дел о предполагаемом нарушении договора. В случае обнаружения нарушения, должны быть применены правоприменительные меры. Принцип об исчерпании внутренних средств правовой защиты применяется, в первую очередь, в качестве средства обеспечения полномочий национальных судей по толкованию обязательств в области международных обязательств по правам человека, а также предназначенных для предупреждения дублирования.
B. Конкретные международные обязательства, вытекающие из Европейской конвенции по правам человека
43. Что касается особого положения ЕКПЧ, Статья 1 определяет, что “Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в Разделе I настоящей Конвенции.” В целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами, на постоянной основе был учрежден Европейский суд по правам человека (Статья 19).
44. Следовательно, государства-участники приняли на себя не только конвенционные обязательства, относящиеся к правам и свободам, перечисленным в Конвенции и ее протоколах, но и обязательства по созданию механизма, обладающего компетенцией для проведения проверок и подготовки заключений относительно реализации таких прав и свобод в рамках их юрисдикции. Роль Суда определена в Статье 32 и охватывает все вопросы, касающиеся не только исполнения, но и толкования Конвенции государствами-участниками:
“ 1. Юрисдикция Суда распространяется на все вопросы, связанные с толкованием и применением Конвенции и протоколов к ней…”
45. Иными словами, присоединившись к Конвенции, государства-участники в прямой форме принимают юрисдикцию ЕСПЧ не только по применению, но и по толкованию Конвенции. Став частью Конвенции, государства-участники приняли на себя обязательства: (1). защищать личные права человека и основные свободы, перечисленные в ЕКПЧ; (2). получать заключение международного трибунала по правам человека, наделенного компетенцией по определению соответствия соответствующих действий положениям ЕКПЧ, и такое заключение составляется на основании толкования и применения ЕКПЧ в контексте фактических и правовых обстоятельств по каждому конкретному делу в момент принятия решения по делу.
46. Статья 46, параграф 1, ЕКПЧ определяет обязательство договаривающихся государств по соблюдению постановлений ЕСПЧ:
“Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делами, в которых они являются сторонами.»
47. Статья 46(1) ЕКПЧ представляет собой однозначное правовое обязательство. Его однозначность была подтверждена Докладом CDDH о долгосрочной перспективе развития механизма Конвенции, в котором отмечено, что не может быть исключений для обязательства, предусмотренного в Статье 46.
48. В своем постановлении Большой палаты по делу Скоззари и Джунта против Италии Суд конкретизировал значение Статьи 46 ЕКПЧ:
“Из этого следует, помимо прочего, что постановление, в котором Суд подтверждает наличие нарушения, налагает на соответствующее государство правовое обязательство не только по выплате суммы, присужденной в качестве справедливой компенсации, но и по выбору, под надзором Комитета Министров, мер общего и/или, при необходимости, индивидуального характера, которые должны быть приняты в рамках национальной правовой системы в целях предотвращения нарушений, выявленных Судом, и устранения последствий нарушения (см., mutatis mutandis, Папамичалопулос и др. против Греции (Статья 50), постановление от 31 октября 1995 г.,Серия A № 330-B, сс. 58-59, § 34). Кроме того, находясь под надзором Комитета Министров, соответствующее государства вправе самостоятельно выбирать меры, направленные на выполнение правовых обязательств, предусмотренных положениями Статья 46 Конвенции, при этом такие меры должны соответствовать выводам, представленным в постановлении Суда.”
49. Свобода, предоставленная государству в выборе средств для исполнения постановления, не только находится под надзором Комитета Министров, но и ограничена по сути.23 Суд также постановил, что выплата денежной компенсации согласно Статье 41 Конвенции не отменяет другие средства правовой защиты с целью восстановления исходной ситуации (restitutio in integrum).24
50. Толкование ЕКПЧ Судом, отраженное в его решениях/постановлениях, является обязательным для государства-участника в качестве решений/постановлений и, конечно, в качестве ЕКПЧ по сути. “Окончательные постановления ЕСПЧ … имеют официальную юридическую силу; постановление, обладающее официальной юридической силой, в то же время, имеет существенную юридическую силу. Таким образом, стороны дела связаны элементами постановления’,25 в том числе толкованием, представленным ЕСПЧ в постановлениях.
51. Статья 1 ЕКПЧ не исключает какую-либо часть юрисдикции государства, в том числе Конституцию, от тщательного изучения в контексте Конвенции.
52. Поэтому постановления Суда пользуются силой res judicata, формально (они могут быть изменены или оспорены только в порядке, разрешенном ЕКПЧ – через обращение в Большую Палату — или процедурами Суда – через ходатайство о толковании или пересмотре) и по существу (их содержание и выводы окончательны и обязательны для исполнения соответствующими сторонами). Такое действие постановлений основано на положениях Статьи 46 ЕКПЧ (в качестве обязательства, принятого на себя каждым государством-участником), которая гласит, что договаривающиеся стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. “Статья 46 не разделяет государственные органы, а в равной степени закрепляет обязательства для органов законодательной, исполнительной и судебной власти. С точки зрения ЕКПЧ, это имеет огромное значение для прекращения каких-либо нарушений ЕКПЧ.”27 Согласно юриспруденции ЕСПЧ,
“Суд отмечает аргумент Правительства о том, что ограничение, ставшее предметом иска, закреплено в разделе Конституции Российской Федерации, изменение или пересмотр которого может быть осуществлен только в рамках очень сложной процедуры …. В этой связи Суд отмечает, что его функция, в принципе, заключается в вынесении постановлений относительно соответствия Конвенции существующих мер. В первую очередь, государство-ответчик, под надзором Комитета Министров, делает выбор относительно мер, необходимых в рамках национальной правовой системы для выполнения своих обязательств, закрепленных в Статье 46 Конвенции. В данном случае, именно Правительство-ответчик должно проанализировать все возможные способы в этом отношении и принять решение о возможности их согласования со Статьей 3 Протокола № 1 с помощью какого-либо политического процесса или путем толкования Конституции Российской Федерации компетентными органами – в первую очередь, Конституционным Судом Российской Федерации – в соответствии с Конвенцией с тем, чтобы координировать их действие и избежать каких-либо конфликтов.»
53. Государственные органы (в том числе Конституционный Суд) обязаны не только «соблюдать правовое положение согласно ЕКПЧ, но и устранить все препятствия в рамках национальной правовой системы для надлежащего удовлетворения требований заявителя.” Кроме того, Статья 46.3-5 ЕКПЧ закрепляет за ЕСПЧ высшую роль в отношении исполнения государством (через государственные органы) его постановлений.
54. Толкование конвенционных положений ЕСПЧ в постановлении основано на особом статусе Конвенции в качестве «инструмента европейского общественного порядка, направленного на защиту индивидуальных прав человека” и «изменение условий в соответствующем государстве и договаривающихся государствах в целом и реагирование, например, на эволюционное сближение стандартов, которые необходимо достичь”.
55. Обязательство по соблюдению постановления ЕСПЧ, принятого по делу против государства-участника предусматривает соблюдение заключений Суда, изложенных в таком постановлении. Такое исполнение предусматривает, помимо прочего, индивидуальную компенсацию. От государства также может потребоваться пересмотр законодательства, реформирование административной или судебной практики с целью приведения национальной правовой системы в соответствие с конвенционными положениями, согласно толкованию Суда. Вероятность того, что судебное постановление может привести к реформированию национального законодательства или судебной практики, четко прослеживается в прецедентном праве.
56. Следовательно, исполнение постановления – это, в первую очередь, обязательство по достижению результата, а, во-вторых, постановление должно быть исполнено таким способом, который с помощью мер индивидуального и общего характера обеспечит устранение последствий нарушений, выявленных ЕСПЧ, и предотвращение аналогичных нарушений в будущем, даже несмотря на то, что выбор необходимых мер осуществляет государство (под надзором Комитета Министров).
57. Из конвенционных обязательств (согласно толкованию Суда, который после ратификации ЕКПЧ передал эту миссию Договаривающимся Сторонам) понятно, что государству не предоставляется выбор относительно исполнения или неисполнения постановления, такой выбор ограничивается только мерами, необходимыми для исполнения. И даже этот выбор государства не абсолютный: государство должно уважать другие принципы, вытекающие из прецедентного права Суда, направленные на обеспечение соответствия любых реформ, реализуемых на национальном уровне, требованиям Конвенции. Следует также учитывать, что «в последнее время ЕСПЧ, как правило, ограничивает свободу государства в выборе соответствующих мер, указывая меры индивидуального и общего характера, необходимые для исполнения постановления.”
58. В этом отношении, можно выделить разные роли постановлений Суда:
“Постановления Суда, по сути, предназначены не только на вынесение решений по конкретным делам, возбужденным перед Судом, но и для разъяснения, защиты и развития норм, закрепленных Конвенцией, в целях обеспечения соблюдения государствами обязательств, принятых ими в качестве Договаривающихся Сторон (Статья 19).’
C. Способы разрешения возможных противоречий между решениями Европейского суда по правам человека и национальным законодательством.
59. Сегодня в Европе действует многоуровневый правовой режим, и противоречия между разными уровнями европейского правового режима неизбежны. Созданы механизмы, направленные на смягчение таких противоречий между решениями ЕСПЧ и национальным (конституционным) законодательством, включая толкования, предоставляемые национальными конституционными судами.
60. ЕСПЧ рассматривает национальное законодательство в качестве части контекста дела. Как известно, в качестве механизма предотвращения конфликтов с национальными концепциями прав ЕСПЧ применяет доктрину свободы усмотрения. Позиция ЕСПЧ часто отличается от позиции национальных судов. Например, когда речь идет о том, подтверждено определенное право в национальном законодательстве или нет, о сбалансировании различных прав или о позиции национальных органов по вопросам, связанным с оценкой приоритетов в контексте распределения ограниченных государственных ресурсов. Такая общепринятая практика очень целесообразна: право выражает стандарт общины, и разные политические общины имеют разные стандарты. По словам Вилера, они определяют ‘фундаментальные границы’. В общем, когда Суд признает ‘общую европейскую концепцию’, то это, в целом, оправдывает узкие пределы свободы усмотрения. Подтверждение относительного веса двух противоположных прав включает рассмотрение существенных моральных обоснований. Национальный конституционный или Верховный Суд обычно наиболее авторитетен для определения веса таких альтернативных обоснований. В некоторых случаях, ЕСПЧ проявил особое уважение к нормам о конституционных правах или постановлениям Конституционного или Верховного Суда, осуществляющего толкование конституционных прав. Однако бывают дела, в которых в любом случае выявляются нарушения.
61. ЕСПЧ должен быть готов к тому, что ему придется принимать относительно широкие расхождения между европейскими государствами, когда перед ним стоит задача сбалансирования прав. Но, и это самое важное: ЕСПЧ, выполняя свою задачу, должен полагаться на национальные принципы балансирования, которое необходимо осуществить в соответствии с принципами, утвержденными ЕСПЧ.
62. Основным средством предупреждения или минимизации итоговых проблем является ‘диалог’. Существуют различные механизмы ведения диалога. ЕСПЧ был изначально сформирован со встроенным механизмом неформального диалога, при этом судьи привлекались на условиях неполной занятости. Теперь это не так, но двусторонний ‘диалог’ в рамках ЕСПЧ, по-прежнему, обеспечивает участие национального судьи в принятии постановления коллегии или Большой Палаты.
63. Поскольку постановление ЕСПЧ подлежит исполнению согласно Статье 46 ЕКПЧ, основная важность диалога заключается в поиске путей координации толкования и применения ЕКПЧ ЕСПЧ в будущих делах. Один из возможных методов заключается в том, что ЕСПЧ может в прямой форме пересмотреть или ‘разъяснить’ постановление в рамках более позднего дела на основании аргументов, направленных в последующем национальным судом. Национальный Суд может использовать новое дело с более или менее похожими условиями, что и предыдущее, для разработки нового подхода к согласованию требований ЕКПЧ и национального Конституционного Закона, предоставляя ЕСПЧ — в случае подачи ходатайства – возможность пересмотреть свою предыдущую позицию. В качестве примера можно привести “решения Каролины”, упомянутые в пар.66 и др. Третий способ представляет собой процессуальный механизм обеспечения особого уровня уважения положений национального законодательств, имеющих особое значение, в частности, регулирующие порядок передачи или оспаривания постановления коллегии перед Большой Палатой . Дополнительным способом, который станет доступным после вступления в силу Протокола 16, является запрос консультативного заключения более высокого национального суда.
64. Вероятность противоречия можно сократить в рамках национальных конституционных распоряжений путем нацеленности на толкование национальных конституционных положений в порядке, соответствующем требованиям, вытекающим из постановлений ЕСПЧ.
65. Разделение власти между ветвями государства (на законодательную, исполнительную и судебную) – вопрос для Конституционного Закона (за исключением случаев, когда государство принимает на себя особое международное правовое обязательство, влияющее на такое разделение, напр., обязательство предоставлять судебное рассмотрение определенных ситуаций). Таким образом, например, конституционные доктрины, связанные с ролью Судов (в отношении законодательства), могут предусматривать обязанность национальных судов предоставить весомое обоснование, которое частично может противоречить ЕКПЧ, до их включения в конституционный анализ, основанный на ЕКПЧ.
66. Интересный пример диалога между ЕСПЧ и национальным судом произошел в Германии. До настоящего момента Германия, через государственные институты, выполнила все решения ЕСПЧ. Однако бывали случаи, когда толкование ФКСГ фундаментальных прав не полностью совпадало с толкованием ЕСПЧ. На примере двух дел, которые иллюстрируют возможные противоречия между немецкой конституцией и ЕКПЧ, видно, какой подход и какие средства применяет ФКСГ для устранения несоответствий.
67. Первое дело о фотографиях принцессы Каролины фон Ганновер – известной личности в Германии – и ее детей, опубликованных в немецком журнале. Она подала против журнала иск, заявляя, помимо прочего, о нарушении своих прав на неприкосновенность частной жизни. Верховный суд Германии (Bundesgerichtshof) постановил, что публикация не нарушает прав на частную жизнь, в основном, в силу того, что она является фигурой современного общества . В отношении таких лиц действует законный интерес общества к поведению лица за пределами его представительских функций. Кроме того, следует учитывать право на свободу прессы. Она оспорила это решение в ФКСГ, заявив, что постановление Верховного Суда Германии нарушает ее фундаментальное право на неприкосновенность частной жизни. ФКСГ отклонил иск принцессы Каролины фон Ганновер на тех же основаниях. Она подала иск против Германии в ЕСПЧ, заявив, что решения немецких судов нарушают ее право на уважение личной и семейной жизни, гарантированное Статьей 8 ЕКПЧ. ЕСПЧ прояснил, что “несмотря на свободу усмотрения, предоставленную государству в этой области, Суд считает, что немецкие суды не нарушали справедливый баланс между конкурирующими интересами.” .
68. После принятия такого постановления ЕСПЧ ФКСГ должен был пересмотреть постановление Bundesgerichtshof применительно к принцессе Каролине фон Ганновер. Суд отметил, что в рамках его компетенции также находится вопрос о том, противоречит оценка национальных судов значимости фундаментальных прав «конституционным стандартам, закрепленным в ЕКПЧ” или нет (BVerfGE 120, с. 180). . Немецкие суды должны интегрировать решения ЕСПЧ в соответствующую правовую сферу национальной правовой системы. ФКСГ постановил – с учетом обоснования, представленного в постановление ЕСПЧ, рассматривая различные ситуации возможного нарушения частной жизни и обоснование необходимости незначительной корректировки принципов, лежащих в основе предыдущих решений ФКСГ- что Bundesgerichtshof не выполнил в полном объеме свои обязательства по одному из дел. Балансирование ФКСГ права на неприкосновенность частной жизни и права на свободу прессы было закреплено в последующем постановлении ЕСПЧ. «Диалог” между судами разрешил конфликт.
69. Второе дело, связанное с немецким законодательством, затрагивает превентивное заключение. В 2004 г. ФКСГ постановил, что ретроспективное продление такой меры немецкого уголовного права соответствует немецкой Конституции, в частности, праву на свободу (Статья 2 (2) предложение 2 GG) и запрету ретроспективного наказания (Статья 103 (2) GG). С точки зрения ФКСГ, учитывая немецкую двухканальную систему наказаний в уголовном праве, продление превентивного заключения было квалифицировано не в качестве наказания, а в качестве меры исправления и предупреждения. В 2009 г. ЕСПЧ в деле против Германии постановил, что немецкие положения о ретроспективном продлении превентивного заключения нарушают Статью 5 и Статью 7 Конвенции, помимо прочего, в силу того, что превентивное заключение необходимо классифицировать в качестве наказания в рамках значения Статьи 7 (1) ЕКПЧ с позиции ЕСПЧ.
70. После принятия в 2009 г. постановления ЕСПЧ ФКСГ пересмотрел свои предыдущие решения за период с 2004 до 2011 г. (BVerfGE 128, с. 326). Суд включил постановление ЕСПЧ в свое новое решение. ФКСГ также прямо ссылался на постановление ЕСПЧ при оценке значимости различных фундаментальных прав, затронутых в деле, и общественного интереса в контексте принципа пропорциональности. ФКСГ постановил, что немецкие положения о ретроспективном продлении превентивного заключения не соответствуют немецкой Конституции при ее толковании с учетом прецедентного права ЕСПЧ.
V. Анализ поправок 2015 г.
71. Необходимо разделить положение, которое наделяет Конституционный Суд полномочиями принимать правовое заключение относительно совместимости толкования Конвенции, представленным Судом по конкретному делу, и действующей Конституцией, и положением, которое наделяет Конституционный Суд полномочиями принимать правовое заключение относительно ‘реализуемости’ конкретного постановления ЕСПЧ (т.e. (не)возможности исполнения конкретного постановления Суда). До тех пор, пока поправки к тексту Конституционного Закона о КСРФ предусматривают полномочия Конституционного Суда выносить постановления на предмет соответствия Конституции мер исполнения международного решения, предложенных российскими властями, они не нарушают международное право. Если Конституционный Суд считает, что Конституционный Закон создает препятствия на пути исполнения в рамках национального законодательства постановления ЕСПЧ по конкретному дел, то необходимо представить весовые аргументы (как это сделал ФКСГ), направленные, в первую очередь, на согласование противоречащих обязательств. Если согласование обязательств невозможно, то, скорее всего, Конституционный Суд не может больше ничего сделать.
72. Однако в будущем возможны ситуации, которые позволят создавать альтернативы для согласования ЕКПЧ и национального Конституционного Закона. Диалог между ЕСПЧ и Конституционным Судом может продолжаться. Кроме того, обязательство соблюдать ЕКПЧ является обязательством государства. Если Конституционный Суд больше ничего не может предпринять, то другие части государства, т.e. конституционный законодательный орган, могут вступить в диалог и либо начать поиск решения проблемы, либо прекратить свои договорные обязательства.
73. Поправки предусматривают полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по вынесению постановлений относительно “исполнимости” постановлений Суда. Иными словами, если Конституционный Суд не может “устранить неопределенность” относительно противоречия между Конституцией и международным решением, то согласно положениям Статьи 106 никакие меры (действия) по исполнению постановления не могут быть предприняты (одобрены) на территории Российской Федерации. Таким образом, поправки утверждают решение “все или ничего”: они основываются на предположении о том, что возможные конфликты могут быть разрешены либо путем отказа от исполнения постановлений ЕСПЧ – что недопустимо – либо путем объявления об отсутствии противоречий между такими постановлениями и Конституцией Российской Федерации, альтернатива “черное или белое».
74. Даже если предметом рассмотрения является соответствие толкования, используемого ЕСПЧ в своем решении/постановлении (а не на положения ЕКПЧ по сути), вывод тот же: невозможно отделить ЕКПЧ от юрисдикционного толкования ЕСПЧ (как показано выше). На самом деле, Конституционный Суд Российской Федерации, в общих чертах, выражает ту же позицию в своем постановлении от июля 2015 г.: параграф 3 статьи 3 гласит, что “международный договор обязателен для исполнения участниками в значении, которое может быть разъяснено с помощью приведенного правила толкования.” Кроме того, необходимо отметить, что, ратифицировав ЕКПЧ в 1998 г., Российская Федерация приняла обязательный механизм в период, когда масштабы толкования Европейского суда по правам человека уже были вполне четкими (см.выше пар. 43-45). Таким образом, даже предполагая, что в рамках конкретного постановления ЕСПЧ было использовано эволюционное толкование, государство-ответчик все равно должно обеспечить исполнение постановления в полном объеме.
75. Принимая постановление относительно “исполнимости” постановлений Суда, КСРФ – основываясь на своем постановлении июля 2015 г., оценит (1) вероятность того, что толкования ЕСПЧ “связаны с нарушениями прав и свобод человека и гражданина” , предусмотренных Конституцией Российской Федерации, (2) вопрос о том, что Конституция “более полная”, чем ЕКПЧ, или (3) толкование ЕСПЧ ЕКПЧ в порядке, противоречащем ее предмету и цели. Поскольку последнее предположение очень маловероятно, в настоящем заключении более подробно будут рассмотрены первый и второй варианты.
76. Что касается первого критерия, трудно представить, что ЕСПЧ признает нарушение в случае, если национальная правовая система предусматривает более высокий уровень защиты. Тот факт, что ЕКПЧ предусматривает только минимальные стандарты, отражен в Статье 53 ЕКПЧ, которая гласит “Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление какого-либо из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны и любым иным соглашением, в котором она участвует.”
77. Что касается второго критерия, следует отметить, что согласно некоторым элементам доктрины международного права «международные нормы, которые не принимают во внимание основные права и страдают от демократических недостатков, должны быть лишены юридической силы в рамках национального правового режима. Авторы считают такое ‘конституционное право на противодействие’ необходимым для государств с тем, чтобы они смогли принять общий вопрос верховенства и, как следствие, прямую применимость международного права.” Однако такой механизм может функционировать только в том случае, когда будет обеспечено уважение параметров диалога, изложенных выше – в том числе соблюдение обязательства, предусмотренного в Статье 46 Конвенции.
78. Что касается обоснования неисполнения постановлений «нарушением норм национального законодательства особой важности”, следует отметить, что согласно Венской конвенции о праве международных договоров такая норма должна быть привязана к согласию на обязательную силу договора: Статья 46.1 гласит «[a] Государство не вправе ссылаться на тот факт, что его согласие на обязательность договора было дано с нарушением положений внутреннего законодательства о полномочиях на заключение договоров, кроме случаев, когда такое нарушение было заявлено и затрагивало норму внутреннего законодательства фундаментальной важности.” Это означает, что соответствующая норма связана с процедурой ратификации, одобрения, утверждения такого договора либо присоединения к нему, а не с каким-либо конституционным положением, подобно нормам Разделов 1 («Основы конституционной системы”) и 2 («Права и свободы человека и гражданина”) Конституции Российской Федерации.
79. Что касается «абстрактного характера” норм ЕКПЧ (для подтверждения которого необходимо толкование ЕСПЧ, которое может противоречить Конституции), доступны обширные материалы правовой доктрины, которые поддерживают немедленное вступление в силу (или даже прямое применение) основных прав, предусмотренных ЕКПЧ.
80. Поправки нацелены, в первую очередь, на исполнение мер общего характера, поэтому в будущем деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, основанная на поправках, не будет ограничиваться балансированием частных конкурирующих интересов и прав, а будет распространяться на ребалансирование общих интересов государства (что подтверждают многочисленные ссылки, в июльском постановлении, на государственный суверенитет, охраняемый Конституцией Российской Федерации) и интересов лиц, чьи права, согласно постановлению ЕСПЧ, были нарушены. Однако ЕСПЧ обычно принимает во внимание такое обоснование (о балансировании интересов государства и частных лиц) в своих постановлениях, применяя процедуру, в рамках которой государство было представлено и получило возможность представить свои аргументы. В этом случае принятие иного заключения, чем то, которое было озвучено ЕСПЧ в качестве окончательного и обязательного, на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенного в рамках новых полномочий, недопустимо.
81. Как подтвердил Федеральный Конституционный Суд Германии , только в случае, когда исполнение постановления требует балансирования между частными конкурирующими интересами, ЕСПЧ может подготовить иное заключение, и только при наличии надлежащего обоснования для принятия отличного решение. Ребалансирование интересов государства и человека будет означать действие против res judicata, а также игнорирование интересов государства в области прав человека и обязательств в отношении постановлений ЕСПЧ.
82. Отказ от исполнения постановления ЕСПЧ также будет означать игнорирование лиц, чьи права были нарушены и в пользу кого было принято постановление ЕСПЧ, предусматривающее принятие мер индивидуального характера. Действия КСРФ, основанные на поправках, не только блокируют исполнение постановлений в контексте мер общего характера. Они также парализуют, согласно поправкам, «все меры исполнения”, включая выплату справедливой компенсации, присужденной по решению Страсбургского суда; и это в равной степени недопустимо.
83. Естественно, меры исполнения, выбранные государством, не должны противоречить Конституции; возможны ситуации, когда Конституционный Суд не сможет устранить противоречие с конституцией. Как указывалось выше, это вопросы для Конституционного Закона. Но в поправках не предусмотрено, что в случае если какая-либо мера исполнения противоречит Конституции, государственные власти должны выбрать другие меры. Они четко определяют, что исполнение постановления блокируется в целом. Поэтому принятие каких-либо иных мер, направленных на согласование национальной системы с решением/постановлением ЕСПЧ, которое сделает возможным их исполнение, не предусмотрено.
84. Политическая обоснованность такого заключения обусловлена тем фактом, что подача федеральным органом иска в Конституционный Суд рассматривается как аспект компетенции такого органа «для защиты интересов Российской Федерации», в то время как такой иск должен быть основан исключительно на правовых аргументах (Статья 1.1)). Кроме того, полномочие по направлению исков предусмотрено не только для защиты прав граждан, но и в контексте соответствия конституционным принципам в целом (Статья 1. 2)).
85. Защита позиции граждан ослаблена до тех пор, пока Суд уполномочен выносить решения «без проведения слушания” (Статья 1. 3), Статья 471 закона 1994 г. с поправками), что влечет за собой нарушение принципа справедливого судебного разбирательства. Создается впечатление, что значение имеет только позиция федерального органа, подавшего ходатайство, а позиция реальных людей, скорее всего, будет проигнорирована. Однако иски, направленные федеральным органом, как правило, будут затрагивать постановление ЕСПЧ в отношении индивидуальных исков, направленных согласно Статье 34 Конвенции. В этом случае, постановление будет затрагивать физическое лицо или группу лиц, чьи права должны быть защищены в ходе разбирательства в КСРФ.
86. Предоставляя России полномочия по отказу в исполнении постановлений ЕСПЧ, поправки также затрагивают эффективность постановлений и права защищенных ими людей, зависящие от их исполнения, и, как следствие, полностью игнорируется право обращения в ЕСПЧ.
87. В своем постановлении от июля 2015 г. КСРФ также ссылался на доктрину свободы усмотрения (наряду с принципом субсидиарности) для обоснования поправок, принятых в декабре. ЕСПЧ предоставляет государству свободу усмотрения. В случае существования единой практики или общего европейского стандарта по вопросу, находящемуся в рамках юрисдикции ЕСПЧ, то пределы свободы усмотрения достаточно узкие, однако в случае более существенных различий между странами-участницами, допускается более широкая свобода усмотрения. Такое обоснование используется во многих делах, рассматриваемых в ЕСПЧ (Страсбургский Суд оценивает превышение или соблюдение государством-ответчиком предоставленной свободы усмотрения и обеспечение защиты прав заявителей) и отражается в постановлении. После принятия постановления, оно подлежит исполнению, поскольку его заключения уже включают толкование, представленное ЕСПЧ, в том числе оценку свободы усмотрения. В процессе исполнения постановления государство не может вновь открыть вопрос о свободе усмотрения, который уже открывался, обсуждался и окончательно был закрыт ЕСПЧ в момент принятии постановления. Сделав это, государство (в нашем случае, Россия через Конституционный Суд) поставит под вопрос толкование, представленное ЕСПЧ, и противопоставит ему собственное толкование. Такие действия будут аналогичны возобновлению на национальном уровне Страсбургского судебного разбирательства, которое было уже окончательно закрыто.
VI. Сравнение новых полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и полномочий других европейских конституционных судов
A. Германия
88. Сравнение судебной практики Федерального Конституционного Суда Германии (ФКСГ) с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленных поправками к российскому законодательству, показывает наличие существенных различий.
89. Во-первых, поправки к российскому закону вводят процедуру, которая позволяет осуществлять прямое рассмотрение конституционности решений ЕСПЧ и принимать решение относительности возможности исполнения решения ЕСПЧ в России (дополнительная часть 1 Статьи 3 (3) российского закона). Заявителем должен выступать российский федеральный исполнительный орган, обладающий компетенцией в сфере защиты суверенных интересов России. Российские власти могут предъявлять иск только на основании утверждения о том, что решение ЕСПЧ нарушает Конституцию Российской Федерации (часть 2 Статьи 36 российского закона). В рамках немецкой правовой системы такая процедура не предусмотрена. Рассмотрение ФКСГ вопроса о возможной несовместимости возможно только, если заявитель утверждает, что решение национального суда или – в крайнем случае — национальный закон или решение национального органа нарушает фундаментальные права, закрепленные немецкой Конституцией. Он может обосновать свой иск тем, что национальный суд нарушил его фундаментальное право, которое следовало бы истолковать в контексте ЕКПЧ, в том числе обоснований постановлений ЕСПЧ. В случае применения ФКСГ иного толкования соответствующего фундаментального права или иного обоснования фундаментальных прав, такой Суд должен применить решение ЕСПЧ по таким делам. В рамках данной концепции Суд должен уважать конституционного обязательства открытости немецкой Конституцим перед обязательствами, предусмотренными публичным международным правом, в том числе о сотрудничестве с международными судами. Порядок применения ФКСГ этих требований можно увидеть по двум делам, представленным выше в параграфах 67-70. Кроме того, в настоящем заключении уже отмечалось, что возможны другие модели «диалога” или сотрудничества между ЕСПЧ и национальными судами.
90. Во-вторых, российский закон наделяет Конституционный Суд Российской Федерации полномочиями принимать решение о соответствии решения ЕСПЧ Конституции Российской Федерации. Решение является обязательным для всех других российских судов и государственных органов власти и запрещает применение соответствующего постановления ЕСПЧ (Статья 104 и дополнительная Статья 106 часть 2 российского закона). Такая позиция препятствует ведению диалога и поиску решений в будущем. Такие последствия не могут вытекать из постановлений ФКСГ даже в случае, если Суд считает обоснование ЕСПЧ не соответствующим немецкой Конституции.
91. В-третьих, измененный российский закон, похоже, разработан на основании четкого разделения между Конституционным Законом и публичным международным правом. С другой стороны – как было отмечено выше – в прямой форме не было исключено толкование Конституционным Судом Российской Федерации Конституции Российской Федерации в контексте ЕКПЧ и ее применения ЕСПЧ. Решение №21 Конституционного Суда Российской Федерации можно истолковать таким образом, что это допустимо в теории, но не обязательно должно применяться на практике.
92. Напротив, немецкая система конституционного права основана на идее сотрудничества и гармонизации между двумя правовыми режимами. Именно в обязанности ФКСГ входит поиск решения по конкретному делу, которое будет уважать немецкую Конституцию и ЕКПЧ. Поэтому в деятельности ЕКПЧ и постановлениях ЕСПЧ необходимо учитывать толкование фундаментальных прав, закрепленных немецкой Конституцией.
B. Италия
93. Конституционный Суд Италии поддерживает мнение, что прецедентное право ЕСПЧ обязательно для итальянских судей в отношении толкования положений Конвенции, которую такие судьи должны применять в своих решениях. Такое обязательное действие признается не только в отношении постановлений, применимых к Италии, но и в отношении постановлений, применимых к другим странам, в той мере, в какой они затрагивают факты, рассматриваемые итальянскими судьями. Таким образом, в случае существования противоречия между итальянским законом и положениями Конвенции, судьи должны толковать итальянский закон в соответствии с конвенционным правом и прецедентным правом ЕСПЧ. В случае невозможности согласования, судьи должны передать вопрос в Конституционный Суд, который обладает полномочиями по разрешению конфликтов между Конвенцией и итальянским законом в рамках судебного рассмотрения законодательства, по мере того, как итальянский законодатель должен на основании Конституции (Статья 117) соблюдать конвенционные положения.
94. Именно на этой стадии вмешивается Конституционный Суд для проверки соответствия итальянского законодательства Конвенции и прецедентному праву ЕСПЧ, и он должен отдавать приоритет конвенционному праву. Он вправе не выполнять такое решение только в случае, если гарантия прав человека и фундаментальных свобод, закрепленных в Конвенции, предусматривает ограничение внутренней конституционной защиты таких прав и свобод (Статья 53 ЕКПЧ).
95. Такая интерпретационная позиция не нарушена решением Конституционного Суда по делу Маджо , на которое ссылается российская доктрина и прецедентное право. В этом случае Суд сбалансировал различные интересы согласно Страсбургсому прецедентному праву, предоставив приоритет интересам государства в той мере, в которой это допускает прецедентное право.
VII. Выводы
96. Поправки 2015 г. к Конституционному Закону о Конституционном Суде Российской Федерации наделяют суд полномочиями по признанию решений международных судов, в частности, Европейского суда по правам человека, “не имеющими законной силы”. Такое постановление будет основано не несовместимости таких решений с “принципами Конституции Российской Федерации” и “режимом защиты прав человека, установленным Конституцией Российской Федерации”. Результатом такого постановления Конституционного Суда будет невозможность принятия/утверждения в Российской Федерация действий/мер, нацеленных на исполнение международного решения. К ним относятся мерам индивидуального и коллективного характера, а также будущие решения.
97. Если в соответствии с национальным законодательством Конституционный Суд не может устранить противоречие между Конституцией и международным решением, в частности, постановлением Европейского суда по правам человека, он может просто объявить о нем. Однако это не отменяет обязательство государства по исполнению международного решения. Независимо от того, какая выбрана модель отношений между национальной и международной системой, государство согласно Статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров обязано уважать ратифицированные международные договоры и согласно Статье 27 Венской конвенции не вправе применять положения внутреннего законодательства в качестве обоснования для неисполнения договора, в том числе Европейской Конвенции пo правам человека. Исполнение международных обязательств, вытекающих из договора, действующего применительно к государству, возлагается на государство в целом, т.е. на все государственные органы, в том числе Конституционный Суд; таким образом, поиск соответствующих решений для согласования таких положений договора с Конституцией (например, путем толкования или даже внесения изменений в Конституцию) является обязательством всех государственных органов.
98. Вместо этого, Конституционный Суд Российской Федерации был наделен полномочиями по объявлению международного решения “не имеющим законной силы”, что препятствует исполнению такого решения в Российской Федерации в принципе. Это противоречит обязательствам Российской Федерации по международному праву.
99. Возможное объявление постановления Европейского суда по правам человека не имеющим законной силы противоречит Статье 46 Европейской конвенции по правам человека, которая является однозначным правовым обязательством и включает обязательство государства руководствоваться толкованием и применением Конвенции, сделанной Судом в делах, возбужденных против государства. Толкование ЕКПЧ Судом, отраженное в его решениях/постановлениях, имеет обязательную силу для государств-участников, как в контексте решений/постановлений, так и в контексте ЕКПЧ по сути. Свобода выбора относительно исполнения постановлений относится к порядку исполнения и не является абсолютной. Государство должно исполнять решения; только способ исполнения решения может определяться государством, хотя даже это право не является абсолютным.
100. Государства должны устранять возможные напряжения и противоречия между постановлениями Европейского суда по правам человека и своими национальными системами, в том числе – по возможности – посредством диалога. Это инструмент, который доказал свою эффективность во многих случаях в нескольких государствах-членах Совета Европы. Российская Федерация должна обратиться к диалогу, вместо того, чтобы прибегать к односторонним мерам, предусмотренным Венской конвенцией о праве международных договоров, положения которой гласят, что государство вправе толковать договор “на добросовестных началах” (Статья 31).
101. Поправки к Статье 47 предусматривают принятие решения “без слушания”. Поскольку решение об исполнении или неисполнении постановления ЕСПЧ применительно к российскому заявителю, очевидно, затрагивает такого заявителя, то необходимо более полно отразить принцип равноправия сторон и предоставить заявителю возможность представить свои аргументы.
102. Венецианская Комиссия пришла к выводу, что в случае сохранения поправок 2015 г. Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Суде Российской Федерации, с учетом поправок, должен быть изменен с учетом вышеприведенного анализа. Необходимо принять, как минимум, следующие меры:
— Полномочия и какие-либо ссылки на полномочиям Конституционного Суда определять вопрос о “реализуемости” международного решения должны быть исключены из Федерального Конституционного Закона о Конституционном Суде; “реализуемость” должна быть заменена на “совместимость с Конституцией Российской Федерации с принудительным исполнением международного решения, предложенного российскими органами власти”; это полномочие должно быть исключено в отношении конкретной меры исполнения судебных решений, как указывалось Европейским судом по правам человека в его постановлении;
— Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Суде должен ясно дать понять, что отдельные меры исполнения, содержащиеся в постановлениях Европейского суда по правам человека, такие как выплаты справедливой компенсации, не могут быть предметом оценки конституционности;
— Новая Статья 1044 параграф 2 и Статья 106 часть 2 Федерального Конституционного Закона о Конституционном Суде должна быть исключена;
— В Федеральном Конституционном Законе о Конституционном Суде необходимо предусмотреть обязанность российских властей обязать суд найти альтернативные меры для выполнения международного решения, если Конституционный Суд постановил, что мера принуждения несовместима с Конституцией Российской Федерации. Одной из таких альтернативных мер может быть внесение поправок к закону или даже к Конституции.
— Статья 47 Федерального Конституционного Закона о Конституционном Суде должна быть изменена с тем, чтобы обеспечить, что любое разбирательство в Конституционном Суде Российской Федерации, предусматривающее оценку совместимости с Конституцией Российской Федерации мер исполнения международного решения, должно обязательно включать лиц, которые выступали в качестве заявителя перед соответствующим международным судом или органом.
103. Венецианская Комиссия всегда готова оказать властям Российской Федерации любое возможное содействие по приведению Федерального Конституционного Закона о Конституционном Суде, с учетом поправок, в соответствие с международными стандартами.
