Проект Грушевского 1905
ПРОЕКТ М. ГРУШЕВСКОГО
(«КОНСТИТУЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ И УКРАИНСТВО В РОССИИ»)
(1905 Г.)
НА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ТЕМЫ
Отрывок из статьи: «Конституционные вопросы и украинство в России» (Литературно-научный вестник, 1906, июнь). Статья писалась в разгар обсуждения различных вопросов конституционного строя.
До сих пор внимание прогрессивных кругов и прогрессивной прессы России было обращено на два момента. Первый касался характера народного представительства и необходимости основать его на всеобщем, равном, прямом и тайном голосовании. Второй – компетенций этого представительства, его полновластности. При этом речь обыкновенно шла только о центральном всероссийском парламенте, представляемом, по обычному европейскому образцу, в виде двух палат – Депутатов народа и Представителей земств и городов. Вопросы местной организации оставались в стороне, и в принципе возможность областного самоуправления допускалась главным образом лишь для Польши, не говоря о Финляндии, как отдельном конституционном организме.
Оставляя в стороне вопрос о компетенции парламента, по поводу его организации нужно заметить, что двухпалатный состав не может быть признан рациональным. Такую организацию можно допускать самое большее как компромисс со стремлениями консервативных партий, но не выдвигать его как требование прогрессивное. В конституционной жизни верхняя палата давно оказалась фактором отрицательным, тормозом свободного народоправства, и потому нет никаких причин стремиться к ее учреждению. Если же этим путем желают обеспечить влияние и голос в парламентарной жизни элементам, которые при выборах всеобщих и равных не могут иметь обеспеченного представительства, то на то существуют иные способы, о которых скажу ниже.
То же желание, очевидно, руководить выделением городов из избирательных округов и установлением для городских избирательных округов низших норм численности населения, чем для округов негородских. Но такое понижение норм численности для городов составляет уже нарушение принципа равенства избирательного права, и при том это нарушение мало рационально, так как при этом никаких ощутительных результатов не достигается, и оно не может обеспечить специального представительства тем группам населения и общества, которым, может быть, и желательно было бы обеспечить такое представительство.
Еще более резкое нарушение принципов всеобщности и равенства составляет исключение женщин из избирательного права.
До последнего времени на этом пункте замечалось сильное колебание – должны ли женщины также иметь активное и пассивное избирательное право (избирать и быть избранными). Теперь в прогрессивных кругах большинство высказывается за право женщин. Собственно, о нем не должно бы быть никакого сомнения. Провозглашая равное и всеобщее избирательное право, невозможно исключить из него женщин. Если равное избирательное право дается неграмотному крестьянину и человеку с университетским образованием, то как можно не уравнять в праве крестьянина с крестьянкой, интеллигента с его женою или отказать женщине с высшим образованием в том праве, какое имеет неграмотный работник? Ведь есть местности и условия, в которых именно женщины ведут хозяйство, несут заботы о налогах и т.п., между тем как мужчины не живут на месте, находясь в службе или на заработках, а отдельные случаи, где именно женщина представляет семью и содержит ее, представляются всегда и везде.
Настаивая на едином всероссийском парламенте, приходится, чтобы не расширять его состава до бесконечности, создавать значительные избирательные округа и держаться исключительно представительства большинства. Все проекты, чтобы не выйти за цифру шестисот депутатов парламента, должны были проектировать избирательные округа в 200-300 тыс. населения. При сильном возрастании населения, каким отличается Россия, эта норма должна будет сильно возрастать, но и округ в 250-300 тысяч уже слишком велик и неудобен. Организуя представительство в областных сеймах, можно достичь значительного уменьшения избирательных округов, а самую систему представительства сделать более совершенною.
Эта очень важно, а тем более осуществимо и желательно, что единым представительным органом всероссийский парламент не останется все равно. Что некоторые территории получат свои областные представительства, в этом не сомневается никто; следовательно, вопрос заключается только в том, будут ли эти территории составлять исключения или вся Россия будет организована на основах областного (национально-территориального) самоуправления. По причинам, которые я имел уже случай указать, необходимо стремиться к тому, чтобы областное самоуправление не было привилегией лишь некоторых национальностей, но чтобы на принципе самоуправления национальных территорий была организована вся Россия, ибо только децентрализация может обеспечить успешное культурное и экономическое развитие провинций и только организация самоуправления на основе национальной, в национальных территориях, может устранить или свести до наименьших размеров национальные трения, сделав национальность тем, чем она должна быть – основанием, почвою для экономического, политического и культурного развития, а не предметом борьбы.
В таком случае непосредственное представительство населения путем прямых выборов может быть перенесено в областные (национальные) сеймы, а центральный парламент мог бы состоять из депутатов областных сеймов. Однако такая организация парламента может быть допущена под одним непременным условием, отсутствие которого делает депутатский состав парламента (двухстепенное представительство) весьма опасным и вредным. Именно, представителей в парламент должно избирать не большинство сейма, а отдельные члены его в известной пропорции. Если, например, установлено, что на четырех членов сейма приходится один депутат в парламент, то предоставляется самим членам сейма, чтобы каждые четыре из них по свободному соглашению избрали одного депутата в парламент. В таком случае каждая, даже самая небольшая группа, каждый оттенок в направлениях каждого сейма может быть отражен в составе парламента, и парламент будет представлять из себя не представителей большинства сеймов, а представительство всех избирателей государства, только в уменьшенном масштабе. В таком случае двухстепенность не вредит пластике представительства, а между тем дает возможность достигнуть весьма важных выгод: уменьшения избирательных округов и улучшения форм представительства. Если избирательный округ для выбора в парламенте должен был бы заключать в себе 250-800 тыс. населения, то при выборах в сейм избирательный округ может заключать до 100 тыс. населения и ниже. От этого выигрывает сознательность избирателей в их участии в выборах, большая заинтересованность их; может быть достигнута большая однородность в составе округов и осуществлены те более совершенные формы представительства, о которых ниже.
Сеймовое представительство областей должно быть организовано, конечно, на основании всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права. Эта четырехчленная формула, конечно, не идеальна, но будучи математически простою, она при известных недостатках имеет и свои положительные стороны и, несомненно, должна быть принята в настоящее время, тем более что более идеальной и практически осуществимой пока и нельзя указать. В Галиции нам пришлось недавно разочароваться в тайном голосовании: его так долго домогались вместо явного, а когда оно было введено при парламентских выборах, оказалось, что при деморализации администрации, держащей организацию выборов в своих руках, тайность голосования дает возможность еще худших злоупотреблений (кража записок из избирательных урн) и приводит к значительным неудобствам, когда среди избирателей оказывается много неграмотных. Злоупотребления, однако, можно предотвратить введением избирательных присутствий, составленных из представителей партий, принимающих участие в выборах, с простым участием представителя правительства. А для нужд неграмотных могут быть учреждены бюро из выборных присяжных заседателей.
Перехожу теперь к тем улучшениям представительства или поправкам к всеобщему и равному избирательному праву, которые делаются возможными при организации представительства в меньших областях, а в приложении к единому всероссийскому парламенту перспектива чрезвычайного увеличения числа депутатов делает их немыслимыми или чрезвычайно трудно достижимыми.
Одним из недостатков представительства, опирающегося на всеобщем и равном избирательном праве, является то, что при нем могут оставаться в незначительном меньшинстве различные элементы общества, взгляды и интересы которых, с точки зрения культурного и общественного развития края, должны были бы иметь свое выражение в представительстве страны. Старые конституции давали слишком большое преобладание в представительстве известным привилегированным кругам, и как оппозиция этой тенденции, развилось усиленное требование всеобщего и равного голосования. Но не следует впадать в противоположную крайность: известные элементы, хотя отличные от тех, о которых так заботятся старые конституции, не должны быть лишаемы голоса при всеобщем и равном избирательном праве.
Говорю это, прежде всего, об интеллигенции, т.е. круге людей с высшим научным или культурным цензом, которые в значительной мере стоят вне чисто классовых и сословных интересов. Такие круги, не связанные чисто классовыми интересами, в России существуют бесспорно, и своим участием в парламентской жизни могут служить полезным ей, объективным элементом среди борьбы материальных и классовых интересов, которая сама по себе не может гарантировать справедливого и разумного разрешения вопроса. Далее нельзя отказать известным профессиям в праве иметь свой голос в парламентской жизни. Представители либеральных профессий: врачи, учителя, духовенство, и такие группы как купцы, ремесленники, промышленники, землевладельцы, рабочие разных типов должны иметь своих представителей, избранных соответственными организациями, обществами, палатами, независимо от того, что некоторые члены этих групп и профессий могут пройти (а могут я не пройти) в качестве избранников определенных территориальных округов; тем более что в роли представителей округов они нравственно обязаны представлять общие интересы, а не свои профессиональные. Но такое представительство интеллигенции и профессий должно оставаться в известном меньшинстве по отношению к числу представителей, избираемых всеобщим голосованием (например, не больше 25% общего числа представителей); их пропорциональное отношение должен был бы установить общий закон.
Если кому-либо покажется невозможным провести в действительности представительство интеллигенции, то я должен сказать, что на практике это совсем не так трудно. В значительной мере этой роли соответствовали бы представители университетов и иных высших школ, представители учащих в средних и низших школах, врачей, адвокатов и т. п., а кроме того можно было бы дать право представительства научным, просветительным и культурным обществам. Во всяком случае, подобная система является в моих глазах более практичной и рациональной по сравнению с теми, какие практиковались до сих пор. Это система куриальных выборов, система плюрального голосования, причем людям с высшим образовательным цензом, напр., могут предоставляться при выборах два голоса вместо одного; система т. н. вирильных голосов по должности. Напр., в австрийских сеймах заседают по должности своей епископы, ректоры университетов, академий; но ведь выбранные данными профессиями специальные делегаты гораздо лучше могут представлять интересы этих профессий, чем такие должностные лица. Наконец, участие представителей интеллигенции и профессий в общем сеймовом представительстве гораздо предпочтительнее создания второй, конкурирующей палаты, в состав которой должны входить или назначаемые правительством выдающиеся люди науки, искусства, промышленники, собственники и т.д., как это практикуется в различных европейских странах, или делегаты земств и городов (иначе говоря – дворян и капиталистов, по теперешней организации земств и городов), как предполагают русские проекты.
Другой желательной поправкой я считаю представительство меньшинства. Теперешняя система выборов предоставляет представительство только большинству. Меньшинства, даже очень значительные, лишаются представителя, хотя бы им не достало одного только голоса. Из этого возникают сплошь да рядом такие явления что партия, в действительности наиболее многочисленная, может оказаться в парламенте или в сейме в незначительном меньшинстве. Это может казаться невероятным, тем не менее, это вполне возможно. Например, в известной области фабричные рабочие с социально-демократическими убеждениями раскиданы по разным избирательным округам и по общей сумме поданных при выборах голосов в целой области занимают первое место. Но в каждом отдельном округе большинство получают кандидаты соединенных либеральных или консервативных групп, а социал-демократы не могут вовсе провести своих депутатов или попадают в него в очень незначительном меньшинстве. В подобном положении были, например, когда-то галицкие украинские радикалы, которые собственными силами ни в одном округе не могли получить большинства, хотя в общей сумме имели очень солидное число голосов. Такой недостаток представительства большинства ощущается, и давно уже выставлен дезидерат представительства меньшинства, по которому кроме большинства право иметь своего депутата предоставляется также партии, хотя не обладающей большинством, но получившей значительное число голосов при выборах. Хотя такой порядок до сих пор и не осуществлен на практике, но проведение его не так трудно. Напр., признается, что данный избирательный округ посылает двух депутатов, одного от большинства, а другого от меньшинства. Кроме представителя партии, имеющей за собою большинство, считается избранным также тот кандидата, который после кандидата большинства получил наибольшее число голосов, но при этом не менее части всех голосов. Можно сделать представительство еще более пластичным, давши выборному округу трех депутатов, то есть кроме представителя большинства еще двух представителей меньшинств, которые собрали бы в пользу своих кандидатов не менее части всех голосов каждый и т. п. Очевидно, такое представительство точнее отображало бы в себе настроения и течения в обществе, а кроме того ослабляло бы и напряженность избирательной борьбы, в которой часто не брезгают никакими средствами, чтобы привлечь на свою сторону большинство.
Такие поправки, однако, возможны лишь при организации представительства в меньших областях, так как благодаря им слишком увеличивается число представителей. Например, для Украины, принимая население на ее территории в 30 млн., а избирательный округ в 150 тыс., мы получим при двух представителях от каждого округа (один для большинства и один для меньшинства) 400 депутатов; прибавив к этому около ста представителей обществ и профессий, будем иметь всего около 500 человек – число вполне возможное. Между тем всероссийский парламент, организованный по такому принципу, имел бы около 2.500 депутатов. Принимая же норму, согласно которой четыре депутата сейма посылают в парламент одного представителя, получим для всероссийского парламента число депутатов около 600 – как и проектировали русские планы конституции.
С образованием таких автономных областей исчезает всякое основание для существования губерний, как административных и самоуправляющихся единиц. Вообще, современные губернии, являясь совершенно случайными бюрократическими комбинациями, не соответствующими ни национальным, ни экономическим, ни даже историческим особенностям, не имеют никаких причин быть сохраненными. На национальном принципе, т.е. через соединение общин в известные группы на основе национальной принадлежности населения, должны быть организованы мелкие округа самоуправления и администрации (как мелкая земская единица или всесословная волость). По тому же принципу, эти мелкие округа должны быть объединяемы в округа избирательные, а последние, если они будут не велики, в более обширные территории (вроде современных уездов или более), которые служили бы административными округами и в своих органах самоуправления объединяли самоуправление более мелких самоуправляющихся групп. Самоуправление общин должно быть обеспечено общим законом, равно как и самоуправление более мелких округов. Где был бы центр тяжести самоуправления – в более ли мелких округах (волости), или в более значительных (уезды), это зависит от величины округов и их отношений между собою. Во всяком случае, я думаю, что их можно бы поставить в тесную взаимную связь, допустив, что выборные управы округов уездов составляются из депутатов управ волостных, чтобы не увеличивать числа прямых выборов. Таким образом, получилось бы три ступени самоуправления и представительства. Во-первых – самоуправление общин. Во-вторых – выборные управы мелких округов (волостей) и составленные из их делегатов управления более обширных округов (уездов). Наконец, в-третьих – областные сеймы и составляемый из их депутатов (по указанной выше норме) центральный парламент.
Так представляются мне вопросы дня вообще, и специально в отношении Украинцев в России. Эти заметки пусть послужат ответом на обращенные ко мне запросы и пожелания, чтобы я высказал свои мысли относительно современных конституционных постулатов в России, в применении к интересам украинского народа.