Постановление 4 КС Испании от 17.10.2017

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА 114/2017 от 17 октября 2017 года относительно Закона Парламента Каталонии 19/2017 от 6 сентября, под названием “референдум о самоопределении”
Пленарное заседание Конституционного Суда в составе: Председателя г-на Хуана Хосе Гонсалеса Риваса, и членов Конституционного Суда г-жи Энкарнасьон Рока Триас, г-на Андреса Оллеро Тассара, г-на Фернандо Вальдеса Даль-Ре, г-на Сантьяго Мартинеса-Вареса Гарсии, г-на Хуана Антонио Ксиол Риоса, г-на Педро Хосе Гонсалеса-Тревиджано Санчеса, г-на Альфредо Монтоя Мелгара, г-на Рикардо Энрикеса Санчо, г-на Кандидо Конде-Пумпидо Тоурона и г-жи Марии Луизы Балагер Кальехон, вынесло
ОТ ИМЕНИ КОРОЛЯ
следующее
РЕШЕНИЕ
По иску о неконституционности номер 4334-2017, поданному Генеральным Прокурором от имени Председателя Правительства против Закона Парламента Каталонии 19/2017 от 6 сентября под названием “о референдуме о самоопределении”, опубликованного в Официальном Печатном Издании Каталонии №7449A от 6 сентября 2017 года. Конгресс депутатов, Сенат и Парламент Каталонии были стороной настоящего разбирательства, но не представили свои состязательные бумаги. Докладчиком выступил г-дин Андрес Ольеро Тассара и зачитал решение Суда.
II. ОСНОВАНИЯ
1. Председатель Правительства настоящим иском о неконституционности обжалует Закон Парламента Каталонии 19/2017 от 6 сентября под названием “о референдуме о самоопределении”. Иск был подан против Закона в целом, который не соответствует Конституции, как на основании существенных положений и правомочности, так и в силу процессуальных нарушений, которые допустил Парламент Каталонии в ходе его рассмотрения и принятия. Основания заявлений о двух конституционных нарушениях кратко изложены в предпосылках настоящего Постановления; и мы еще вернемся к этому вопросу, но сейчас представляется уместным их краткое изложение ниже.
Во-первых, что касается иска, то обжалуемый Закон представляет собой случай абсолютной неконституционности, поскольку он регулирует проведение референдума для окончательного утверждения независимости Самоуправляемой Автономии Каталонии (Статьи 1, 4 и связанные Статьи), основанной на заявленном суверенитете народа Каталонии (Статья 2), при которой Парламент Самоуправляемой Автономии Каталонии будет действовать в качестве ее представителя (Статья 3.1). Исходя из этого, Закон представлен как высший стандарт (Статья 3.2), в силу чего он оказывается за рамками конституционной законности. Все это является прямым нарушением, помимо прочего, Статей 1.2, 2 и 168 Конституции Испании; соответственно закрепляющих национальный суверенитет, принадлежащий испанскому народу, нерушимое единство Испанской нации, а также признание и гарантию права на самоуправление национальностей и регионов, из которых она состоит, и порядок полного или частичного изменения Конституции, изложенный в последних из указанных положений. Статьи 1 и 222 Устава Автономии Каталонии (далее SAC) также отнесены к нарушенным положениям. Первая статья гласит, что “Каталония, как национальность, реализует свое право на самоопределение путем организации Автономного сообщества в соответствии с положениями Конституции и настоящего Устава, которые являются его основополагающими документами”, в то время как Статья 22 регулирует порядок внесения изменений в Главы I и II самого Устава.
В иске также отмечается, что вместе с “абсолютным нарушением установленного конституционного порядка”, Закон 19/2017 также является неконституционным, исходя из вопросов юрисдикции, поскольку он игнорирует исключительную компетентность Государства относительно проведения консультационного референдума (Статья 149.1.32 CE, вместе со Статьями 81.1 и 92 CE), и пытается представить для таких консультаций фундаментальные вопросы, затрагивающие конституционный порядок; вопросы, касающиеся идентичности и единства суверенного субъекта, которые можно решить только в рамках процедуры, предусмотренной в указанной Статье 168 CE. Заявления иска о неконституционности также имеют процедурный характер, поскольку в этой связи Генеральный Прокурор, используя те же формулировки, которые заявлены в предпосылках, осуждает “видимость” регулятивного производства, в рамках которого происходило рассмотрение Закона.
Все эти заявления о неконституционности, которые, после направления Судом соответствующих вызовов, не были оспорены ни Парламентом, ни Правительством Generalitat, должны быть рассмотрены в настоящем Постановлении. Следует сделать некоторые предварительные замечания относительно “исключительного” положения, предусмотренного формулировкой (Статья 3.1) обжалуемого Закона. Более того, для лучшего понимания предмета настоящего дела представляется необходимым сделать отсылки на наиболее примечательные положения этого регионального Закона.
Закон 19/2017 включает преамбулу, а также 34 Статьи, упорядоченные в 8 разделов, два дополнительных положения и три заключительных положения. На данном этапе не нужны конкретные ссылки на все положения, касающиеся “референдума о самоопределении” (Глава Ш), “даты и созыва референдума” (Глава IV); “избирательной кампании” и “гарантий” референдума (Глава V и VI, соответственно), или даже “управления избирательным процессом” (Глава VII) или “претензий, жалоб и апелляций” (Глава VIII). Для установленных целей достаточным будет резюмирование первых четырех статей указанного Закона, а также Статьи 9.1, двух дополнительных положений и заключительных положений. Эти положения содержат ключевые принципы обжалуемого Закона.
После заявления в Статье 1 (Глава I, под названием “Предмет”) о том, что “Настоящий Закон регулирует порядок проведения обязательного референдума о самоопределении по вопросу независимости Каталонии, последствия которого будут зависеть от полученных результатов, а также порядок создания Избирательной Комиссии Каталонии”, в последующих положениях Закона (содержащихся в Главе II, под названием “О суверенитете Каталонии и ее Парламенте”) закрепляется следующее:
“Статья 2
Народ Каталонии является суверенным политическим субъектом и имеет право свободно и демократическим путем определять свое политическое положение.
Статья 3
1. Парламент Каталонии действует в качестве представителя суверенитета народа Каталонии.
2. Настоящий Закон закрепляет исключительный правовой режим, предназначенный для регулирования и гарантирования референдума о самоопределении Каталонии. Он имеет иерархическое превосходство над любыми другими нормативно-правовыми актами, которые могут ему противоречить, поскольку он регулирует реализацию фундаментального и неотъемлемого права народа Каталонии.
3. Все органы власти, юридические и физические лица, прямо или косвенно участвующие в подготовке, проведении и/или осуществлении результатов референдума попадают под действие настоящего Закона, который определяет порядок реализации права на самоопределение, являющееся частью существующей правовой системы.”
Следует также упомянуть первые статьи Главы Ш, под названием “О референдуме о самоопределении”, а также положения Статьи 9.1 Главы IV.
“Статья 4
1. Граждане Каталонии призываются к решению вопроса относительно политического будущего Каталонии путем референдума, условия проведения которого перечисляются ниже.
2. Вопрос, который необходимо задать на референдуме:
‘Вы хотите, чтобы Каталония была независимым государством в форме республики?’
3. Результат референдума носит обязательный характер.
4. Если по результатам подсчета голосов будет выявлено больше положительных, чем отрицательных голосов, это будет означать независимость Каталонии. С этой целью Парламент Каталонии должен в течение двух дней после провозглашения результатов Избирательной Комиссией провести очередную сессию для принятия официальной декларации независимости Каталонии и запуска конституционного процесса.
5. Если по результатам подсчета голосов будет выявлено больше отрицательных, чем положительных голосов, это будет означать немедленный созыв выборов для Автономного сообщества Каталонии.”
“Статья 9
1. Референдум должен быть проведен в воскресенье 1 октября 2017 года, согласно Указу о созыве референдума.
2- ( )”
Далее приведены два дополнительных положения:
“Что касается положений, которые не противоречат положениям настоящего Закона и Указа о дополнительных правилах, Органического закона 2/1980 от 18 января о регулировании разных форм референдума и Органического закона 5/1985 от 19 июня об общей избирательной системе, то эти положения применяются в качестве дополнения и толкуются в соответствии с положениями настоящего Закона.”
Наконец, также следует привести два заключительных положения Закона:
“Первое. Положения местных законов, законов Автономного сообщества и законов Испанского государства, действующие на территории Каталонии на момент принятия настоящего Закона, будут по-прежнему применяться в любых отношениях, не противоречащих настоящему закону. Согласно настоящему Закону также будут по-прежнему применяться положения законодательства Европейского Союза, общего международного законодательства и международных договоров.
Второе. Согласно положениям Статьи 3.2 положения настоящего Закона прекращают действовать после объявления результатов референдума, за исключением положений Статьи 4, касающихся осуществления результатов.”
Что касается первоначального урегулирования предмета нашего решения, то им являются положения обжалуемого Закона, которые вступили в силу в день его официальной публикации, а именно 6 сентября 2017 года; его действие было приостановлено на следующий день по решению Суда, согласно Статье 161.2 CE (Конституции Испании, далее именуемой по испанской аббревиатуре “CE”) и 30 LOTC [Органический закон о Конституционном Суде, далее именуемый по испанской аббревиатуре “LOTC”] (предпосылка № 2 настоящего Постановления). Остальные положения Закона 19/2017 имеют органический или процедурный характер и дополняют вышеприведенные положения. В случае признания приведенных ниже положений неконституционными (согласно требованиям иска), то зависимые положения постигнет та же участь в силу взаимосвязи между ними (Ст. 39.1 LOTC), поскольку они основаны на едином принципе и не имеют никаких неопределенных последствий (Статьи 1, 3.2 и 4 и дополнительные два положения Закона 19/2017).
До принятия решения по делу необходимо провести предварительное рассмотрение исключительной природы и положений Закона 19/2017; предварительного рассмотрения также требует конституционный контроль и применяемый настоящим Судом в этом отношении порядок.
2. Относительно вышеприведенных вопросов следует отметить следующее:
A. Региональный Закон 19/2017 представлен как закон, устанавливающий “исключительный правовой режим” для проведения “референдума о самоопределении Каталонии” (Статья 3.2). Согласно вышеизложенным положениям несомненно, что такое требование исключительности придает значение всему юридическому тексту, который должен быть рассмотрен Судом. Это требование проявляется в явном игнорировании настоящим Законом конституционного и правового порядка, но, тем не менее, связывает его с нормами международного права, как видно в дополнительном поиске законных оснований и легитимности Закона, в основном, в его преамбуле. Мы не пытаемся на этом этапе принять правовое решение относительно этого аспекта обжалуемого Закона и его нормативных положений, но следует четко заявить, что:
a. “Решительная позиция несоблюдения конституционного порядка” настоящего Закона (цитаты Законного основания 3 Постановления Конституционного Суда 259/2015 от 2 декабря, далее CCJ 259/2015) уже отражена в несоответствующем установленным нормам порядке его принятия и его преамбуле.
Что касается первого, Закон не был принят Председателем Generalitat, в нарушение положений SAC, которые гласят: “от имени Короля” (Статья 65) и определяют председателя как “традиционного представителя Государства в Каталонии” (Статья 67.6.a). Это позволило бы “обозначить связь, посредством которой институциональная организация Автономных сообществ связана с Государством, в котором Король является символом единства и постоянства согласно Статье 56” (CCJ 5/1987 от 27 января, LG 5). Было представлено нестандартное заявление, не имеющее прецедентов, посредством которого создается видимость принятия Закона Парламентом Каталонии, и, наконец, используется стандартная формулировка о том, “что все граждане, попадающие под действие настоящего Закона, должны оказывать содействие в его исполнении, и что он должен быть приведен в исполнение трибуналами и органами, к которым он относится.”
Применительно к преамбуле, и оставляя в стороне заявление о предполагаемой международной основе указанного Закона, невозможно не упомянуть в контексте легитимности некоторые решения, принятые Парламентом Каталонии в отношении “референдума о самоопределении”, который был признан и объявлен неконституционным и недействительным настоящим Конституционным Судом. Соответственно, речь идет о Резолюции 5/X, утверждающей “Декларацию о суверенитете и праве народа Каталонии на самоопределение” (которая была признана неконституционной и недействительной, в части, относящейся к настоящему документу, согласно CCJ 42/2014 от 25 марта); также речь идет о Резолюции 306/XI об “Общих политических принципах работы Правительства” (которая была признана неконституционной, в части, относящейся к настоящему документу, согласно CCJ 24/2017 от 14 февраля). Таким образом, в связи с действиями некоторых органов Generalitat региональный законодательный орган пытается разобраться с “процессом” отделения от Испанского государства, что привело к представлению многих ходатайств о неконституционности перед настоящим Судом в отношении так называемого “конституционного процесса” в Каталонии [среди самых последних, CCJ 90/2017 от 5 июля, LG 3.d]).
В ненормальной формулировке предъявленного требования и вышеупомянутой преамбуле было заявлено о том, что однозначно прослеживается во всех положениях Закона, а именно о “суверенитете” народа Каталонии (Статья 2), отличном от национального суверенитета, который согласно Конституции принадлежит испанскому народу (Статья 1.2 CE). Кроме того, Парламент, ответственный за принятие настоящего Закона, определен как “представитель” такого “суверенитета” (Статья 3.1), также как предусмотрена преимущественная сила Закона 19/2017 над любыми другими положениями, которые могут противоречить ему. Последнее предписание было закреплено в Статье 3.2, в дополнительном втором положении и в первом заключительном положении, которые уже были приведены в предыдущем законном основании.
Заявленная преимущественная сила Закона 19/2017 затрагивает Конституцию и SAC. Этот вывод подтверждается отсылками Закона (ст. 19.2, 22.4, 25, 28.8. 33.2 и дополнительные положения) на некоторые нормы действующей правовой системы. Очевидно, что после закрепления безусловной преимущественной силы только Закон будет применять упомянутые нормы.
Этот же вывод подтверждается правовым положением, в котором говорится о «‘немедленном созыве выборов” в случае, если по результатам подсчета голосов на “референдуме о самоопределении” будет выявлено больше отрицательных, чем положительных голосов (Статья 4.5). Эта возможность возврата к конституционному и правовому порядку будет опираться, в свою очередь, на “суверенитет”, уже реализованный посредством референдума и, соответственно, на исключительное стремление, объявленное законодательным органом, который действует как представитель верховной власти (Статья 3.1).
Закон 19/2017 пытается связать создание после “официального объявления независимости Каталонии” (Статья 4.4) правовой системы, которая абсолютно не похожа на действующую систему, опирающуюся на Конституцию и SAC. Таким образом, Закон предусматривает создание (Второе дополнительное положение) правовой “системы” в равной степени отделенной и независимой от системы, действующей в Испании, что порождает однозначный непрерывный процесс. Это приведет к двум последствиям, которые также следует затронуть.
Во-первых, настоящий Закон не определяет основу своей конституционности, которая, как правило, необходима для выполнения любой демократической законодательной задачи (CCJ 34/2013 от 14 февраля, LG 9). Принимая Закон, Автономная Ассамблея пытается действовать не как орган, созданный SAC, правовая природа которого основана на Конституции, а, согласно его формулировке, как “представитель суверенитета народа Каталонии” (Статья 3.1). Такое обоснование с трудом можно соотнести с Конституцией и SAC.
Во-вторых, наше решение должно ограничиваться в отношении основных претензий иска оценкой законности или необоснованности таких претензий для создания в Законе 19/2017 и на его основании правовых “систем”, которые игнорируют действующую правовую систему. Если такие претензии будут признаны противоречащими Конституции, не будет смысла в том, чтобы анализировать, будут ли такие имеющиеся или гипотетические системы адаптированы к фундаментальным правилам или нет. Вопреки претензиям не требуется никаких заключений относительно того, противоречит ли референдум о “создании независимого государства в форме республики” (ст. 4.4) Статье 1.3 CE (“Политической форма Испанского государства является Парламентская монархия”); также по аналогичным причинам не требуется никаких заключений относительно того, соответствуют ли организация и функции избирательных органов, созданных на основании Закона (в частности, относительно положений Статьи 27.2 об освобождении их решений от судебного контроля) требованиям, вытекающим из фундаментального права на получение эффективной защиты от судей и судов (Статья 24.1 CE).
b. Закон 19/2017 не представлен как закон, базирующийся согласно вышеизложенному на Конституции или SAC, он принят на основе заявленного “права на самоопределение” (ст. 3.3), так называемого “фундаментального и неотъемлемого права народа Каталонии” (ст. 3.2). Эти нормативные заявления связаны с отсылкой, сделанной в преамбуле, на определенные международные договоры, стороной которых выступает Испания, в которых “право народов на самоопределение” признается как “фундаментальное право человека”; согласно положениям Статей 96 и 10.2 CE.
Вышеупомянутые правовые положения не требуют признания в судебном порядке, однако следует отметить, что последнее из них (ст. 3.3) явно противоречит собственному заявлению, которое носит описательный характер. В ситуации, когда заявленное “право на самоопределение” (Каталонии) представлено “частью существующей правовой системы”, как указано в этом Законе, ни при каких обстоятельствах не следует его понимать как опирающееся на существующую конституционную систему, поскольку оно ссылается только на ст. 3.3 Закона 19/2017, предписания которого считаются достаточными.
Тем более, если бы эти отсылки на международные нормы были приведены в преамбуле, они не должны были бы передаваться под судебный контроль. Преамбулы законов, как правило, не требуют признания настоящим Судом (CCJ 104/2015 от 28 мая, LG 3), при этом они могут определить критерий толкования для “определения законодательной воли” (помимо прочего, CCJ 170/2016 от 6 октября, LG 2). Поскольку в данном случае преамбула не дает никакого критерия относительно толкования однозначных норм, рассмотрение этих норм будет нецелесообразным, однако имеются весомые причины для их анализа. Согласно постановлению настоящего Суда пояснения, изложенные в преамбуле, отразились на правовых положениях, а также в силу того, что в иске приводятся достаточно обширные доводы против факта того, что указанное “право на самоопределение” Каталонии, как было заявлено, основано на международных нормах.
Ни один из “народов Испании” не имеет на основании преамбулы Конституции “права на самоопределение” в том смысле, что Закон 19/2017 признает его как “право” реализовать и завершить односторонний выход из состава Государства, в частности, Испании (ст. 1.1 CE). Это “право” совершенно точно “не признается Конституцией” [CCJ 42/2014, LG 3.b), и АТС 122/2015 от 7 июля, LG 5]. Также как не следует делать предположение о том (как указано в преамбуле обжалуемого Закона), что он является частью нашей правовой системы на основании международных договоров, стороной которых выступает Испания (ст. 96 CE). Этот тезис влечет за собой явное противоречие между тем, что заявленные обязательства принимаются на основании государственного суверенитета, и что они странным образом приведут к отказу от того же суверенитета; безусловное верховенство Конституции приведет к недействительности и неприменимости таких гипотетических обязательств [ст. 95 CE и 27.2.c) LOTC; DDTC 1/1992 от 1 июля, FFJJ 1 и 4, и 1/2004 от 13 декабря. LG 2; SCCJ 100/2012 от 8 мая, LG 7; 26/2014 от 13 февраля, LG 3; и 215/2014 от 18 декабря, LG 3.a)]. Помимо этого, совершенно очевидно, что толкование, предложенное в преамбуле Закона 19/2017, не было даже подтверждено, а, наоборот, оно категорически опровергается теми же международными источниками, на которые ссылается.
Действительно, Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года, Пакт об экономических и культурных прав от той же даты, стороной которых выступает Испания, и преамбула Закона 19/2017 гласит, что “Все народы имеют право на самоопределение” (ст. 1.1 обоих Пактов). Вместе с тем вполне очевидно, что ряд недвусмысленных решений, принятых ООН, на основании которых подписаны эти Пакты, ограничили это право, которое рассматривается как стремление к одностороннему доступу к независимости народов, находящихся “под иностранным игом, господством и эксплуатацией”. В остальных случаях “любые действия, подрывающие, полностью или частично, национальное единство и территориальную целостность страны, несовместимы с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций”, как указано в п. 1 и 6 Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятой Резолюцией 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1960 года.
Еще более определенно об этом говорится в Декларации 50/6 ООН, третий параграф Главы I которой гласит: “Продолжать подтверждать право всех народов на самоопределение, принимая во внимание особое положение народов, находящихся под колониальным или иными формами чужеземного господства или иностранной оккупацией, и признавать право народов предпринимать законные действия в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций для осуществления своего неотъемлемого права на самоопределение. Это не должно истолковываться как разрешение или поощрение каких бы то ни было действий, нарушающих и подрывающих, полностью или частично, территориальную целостность или политическое единство суверенных и независимых государств, которые соблюдают принцип равноправия и самоопределения народов и в силу этого имеют правительства, представляющие интересы всего народа на их территории без каких-либо различий”
Очевидно, что таким представительством согласно Конституции, Уставу Автономии и всей правовой системы пользуется каждый испанец, который имеет политический статус каталонца (ст. 7 SAC) или, иными словами, каталонских народов в целом, как отмечается в преамбуле Конституции при ссылке на “народы Испании”.
Вышеизложенных доводов достаточно для того, чтобы исключить все заявленные основания, вытекающие из международного права, на которые ссылается преамбула Закона 19/2017 в отношении “самоопределения” Каталонии. Эти отсылки подтверждают невозможность с юридической точки зрения того, что основополагающие положения Конституции будут неприменимы или изменены в силу этих международных обязательств. Несмотря на то, что эти обязательства никоим образом не существуют в рамках сферы действия или предполагаемого содержания. Следует напомнить, что “национальная идентичность”, “политические и конституционные фундаментальные структуры” и “территориальная целостность” составляющих субъектов являются приоритетными принципами, прямо закрепленными согласно Европейскому Закону (ст. 4.2 Договора о Европейском союзе).
B) Обжалуемый Закон предусматривает так называемый ограниченный срок действия. Как определено во втором заключительном положении “Согласно положениям Статьи 3.2 положения настоящего Закона прекращают действовать после объявления результатов референдума, за исключением положений Статьи 4 в отношении осуществления результатов”.
Такое ограничение срока действия этих норм не должно препятствовать их действующему статусу, поскольку Закон 19/2017 по-прежнему действует – несмотря на то, что его последствия были приостановлены – после его рассмотрения в настоящем суде и принятия решения относительно его конституционности.
Законный срок, установленный для окончания юридической силы, был определен “осуществлением результатов”, объявленных 1 октября 2017 года (ст. 9.1), таким образом, что указанный референдум не может быть проведен в законном порядке, и не может быть установлено выполнение такого условия, с учетом приостановки действия Закона 19/2017 согласно ст. 161.2 CE и 30 LOTC указом, принятым 7 сентября 2017 года (Предпосылка 2 настоящего Постановления). За этим приостановлением последовали другие приостановления на конституционных и правовых основаниях, затронувшие ряд актов и положений, принятых для приведения в исполнение обжалуемого Закона: распоряжений, принятых в день принятия первого распоряжения относительно обжалуемых автономных положений 4332-2017, 4333-2017 и 4335-2017. Исходя из этих распоряжений, было соответственно приостановлено действие Резолюции 807/XI Парламента Каталонии о назначении членов так называемого Избирательного совета Каталонии, Указа 140/2017 от 7 сентября о дополнительных положениях для проведения Каталонского референдума о самоопределении и, наконец, Указа 139/2017 от 6 сентября Generalitat Каталонии о созыве подтвержденного референдума.
Даже помимо вышеупомянутых фактов – достаточных для прояснения каких-либо сомнений относительно действительности Закона 19/2017, для целей принятия конституционного постановления в его отношении — также необходимо учесть и то, что тот же Закон освобождает положения ст. 4 от заявленного окончания юридической силы “в связи с осуществлением результатов”. Это относится к пунктам 4 и 5 указанной Статьи, на основании которых Закон предусматривает либо “независимость Каталонии”, либо ‘немедленный созыв выборов для Автономного сообщества Каталонии”, в зависимости от результатов предложенного “референдума о самоопределении”. Референдум регулируется и созывается, исходя из положения о том, что Каталония является “суверенным политическим субъектом” согласно предписанию (ст. 2), которое, даже в случае его недействительности, должно быть прямо и однозначно включено, как последнее основание, в заявления ст. 4 о реализации процесса, который рассматривается автономным законодательным органом как “осуществление” результатов такой консультации.
Основываясь на вышеприведенных разъяснениях, на данном этапе вполне возможно перейти к определению конституционного постановления по Закону 19/2017. Как происходило в ряде случаев, когда некоторые автономные законы оспаривались в силу юрисдикционных и процессуальных причин, а также исходя из содержания (т.e. CCJ 103/2008 от 11 сентября), наша оценка должна проводиться в том же порядке, хотя объяснения по иску должны быть немного откорректированы.
3. В этом основании мы рассматриваем заявленную неконституционность обжалуемого Закон с точки зрения его недействительности в силу отсутствия надлежащих полномочий, как указано в иске, и на основании нарушения компетенции государства в отношении консультаций с населением путем референдума.
В соответствии с обширной прецедентной практикой Суда эта компетенция охватывает не только разрешение на использование таких консультаций (ст. 149.1.32 CE), но и их проведение и регулирование. Институт референдума является каналом прямого участия граждан в управлении государственными делами, которое имеет политический характер и является фундаментальным правом (ст. 23.1 CE), и которое реализуется исключительно на основе Конституционного закона (ст. 81.1 CE) и, в частности, положений ст. 92.3 CE для регулирования ‘условий и порядка проведения разных видов референдумов, предусмотренных настоящей Конституцией”. Согласно указанным конституционным нормам созыв референдума является исключительной прерогативой Государства “независимо от его формы и территориального охвата” [CCJ 31/2015 от 25 февраля, LG 6.A)], несмотря на оговорки, предусмотренные нашей прецедентной базой касательно фактического дополнительного вмешательства со стороны Автономных сообществ [CCJ 51/2017 от 10 мая, LG 6.a)].
Для настоящего разбирательства наиболее актуальным будет напомнить о двух безоговорочных заявлениях из нашей прецедентной базы в этом отношении. Хотя конкретные сценарии референдума, предусмотренные на законодательном уровне, не ограничиваются несколькими сценариями, допустимыми в нашей правовой системе, общие или абстрактные условия таких референдумов, отличающиеся от тех, которые прямо предусмотрены фундаментальными положениями, должны быть одобрены исключительно конституционным законом, к которому относится ст. 92.3 CE. Второе заявление, в частности, относящееся к настоящему иску, заключается в том, что фундаментальные вопросы, которые уже были разрешены в рамках конституционного процесса или по решению уполномоченного органа, не могут быть вынесены на консультации с населением в рамках автономии – как через референдум, так и иными способами [CCJ 51/2017, LG 5 c) и d)]. Таким образом, повторное определение идентичности и единства носителя суверенитета – это вопрос, который должен быть решен в рамках процедуры осуществления реформы, предусмотренной 168 CE, путем референдума о конституционных изменениях (CCJ 90/2017, LG 6, также цитирующий предыдущие постановления настоящего Суда), поскольку Автономное сообщество не вправе созывать референдум, который выходит за рамки его полномочий или даже связан с фундаментальными вопросами, разрешенными в рамках конституционного процесса или по решению установленного органа (LG 4 CCJ 103/2008 и LG 3 CCJ 138/2015).
Очевидно, что Закон 19/2017 был принят без соответствующих полномочий и поэтому является неконституционным в целом, поскольку весь Закон был основан на регулировании и созыве одного референдума, который выходит за рамки уставных полномочий Автономного сообщества.
Референдум был созван без требуемого разрешения со стороны Государства (ст. 149.1.32 CE). Помимо этого, этот вид консультаций не предусмотрен ни в Конституции, ни в органическом законе, о котором говорится в Статье 92.3 CE (на данный момент Органический закон 2/1980 от 18 января), при этом положения Статьи 122 SAC не предусматривают никаких оснований для их регулирования в рамках вышеупомянутой конституционной прецедентной базы; положение о том, что обжалуемый Закон, очевидно, основывается на “суверенитете” Каталонии, не предусматривает ссылку [на сферу действия и ограничения предыдущей законодательной нормы, см. SCCJ 51/2017 и 90/2017, FFJJ 6.a) и 7.B), соответственно]. Следует также отметить, что консультации по вопросу “самоопределения” Каталонии полностью затрагивают вышеупомянутую идентичность и единство носителя суверенитета и, как следствие, в соответствии с нашей прецедентной практикой они не могут быть предметом любого вида референдума, предусмотренного в ст. 168.3 CE, без участия всех испанских избирателей.
После того, как мы определили отсутствие полномочий, которое заявлено в иске против Закона 19/2017, мы можем рассмотреть материальные и существенные основания.
4. Настоящий иск был подан для сохранения национального суверенитета, который принадлежит испанскому народу (ст. 1.2 CE), и нерушимого единства Испанской нации, лежащих в основе Конституции, которая, в свою очередь, признает и защищает право на самоопределение национальностей и регионов, из которых она состоит, и солидарность между ними (ст. 2 CE). Как указано в иске, обжалуемый закон, означает “полное и абсолютное нарушение” фундаментальных принципов нашей правовой системы, поскольку он наделяет народ Каталонии статусом “суверенного политического субъекта” (ст. 2), “суверенитет” которого реализует Парламент Каталонии, который действует как “представитель” такого суверенитета (ст. 3.1), регулируя и созывая “обязательный референдум о самоопределении по вопросу независимости Каталонии” (ст. 1 и 4). Утверждается, что такие положения, как и весь Закон, имеют “иерархическое преобладание” “над любыми другими нормативно-правовыми актами, которые могут ему противоречить” (ст. 3.2, вместе со вторым дополнительным положением и первым заключительным положением).
Согласно иску “грубое и серьезное нарушение нашей конституционной системы”также приведет к нарушению Законом 19/2017 ст. 1.3 и 168 CE, которые ссылаются на парламентскую монархию как политическую форму Испанского государства и процедуру общего или частичного пересмотра Конституции (а именно, Вступительная глава, Раздел II, Статья la, или Глава I, или Глава II); положения которых приведены в другом разделе иска вместе со ст. 9.1 CE, согласно которой “граждане и государственные органы обязаны соблюдать Конституцию и все другие законодательные положения”.
Далее Суд рассмотрит оба основания неконституционности вместе с двумя предыдущими разъяснениями. Во-первых, как только была установлена претензия Закона 19/2017 на то, чтобы стать источником создания “системы” за рамками Конституции, возникла потребность принятия судебного заключения в отношении закона, а не будущего содержания поддерживаемой “системы”. Соответственно, сейчас предмет рассмотрения является вопрос о создании “независимого государства в форме республики” Каталонии, выдвинутый на референдуме (ст. 4.2), в контексте действия ст. 1.3 CE. Во-вторых, наше постановление может быть основано на любом конституционном положении, независимо от того, упоминалось оно в ходе рассмотрения или нет (ст. 39.2 LOTC).
5. Нет никаких сомнений в том, что Закон 19/2017, в целом, не соответствует Конституции, поскольку он прямо противоречит фундаментальным принципам нашей конституционной системы: национальный суверенитет, который принадлежит испанскому народу, единство нации, организованной в форме социального и демократического Государства, и верховенство Конституции, которую обязаны соблюдать все государственные органы, в том числе и Парламент Каталонии (ст. 1.2, 2,1.1 и 9.1 CE).
Сейчас вопрос стоит о “конституционном нарушении, которое не является (как обычно в делах о противоречии нашему фундаментальному закону) результатом неправильного толкования того, что Конституция устанавливает или разрешает в конкретных обстоятельствах, а результатом полного отрицания обязательной силы Конституции, которое было прямо заявлено положениями о владении (“представитель”, цитата ст. 3.1 Закона) суверенитетом и создании видимости конституционного процесса, из которых вытекает грубейшее отрицание действующей конституционной системы. Это наглядно подтверждается органом с претензией на создание нового политического порядка” (CCJ 259/2015, LG 6; аналогичные условия, АТС 141/2016 от 19 июля, LG 3).
Конституционные принципы, так решительно отвергнутые, неразрывно связаны между собой, как Суд уже отмечал в CCJ 259/2015. Превосходство Конституции, как высшего закона (CCJ 54/1983 от 21 июня, LG 2, и даже раньше в CCJ 16/1982 от 28 апреля, LG 1), прямо установленное в Статье 9.1 CE, обусловлено тем фактом, что Конституция была создана суверенной нацией, испанским народом, которому принадлежит национальный суверенитет и который является источником государственной власти. Также следует отметить, что национальный суверенитет, принадлежащий испанскому народу, обязательно предполагает единство нации (ст. 2 CE), которая организована в форме социального и демократического государства. Единое и общее государство для всех и на всей территории, независимо от сложного состава, обусловленного конституционным признанием территориальных автономий, поэтому Статья 1.2 CE является основой нашей всей правовой системы [CCJ 259/2015, LG 4.a); по тому же вопросу, CCJ 90/2017, LG 6.a)].
Согласно настоящему иску вышеизложенные принципы прямо отрицаются Законом:
A) во-первых, Закон отрицает превосходство Конституции. Никакая учрежденная власть не должна пытаться возвысится над фундаментальными нормами, как это сделал Парламент Каталонии, когда заявил о своем желании “открытого и прямого оспаривания обязательной силы Конституции или правовой системы, основанной на ней” (CCJ 128/2016 от 7 июля, LG 5). Это означает, что настоящий Закон устанавливает свое “иерархическое преобладание над любыми другими нормативно-правовыми актами, которые могут ему противоречить” (ст. 3.2). Соответственно, этот нормативный акт определяет по своему усмотрению, следует ли применять государственные конституционные законы (дополнительное второе положение) или даже любые другие государственные, автономные или местные нормы, преобладая также над законодательством Европейского Союза, международным правом и международными договорами, в зависимости от того, противоречат они его положениям или нет. Испанские государственные нормы – как указано в первом заключительном заключении настоящего Закона — “по-прежнему, останутся применимыми по каждому аспекту, в котором они не противоречат ему.” В то же время положения Европейского Союза и международного Закона должны применяться “согласно настоящему Закону”.
Очевидно, что автономный законодательный орган забыл о “четком отличии между объективностью учредительной власти, закрепленной Конституцией, и действиями учредительных органов, которые всегда должны соблюдать рамки и полномочия, закрепленные Конституцией” [CCJ 76/1983 от 5 августа, LG 4; по тому же вопросу, CCJ 15/2000 от 20 января, LG 3, и 247/2007 от 12 декабря, LG 8.a)]. Вряд ли необходимо подчеркивать, что в случае отрицания обязательной силы Конституции, соблюдение норм SAC, , которые являются непосредственной основой полномочий Парламента, закрепленных настоящим законом, также будет проигнорировано (ст. 147.1 CE). Самоуправление Каталонии, сформированное как Автономное сообщество, по существу может осуществляться только “в соответствии с Конституцией и настоящим Уставом, который является его основным организационным актом”, а полномочия Generalitat, “источником которых является народ Каталонии”, также должны быть реализованы, “в соответствии с настоящим Уставом и Конституцией” (ст. 1 и 2.4 SAC). “Одним словом самоуправление не является суверенитетом” (CCJ 4/1981 от 2 февраля, LG 3, и многие другие постановления по тому же вопросу).
B) Вопреки тому, что было сказано, верховенство, которое настоящий Закон сам себе присваивает, с последующим пересмотром системы источников законодательства, основано на заявлении, сделанном в ст. 2, согласно которой (в нарушение положений ст. 1.2 CE), “народ Каталонии является суверенным политическим субъектом и, как таковой, реализует свое право свободно и демократическим путем определять свое политическое положение”; “суверенитет”, который провозглашен “представительным” в отношении той же автономной ассамблеи, которая приняла настоящий Закон (ст. 3.1). Но народ Каталонии “не обладает суверенной властью, которая принадлежит исключительно испанской нации в форме Государства”, также как он не может быть идентифицирован как “правовой субъект, конкурирующий с носителем национального суверенитета”; и граждан Каталонии не следует “приравнивать к суверенному народу, толкуемому как «идеальное сочетание учредительной власти и источника Конституции и правовой системы»” [CCJ 90/2017, LG 6.a), со ссылкой на аналогичные предыдущие постановления].
Следует также напомнить о том, что вопреки тому, что было заявлено в преамбуле обжалуемого Закон относительно “нарушения испанского конституционного пакта 1978 года”, “Конституция не является результатом соглашения между историческими территориальными институтами, сохраняющими определенные права, которое предшествовало Конституции и имеет преимущественную силу перед ней, скорее, она является правовым текстом, который имеет обязательную силу в рамках сферы ее действия” (CCJ 76/1988 от 26 апреля, LG 3, и по тому же вопросу SCCJ 42/2014, LG 3, 259/2015, LG 4.b), и 90/2017, LG 6). Если “как социальная/историческая реальность Каталония (и вся Испания) существовала до Конституции 1978 года, “с правовой/конституционной точки зрения “народ Каталонии » (….) обозначает субъект, который с правовой точки зрения формируется на основании конституционного признания (таким же образом, как и весь “испанский народ”, “который является источником государственной власти”, согласно ст. 1.2 CE” (CCJ 42/2014, LG 3).
C) “Обязательный референдум о самоопределении”, регулируемый и созываемый Законом 19/2017 (ст. 1 и 4 и соотв.), основан на неконституционном допущении о наличии у народа Каталонии “суверенитет” и не совместим с единством Испанской нации, на котором основана Конституция (ст. 2 CE). Если бы эти консультации были проведены в соответствии с предусмотренными положениями, такое единство было бы поставлено под сомнение на законных основаниях. Даже если подсчет голосов не будет означать “независимость Каталонии” (ст. 4.4) и отрицание единства Нации и Государства, созданного этой нацией (ст. 1.1 CE), он будет однозначно аннулирован. Нация, единство которой лежит в основе Конституции, является нацией всех испанцев, свободных и равных в правах. Именно их гипотетически можно призвать к решению вопроса о постоянстве и судьбе общего Государства (ст. 168 CE), и именно им принадлежит учредительная власть, и решение, которое получит поддержку только части испанского народа, как заявлено Законом 19/2017, даже не стоит того, чтобы его озвучивать. Что касается всех, так это то, что неизменность общего Государства, которым является Испания, может быть изменена только по решению всех [CCJ 90/2017, LG 6.a)]; в противном случае, произойдет нарушение единства граждан, коллапс нации, в целом, с правовой и конституционной точки зрения.
Положения Конституции (а, следовательно, и положения ст. 2) без исключения подлежат пересмотру только в соответствии с законом. Поэтому Суд вновь заявляет, что “Конституция не провозглашает свои положения незыблемыми, а, скорее, предусматривает возможность их полного пересмотра” (ст. 168 CE и CCJ 48/2003 от 12 марта, LG 7)”. Она гарантирует, что “только граждане, обязательно действующие в рамках процесса внесения изменений, могут иметь верховную власть; иным словами, власть вносить изменения в Конституцию без ограничений” (CCJ 103/2008 от 11 сентября, LG 2). Каждое конституционное положение может быть изменено, но в этом случае необходимо, чтобы “меры по достижению этой цели” “эффективно осуществлялись в процедурных рамках, предусмотренных для внесения конституционных изменений, поскольку соблюдение процедур всегда обязательно” (CCJ 138/2015 от 11 июня, LG 4, и цитата из прецедентной практики). Фундаментальные нормы полностью открыты для официального пересмотра, который может быть запрошен или предложен ассамблеями Автономных сообществ (ст. 87.2 и 166 CE). Это означает, что предусмотрена самая широкая свобода для публичного заявления и защиты идеологических концепций, в том числе тех, которые “стремятся к признанию определенной группы в качестве национального сообщества, даже если они будут основой попытки сформировать конституционно легитимное намерение — путем соответствующих неизбежных изменений Конституции — превратить одну из таких концепций в законную реальность” (CCJ 31/2010 от 28 июня, LG 12). Общественные обсуждение, происходящие в рамках или за пределами институтов в отношении таких политических проектов или любых других проектов, которые поддерживают конституционную реформу, находятся под защитой Конституции и получили безусловную свободу. Однако превращение этих проектов в законодательство или другие проявления намерений государственной власти возможно только посредством процедуры конституционной реформы. Любые другие действия будут означать освобождение государственных органов от требования подчиняться закону, что нанесет непоправимый ущерб свободам граждан” [CCJ 259/2015, LG 7; по тому же вопросу, SCCJ 122/1983 от 16 декабря, LG 5; 52/2017, LG 5; и 90/2017, LG 6.b)]. Тем не менее, именно это и допустил Парламент Каталонии, приняв обжалуемый Закон.
D) “Структурные принципы правовой системы” (CCJ 128/2016, LG 5) являются едиными требованиями, и установленное нарушение положений, закрепленных в ст. 1.2 и 2 CE, также неразрывно связано с этими принципами, которые определяют наше Государство как “демократическое” и “подчиняющееся верховенству Закона” (ст. 1.1 CE).
Приняв Закон 19/2017, Парламент Каталонии выступил против национального суверенитета, принадлежащего испанскому народу, призвав часть народа к решению судьбы всего Государства, подорвал единство Нации (ст. 1.2 и 2 CE) и попытался “отменить нынешнее институциональное положение, в соответствии с действующим законодательством, Автономного сообщества” [CCJ 52/2017, LG 8.A)], и соответственно нарушив конституционный принцип автономии (ст. 2 CE) и базовые определения самого Устава Каталонии (ст. 1 и 2 SAC), сделав, таким образом, подкоп под непосредственный источник своей власти.
Палата, допустив такое нарушение Конституции и продемонстрировав полное несоблюдение лояльности к Конституции, которая является долгом каждого (помимо прочего, SCCJ 181/1988 от 13 октября, LG 4, и 9/2017 от 19 января. LG 3), совершила покушение на значение испанского государства – частью которого является Сообщество Каталонии – как на социальное и демократическое государство, основанного на конституционных принципах, изложенных ст. 1.1 CE, которые одновременно являются общими ценностями стран-участниц Европейского Союза, на которых базируется ЕС (ст. 2 Договора о Европейском Союзе).
Парламент Каталонии посредством Закона 19/2017 попытался фактические отменить на территории Каталонии и для всего каталонского народа действие Конституции, Устава Автономии и любых правовых норм, которые не совпадают или противоречат его незаконной воле. Это подтверждается категоричным заявлением о представительном “суверенитете” и иерархическом верховенстве принятых норм (ст. 3). Палата полностью поставила себя вне правового поля, вступила на недопустимый де факто путь (SCCJ 103/2008, LG 4, и 259/2015, LG 7, и АТС 24/2017, LG 9), открыто прекратила осуществлять свои конституционных соответствующие Уставу функции и поставила в максимальную опасность, для всех граждан Каталонии, действие и эффективность всех гарантий и прав, закрепленных Конституцией и Государством. Таким образом, граждане были отданы на милость власти, которая не признает никаких границ. Она резко отказалась, посредством провозглашенного “исключительного правового режима” (ст. 3.2), от соблюдения неизбежных требований верховенства закона, в основе которых лежит тезис о том, что правители являются не владельцами, а слугами закона, и прежде всего Конституции и вытекающих из нее норм, которые регулируют порядок внесения в нее изменений; поэтому нельзя говорить о политической и социальной свободе, если эти требования не будут выполнены.
Тем не менее, отказавшись – как указано в Основании 2 настоящего Постановления – от любых предпосылок конституционности, автономная ассамблея не имеет права на законных основаниях требовать соблюдения данного Закона. Власть, которая отрицает закон, также лишает себя возможности быть властью, достойной повиновения. Такое серьезное посягательство на верховенство закона грубо нарушает демократический принцип, при этом Парламент проигнорировал подчинение Конституции, которое является другой формой соблюдения воли народа, выраженной через учредительную власть, которая принадлежит испанскому народу, а не его части. В конституционном Государстве принцип демократии не может быть отделен от безусловного верховенства Конституции [CCJ 259/2015, LG 4.b)]; и не допускает принятие законодательной властью решений, необратимых для политического сообщества. Обратимость политических решений четко сопряжена с демократией [SCCJ 31/2010, LG 6; 163/2012 от 20 сентября, LG 9; 224/2012 от 29 ноября, LG 11; и 259/2015, LG 5.b)].
В преамбуле Закона 19/2017 отмечается, что посредством этого закона осуществляется “демократический мандат, вытекающий из выборов 27 сентября 2015 года”, поэтому Парламент Каталонии выражает мандат большинства от имени народа Каталонии”. Но “мандат от народа” — от всех испанцев или от каталонского народа — может быть определен и доступен только на основании закона и вопрос о его получении может быть поднят перед соответствующими избирательными органами всегда только в соответствии с Конституцией и действующей правовой системой (CCJ 31/2015 от 25 февраля. LG 5).
6. Вышеперечисленные нарушения конституционных статей (по правомерности и по существу) – это не все нарушения, которые настоящий иск приписывает Закону 19/2017; в иске представлено только первое официальное заявление оснований”, основанное на так называемой “симуляции” парламентских процедур, которые были применены для рассмотрения и окончательного одобрения Закона на собрании Парламента Каталонии, проведенном 6 сентября 2017 года. Рассмотрение – согласно иску — осуществлялось на 11-часовой сессии “согласно” ст. 81.3 Регламента Парламента Каталонии (далее — RPC), на которой были нарушены права депутатов в части подачи документов за сорок восемь часов до собрания для обсуждения и голосования (ст. 82 RPC) и направления запроса в Совет по конституционным гарантиям для получения заключения; кроме того, были отклонены общие поправки к законопроекту обжалуемого Закона и были проведены только два частичных изменения. По мнению Генерального Прокурора, все вышеизложенное означает “насаждение нормативно-правового регулирования и парламентских процедур для принятия и публикации Закона в срочном порядке, и такие парламентские процедуры можно описать только как абсолютно тоталитарные”.
В этом основании мы рассмотрим эти нарушения процедурной неконституционности, и здесь необходимо затронуть как минимум два аспекта. Первый вопрос, относительно которого Суд должен вынести решение, осуществлялось ли парламентское рассмотрение обжалуемого Закона с нарушением действующей процедуры, независимо от того, что было установлено в предыдущем постановления настоящего Суда относительно нарушений со стороны Парламента Каталонии. Причины (по существу документа или фундаментальные), в силу которых невозможно объявить допустимость и последующее принятие законопроекта, как закона, который на данный момент находится на стадии обжалования. В АТС 123/2017 от 19 сентября было подтверждено несоблюдение CCJ 259/2015 и последующих решений настоящего Суда и, как следствие, согласно ст. 87.1 и 92 LOTC было объявлено недействительным решение Mesa (Бюро) Парламента о допуске к рассмотрению законопроекта о референдуме о самоопределении в рамках срочной процедуры, а также решение Mesa об отклонении ходатайства о пересмотре такого решения; а также решения, принятые 6 сентября 2017 года Палатой, которые предусматривали обсуждение и голосование по вышеупомянутому законопроекту и отменили необходимое рассмотрение в рамках законодательной процедуры. Во-вторых, здесь представляется полезным напомнить, что Суд может принять решение о неконституционности на основании факта нарушения конституционных положений, независимо от того, было ли во время процесса заявлено об их нарушении или нет (ст. 39.2 LOTC).
A) В иске заявлено, согласно изложенным требованиям, что парламентское принятие законодательной инициативы в виде Закона 19/2017 не соответствовало установленной процедуре, вследствие чего указанный Закон является несоответствующим Конституции.
В таком случае необходимо напомнить, что устоявшаяся доктрина Суда относительно несоблюдения положений, регулирующих законодательную процедуру, может приравниваться к неконституционности Закона, когда, по сути, был изменен процесс формирования воли в рамках Палат; эти правила процедуры не могут быть изменены действиями законодательного органа и имеют, прежде всего, инструментальный характер в отношении политического плюрализма, который согласно ст. 1.1 CE является одной из наивысших ценностей правовой системы в целом [все решения в этой связи, SCCJ 99/1987 от 11 июня, LG l.a); 103/2008, LG 5; 176/2011 от 8 ноября, LG 4; 84/2015 от 30 апреля, LG 4; 185/2016 от 3 ноября, LG 5.b); 213/2016 от 15 декабря, LG 3; и 215/2016 от 15 декабря, LG 5.b)].
Для сохранения политического плюрализма в рамках законодательной процедуры необходимо уважать положение и права меньшинств (CCJ 136/2011 от 13 сентября, LG 8) и неприкосновенность прав представителей выполнять свои функции на равных условиях и в рамках нормативных документов; прав, которые вытекают из другого фундаментального права всех граждан участвовать в государственном управлении через своих представителей (ст. 23.1 CE). Эти фундаментальные права, тесно связанные между собой, могут привести к нарушению, если будут нарушены нормативные документы Палат или иные нормы, регулирующие парламентские процедуры, которые затрагивают сущность функций, выполняемых политиками, сущность, к которой прямо относится реализация законодательной функции (SCCJ 38/1999 от 22 марта, LG 2; 27/2000 от 31 января, LG 4 и 57/2011 от 3 мая, LG 2).
B) Поэтому необходимо изучить парламентские действия, предпринятые парламентом Каталонии 6 сентября 2017 года в отношении законопроекта о “референдуме о самоопределении”, представленного двумя парламентскими группами, количество членов которых превысило абсолютное большинство Палаты.
Эта законодательная инициатива была допущена Mesa Парламентом [ст. 37.1 .d) RPC] в 09.00 в указанный день, незамедлительно распространена (Официальное печатное издание Парламента Каталонии, XI Законодатель, № 500 от 6 сентября 2017) и стала основанием для проведения заблаговременно созванного собрания Пленарной сессии (протокол Сессии Парламента Каталонии, XI Законодатель, серия P, № 80 от 6 сентября 2017 года). После открытия сессии спикер одной из парламентских групп, подписавших законопроект, попросил внести изменения в повестку дня и включить “новый пункт” для обсуждения и голосования, удалив все стадии процедуры рассмотрения (в том числе направление запроса в Совет по конституционным гарантиям для получения заключения), кроме обсуждения и голосования; в рамках той же процедуры было предложено выделить 2-часовой период для внесения изменений, согласно — как было заявлено — ст. 81.3 RPC (положения которой предусматривают, что “Повестка дня пленарного заседания может быть изменена, в случае согласования, по предложению Председателя или запросу двух парламентских групп, поддержанному одной пятой членов, и в соответствии с законом. Для включения вопроса в повестку дня он должен соблюдать нормативные процедуры, которые допускают его внесение, если иное не оговорено абсолютным большинством”).
Затем выступил спикер другой парламентской группы, подписавшей законопроект, который выдвинул такие же требования и цитировал аналогичные нормативно-правовые акты; затем спикер и депутаты остальных групп выступили с критикой предполагаемого исполнения положений ст. 81.3 RPC. Впоследствии они ссылались на запрос о пересмотре, представленный против одобрения законопроекта (ст. 38.1 RPC), на необходимость уважения положений ст. 82 RPC (согласно которым “дебаты могут начинаться, только если за два дня до их начала будут распространены отчет, заключение или документы, на которых они основаны, в противном случае необходимо согласование с Mesa или Комитетом”) и на невозможность отмены права на направление запроса в Совет по конституционным гарантиям для получения заключения в соответствии с Уставом Автономии и Конституцией [ст. 76.2.b) SAC, 16.1 .b) и Законом 2/2009 от 12 февраля «О Совете по конституционным гарантиям», и 120 RPC],
После нескольких прерываний Пленарного заседания с целью принятия решения, а не принятия к рассмотрению ходатайств о пересмотре Председатель, ссылаясь на ст. 81.3 RPC, поставил на голосование на Пленарном заседании вопрос о включении в повестку дня обсуждений и голосования по законопроекту “о референдуме о самоопределении”, который был одобрен большинством без учета возражений, представленных представителями, выступившими против такого законопроекта и такого порядка его рассмотрения. Затем Председатель отменила все этапы “рассмотрения”, кроме квалификации и допуска (которые, по ее мнению, на тот момент уже прошли), публикации законопроекта, рассмотрения поправок (которое должно пройти, как она отметила), обсуждения и, наконец, голосования, отдельно отметив, что стадия взаимодействия с Советом по конституционным гарантиям также была отменена “по запросу спикера”. Пленарное заседание одобрила такие изменения в ходе нового голосования большинством голосов. Затем был открыт 2-часовой период для представления частичных поправок, что исключило возможность представления поправок ко всему документу и стало поводом для критических замечаний спикеров и депутатов, ссылающихся на RPC, и новых ходатайств о пересмотре, которые также были отклонены.
Когда Пленарное заседание было возобновлено, депутаты вновь направили жалобы против отказа Mesa от направления запроса в Совет по конституционным гарантиям для получения заключения, Председатель ответила, что Пленарное заседание проголосовало за отмену такой “процедуры”, а, следовательно, и против подачи новых запросов о пересмотре. После нескольких прерываний Председатель завершила обсуждения и объявила о голосовании, тогда депутаты таких парламентских групп, как Ciudadanos, Socialista и Partido Popular de Cataluna, покинули Палату. После голосования по частичным поправкам (были одобрены только поправки, представленные независимым депутатом и парламентскими группами, подписавшими законопроект) было проведено голосование и окончательное принятие законопроекта “о референдуме о самоопределении”.
С учетом вышесказанного, можно рассмотреть вопрос, заявленный в иске относительно неконституционности обжалуемого Закона в силу нарушения процедуры, которые затронули порядок его рассмотрения и принятия. В этой связи уместно отдельно выявить и изучить последующие нарушения RPC и нарушения, связанные с заявленной отменой права депутатов направить запрос в Совет по конституционным гарантиям для получения заключении; которое предусмотрено и регулируется не только положениями RPC, но и положениями SAC и Автономного закона 2/2009 о порядке работы указанного консультационного органа.
C) Относительно заявленных нарушений (прямых или косвенных) Регламента в иске утверждается, что обсуждение и голосование по законопроекту произошло непосредственно перед его официальным обнародованием (а именно, утром 6 сентября) и, следовательно, без соблюдения требования об обнародовании не позднее, чем за два дня до проведения парламентского обсуждения “документов” (ст. 82 RPC). В нем также осуждается отмена общих поправок и критикуется предоставление только двухчасового периода для представления частичных поправок; все эти меры вместе с отменой права на направление запроса в Совет по конституционным гарантиям для получения заключения привели к искажению законодательной процедуры (которая стала “симуляцией”) и “давлению” на Регламент.
Обоснованность первой оценки подтверждает тот факт, что указанные решения большинства ассамблеи существенно сократили возможности вмешательства остальных депутатов и групп. Следует напомнить, что право на внесение поправок (хотя оно и имеет нормативный характер) связано с фундаментальным правом представителя выполнять свои функции, гарантированные ст. 23.2 CE (CCJ 119/2011 от 5 июля, LG 9); право, которое, по сути, гарантирует, что представители имеют “равные возможности для участия в решении вопросов” и, следовательно, должны получить “время, необходимое для детального изучения” таких вопросов (SCCJ 163/1991 от 18 июля, LG 3, и 30/1993 от 25 января, LG 4, некоторые дела, которые затрагивали непарламентских представителей, но полностью применимы к законодательным ассамблеям). Тем не менее, сокращение временного периода и сокращение периода для парламентских действий не всегда приводят к нарушению или, по крайней мере, к нарушениям конституционного характера; парламентские правила могут предусматривать такие ситуации (в теории, это предусмотрено положениями статьи 82 RPC и в рамках срочной процедуры согласно ст. 105 RPC), и органы Палат могут пропорционально и обоснованно применять исключительные положения (SCCJ 238/2012 от 13 декабря, LG 5; 129/2013 от 4 июня, LG 10; 143/2016 от 19 сентября. FFJJ 3 и т.п.; 185/2016 от 3 ноября, LG 5; и 215/2016, LG 5; а также AATC 35/2001 от 23 февраля, LG 4, и 9/2012 от 13 января, LG 4).
Следует также напомнить, что регулирование полномочий представителя вносить поправки также связано с парламентскими правилами, и нет ни одного конституционного принципа, который предусматривал бы, что каждая законодательная процедура должна автоматически включать рассмотрение для внесения общих поправок. Однако то, что на данный момент имеет значение, так это не конкретные нормативные нарушения, указанные в иске, а фундаментальные нарушения, относящиеся к грубым нарушениям законодательных процедур, регулируемым RPC.
Законопроект, который стал основой обжалуемого Закона, был рассмотрен и принят вне законодательных процедур, предусмотренных RPC, и совершенно неверным способом (ст. 81.3 RPC). Большинство использовало такой способ, чтобы импровизировать и создать специальный необычный канал, в рамках которого большинство будет контролировать возможности вмешательства и права остальных групп и депутатов. RPC регулирует законодательную процедуру в Главе II и предусматривает “общую законодательную процедуру” (второй раздел) и некоторые “специальные законодательные процедуры” (третий раздел) для проектов и законопроектов по разработке Устава Автономии, делегирования всех полномочий комитетам, рассмотрения законодательных инициатив в одном чтении и, наконец, так называемой “процедуры для укрепления применимого закона” (SCCJ 224/2016 и 225/2016, от 19 декабря, LG 3). Помимо вышеупомянутого, RPC не содержит никаких других процедур законотворчества и очевидно, что принятие Закона 19/2017 не соответствовало ни одной из них.
При поддержке Mesa и Председателя Ассамблеи большинство навязало создание нестандартной специальной “процедуры”, очевидно, по образу процедуры одного чтения, предусмотренную RPC (чья ст. 135.2 в отношении этой процедуры была и остается приостановленной решением этого Суда от 31 июля 2017 года, принятому по ходатайству о несоответствии конституции № 4062/2017). Все эти привело к отмене нормативных правил в целях регулирования законотворчества и явному нарушению конкретных положений RPC для внесения собственных поправок (первое заключительное положение и его ссылки на ст. 126 и 127); последние положения гарантируют, прежде всего, права парламентских меньшинств (см., SCCJ 44/1995 от 13 февраля, LG 3, и 226 и 227/2004, от 29 ноября, LG 2).
Большинство Палаты пыталось сослаться на ст. 81.3 RPC, но очевидно, что это нормативное положение не допускает такую процедуру. Это правило гласит, что повестка дня Пленарного заседания может быть изменена по согласованию двух парламентских групп, конкретизируя при этом “если вопрос был включен, он должен соответствовать регулятивной процедуре, которая допускает его, если иное не согласовано по решению абсолютного большинства”. Это общее положение (аналогичное, но с некоторыми существенными отличиями, иным положениям, включенным в разные нормативные акты автономных ассамблей и собственные Регламент Конгресса депутатов: ст. 67.4) предусмотрено в Главе IV RPC (“О функционировании Парламента”), и, следовательно, не касается регулирования законодательной процедуры.
Даже в сомнительной ситуации, когда указанное правило могло бы быть применено для включения в повестку дня Пленарного заседания вопроса, который не прошел предварительные законодательные процедуры, очевидно, что для этого законодательная процедура уже должна быть как минимум инициирована и находиться в процессе рассмотрения в соответствии с различными положениями RPC. Только для уже инициированной и находящейся в процессе рассмотрения законодательной процедуры (“общей” или специальная) при указании уже пройденных и оставшихся процедурных этапов можно определить возможность или невозможность обоснованно пропустить или исключить один из них для включения вопроса в повестку дня Пленарного заседания; эту возможность, которую никоим образом нельзя рассматривать, как неограниченную, поскольку такие парламентские процедуры являются гарантией прав представителей и, в частности, представителей меньшинств.
Положения ст. 81.3 RPC никоим образом не предусматривают, что большинство может создавать на свое усмотрение законодательные “процедуры” вне обычного порядка; это привело бы к нелепому и недопустимому выводу о том, что все и каждая из процедур, предусмотренных RPC, являются лишь диспозитивными и могут быть изменены решением этого большинства. Так это было воспринято в данном случае Пленарным заседанием Парламента Каталонии, который прибегнул к изменению повестки дня, в то время как законодательная инициатива, только что принятая к рассмотрению Mesa, еще даже не начала проходить необходимые процедуры.
В конечном итоге, большинство, прикрываясь защитой норм, предусмотренных для экстренного внесения изменений в повестку дня, обновило положения RPC и скорректировало повестку дня, и в этом случае не только отменило тот или иной процедурный этап, как заявляли спикеры, а задумало и ввело для своей пользы беспрецедентную “процедуру”. На этом этапе вполне понятно, что с точки зрения соответствия конституции, самым тяжким было не ограничение в большей или меньшей степени – здесь конечно в большей – определенных прав представителей, а подчинение и последующее принижение всего законодательства по воле большинства в обход всех нормативных правил. Эти права подверглись бы серьезному нарушению, также как и установленная законодательная процедура, даже в случае, если бы большинство допустило более широкое участие меньшинств. Реализация и защита полномочий депутатов – в частности, связанных с фундаментальным правом, предусмотренным ст. 23.2 CE – осуществляется согласно принципу верховенства закона, а не почтительного отношения (CCJ 109/2016 от 7 июня, LG 5).
26.1 Палата также приняла решение, в рамках ускоренной нестандартной “процедуры”, об упразднении этапа, который Председатель назвал “рассмотрение” заключения, запрошенного у Совета по конституционным гарантиям о соответствии законопроекта Конституции и SAC, гарантии, предусмотренной Уставом [ст. 76.2.b)], и включенной в качестве полномочия в ход конституционной процедуры рассмотрения законодательных инициатив, для регулирования которых Устав содержит отсылку на “положения, предусмотренные законом” (первая часть ст. 76.2 SAC), а именно, Закон 2/2009, регулирующий работу Совета. Следует отметить, что настоящий Закон предусматривает возможность направления запроса для получения заключения о “соответствии Уставу Автономии и Конституции проектов и законопроектов, одобренных Правительством, в том числе тех, которые рассматриваются в одном чтении” [ст. 16.1.b)] двумя парламентскими группами или одной десятой депутатов [ст. 23.b)]. Этот запрос передается через Mesa Палаты, который определяет его допустимость или недопустимость и утверждает, в случае допуска и представления перед Советом, приостановку соответствующей законодательной процедуры на период подготовки заключения или до окончания конкретного периода без представления заключения (ст.26.1 и 4 и 27.п.1 и 5). RPC предусматривает рассмотрение последующих поправок к этим заключениям (ст. 120).
Исходя из всего настоящего постановления, совершенно очевидно, что направление запроса в Совета по конституционным гарантиям для получения заключения является гарантией, берущей свое начало в SAC и включенной в качестве полномочия, в соответствии с положениями Закона 2/2009 и RPC, в ход законодательной процедуры. В качестве гарантии конституционного соответствия законодательных инициатив и в качестве законного полномочия, предоставленного депутатам и группам, право запросить указанное заключение не может быть отменено Палатой без ущерба для целостности законодательной процедуры и, одновременно, для прав представителей воспользоваться этим конкретным полномочием, предоставленным им Законом и включенным в их конституционно-правовой статус (ст.23.2 CE). Однако Пленарное заседание без лишних церемоний отменило это полномочие и последующую гарантию в отношении конкретной процедуры рассмотрения законопроекта о “референдуме о самоопределении”. Пленарное заседание сделало это своевольно, посреди постоянных протестов депутатских меньшинств и несмотря на прямое предупреждение самого Совета по конституционным гарантиям, органа, который 6 сентября 2017 года напомнил Парламенту о запросах, представленных двумя парламентскими группами, «об обязательном предоставлении времени для подачи запроса в указанный Совет после публикации любого законопроекта в ходе законодательной процедуры».
D) Исходя из вышеизложенного, Таким образом, необходимо сказать, что при парламентском рассмотрении Закона 19/2017 были совершены очень серьезные нарушения законодательной процедуры, которые без сомнения повлияли на оформление воли Палаты, на права парламентских меньшинств и на права всех граждан на участие в решении государственных вопросов через своих представителей (ст. 23.1 и 2 CE).
Суд в этой связи подчеркивает, что основной задачей парламентской ассамблеи и Парламента Каталонии (ст. 152.1 CE и 55.1 SAC) является представлять интересы граждан; задача, которая исполняется справедливо только в том случае, если избранные для ее осуществления представители в целом соблюдают процедуры в соответствии с законодательством и правовые нормы, которые, будучи включены помимо прочего в регламенты Палат, гарантируют не дискриминирующее участие тех и иных представителей. Лишь в таком виде гарантируется необходимое уважение парламентских меньшинств, без которого принцип большинства для окончательного принятия решений, также неотъемлемый, поставил бы под сомнение свою легитимность. Парламентская демократия заключается не только в формах и процедурах, но и в их уважении (CCJ 109/2016, LG 5). Что было поставлено под угрозу в рамках законодательной процедуры, так это должное формирование воли Палаты; возможно, она, в конечном итоге, не была изменена, но, к сожалению, об этом можно только догадываться, исходя из некоторых обсуждений, прошедших в рамках настоящих парламентских дебатов, если будут соблюдены (и не нарушены, как произошло на самом деле) правовые границы, регулирующие процедуру реализации законодательного процесса. Законодательная воля является конституционной и, таким образом, законной лишь при уважении законодательных процедур.
7. По вышеизложенным причинам настоящим мы объявляем несоответствующим Конституции полностью недействительным Закон Парламента Каталонии 19/2017 от 6 сентября “о референдуме о самоопределении” (ст. 39.1 LOTC). Поскольку настоящее Постановление “будет обязательно для соблюдения всеми лицами” (ст. 164.1 CE и 38.1 LOTC), неуместным будет удовлетворение запроса ходатайствующей стороны о личном уведомлении конкретных органов власти и должностных лиц Generalitat. Однако, как предусмотрено в ст. 87.1 и 92.1 LOTC, уместным будет объявить о сохранении обязательства органов и должностных лиц, указанных в решении от 7 сентября 2017 года (вторая предпосылка настоящего Постановления), предотвращать или блокировать любые попытки, которые будут подразумевать игнорирование или избежание силы настоящего Постановления (аналогично, CCJ 90/2017, LG 13).
РЕШЕНИЕ
Принимая во внимание все вышесказанное, Конституционный Суд, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛНОМОЧИЯМИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ ЕМУ КОНСТИТУЦИЕЙ ИСПАНСКОЙ НАЦИИ,
Решил
Удовлетворить настоящий иск о неконституционности и, соответственно объявить несоответствующим Конституции и недействительным Закон Каталонии 19/2017 от 6 сентября, “о референдуме о самоопределении”.
Опубликовать настоящее Постановление в “Официальном печатном издании” (Boletin Oficial del Estado).
Передано в Мадриде, 17 октября 2017 г.