Постановление 5 КС Испании от 08.11.2017

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА 85/2017 от 08 ноября 2017 г.
Пленарное заседание Конституционного Суда в составе: Председателя господина Хуана Хосе Гонcалеcа Риваса, и членов Конституционного Суда госпожи Энкарнасьон Рока Триас, господина Андреса Ольеро Тассара, господина Фернандо Вальдеса Даль-Ре, господина Сантьяго Мартинеса-Вареса Гарсии, господина Хуана Антонио Нарваеса Родригеса, господина Альфредо Монтоя Мелгара, господина Рикардо Энрикеса Санчо, господина Кандидо Конде-Пумпидо Тоурона и госпожи Марии Луизы Балагер Кальехон, вынесло
ОТ ИМЕНИ КОРОЛЯ
следующее
РЕШЕНИЕ
По ходатайству номер 4386-2017, представленному Защитником государственных интересов в лице Председателя Правительства, о признании Закона 20/2017 «о правовом переходе и основании Республики», принятого Парламентом Каталонии 8 сентября, несоответствующим Конституции. Перед судом предстали, без изложения своей позиции, Сенат, Конгресс депутатов и Парламент Каталонии. Докладчиком выступил член Конституционного Суда господин Рикардо Энрикес Санчо и зачитал решение Суда.
I. Предпосылки
1. Представив заявление в Главный Реестр настоящего Суда 11 сентября 2017 г., Защитник государственных интересов, в лице Председателя Правительства, подал ходатайство о признании Закона 20/2017 «о правовом переходе и основании Республики», принятого Парламентом Каталонии 8 сентября (Официальный Вестник Правительства Каталонии, номер 7541А от 8 сентября 2017 года) несоответствующим Конституции.
Для обоснования необходимости приостановить действие обжалуемого закона в заявление сделаны отсылки к статьям 161.2 Конституции Испании и 30 Органического Закона о Конституционном Суде.
2. Правовые основания ходатайства в кратком изложении следующие:
а) Защитник государственных интересов подчеркивают особую конституционную значимость, которую, на его взгляд, имеет это ходатайство, принимая во внимание, что это ординарное судебное разбирательство в Конституционном суде.
В самом деле, обжалуемый документ вместе с Законом Парламента Каталонии 19/2017 «о референдуме о самоопределении» от 6 сентября представляет собой величайшее оскорбление и угрозу разрушения основ сосуществования испанского общества с 1978 года. Таким образом, это ходатайство обусловлено не только тем, что принятый документ имеет формальный характер закона, но также необходимо для того, чтобы защитить сам Парламент Каталонии, как автономное демократическое учреждение, подчеркнуть его центральную роль в рамках Конституции Испании и Статута об автономии Каталонии, перед лицом попытки его захвата со стороны группы депутатов, присвоивших себе права и полномочия, которых у них, очевидно, нет.
Политическое единство народа имеет в Конституции, как в высшем законе, конкретное выражение своего существования. Таким образом, его разделение или сокращение предполагают его исчезновение и, следовательно, уничтожение основ всей конституционной системы. Несомненно, одной из самых тяжких форм покушения на определенное политическое общество является одностороннее отделение части этого общества посредством слома основания системы, являющейся созидающей его силой, то есть, в этом случае, испанского народа, как единого и неделимого субъекта. Таким образом, разрушение этой решающей целостности фактически предполагает устранение учредительной власти, а следовательно и разрушение Конституции.
Таким образом, документ, принятый в качестве Закона, полностью выходит за рамки Конституции, с которой неразрывно связаны автономные власти, так как провозглашает каталонское государство в форме Республики, посредством автономного закона, принятого под предлогом и с нарушением процедур, установленных в Статуте об автономии Каталонии, в регламенте Парламента Каталонии, и в самой Конституции.
По мнению Защитника государственных интересов, законодательный механизм, разработанный в обжалуемом Законе, является воплощением Резолюций I/XI от 9 ноября 2015 г., и 306/XI от 6 октября 2016 года, принятых Парламентом Каталонии, и уже аннулированных Решениями Конституционного Суда 259/2015 от 2 декабря и 24/2017 от 14 февраля. Речь идет о том, что незначительное парламентское большинство, которое приняло этот закон, руководит процессом, именуемым «от закона к закону», то есть, от конституционной законности, основанной на Статуте об автономии Каталонии и на Конституции, к новой «каталонской законности», находящейся вне рамок Статута об автономии Каталонии и Конституции, наделяя для этого Парламент Каталонии всеми учредительными правами. Таким образом, с помощью обыкновенного «закона», а также на основании предыдущей Конституции, из которой проистекает его единственная легитимность, устанавливается весь конституционный процесс, посредством формирования правового порядка из частей испанских, европейских и даже международных правовых норм, которые могли бы найти применение в этом вновь созданном своде законов, не принимая при этом во внимание волю соответствующих Учреждений, Государств и Международных Организаций, что превращает весь документ в правовое нарушение такого порядка, что оно может быть охарактеризовано лишь как произвольное и прожектористское.
Таким образом, обжалуемый документ регулирует в части VII конституционный процесс разработки и принятия конституции Каталонской Республики, принимаемой Учредительной Ассамблеей. В соответствии с его заключительным положением номер три, он вступает в силу после его принятия Парламентом Каталонии, официальной публикации и исполнения положений статьи 4.4 Закона 19/2017 «о референдуме о самоопределении», то есть когда, после проведения запрещенного Конституционным Судом референдума о самоопределении, Парламентом Каталонии в одностороннем порядке будет провозглашена независимость.
Следует отметить, что из самого его названия угадывается, что все и каждый из предписаний настоящего документа призваны заменить действующее законодательство посредством создания независимого Государства, радикального разрыва с принципом национального суверенитета испанского народа, неразрывного единства испанской нации, демократической системы и правового государства освященного в Конституции, а также с демократическими принципами, разделяемыми демократическими странами, в число которых входит Испания.
Настоящий документ содержит нарушение Конституции такого масштаба, что объединяет и вбирает в себя любой другой ущерб законному порядку, который, со своей стороны, наносится провозглашением независимой Республики. Этот факт делает необязательным раздельный анализ каждого из предписаний настоящего документа, так как все они направлены на достижение одной и той же неконституционной цели, представляя собой фронтальную атаку на базовые принципы, на которых основана не только лишь Конституция Испании, но и на которые опирается вся западная демократическая система. От названия и до своего последнего положения закон является полностью недействительным в связи с полной и абсолютной неконституционностью, одна лишь его цель: невозможное формирование Автономного Сообщества Каталонии как независимого от Испании правового государства.
b) Далее Защитник государственных интересов указывает на политический и правовой контекст обжалуемого закона.
Настоящий закон является не результатом внезапного решения определенных политических партий, а следствием «плана действий», намеренно разработанного этими самыми партиями для того, чтобы сделать Каталонию независимым от Испании государством.
Вышеуказанный процесс известен не только испанским гражданам и международному сообществу, но также и Суд прекрасно с ним знаком, поскольку, выступая гарантом Конституции, суд, по просьбе национального Правительства, отменил все шаги, предпринятые в рамках этого процесса.
В связи с этим, Защитник государственных интересов ссылается на Решение Конституционного Суда 259/2015 от 2 декабря, которым объявлена несоответствующей конституции и отменена Резолюция Парламента Каталонии 1/XI от 9 ноября 2015 года о начале политического процесса Каталонии вследствие результатов голосования от 27 сентября 2015 года; Решение Конституционного Суда 141/2016 от 19 июля (Правовые основания 4 и 5), которым объявлена несоответствующей конституции Резолюция Парламента Каталонии 5/XI от 20 января 2016 г. о создании парламентских комиссий, в соответствии с которой была создана так называемая Комиссия по изучению конституционного процесса; Решение Конституционного Суда 170/2016 от 6 октября, которым была аннулирована Резолюция 263/XI Парламента Каталонии от 27 июля 2016 года, которая ратифицировала отчет и заключения Комиссии по изучению конституционного процесса (Правовые основания 6 и 7); и, наконец, Решение Конституционного Суда 24/2017 от 14 февраля (Правовые основания 3 и 7), которым была аннулирована Резолюция 306/XI от 6 октября 2016 года Парламента Каталонии об общей политической ориентации Правительства, где были отражены различные этапы так называемого «плана действий» сепаратистского процесса, среди которых находились элементы обжалуемого Закона, а именно объявление референдума, создание «государственных структур» и замещение конституционного законодательства, что теперь перенесено в формальный закон.
Выказав явное неподчинение решениям Конституционного Суда, Парламент Каталонии принял Законы 19 и 20/2017 от 7 и 8 сентября 2017 года соответственно, «о референдуме о самоопределении» и «о правовом переходе и основании Республики». Ходатайства о признании неконституционности, поданные против этих норм, являются инструментом, необходимым для сохранения конституционного порядка, ставшего объектом такого вопиющего нарушения, а также полномочий этого Суда, как основного толкователя Конституции. Для этого не является препятствием тот факт, что заключительное положение номер три обжалуемого Закона подчиняет его вступление в силу предварительному проведению референдума о самоопределении, на котором должно быть принято положительное решение о независимости, а также провозглашению Парламентом Каталонии независимости Автономного Сообщества, в соответствии с положением статьи 4.4 Закона 19/2017. Закон был опубликован и, следовательно, является предметом обжалования и приостановки, поскольку он имеет совершенно предписывающие сроки, которые должны оказывать юридическое воздействие на граждан Каталонии, ввиду того, что они тесно связаны с проведением референдума о самоопределении, так в них изложены последствия, которые могут повлечь за собой положительный ответ большинства на голосовании.
c) По мнению Защитника государственных интересов, обжалуемый Закон является полностью неконституционным, так как он подразумевает полный и абсолютный разрыв с установленным конституционным порядком, вступая в противоречия с основополагающими конституционными предписаниями как фактического, так и правомочного характера. Поэтому настоящее обжалование представлено против Закона в целом, так как все его положения направлены на достижение одной единственной антиконституционной цели.

Очевидность тяжких и явных нарушений конституционного порядка оправдывает необходимость тщательного и более глубокого обоснования. Только с фактической точки зрения Закон в целом нарушает статьи 1.1, 1.2, 1.3 и 2 Конституции Испании, так как переводит в правовую норму содержание Резолюции 1/XI Парламента Каталонии от 9 ноября 2015 года о начале политического процесса в Каталонии вследствие результатов голосования от 27 сентября 2015 года и Приложения к ней, аннулированных Решением Конституционного суда 259/2015, и Резолюции 306/XI Парламента Каталонии от 6 октября 2016 года, аннулированной Решением Конституционного Суда 24/2017. Наконец, Закон нарушает правовые рамки Статута об автономии Каталонии.
После частичного воспроизведения содержания Резолюций 1/XI и 306/XI Защитник государственных интересов напоминает, что в Решении Конституционного суда 24/2017 сказано, что эта последняя Резолюция была призвана продолжить и поддержать учредительный процесс, являвшийся целью Резолюции 1/XI, Резолюции 5/XI от 20 января 2016 года, и Резолюции 263/XI, которые были объявлены не соответствующими Конституции.
d) Законоположение состоит из преамбулы и 89 статей, разбитых на 7 разделов. В Преамбуле, которая является правовым основанием Закона, сказано, что «после провозглашения независимости Каталонии необходимо придать правовую форму переходного характера базовым конституционным элементам нового государства (так), чтобы оно могло незамедлительно начать работу с максимальной эффективностью и, в тоже время, следует регулировать переход действующей нормы права к той, которую должна будет постепенно создать Республика, гарантируя отсутствие законодательных пробелов, чтобы переход происходил упорядочено и постепенно, с полным правовым обеспечением». Защитник государственных интересов подчеркивает, что в этой ситуации, после проведения референдума, на котором, как предполагается, победу одержат сторонники независимости, закон содержит три положения, несовместимых с Конституцией Испании, перечисленных в статьях 1, 2 и 3, где провозглашается, что «Каталония представляет собой законную Республики, демократическую и социальную» (статья 1); провозглашено, что «Народ Каталонии является носителем национального суверенитета и источником государственной власти» (статья 2); и подчеркивается, что «пока не принята Конституция Республики, настоящий Закон является высшей нормой права в Каталонии» (статья 3).
В условиях верховенства закона, наивысшим выражением или основой которого является Конституция, нельзя противопоставлять предполагаемое демократическое превосходство каталонского народа и Конституцию Испании, потому что, как подчеркнуто в Решении Конституционного суда 259/2015, «в социальном и демократическом правовом государстве, основанном Конституцией 1978 года, нельзя противопоставлять демократическую правомерность и конституционную законность в ущерб последней; законность какого-либо действия или политики государственной власти в основном заключается в ее соответствии Конституции и правовому порядку. Нельзя проповедовать какую-либо законность без ее соответствия Конституции. В демократической концепции власти нет большей законности чем та, что заложена в Конституции».
Провозглашая республику, Парламент Каталонии от имени каталонского народа, называя его носителем национального суверенитета, присваивает власть, которой у него, несомненно, нет, игнорируя нормативное значение испанской Конституции. Эти решения могут быть охарактеризованы как антидемократические не только, как будет указано далее, потому что каталонский народ не является сувереном, но и потому, что государственные полномочия присваиваются полностью вне рамок правового поля.
За этими общими положениями раздела I следует присвоение себе и суброгация позиции испанского Государства в Праве Европейского Союза и во всех международных договорах (статьи 4, 14 и 15), что является нереальным и безумным, так как новая республика не может заместить позиции испанского Государства на международной арене.
За этими положениями следуют позиции относительно трех характерных элементов, традиционно определяющих Государство, а именно территория, население и власть. Что касается территории, то Закон (статья 6) присваивает суверенитет Каталонской Республики над такими элементами как территориальные воды или воздушное пространство. Населению посвящены статья 7 и следующие, устанавливающие несуществующее каталонское гражданство, отличное от испанского.
Задачей раздела II является преемственность нормативных актов и органов управления, предусматривая правовой режим, который исходит из сохранения ныне существующего Права, однако исключает нормы, которые были признаны недействительными органами судебной власти, в том числе Конституционным судом. Так же этот раздел затрагивает интеграцию «испанских государственных служащих, которые работают в Главном Управлении Каталонии, в Местном Управлении Каталонии, в каталонских университетах и в Управлении Юстиции Каталонии, которые переводятся в соответствующие государственные Управления Каталонии в зависимости от их предыдущих управлений» (статья 17). Суброгация охватывает все виды обязательств, в том числе так называемую «преемственность в области вещных прав» (статья 20), в соответствие с которой «каталонское Государство наследует испанскому Государству и сохраняет позиции Правительства Каталонии в обладании любыми вещными правами на любое имущество в Каталонии». Это положение, заключает Защитник государственных интересов, означает настоящую конфискацию государственного имущества.
Закон регулирует фундаментальные права (со ссылкой на испанскую Конституцию, которая, кажется, не содержит в этом фундаментальном аспекте норм, противоречащих его ценностям), включая такие права как право на социальное страхование и в том числе «Чрезвычайные положения» (статья 28).
В отношении Власти, раздел IV рассматривает институциональную систему, которая отказываясь от Статута Автономии, включает в себя Парламент, исполнительную власть и администрацию.
Глава 5 раздела IV посвящена Избирательной Комиссии Каталонии и спискам избирателей. Этими положениями учреждено Избирательное Управление, которое, хотя могло бы повлиять на то, что за исключением некоторых вопросов, таких как например списки избирателей, для проведения автономных выборов Парламент Каталонии легитимно принял бы в качестве закона о выборах, является неконституционным в рамках этого Закона, то есть, закона Каталонской Республики. Наконец, законом создан Совет Демократических Гарантий, который берет на себя функции Конституционного суда по правовым нормам, принимаемым каталонскими органами власти.
В отношении Судебной Власти и Управления Юстиции раздел V сообщает о создании в Каталонском Государстве судебной власти, учреждая новые судебные органы, такие как Верховный Суд Каталонии, каталонская Прокуратура и создает смешанную Комиссию (статья 72), сформированную из Правительственной палаты Верховного Суда и Правительства Женералитета, к которой, помимо прочих функций, переходит не что иное как назначение судей, кроме членов Верховного Суда, которые назначаются Парламентом абсолютным большинством голосов. Особое внимание привлекает статья 79.4, которая устанавливает помилование путем прекращения или аннулирования «уголовных дел против лиц находящихся под следствием или осужденных за действия, целью которых являлось демократическое провозглашение независимости Каталонии или создание нового Государства демократическим и не насильственным путем». Конфигурация государственных учреждение Каталонии заканчивается принятием на себя всех финансовых полномочий, а также полномочий, связанных с областью налогов, таможни и социального страхования.
Раздел VII охватывает, в соответствии с Резолюциями 1/XI и 306/XI, конституционный процесс, разделяясь последовательно на три этапа, окончательной целью которого является принятие Конституции Каталонской Республики.
Это обобщенное содержание обжалуемого документа необходимо Защитнику государственных интересов для раскрытия и обнажения его полной и радикальной неконституционности. Не только все его положения имеют смысловое единство и прямо ведут к одной цели, порвать с конституционным порядком, но и его содержание является характерным для автократического режима без малейшего разделения властей и сохранения неотъемлемых ценностей демократических систем. Авторы этой правовой нелепицы забывают, что основным требованием для того, чтобы демократия могла называться таковой, является уважение собственных законов. История показывает, что когда законная власть с помощью действующих законов используется для того, чтобы выйти за рамки Права, демократия уступала место автократии и злоупотреблению властью.
е) В той части ходатайства, которая посвящена «обоснованию обжалования», Защитник государственных интересов утверждает, что документ, являющийся предметом этого ходатайства, представляет собой полное нарушение нашей конституционной системы, в связи с чем доводы, обосновывающие обжалование, «он считает очень простыми»: обжалуемый закон не может быть встроен в действующую норму права, даже наоборот, этот Закон следует квалифицировать как юридически ничтожный, так как его содержание и его исполнение невозможны, поскольку он разрывает связь не только с Конституцией Испании, но и с составляющими ее ценностями, то есть, с демократическими ценностями, в соответствии с которыми строится любое демократическое государство и право.
Закон представляет собой основополагающий шаг к созданию каталонской республики посредством начала конституционного процесса, направленного на принятие Конституции, одновременно устанавливая переходный режим в этой республике, после провозглашения Парламентом независимости от Испании (статьи 1, 2 и 3). Эти положения предполагают нарушение статей 1.2, 1.3, 2 и 9.1 Конституции Испании, поскольку провозглашение Каталонской Республики, установление переходного правого режима, отрицающего конституционные нормы, и введение конституционного процесса наносят явный ущерб национальному суверенитету испанского народа (статья 1.2 Конституции Испании), равно как и покушения на «неразрывное единство испанской нации, общей и неделимой родины всех испанцев», единство, которое сама высшая норма провозглашает своим важнейшим фундаментом (статья 2 Конституции Испании).
Провозглашение этого Закона выше испанской Конституции (статья 3) — вокруг чего вращаются остальные положения закона в отношении смены конституционного правового режима правовым режимом установленным самим этим Законом — явно противоречит Конституции и позволяет утверждать о полной неконституционности его содержания, по мере того как он выходит за рамки конституционного порядка. Действительно, позиционирование народа Каталонии в качестве суверенного субъекта отличного от испанского народа само по себе страдает фактической неконституционностью первого порядка, таким образом, что Закон в своей совокупности, и только уже по этой причине, следует провозгласить неконституционным и недействительным в полном объеме.
Закон исходит из предполагаемого существования учредительной власти каталонского народа, которую, видимо, представляет часть нынешнего Парламента Каталонии, чьих голосов парадоксальным образом не хватит даже для изменения Статута об автономии Каталонии, так как для этого необходимо две трети голосов депутатов Парламента (раздел VII Статута об автономии Каталонии). В этом отношении Суд уже постановил, что категорически противоречат Конституции все нормативные положения, которые могут быть расценены или «[…] поняты как признание […] того, что суверенные полномочия стоят выше полномочий, предоставляемых автономией, признаваемой Конституцией за народами, составляющими Нацию» (Решение Конституционного Суда 259/2015).
Статья 1 и связанные с ней статьи Закона, провозгласив открыто учреждение Республики, также покушается на положения статьи 1.3 Конституции Испании, где прямо сказано, что «политической формой испанского Государства является парламентская Монархия», и на соответствующие положения самой Конституции, которые устанавливают функции и полномочия Короны в разделе II Конституции Испании (статьи 56–65).
Кроме того, это нарушает Статут об автономии Каталонии, ратифицированный народом Каталонии. Действительно, статьи 1, 2 и 3, а также остальные связанные с ними положения, прямо нарушая сам Статут об автономии Каталонии, устанавливают, с одной стороны, положение каталанского народа, как субъекта политического суверенитета, и, с другой стороны, исключительный правовой режим, направленный на регламентацию и обеспечение переходного периода, начиная с независимости Каталонии, который превалирует над всеми теми нормами, с которыми он может вступить в конфликт, среди которых находятся Конституция Испании и действующее в Каталонии государственное законодательство.
Таким образом понятно, что обжалуемый документ также нарушает принцип верховенства Статута об автономии (статья 1 Статута об автономии Каталонии), выходя за его пределы, не провозглашая его открыто отмененным, однако действуя так, как будто его нет. Все это основывается на предполагаемой легитимности, опирающейся на договоренности трех политических партий за рамками их демократического мандата и действительной воли каталонского народа, чьим единственным и беспрекословным голосом они хотели бы себя провозгласить.
f) Наконец в заявлении указано на то, что законодательная процедура принятия обжалуемого закона является «симулякром».
Законопроект «о переходе и основании Республики» был внесен Парламентскими группами «Вместе за «Да»» и «Кандидатура народного единства — Учредительный призыв» 28 августа 2017 г. Президиум Палаты принял его к рассмотрению утром 7 сентября (1:00 час), и закон был опубликован в Официальном бюллетене палаты (Официальный вестник парламента Каталонии, номер 507) по согласованию членов Президиума, не смотря на протест Генерального Секретаря против его публикации, таким образом была нарушена статья 41 Регламента Парламента Каталонии, что заставляет сомневаться в законности и действенности этой публикации.
Генеральный Секретарь и Главный Юрист Парламента написали заявление о том, что принятие к рассмотрению законопроекта нарушает Постановления и остальные решения Конституционного Суда. Председатель Палаты отказалась зачитать это заявление перед Пленумом.
Во время пленарного заседания 7 сентября, официальный представитель парламентской группы «Вместе за «Да»» попросил принять к рассмотрению законопроект в соответствии со статьей 81.3 Регламента Парламента Каталонии путем уничтожения самых основных процедур законодательного процесса.
Представленные парламентскими группами ходатайства о пересмотре решения Президиума Палаты о принятии к рассмотрению инициативы не имели успеха, и заседание Пленума откладывалось несколько раз. Было запрещено подавать запрос в Совет по конституционным гарантиям, который заметил, что статья 81.3 Регламента Парламента Каталонии не позволяет отменить такую возможность, а также обратил внимание на императивный характер решения Совета в случае подачи запроса. Кроме того, у депутатов не было 48 часов на то, чтобы ознакомиться с документами, которые должны были стать объектом обсуждения и голосования.
Утром 8 сентября (1:30 часов) было проведено голосование за принятие законопроекта, с принятием поправок, представленных группами парламентариев «Вместе за «Да»» и «Кандидатура народного единства — Учредительный призыв», при этом на заседании отсутствовали депутаты парламентских групп «Граждане», «Социалисты» и «Народная партия».
Таким образом, в течение 11 часов законопроект был принят к рассмотрению, опубликован, было предоставлено два часа на внесение поправок к статьям закона, но без разрешения внесения правок к закону в целом, было запрещено направлять запрос в Совет по конституционным гарантиям, помимо прочих насмешек над правами парламентских меньшинств. В конце концов, с точки зрения Защитника государственных интересов, регламент Палаты и парламентские практики были извращены с целью добиться немедленного принятия и публикации текста, в соответствие с предосудительной парламентской практикой.
Ходатайство завершается просьбой к Суду принять ее и, после проведения законных процедур, вынести Решение, в котором полностью дать оценку ходатайству и, следовательно, провозгласить абсолютно неконституционным и недействительным обжалуемый Закон, немедленно его опубликовать, принимая во внимание его особое конституционное значение.
В первом дополнении, сославшись на статью 161.2 Конституции Испании, он просит приостановить действие и применение обжалуемого закона со дня подачи ходатайства.
Во втором дополнении, он просит:
1) Чтобы о положении о приостановке обжалуемого закона и о приговоре, который будет вынесен в свое время, на основании статьи 87.1 Органического Закона о Конституционном Суде, были уведомлены лично Председатель Правительства Каталонии Господин Карлес Пучдемон-и-Казамажо, Господин Виктор Куллел-и-Комельяс, Секретарь правительства Каталонии; каждый из членов Правительственного Совета Женералитета, в своем двойном качестве членов Совета и глав соответствующих ведомств: Вице-президент и глава Департамента Экономики и Финансов, господин Ориол Жункеерас-и-Виес; Советник Председателя, господин Хорди Турулл-и-Негре; Советник по Международным вопросам, Ведомственным отношениям и Транспарентности, господин Рауль Ромева-и-Руэда; Советник по образованию, госпожа Клана Понсати-и-Обиолс; Советник по развитию территорий и экологии, господин Хосеп Рулл-и-Андреу; Советник по Управлению, Органам государственной власти и Жилищным вопросам, госпожа Мериткселл Боррас-и-Соле, Советник по Здравоохранению, господин Антони Комин-и-Оливерес; Советник по Трудовым, Социальным и Семейным вопросам, госпожа Долорс Басса-и-Колл; Советник по Внутренним делам, господин Хоакин Форн-и-Чиарелло; Советник по Культуре, господин Льюис Пуиж-и-Горди; Советник по Предпринимательству и Знаниям, господин Санти Вила-и-Висенте; Советник по Юстиции, господин Карлес Мундо-и-Бланш; Советник по Сельскому хозяйству, Скотоводству, Рыболовству и Продуктам питания, госпожа Мериткселл Серрет-и-Алеу.
2) Чтобы о положении, которым будет приостановлен обжалуемый закон, и о приговоре, который будет своевременно вынесен, на основании статьи 87.1 Органического Закона о Конституционном Суде, были уведомлены лично госпожа Карме Форкаделл Лльюис, Председатель Парламента Каталонии, и члены Президиума Парламента Каталонии, господин Луис Гино-и-Субирос, первый заместитель Председателя; господин Хосе Мария Эспехо-Сааведра Конеса, второй заместитель Председателя; госпожа Анна Симо-и-Кастельо, первый Секретарь, господин Давид Перес Ибанес, второй Секретарь, господин Хоан Хосеп Нует-и-Пухалс, третей Секретарь; госпожа Рамона Барруфет-и-Сантакана, четвертый Секретарь. А равно, Главный Юрист, господин Антони Байорна-и-Рокамора; Генеральный Секретарь, господин Хавьер Муро-и-Бас, Начальник Департамента Публикаций; и госпожа Сильвия Камадемонт-и-Коломер, Специалист по координации публикаций Департамента Изданий, все члены Парламента Каталонии.
3) Чтобы о положении, которым будет приостановлен обжалуемый закон, а также о приговоре, который будет своевременно вынесен, на основании статьи 87.1 Органического Закона о Конституционном Суде, были уведомлены лично господин Марк Марсал-и-Феррет; господин Хорди Мата-и-Далмасес; госпожа Марта Алсина-и-Конеса; госпожа Таниа Верде-и-Местре; господин Хосеп Пагес Массо; господин Хосеп Коста-и-Роселло; госпожа Ева Лабарта-и-Феррер, руководители и заместители руководителей Избирательной Комиссии Каталонии, в соответствии с Резолюцией 807/XI, принятой Парламентом Каталонии 6 сентября, обжалованной и приостановленной решением Конституционного Суда от 7 сентября 2017 г. (Официальный правительственный вестник номер 216 от 8.09.17 г.).
4) В случае если на момент уведомления кто-либо из указанных выше лиц уйдет или будет смещен со своего поста, Защитник государственных интересов просит уведомить лиц, которые будут занимать эти должности в тот момент.
5) Также Защитник государственных интересов просит Суд, чтобы в момент уведомления эти лица были предупреждены об их обязанности запретить или остановить любые действия, предполагающие игнорирование или уклонение от согласованного решения о приостановке действия закона. В частности, что они не должны начинать, рассматривать, сообщать и принимать никаких решений относительно исполнения положений обжалуемого закона, а если они будут способствовать осуществлению или обсуждать какие-либо действия и нормы, направленные на достижение этой цели, они должны быть готовы к радикальной недействительности таких действий и к возможной ответственности, в том числе уголовной, которая может последовать в случае неподчинения этому требованию.
В третьем дополнении он говорит:
Для обеспечения большей известности положения о приостановке закона, он просит Конституционный Суд приказать немедленно опубликовать это положение в официальных автономных и государственных изданиях, чтобы оно стало известно и действительно для любых третьих лиц (статья 64.4 Органического Закона о Конституционно Суде, в отношении первого параграфа статьи 77 Органического Закона о Конституционном Суде).
Также, учитывая экстраординарную срочность запрашиваемых мер, он просит, чтобы уведомления были направлены как можно скорее в соответствии с самыми незамедлительными процедурами.
3. Пленум Конституционного Суда, решением от 12 сентября 2017 года, по предложению Четвертой Секции, решил принять к рассмотрению ходатайство о признании несоответствия конституции, передать заявление и представленные документы, в соответствии с положениями статьи 34 Органического Закона о Конституционном Суде, в Конгресс Депутатов, в Сенат, в Правительство и в Парламент Каталонии, через их Председателей, с целью чтобы в течение 15 дней они могли лично явиться в суд и представить возражения, которые они посчитают подходящими. Кроме того, Председатель Правительства сослался на статью 161.2 Конституции, в связи с чем, в соответствии с ее содержанием а так же с положениями статьи 30 Органического Закона о Конституционном Суде, приостанавливается действие и применение обжалуемого Закона с момента подачи ходатайства, 11 сентября 2017 года, для участников процесса, и с дня публикации решения о приостановлении в «Официальном правительственном вестнике» для третьих лиц. Кроме того, согласно статьи 87.1 Органического Закона о Конституционном Суде и с в соответствии с просьбой заявителя ходатайства, суд принял решение о вручении этого постановления с необходимыми предупреждениями, детали которого указаны в самом решении суда («Официальный правительственный вестник», номер 221 от 13 сентября 2017 года). В соответствии со статьей 87.2 Органического Закона о Конституционном Суде было решено воспользоваться юрисдикцией Высшего Суда Каталонии для вручения уведомлений, требований и повесток. И, наконец, было решено опубликовать информацию о подаче ходатайства о признании несоответствия конституции в «Официальном правительственном вестнике» и в «Официальном вестнике правительства Каталонии».
4. Председатель Сената направил письмо, зарегистрированное в этом Суде 20 сентября 2017 года, посредством которого сообщил о Решении президиума, принятом на заседании 19 сентября 2017 года, о признании Палатой вызова в суд в рамках этого процесса, и о предложении сотрудничества, в соответствии с положениями статьи 88.1 Органического Закона о Конституционном Суде.
5. Председатель Конгресса Депутатов направила письмо, зарегистрированное 22 сентября 2017 года, в котором сообщила о Решении Президиума, принятом 19 сентября 2017 года, о признании Палатой вызова в суд в рамках этого процесса, и о предложении сотрудничества, в соответствии с положениями статьи 88.1 Органического Закона о Конституционном Суде, а также согласилась направить уведомление в Управление Исследований, Анализа и Публикаций и в Юрисконсульство Главной Канцелярии.
6. Председатель Парламента Каталонии направил письмо, зарегистрированное в этом Суде 3 октября 2017 года, в котором сообщил о Решении Президиума Палаты, принятом на заседании 28 сентября 2017 года, об участии в этом процессе без изложения позиции.
7. Согласно решению суда от 8 ноября 2017 года, было решено назначить обсуждение и голосование по настоящему Приговору на 8 ноября 2017 г.
II. Правовые основания
1. Председатель Правительства обжалует, посредством подачи ходатайства о признании несоответствия конституции, Закон Парламента Каталонии 20/2017, принятый 8 сентября, «о правовом переходе и основании Республики». Ходатайство обжалует закон целиком, обвиняя его в неконституционности как по существу так и процессуально.
С точки зрения истца, обжалуемый Закон является полностью неконституционным, так как направлен против действующего конституционного порядка, очевидным образом допуская серьезные нарушения фундаментальных конституционных принципов и положений. По мнению Защитника государственных интересов, положения, которые наиболее точно отражают содержимое и цель Закона, направлены на преобразование Каталонии в Республику (статья 1), на признание суверенитета народа Каталонии (статья 2), и на установление самого этого Закона в качестве высшей нормы каталонского права (статья 3). Эти положения и, в виду связанности, все остальные нарушают, с фактической точки зрения, стати 1.2 и 3, 2 и 9.1 Конституций Испании, касающихся, соответственно, национального суверенитета, возложенного на испанский народ; парламентской монархии как политической формы Государства; неразрывного единства испанской Нации, провозглашенной одновременно с признанием и гарантией прав составляющих ее народов и регионов на автономию, и, наконец, главенства Конституции и остальных норм права над гражданами и органами государственной власти. Упоминается также нарушение 1 статьи Статута об автономии Каталонии, в которой сказано, что «каталонский народ осуществляет самоуправление в рамках Автономного Сообщества в соответствии с Конституцией и с настоящим Статутом, которые являются его основным институциональным законодательством». Причины неконституционности процессуального порядка заключаются в том, что в ходатайстве названо «симулякром» законодательной процедуры принятия обжалуемого Закона, в которой якобы были осмеяны права парламентских меньшинств.
Эти обвинения в неконституционности в отношении обжалуемого Закона, которые не были оспорены, после их вызова в этот Суд, ни Парламентом, ни Правительством Женералитета Каталонии, должны быть рассмотрены в этом Решении. Однако, предварительно, для лучшего понимания того, что оспаривается в этом процессе, необходимо привести наиболее значимые положения этого Закона.
2. Как отражено в его названии и прямо указано в преамбуле, задачей и основной целью обжалуемого Закона является «сразу после провозглашения независимости Каталонии», пока не будет принята Конституция, которая сформирует его окончательно, «придать правовую переходную форму базовым конституционным элементам нового государства (так) для того, чтобы оно могло незамедлительно начать работу с максимальной эффективностью, и, в тоже время, […] управлять переходом действующей нормы права к той, которую должна будет постепенно создать Республика, гарантируя отсутствие законодательных пробелов, для того чтобы переход произошел упорядочено и постепенно, с полным правовым обеспечением; убедившись, в целом, что с самого начала новое Государство подчинено Праву; что оно всегда будет Правовым Государством».
Раздел I, под названием «Основные положения, территория и гражданство», состоит из уже приводившихся ранее положений обжалуемого Закона, которые можно считать заглавными. В них заявлено, что «Каталония является Правовой, демократической и социальной Республикой» (статья 1), провозглашено, что «носителем суверенитета в Каталонии является жители Каталонии, а в Валь-д’Аран — аранцы, и они являются источником всей Государственной власти» (статья 2), и говорится, что «пока не будет принята Конституция Республики, настоящий Закон является высшей нормой права Каталонии» (статья 3). Дополняют раздел определенные положения, касающиеся Права Европейского Союза и Международного Права (статья 4), статута Валь-д’Аран (статья 5) территории (статья 6) и каталонского гражданства (статьи 7 и 9 и второе заключительное положение).
Раздел II регулирует правопреемство правовых норм и органов государственного управления, при этом в его содержании говорится об интеграции в органы управления Каталонии служащих других органов государственной власти (статьи 10–21). Раздел III посвящен правам и обязанностям (статьи 22–28). Раздел IV сосредоточен на институциональной системе, состоящей из Парламента, Председателя Женералитета, который является Главой Государства, Правительства и Администрации, Избирательной Комиссии Каталонии и других Учреждений (Совет по Демократическим Гарантиям и Защите прав граждан) и, наконец, Местное Правительство (статьи 29–64). Судебной власти и управлению юстиции посвящен раздел V, который, помимо прочего, регулирует должность Генерального Прокурора Каталонии, назначение, состав и функции Верховного Суда, занятие должностей судьями, магистратами, прокурорами и адвокатами управления юстиции, управление судебной властью и Совместную Комиссию Судебного Департамента Верховного Суда и Правительства Каталонии (статьи 65–79). Раздел VI, называющийся «Финансы», объединяет положения, касающиеся, помимо прочего, налоговых органов, преемственности у Королевства Испании в области финансово-экономических прав и обязанностей, бюджетов и таможенных органов (статьи 80–84). И раздел VII, последний раздел Закона, регулирует так называемый «конституционный процесс», целью которого, на различных этапах, рассматриваемых в разделе, является составление и принятие Конституции Республики (статьи 87–89). Со своей стороны первое заключительное положение устанавливает требования к изменению самого обжалуемого Закона, который, в соответствии со своих третьим заключительным положением, «должен вступить в силу сразу после принятия Парламентом Каталонии, официальной публикации и исполнения положений статьи 4.4. Закона о референдуме о самоопределении Каталонии».
Таким образом, статьи 1, 2 и 3 оказываются базовыми положения обжалуемого Закона, необходимыми для преследуемых им целей и задач, остальные положения имеют инструментальный характер по отношению к эти статьям. Если эти положения будут признаны неконституционными, как утверждается в ходатайстве, остальные положения этого Закона разделят их судьбу, так как связаны с ними или следуют из них (статья 39.1 Органического Закона о Конституционном Суде).
3. Прежде чем рассматривать конкретные нарушения Конституции, указанные в ходатайстве, необходимо сделать несколько замечаний касательно характера или природы этого Закона и его действия.
А) Обжалуемый закон направлен на то, чтобы в обход процедур непосредственно предусмотренных в законодательстве, заменить действующий в Каталонии конституционный порядок на переходный правовой режим, условия которого указаны в самом этом законе, до окончательного формирования Каталонской Республики будущей Конституцией, по завершении конституционного процесса, регулируемого этим законом. Не может быть никаких сомнений, что подобное намерение вдохновляет и придает смысл всему юридическому тексту, оценку которому должен дать этот Суд. Речь идет о полном и абсолютном отделении части территории Государства, на которой действует установленный конституционный порядок, так что обжалуемый Закон не пытается или не хочет опираться ни на Конституцию, ни на Статут об автономии Каталонии, которые, тем не менее, касаются этой территории, отстраняясь таким образом от действующего конституционного порядка.
Закон является частью так называемого конституционного процесса, направленного на создание независимого каталонского Государства в форме республики, который был запущен Резолюцией Парламента Каталонии 1/XI от 9 ноября 2015 года, последовательные этапы которого не раз были объявлены несоответствующими конституции и отменены этим Судом (от Решения Конституционного Суда 259/2015 от 2 декабря, до самого последнего Решения Конституционного Суда 114/2017 от 17 октября). В этом случае законодательный орган автономии стремится завершить этот сепаратистский неконституционный процесс принятием нормы, которая, как сказано в его заглавии, является основывающей Каталонскую Республику, на основании предполагаемого суверенитета каталонского народа, и которая регулирует в переходной форме основные элементы республики до ее окончательного формирования конституцией, которая должна быть разработана учредительным собранием и ратифицирована гражданами.
а) «Отстраненность от действующего конституционного порядка» (Решение Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 3) этого Закона проявляется в несоответствующей закону формуле его принятия, как мы уже заявляли в отношении Закона о Парламенте Каталонии 19/2017 от 6 сентября «о референдуме о самоопределении».
В самом деле, как и в последнем случае, обжалуемый здесь Закон также не был принят Председателем Женералитета «от имени Короля» (статья 65 Статута об автономии Каталонии), как положено «рядовому представителю Государства в Каталонии» [статья 67.6 а)]. Это сделало бы «видимым связь, посредством которой институт Автономных Сообществ соединен с Государством, символом единства и постоянства которого в соответствии со статьей 56 основного Закона является Король» (Решение Конституционного Суда 5/1987 от 28 января, Правовое основание 5). «Была использована нетипичная формулировка» с единственной преамбулой к указанному Закону 19/2017, «посредством которой сообщается без лишних церемоний о принятии Закона Парламентом Каталонии, а в конце приказано (уже в привычной манере), «что все граждане, которых затрагивает этот Закон, должны способствовать его исполнению и, что соответствующие суды и органы государственной власти должны его исполнять»» (Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 2 А) а)].
b) Как мы уже говорили в отношении идентичной претензии Закона Парламента Каталонии 19/2017, верховенство, провозглашаемое в отношении себя обжалуемым Законом, затрагивает Конституцию и Статут об автономии Каталонии, причем отсылки к различным нормам действующего законодательства, содержащиеся в самом Законе (статьи 10 и 13), не омрачают этот вывод, поскольку, утверждая свое безусловное верховенство, лишь сам Закон делает применимыми те нормы права, на которые он ссылается [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 2 А) а)].
Закон, который мы сейчас рассматриваем, претендует на то, чтобы стать основополагающей нормой переходного характера правовой системы, полностью отличной от той, что закреплена сегодня в Конституции Испании и в Статуте об автономии Каталонии, а также отделенной и независимой от действующего законодательства Испании, вводя недвусмысленный порядок преемственности. Это заявление влечет за собой два последствия, о которых мы уже говорили в Решении Конституционного Суда 114/2017, и которые следует сейчас напомнить.
Первое заключается в том, что «Закон не требует для себя презумпции конституционности, которая в целом сопровождает работу демократического органа законодательной власти (Решение конституционного суда 34/2013 от 19 февраля, Правовое основание 9)», поскольку парламент автономии захотел его принять «не в качестве органа, учрежденного в соответствии со Статутом об автономии Каталонии, нормы, которая берет свое начало в Конституции», но как представитель народа Каталонии, который является носителем суверенитета (статьи 2 и 29.1). Второе последствие заключается в том, что наш процесс должен будет сосредоточиться на рассмотрении отсутствия или наличия законной силы у этой претензии обжалуемого закона, и, на этом основании, правовой системы во всем чуждой действующему законодательству, так что если бы эта претензия была объявлена противоречащей Конституции, то не было бы никакого смысла рассматривать составляющие ее нормативы, нынешние или будущие, с точки зрения соответствия основному закону. Поэтому мы не будем ничего говорить относительно того, противоречит ли преобразование Каталонии в Республику статье 1.3 Конституции Испании, где сказано, что «политической формой Государства является конституционная монархия» [Правовое основание 2 А) а)].
В) Обжалуемый Закон устанавливает свое вступление в силу «после принятия Парламентом Каталонии, официальной публикации и исполнения положения статьи 4.4 Закона о референдуме о самоопределении Каталонии» (третье заключительное положение). В свою очередь это последнее положение предусматривает, что после проведения указанного референдума, «если при подсчете законно отданных голосов количество высказавшихся за превышает количество высказавшихся против, это влечет за собой независимость Каталонии. С этой целью Парламент Каталонии в течение двух следующих дней после объявления Избирательной Комиссией официальных результатов должен провести заседание для принятия формальной декларации независимости Каталонии, уточнить ее последствия и начать конституционный процесс».
Решение о приостановке обжалуемого Закона, хотя он и не вступил в силу, было принято в соответствии с положениями статей 161.2 Конституции Испании и 30 Органического Закона о Конституционном Суде, постановлением от 12 сентября 2017 года (предпосылка 3 этого Решения), которым было принято к рассмотрению ходатайство о признании неконституционным, и Закон продолжал быть приостановленным в момент начала его рассмотрения. В любом случае, последнее условие, с которым третье заключительное положение Закона связывает его вступление в силу — выполнение положений статьи 4.4. Закона о референдуме о самоопределении — не может быть проверено, поскольку «указанный референдум не может считаться проведенным в соответствии с законом» [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 2 В)], так как сначала был приостановлен Закон Парламента Каталонии 19/2017 по решению от 7 сентября 2017 года, а также другие акты и распоряжения, принятые во исполнение указанного Закона, и, затем, он был объявлен несоответствующим конституции и полностью отменен по Решению Конституционного Суда 14/2017.
Тем не мене, подобное обстоятельство не может быть препятствием для того, чтобы рассмотреть сейчас Закон, являющийся предметом настоящего разбирательства, так как Органический Закон о Конституционном Суде не устанавливает в качестве требования для подачи ходатайства о несоответствии конституции вступление обжалуемого закона в силу, и не устанавливает в этот момент начало трехмесячного срока для его подачи, отсчет которого начинается с момента официальной публикации закона (статьи 31 и 33), также устанавливая срок давности, который не может быть прерван (Решение конституционного суда 11/1981 от 8 апреля, Правовое основание 2; Постановление конституционного суда 547/1989 от 15 ноября, Правовое основание 2). Так как наше законодательство допускает подачу ходатайств о несоответствии конституции против нормативных актов в ранге закона, еще не вступивших в силу после публикации, также можно дать им конституционную оценку, хотя это обстоятельство и не было удостоверено в момент проведения оценки. Другими словами, вступление в силу обжалуемой нормы не является обязательным условием для ее рассмотрения.
К предыдущим соображениям следует добавить, что нельзя делать вывод о том, что нормативный акт не имеет никакой эффективности до момента вступления в силу, поскольку, как постановил этот Суд, «само его существование ведет к его включению в норму права, а это значит, что хотя его положения не могут быть применены ко всем адресантам и, следовательно, нельзя требовать их соблюдения, органы государственной власти обязаны принять необходимые меры для того, чтобы после вступления этого закона в силу, он мог быть применен во всей полноте». Кроме того, «следует учитывать, […] что опубликованный, хоть и не вступивший в силу, закон уже является частью нормы права, так как может приниматься во внимание правоприменительными органами, что также может повлечь некоторые косвенные правовые последствия» (Решение Конституционного Суда 131/2017 от 3 октября, Правовое основание 1).
4. Оспариваемый закон, как заявлено в ходатайстве, возводится в ранг основного инструмента создания Каталанской Республики и объявляемого им начала конституционного процесса, устанавливая тем временем свой переходный правовой режим. Содержание статей 1 и 2 этого закона грубо нарушает статьи 1.2 и 2 Конституции Испании, так как преобразование Каталонии в республику и возложение суверенитета на каталонский народ очевидно нарушают те положения, которыми, соответственно, национальный суверенитет возложен на испанский народ (статья 1.2 Конституции Испании), и в котором говорится о «нерушимом единстве испанской Нации» (статья 2 Конституции Испании), единство, которое самим высшим законом называется основой существующего конституционного порядка. Кроме того, провозглашение обжалуемого Закона «высшей нормой правового режима Каталонии», вокруг чего вращаются остальные его положения, касающиеся смены конституционного порядка устанавливаемым им переходным правовым режимом, является, по причине нарушения статьи 9.1 Конституции Испании, полностью неконституционным и позволяет утверждать, что все его содержимое противоречит Конституции, по мере того как он выходит за рамки конституционного порядка. И, наконец, указанные стати 1, 2 и 3 и остальные связанные с ними положения нарушают принцип верховенства Статута об автономии Каталонии (статья 1).
5. Обжалуемый закон, используя те же рассуждения, что и в Решении Конституционного Суда 114/2017 (Правовое основание 5) в отношении нарушений Конституции, суть которых идентична нарушениям, допущенным в Законе Парламента Каталонии 19/2017, является, со всей очевидностью, неконституционным, поскольку он явно противоречит базовым и неотделимым от нашего конституционного порядка принципам: национального суверенитета, носителем которого является испанский народ, единства Нации, существующей в форме социального, демократического и правового Государства, и верховенства Конституции, которой подчинены все органы государственной власти, а следовательно и Парламент Каталонии (статьи 1.2, 2 и 9.1 Конституции Испании).
а) В первую очередь Закон противоречит верховенству Конституции (статья 9.1 Конституции Испании), поскольку «никакая учрежденная власть не может быть выше основного закона, как самовольно утверждает Парламент автономии в «открытом и явном вызове обязывающей силе Конституции или вышестоящему законодательству (Решение Конституционного Суда 128/2016, от 7 июля, Правовое основание 5»» [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 5 А)]. Так происходит, когда Закон провозглашает сам себя «высшей нормой каталонского правового порядка» (статья 3), порядка, который, как мы уже указывали, направлен на замещение действующего конституционного строя. Следовательно, этим заявлением сам Закон на свое усмотрение применяет или не применяет, в зависимости от того, противоречат они его положениям или нет, государственные, в том числе Конституцию и Статут об автономии Каталонии, автономные и местные законы, действующие в момент его вступления в силу, при этом статьи органических законов, Статута об автономии Каталонии и Конституции, не включенные в его текст, низводятся до ранга ординарных законов, при условии, что не противоречат ему (статьи 10 и 13).
Очевидно, что законодательный орган автономии, присвоив ему положение «высшего закона», возвысив его над Конституцией, «забыл «постоянное различие между объективизацией учредительной власти, формализованной в Конституции, и действием учрежденных органов государственной власти, которые ни при каких обстоятельствах не в праве выходить за установленные ею границы и полномочия»» [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 5 А) и указанное в нем законодательство]. Кроме того, забыв про связывающую силу Конституции, орган законодательной власти также проигнорировал свое подчинение Статуту об автономии Каталонии, из которого он берет свое начало (статья 147.1 Конституции Испании), и который является непосредственным источником полномочий Парламента, принявшего этот Закон. Самоуправление Каталонии, установленное в форме Автономного Сообщества, должно осуществляться «в соответствии с Конституцией и настоящим Статутом, который является ее основной институциональной нормой» (статья 1 Статута об автономии Каталонии), а источником полномочий Женералитета, частью которого является Парламент, «является народ Каталонии» и, следовательно, они тоже должны осуществляться «в соответствии с положениями настоящего Статута и Конституции» (статьи 2.1 и 4 Статута об автономии Каталонии) [там же].
b) Статья 2 обжалуемого Закона, на которой основаны его претензии на верховенство, вступая в открытое противоречие со статьей 1.2 Конституции Испании, говорит о том, что «носителем суверенитета в Каталонии являются жители Каталонии, а в Валь-д’Аран — аранцы, и они являются источником всей Государственной власти».
Как уже заявлял этот Суд, и мы должны настоять на этом еще раз перед лицом положений, которые постулируют суверенный характер народов или регионов, существующих в форме Автономных Сообществ, из которых состоит Государство (статья 2), «сама Конституция является плодом определения суверенной нации посредством единого субъекта, испанского народа, на котором лежит этот суверенитет и, поэтому, он является источником власти в Государстве» (статья 1.2 Конституции Испании), подразумевая под ним «совокупность организаций и учреждений, которые исполняют на всей территории государственную власть, и частью которых являются Автономные Сообщества» [Постановление Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 4 а) и процитированное в нем законодательство]. Статья 1.2 Конституции Испании, являющейся «основой всего нашего правового порядка» (Решение Конституционного Суда 6/1981 от 16 марта, Правовое основание 3), наделяет национальным суверенитетом исключительно испанский народ, идеальную совокупность для облечения учредительной властью, и, в этом качестве, основу Конституции и Правового порядка и источник любой политической власти (Решения Конституционного Суда 12/2008 от 29 января, Правовое основание 4, и 13/2009 от 29 января, Правовое основание 16). Если при существующем конституционном порядке только испанский народ является неделимым и единственным сувереном, никакой другой субъект или орган государственной власти, или никакая часть этого народа не вправе претендовать, провозглашая себя сувереном, иметь или нарушать национальный суверенитет. Акт этого органа или народа или граждан одного Автономного Сообщества, которое претендует на его получение или нарушение, представляет собой «одновременное отрицание национального суверенитета, который, в соответствии с Конституцией, возложен на весь испанский народ в целом» [Решения Конституционного Суда 42/2004 от 25 марта, Правовое основание 3; 259/2015, Правовое основание 4 а); 90/2017 от 5 июля, Правовое основание 6 а)].
Народ Каталонии, как мы уже говорили, и это также касается аранцев, «не является носителем суверенной власти вне Нации [испанской], существующей в Государстве» (Решение Конституционного Суда 42/2014, Правовое положение 3), не является «правовым субъектом, конкурирующим с носителем суверенной власти» (Решение Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 3) и, наконец, граждане Каталонии не могут быть приняты за суверенный народ, понимаемый как «идеальная совокупность для облечения учредительной властью, и, в этом качестве, основа Конституции и Правового порядка» [Решения Конституционного Суда 12/2008, Правовое основание 10; 259/2015, Правовое основание 3; 90/2017, Правовое основание 6 а); 114/2017, Правовое основание 5 В)].
с) Преобразование Каталонии в независимое Государство (статья 1) несовместимо с единством испанской Нации, которое лежит в основе Конституции (статья 2 Конституции Испании).
Суверенитет нации, возложенный на испанский народ, «обязательно означает его единство», как провозглашено в статье 2 Конституции Испании, и эта единство суверенного субъекта «является фундаментом Конституции, посредством которой нация, в то же время, формирует себя в социальное, демократическое и Правовое Государство (статья 1.1 Конституции Испании)». Кроме того, это Государство «единственное и общее для всех и на всей территории, не зависимо от того, что оно составлено или сложено посредством конституционного признания территориальных автономий […] различных народов и регионов, которые, существуя в виде Автономных Сообщества, в силу своих Статутов об автономии, входят в состав Испании» [Решение Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 4 а); положение повторяется в Решении Конституционного Суда 90/2017, Правовое основание 6 а)].
Возложение национального суверенитета на испанский народ (статья 1.2 Конституции Испании) и неразрывное единство Нации (статья 2 Конституции Испании) рассматриваются, таким образом, вместе с признанием и гарантией права на автономию народов и регионов (статья 2 Конституции Испании). Это право на автономию не может быть принято за суверенитет (Решения Конституционного Суда 4/1981 от 2 февраля, Правовое основание 3; 25/1981 от 14 июля, Правовое основание 3), не предусмотренный в нашей Конституции для народов и регионов, составляющих Испанию. В этом смысле этот Суд заявлял, что с правовой точки зрения, статья 1 Статута об автономии Каталонии определяет текущее положение Каталонии в рамках нынешнего конституционного порядка как «народ, [который] осуществляет самоуправление и существует в форме Автономного Сообщества в соответствии с Конституцией и настоящим Статутом, являющимся его основной институциональной нормой». В отношении Каталонии указанная формулировка конституционного закона сообщает, «в терминах, безупречных с точки зрения конституции, […] какие признаки делают ее неотъемлемой частью Государства, основанного на Конституции. Народ, существующий в рамках Автономного Сообщества, основным институциональным законодательством которого является Статут об автономии». Таким образом Автономное Сообщество Каталония «берет начало из Права, заложенного в Конституции Испании, и, вместе с ней, из национального суверенитета, провозглашенного в статье 1.2 Конституции Испании, осуществляя который, его носитель, испанский народ, принял Конституцию, основанную на единстве испанской Нации». Таким образом Конституция не является «результатом соглашения между историческими территориальными инстанциями, которые сохраняют некоторые предыдущие права», а является «нормой учредительной власти, обладающей в своих рамках общей связывающей силой, так что предшествующие исторические ситуации не остаются не охваченными ею». [Решение Конституционного Суда 90/2017, Правовое основание 6 а) и указанное там законодательство].
Как подробно и ясно сказано в Решении Конституционного Суда 114/2017 [Правовое основание 2 А) b)], ни у одного из «народов Испании» (преамбула Конституции Испании) нет «права на самоопределение», понимаемого «как «право» способствовать и осуществлять в одностороннем порядке выход из состава Государства, в рамках которого существует Испания» (статья 1.1 Конституции Испании). «Такое «право», со всей очевидностью, не признается Конституцией, кроме того, нельзя доказывать, […] что оно должно составлять часть нашего законодательства, ссылаясь на международные соглашения, заключенные Испанией (статья 96 Конституции Испании)», и оно также не является фундаментом международного права. И, наконец, как этот Суд заявляет в указанном Решении, «уважение «национального единства», «фундаментальных политических и конституционных структур» и «территориальной целостности» Государств-членов являются открыто провозглашенными принципами европейского права самого высокого уровня (статья 4.2 Договора о Европейском Союзе)».
d) Подойдя к этому момент мы должны еще раз вспомнить о том, что все положения Конституции по праву могут быть пересмотрены и изменены, поскольку наша Конституция, «являясь высшим законом, не является вечным законом», так как допускает и регламентирует свой полный пересмотр (статья 168 Конституции Испании и Решение Конституционного Суда 48/2003 от 12 марта, Правовое основание 7). Таким образом, постановка вопроса об изменении конституционного порядка, включая идентичность и единство носителя суверенитета, конечно возможно в соответствии с нашим Законодательством «при условии, что в рамках процедур по изменению Конституции […] нет фактических ограничений для конституционного пересмотра» [Решение Конституционного Суда 103/2008 от 11 сентября, Правовое основание 4; положение повторяется в Решении Конституционного Суда 90/2017, Правовое основание 6 b)]. Таким образом, «основной закон полностью открыт для формального пересмотра, который может быть потребован или предложен, среди прочих органов государственной власти, законодательными собраниями Автономных Сообществ (статьи 87.2 и 166 Конституции Испании)» [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 5 С)].
До этого момента является верным утверждение о том, что Конституция это достаточно широкая рамка для того, чтобы вмещать в себе очень разные политические возможности. В действительности, Конституция предоставляет самую широкую возможность для публичного представления и защиты, как в рамках учреждений, так и вне их, любых идеологических концепций, включая «направленные на получение определенным коллективом положения национального сообщества, в том числе как принцип, отталкиваясь от которого следует добиваться признания конституционно узаконенной воли, для того, чтобы, путем своевременной и обязательной реформы Конституции, перевести это понимание в правовую реальность» (Решения Конституционного Суда 31/2010 от 28 июня, Правовое основание 12; 259/2015, Правовое основание 7). Но преобразование этих или любых других политических проектов в законы или в другие определения государственной власти невозможно иным образом, кроме как через процедуру конституционной реформы, соблюдение которой «является обязательным при любых обстоятельствах» (Решение Конституционного Суда 103/2008, Правовое основание 4). Так что когда орган государственной власти пытается изменить конституционный строй в одностороннем порядке, нарушая процедуру изменения, прямо прописанную для этих целей в Конституции, «он сходит с единственного пути, по которому можно прийти к этому результату, с Правового», нанося, таким образом, «непоправимый ущерб свободе граждан» [Решение Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 7, положение повторяется, помимо прочего, в Решениях Конституционного Суда 90/2017, Правовое основание 6 b) и 114/2017, Правовое основание 5 С)]. Это последнее и есть то, что допустил Парламент Каталонии, приняв обжалуемый Закон.
е) Установленное нарушение статей 1.2 и 2 Конституции Испании также неотделимо ведет к нарушению конституционных принципов, определяющих наше Государство в качестве «правового» и «демократического» (статья 1.1 Конституции Испании).
Парламент Каталонии, приняв обжалуемый Закон, выступил против национального суверенитета, возложенного на испанский народ (статья 1.2 Конституции Испании), подорвал единство Нации (статья 2 Конституции Испании) и отменил «нынешнее институциональное положение, в соответствии с действующим законодательством, Автономного Сообщества» [Решение Конституционного Суда 25/2017, Правовое основание 8 А)], соответственно нарушив, что мы также указали в Решении Конституционного Суда 114/2017 по итогам рассмотрения Закона этого же Парламента 19/2017, «конституционный принцип автономии (статья 2 Конституции Испании) и базовые определения самого Статута Каталонии (статьи 1 и 2 Статута об автономии Каталонии), сделав, таким образом, подкоп под непосредственный источник своей власти» [Правовое основание 5 D)].
Как мы уже отмечали в указанном Приговоре, и должны повторить сейчас, Палата, приняв Закон, являющийся предметом настоящего процесса, при полном несоблюдении лояльности к Конституции, «совершила […] покушение на значение испанского Государства, частью которого является Автономное Сообщество Каталонии, как на правовое и демократическое Государство, основанное на конституционных принципах, изложенных в статье 1.1 Конституции Испании, и которые одновременно являются ценностями Государств членов Европейского Союза, на которых базируется ЕС (статья 2 Договора о Европейском Союзе)». Также она попыталась «фактически отменить на территории Автономного Сообщества и для всего каталонского народа действие Конституции, Статута об автономии и любых правовых норм, которые не совпадают или противоречат ее воле». Поступив таким образом, Палата «полностью поставила себя вне правового поля», прекратила «осуществлять свои конституционные соответствующие Статуту функции и поставила в максимальную опасность, для всех граждан Каталонии, действие и эффективность всех гарантий и прав, положенных им как в соответствии с Конституцией, так и в соответствии с самим Статутом». Наконец, этим серьезным покушением на правовое Государство был вдвойне нарушен «принцип демократии, так как Парламент не признал, что подвластность всех Конституции является иной формой подвластности власти народа, выступающего здесь как учредительная власть, носителем которой является испанский народ, но не отдельная его часть», так как в конституционном Государстве нельзя отрываться от «демократического принципа безусловного верховенства Конституции [Решение Конституционного Суда 259/2015, Правовое основание 4 b)]» [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 5 D)].
Следовательно, по изложенным здесь причинам важнейшего характера обжалуемый закон следует признать несоответствующим Конституции и недействительным.
6. Ходатайство обосновывает довод о формальном несоответствии Конституции на несоблюдении законодательной процедуры рассмотрения и принятия обжалуемого Закона. Рассмотрение, проведенное в соответствии со статьей 81.3 Регламента Парламента Каталонии, едва занявшее одиннадцать часов, при котором были отклонены поправки к документу в целом, было дано два часа для представления поправок к его статьям, а также не было разрешено обратиться в Совет по Конституционным Гарантиям, помимо прочих нарушений прав парламентских меньшинств.
Этот Суд вынес такое же решение (Решение конституционного Суда 114/2017) осуждающее несоответствие конституции в отношении рассмотрения в Парламенте Каталонии Закона 19/2017, чей принцип, таким образом, мы должны иметь ввиду при анализе обжалуемого в настоящий момент процедурного нарушения, но сначала уточним два момента. Первый связан с тем, что наша задача должна ограничиваться лишь определением того, были ли допущены процедурные нарушения при рассмотрении парламентом Закона, независимо от того, что было установлено в отношении исполнения Парламентом Каталонии предыдущих решений этого Суда по случаю принятия и последующего рассмотрения законопроекта, что привело к появлению Закона, являющегося объектом этого процесса (Решение Конституционного Суда 124/2017 от 19 сентября). Второй момент заключается в том, чтобы напомнить, что при обосновании довода о несоответствии конституции мы вправе рассматривать любые конституционные нормы, независимо от того, было ли во время процесса заявлено об их нарушении или нет (статья 39.2 Органического Закона о Конституционном Суде).
а) Необходимо кратко напомнить наиболее важные действия парламента в отношении проекта закона «о правовом переходе и основании Республики», которые были установлены в Решении Конституционного Суда 124/2017, принятом при нарушении исполнения Решения Конституционного Суда 259/2015, направленного против Решения Президиума от 7 сентября 2017 года о принятии к рассмотрению указанного законопроекта и против Решения Пленума о включении в повестку дня заседания 7 сентября 2017 года его обсуждения и голосования, которым были аннулированы основные процедурные формальности (Правовое основание 5).
Президиум Палаты на собрании 7 сентября 2017 года принял решение о принятии к рассмотрению в срочном порядке и публикации проекта закона «о правовом переходе и основании Республики», представленного 28 августа 2017 года парламентскими группами «Вместе за «Да»» и «Кандидатура народного единства — Учредительный призыв» (Официальный вестник парламента Каталонии, номер 507 от 7 сентября 2017 года). На заседании Пленума в тот же день, Председатель, по предложению группы парламентарием, подписавших законопроект, на основании статьи 81.3 Регламента Парламента Каталонии, вынесла на голосование Палаты вопрос об изменении повестки дня для включения в нее обсуждения и голосования по указанному законопроекту, а также отмену всех парламентских формальностей, за исключением внесения поправок в статьи документа, его обсуждения и голосования, что было принято Пленумом. Далее было предоставлено два часа на внесение поправок к статьям документа, по истечении которых внесенные поправки были поставлены на голосование и, затем, началось голосование и окончательное принятие законопроекта.
Во время парламентского рассмотрения были отклонены прошения о пересмотре и многократные протесты различных парламентских групп против принятия к рассмотрению этого законопроекта, против изменения повестки пленарного заседания для включения в нее обсуждения и голосования в соответствии со статьей 81.3 Регламента Парламента Каталонии, против отмены парламентских процедур, а также против запрета на направление запроса в Совет по Конституционным Гарантиям о соответствии законопроекта Конституции.
b) Как мы уже говорили в Решении Конституционного Суда 114/2017, чьи правовые основания 6 С) с) и d) будут в дальнейшем обобщены, сейчас имеют значения не отдельные нарушения регламента, оспариваемые в ходатайстве, а полное и радикальное нарушение законодательной процедуры, закрепленной в Регламенте Парламента Каталонии. Действительно, также как в положении, рассмотренном в том Решении, в этом случае «проект, который сделал возможным появление Закона, был рассмотрен и принят […] вне рамок каких-либо законодательных процедур, предусмотренных и прописанных в Регламенте Парламента Каталонии, а также совершенно неподобающим образом (статья 81.3 Регламента Парламента Каталонии)», которым «большинство было использовано для импровизации и составления специально для этого случая необычной процедуры, при которой возможности участия и права остальных групп и депутатов остались полностью на его усмотрение». Таким образом, большинство навязало «создание для этого случая нетипичной «процедуры», очевидно, по образу процедуры единственного чтения, предусмотренной в Регламенте Парламента Каталонии (чья статья 135.2 в отношении этой процедуры была и остается приостановленной решением этого Суда от 31 июля 2017 года, принятому по ходатайству о несоответствии конституции 4062-2017)», оформляя своим действием «исключительно произвольное упразднение норм, регулирующих законодательство, и явное нарушение специальных положений Регламента Парламента Каталонии, касающихся внесения в него изменений».
Таким образом, сейчас следует повторить, что мы считаем спорным то, что можно было сослаться на статью 81.3 Регламента Парламента Каталонии «для включения в повестку дня пленарного заседания, для окончательного решения, вопрос, который еще даже не прошел предварительные законодательные процедуры», поскольку «бесспорно, что для этого законодательная процедура уже должна быть как минимум инициирована и находиться в процессе рассмотрения в соответствии с любым процедурным этапом, предусмотренным в качестве ограничительных квот в Регламенте Парламента Каталонии». Только уже инициированные и находящиеся в процессе рассмотрения законодательные процедуры «при указании также уже пройденных и оставшихся процедурных этапов, а также возможности или невозможности обоснованно пропустить или исключить один из них, для включения вопроса в повестку дня Пленума».
Мы исключаем, что статья 81.3 Регламента Парламента Каталонии уполномочила большинство на «сознание на свое усмотрение законодательных «процедур» вне обычного порядка», так как это «привело бы к нелепому и недопустимому с правовой точки зрения выводу о том, что все и каждая из процедур, предусмотренных в Регламенте Парламента Каталонии являются лишь диспозитивными и могут быть изменены решением этого большинства». Так это было воспринято в данном случае Пленумом Парламента Каталонии, который прибегнул к «изменению повестки дня, в то время как законодательная инициатива, только что принятая к рассмотрению Президиумом, еще даже не начала проходить необходимые процедуры».
В конечном итоге, большинство, «прикрываясь правилом для экстренного внесения изменений в повестку дня», обновило сам Регламент Парламента Каталонии и, 2в этом случае на свое усмотрение не просто отменило […] тот или иной процедурный этап, а задумало и ввело для своей пользы новую «процедуру»». Таким образом, с точки зрения соответствия конституции, самым тяжким было не «ограничение в большей или меньшей степени — здесь конечно в большей — определенных прав представителей, а незаконное подчинение и последующее принижение всего законодательства по воле большинства».
с) В отношении жалобы на то, что членам Палаты не было разрешено обратиться в Совет по Конституционным Гарантиям для получения заключения по законопроекту, мы должны настаивать на том, что возможность направить запрос является для законных групп и депутатов, в силу Закона 2/2009 от 12 февраля, регулирующего работу этого Совета, гарантией, берущей свое начало в самом Статуте об автономии Каталонии (статья 76.2), и включенной в качестве полномочия, в соответствии с положением указанного Закона [статьи 16.1 b), 23 b), 26.1 и 4 и 26 bis. 1 и 5] и с Регламентом Парламента Каталонии (статья 120), в ход законодательной процедуры. Палата не может отменять право запросить указанное заключение «без ущерба для целостности законодательной процедуры и, одновременно, для прав представителей воспользоваться этим конкретным полномочием, предоставленным им Законом и включенным в их конституционно-правовой статус (статья 23.2 Конституции Испании)». Таким образом, Пленум Парламента Каталонии в этой ситуации, также как при рассмотрении проекта Закона 19/2017, «без лишних церемоний отменил это полномочие, и последующую гарантию, при уникальной процедуре рассмотрения законопроекта» и «сделал этот своевольно, посреди постоянных протестов депутатских меньшинств и не смотря на прямое предупреждение самого Совета по гарантиям» об обязательном предоставлении времени для подачи запроса в указанный Совет после публикации любого законопроекта [Решение Конституционного Суда 114/2017, Правовое основание 6 D)].
d) Таким образом, необходимо сказать, что при парламентском рассмотрении обжалуемого Закона были совершены очень серьезные нарушения законодательной процедуры, которые без сомнения повлияли на оформление воли Палаты, на права парламентских меньшинств и на права всех граждан на участие в решении государственных вопросов через своих представителей (статья 23.1 и 2 Конституции Испании).
Мы должны повторить, как уже говорилось в Решении Конституционного Суда 114/2017 [Правовое основание 6 Е)], что «основной задачей любой парламентской ассамблеи, а значит и Парламента Каталонии (статьи 152.1 Конституции Испании и 55 Статута об автономии Каталонии) является представлять граждан; задача, которая исполняется справедливо только в том случае, если избранные для ее осуществления представители в целом соблюдают процедуры в соответствии с законодательством и правовые нормы, которые, будучи включены помимо прочего в регламенты Палат, гарантируют не дискриминирующее участие тех и иных представителей». Лишь в таком виде «гарантируется […] необходимое уважение парламентских меньшинств, без которого принцип большинства для окончательного принятия решений, также неотъемлемый, поставил бы под сомнение свою легитимность». В конечном итоге, воля Палаты является конституционной и, таким образом, законной лишь при уважении законодательных процедур.
7. Оценка ходатайства должна привести к признанию несоответствующим конституции и полностью недействительным Закона Парламента Каталонии 20/2017 от 8 сентября «о правовом переходе и основании Республики» (статья 39.1 Органического Закона о Конституционном Суде).
РЕШЕНИЕ
Принимая во внимание все вышесказанное, Конституционный Суд, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛНОМОЧИЯМИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ ЕМУ КОНСТИТУЦИЕЙ ИСПАНСКОЙ НАЦИИ,
Решил
Дать оценку этому ходатайству о признании несоответствующим конституции и, следовательно, провозгласить несоответствующим Конституции и недействительным Закон Парламента Каталонии 20/2017 от 8 сентября «о правовом переходе и основании Республики».
Опубликовать это Решение в «Официальном государственном вестнике».
Мадрид, восьмое ноября две тысячи семнадцатого года.
Подписано — Хуан Хосе Гонсалес Ривас
Подписано Энкарнасьон Рока Триас
Подписано Андрес Ольеро Тассара
Подписано Фернандо Вальдесь Даль-Ре
Подписано Сантьяго Мартинес-Варес Гарсия
Подписано Хуан Антонио Ксиол Риос
Подписано Педро Хосе Гонсале-Тревихано Санчес
Подписано Антонио Нарваес Родригес
Подписано Альфредо Монтойа Мелгар
Подписано Рикардо Энрикес Санчо
Подписано Кандидо Конде-Пумпидо Тоурон
Подписано Маря Луиса Балагер Кальехон