Постановление о толковании Конституции Молдовы
ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 17 ОТ 20.09.2011
о толковании ст. 78 Конституции Республики Молдова
Именем Республики Молдова
Опубликован: 07.10.2011 в Monitorul Oficial № 166-169
статья № 23
Дата вступления в силу: 20.09.2011
Конституционный суд в составе:
Думитру ПУЛБЕРЕ председатель, судья-докладчик;
Виктор ПУШКАШ судья;
Петру РАЙЛЯН судья;
Елена САФАЛЕРУ судья;
Валерия ШТЕРБЕЦ судья;
Александру ТЭНАСЕ судья;
секретарь заседания Дина Мустяца, при участии авторов обращения, депутатов Парламента Михая Гимпу и Тудора Делиу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде Иона Крянгэ и представителя Парламента Виктора Попа, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде Олега Ефрима, руководствуясь положениями ст. 135 ч.(1) п. b Конституции, ст. 4 ч.(1) п. b Закона о Конституционном суде, ст. 4 ч.(1) п. а и ст. 16 ч. (1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании ст. 78 Конституции Республики Молдова.
Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Михая Гимпу, Тудора Делиу и Раисы Аполский, представленное 6 апреля 2011 года в соответствии со ст. 24 и ст. 25 Закона о Конституционном суде, ст. 38 и ст. 39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Определением Конституционного суда от 6 июня 2011 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня.
Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд установил:
- Обращением от 6 апреля 2011 года запрашивается дача толкования положений ст. 78 Конституции в целях уяснения следующих аспектов:
может ли Парламент быть распущен повторно по одному и тому же основанию: не избрания Президента Республики Молдова?
осуществляется ли повторно процедура избрания Президента Республики Молдова, предусмотренная в ст. 78 Конституции, после досрочного избрания нового Парламента, если предыдущий Парламент был распущен в связи с не избранием главы государства?
может ли Парламент развить органическим законом механизм, который установил бы процедуру, обеспечивающую избрание главы государства и не допускающую повторный роспуск Парламента?
Как следует из содержания обращения, невозможность избрания Президента Республики Молдова в условиях, предусмотренных ст. 78 Конституции, 3/5 голосами избранных депутатов, стало основанием для запроса. Авторы считают, что решение данной проблемы, которая носит политико-юридический характер, может быть найдено путем толкования конституционных положений ст. 78 Конституции.
Авторы обращения просят учитывать в ходе толкования конституционных положений ст. 78 следующее:
Обстоятельства, на которых основывается обращение, возникли в результате изменения ст. 78 Конституции путем принятия Закона № 1115 от 5 июля 2000 года, проект которого, одобренный Конституционным судом, предусматривал избрание Президента Республики Молдова большинством голосов избранных депутатов, однако впоследствии депутаты внесли поправки к закону и повысили этот порог до 3/5.
Невозможность образования парламентского большинства, которое обеспечило бы избрание Президента Республики Молдова, создала ситуацию, когда функция временно исполняющего обязанности Президента может длиться неограниченно, делая возможным повторный роспуск Парламента. - Статья 134 Конституции определяет статус Конституционного суда как единственного органа конституционной юрисдикции в Республике Молдова, который независим от любой другой публичной власти и подчиняется только Конституции, имеет обязанность гарантировать верховенство Конституции путем исполнения полномочий, предусмотренных в ст. 135 ч.(1) Конституции.
Согласно ст. 135 ч.(1) п. b Высшего закона, толкование Конституции относится исключительно к полномочиям органа конституционной юрисдикции и состоит в установлении истинной воли законодателя, точного и полного смысла конституционных норм, их правильного применения в пространстве и во времени.
Конституционный суд отмечает, что в своей предыдущей практике, а именно в Постановлениях № 39 от 4.12.2000 года , № 43 от 14.12.2000 года , № 45 от 18.12.2000 года , № 4 от 26.12.2000 года , № 5 от 16.03.2010 года , дал толкование положений ст. 78 Конституции в различных аспектах.
Из этих соображений Конституционный суд будет рассматривать только те аспекты, которые не были разъяснены в предыдущих постановлениях, с учетом вопросов, поставленных в обращении. - Толкование Конституции – одно из средств, которым Конституционный суд гарантирует верховенство и единство буквы и духа Высшего закона.
Положения ст. 1 ч.(3) Конституции устанавливают, что Республика Молдова демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.
Ст. 5 ч.(1) Конституции предусматривает, что демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.
Согласно ст. 7, Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.
Положения Конституции находятся в неразрывной логической и правовой взаимосвязи, толкование точного смысла конституционных положений и их применимости следует осуществлять при соблюдении принципа единства конституционной материи.
Конституционный суд отмечает, что вопросы, поднятые в обращении, будут рассматриваться в свете основных принципов Высшего закона, конституционных положений ст. 72 ч.(2), ст. 85 ч.(3) и ч.(4), ст. 90, а также в свете предыдущей практики о толковании ст. 78 Конституции. - В соответствии со ст. 2 Конституции национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. Согласно ст. 60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова. Приступая к исполнению своих обязанностей, Парламент обязан сформировать государственные органы для обеспечения принципа разделения властей, закрепленного в ст. 6 Конституции. Одна из основных обязанностей Парламента – это избрание Президента Республики Молдова.
Институт Президента Республики Молдова регламентирован в главе V Конституции, избрание Президента составляет предмет ст. 78 из этой главы.
Конституционный суд отмечает, что Высший закон предусматривает ряд обстоятельств, влекущих президентские выборы (ч.(1)-(3) ст. 90).
Согласно ч.(3) ст. 78 Конституции, избранным считается кандидат, набравший три пятых голосов избранных депутатов.
В последующих положениях, содержащихся в ч.(3)(4) ст. 78, излагаются обстоятельства организации и проведения второго тура голосования и повторных выборов: «Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования по первым двум кандидатурам, установленным в порядке убывания числа голосов, полученных в первом туре. Если и во втором туре голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводятся повторные выборы».
В данном контексте Конституционный суд отмечает, что вне зависимости от обстоятельств, приведших к парламентским выборам (истечение мандата или роспуск), Парламент, приступая к исполнению мандата, обязан подчиниться Конституции и, для обеспечения непрерывности президентской власти, провести выборы главы государства в соответствии с положениями ст. 78 Конституции.
Следовательно, положения ст. 78 Конституции применяются полностью и в случае Парламента, избранного досрочно, если предыдущий Парламент был распущен в связи с не избранием главы государства.
В случае провала выборов Президента Республики Молдова, роспуск Парламента неизбежен, поскольку положения ч.(5) ст. 78 носят императивный характер.
Ранее, в этом же смысле, Конституционный суд подчеркнул, что ст. 78 ч.(5) Конституции четко предусматривает, что действующий Президент распускает Парламент, если и после повторных выборов Президент Республики Молдова не был избран. Конституционный суд признал как обстоятельство, оправдывающее роспуск Парламента, неучастие в выборах главы государства парламентского большинства, которое согласно Конституции составляет 61 депутата (Заключение № 4 от 26.12.2010 года).
В Постановлении № 45 от 18.12.2000 года о толковании положений ч.(3) и ч.(5) ст. 78 Конституции Конституционный суд отметил, что ст. 78 Конституции предусматривает роспуск Парламента и назначение даты выборов нового Парламента в случае не избрания главы государства после проведения повторных выборов.
Касаясь роспуска Парламента, в Постановлении № 5 от 16.03.2010 Конституционный суд отметил, что статья 78 ч.(5) Конституции гласит, если и после повторных выборов Президент Республики Молдова не избран, действующий Президент распускает Парламент и назначает дату выборов нового Парламента. Данная конституционная норма закреплена и в ст. 10 ч.(2) органического Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова.
Конституционный суд подчеркнул, что положения ст. 78 ч.(5) Конституции направлены на обеспечение функциональности конституционных органов государства. Исходя из принципа единства конституционной материи, обязанность действующего Президента Республики Молдова распускать Парламент в соответствии со ст. 78 ч.(5) Конституции необходимо реализовывать с соблюдением положения ст. 85 ч.(3) Конституции, согласно которой в течение одного года Парламент может быть распущен только один раз.
Конституционный суд указал, что из положений ст. 78 ч.(5) Конституции, соотнесенных с конституционными положениями ст. 85 ч.(3) и с положениями ст. 10 ч.(3) Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова, однозначно следует, что по истечении одного года со дня последнего роспуска Парламента, но не ранее, на основании заключения Конституционного суда о констатации обстоятельств, оправдывающих роспуск Парламента, данного по обращению, в соответствии со ст. 135 ч.(1) п. f Конституции, действующий Президент обязан издать указ о роспуске Парламента и назначить дату досрочных выборов нового Парламента в сроки, предусмотренные ст. 76 ч.(3) Кодекса о выборах.
Решения Конституционного суда, изложенные выше, а также аргументы, приведенные в их обоснование, действительны и для настоящего дела.
Конституционный суд подчеркивает, что в соответствии с положениями ст. 78 ч.(5) Конституции каждый раз, когда Президент Республики Молдова не избран, Президент обязан распустить Парламент, в том числе Парламент, избранный в повторных выборах, проведенных в результате роспуска предыдущего Парламента в связи с не избранием главы государства.
В контексте содержания обращения относительно неограниченного временного исполнения обязанностей Президента, Конституционный суд отмечает, что Высший закон предусматривает срок, когда Парламент обязан провести выборы главы государства в случае появления вакансии этой должности. Так, согласно ст. 90 ч.(4) Конституции, в двухмесячный срок после того, как должность Президента Республики Молдова становится вакантной, в соответствии с законом проводятся выборы нового Президента.
В Постановлении № 2 от 8.02.2011 года о толковании ст. 90 ч.(4) Конституции Республики Молдова Конституционный суд отметил, что «срок проведения выборов Президента в период временного исполнения обязанностей Президента относится к процедуре избрания Президента, и Парламент, согласно ч.(6) ст. 78 Конституции, обладает всеми полномочиями законодательно урегулировать данный вопрос, соблюдая при этом конституционные принципы». В данном контексте Конституционный суд подчеркивает: то, что Парламент не указал срок проведения президентских выборов в период временного исполнения обязанностей Президента, в том числе повторного, не означает, что Президент вправе не реализовывать конституционные положения о роспуске Парламента по истечении одного года после последнего роспуска, в случае если глава государства не был избран.
Что касается аргумента авторов обращения о невозможности образования парламентского большинства, необходимого для избрания Президента Республики Молдова, приведшего к не проведению процедуры избрания главы государства, депутаты будучи уверены, что выборы не состоятся, Конституционный суд обращает внимание на Заключение № 4 от 26.12.2000 года, в котором указано, что неучастие депутатов в выборах главы государства является не только нарушением ст. 84 ч. (1) Регламента Парламента, но и нарушением ст. 68 ч.(1) Конституции, прямо предусматривающей, что при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа. Конституционный суд подчеркнул, что право Президента распускать Парламент при вышеизложенных обстоятельствах является средством реагирования на намеренный срыв повторных президентских выборов. В данном случае глава государства не только вправе распустить Парламент, но и обязан в соответствии с Высшим законом действовать подобным образом.
Таким образом, Конституционный суд отмечает, что, в смысле положений ч.(5) ст. 78 Конституции, глава государства обязан распускать Парламент каждый раз, когда не избран Президент Республики Молдова в условиях, предусмотренных Конституцией. - Конституция обладает высшей юридической силой по отношению к любому закону или иным правовым актам (ст. 7). Доминирующая роль Высшего закона имеет значение не только по отношению к остальным нормативным актам. В Конституции находит выражение высшая воля народа относительно (касательно) целей и средств осуществления политической власти.
Высший закон устанавливает главные механизмы управления, органы государственной власти и их взаимоотношения, закрепляет права, основные свободы и обязанности гражданина, является основополагающим институтом гарантирования правопорядка в государстве. Деятельность органов государственной власти, институтов и организаций, государственных служащих, граждан, политическая деятельность в целом и деятельность некоторых политических сил в частности должны подчиняться конституционным положениям.
Что касается развития органическим законом механизма, который установил бы процедуру, обеспечивающую избрание главы государства и не допускающую повторный роспуск Парламента, Конституционный суд отмечает следующее.
Значение и роль Конституции как высшего правового института в государстве определяют особую процедуру принятия, в том числе, пересмотра Конституции.
Раздел VI Высшего закона предусматривает процедуру пересмотра Конституции, субъектов, от которых может исходить инициатива пересмотра Конституции, пределы пересмотра и порядок принятия закона о внесении изменений в Конституцию.
Непосредственное регламентирование процедуры пересмотра и дополнения Конституции предполагает невмешательство в конституционные нормы в зависимости от ситуации.
Из подвергнутых текстуальному анализу частей (3)-(4) ст. 78 Конституции видно, что они содержат как нормы материального права (существенного), так и нормы процессуального характера. Так, ч.(3) ст. 78, согласно которой «избранным считается кандидат, набравший три пятых избранных голосов.», предусматривает большинство, необходимое для избрания главы государства. По содержанию данное положение является существенным, поскольку предусматривает основное условие для признания главы государства и, независимо от этапов голосования, перечисленных в последующих положениях, является обязательной для Парламента.
Конституционное положение, которое устанавливает большинство, необходимое для избрания Президента, будучи основополагающим для признания выборов, не может быть проигнорировано ни при каких обстоятельствах. Соблюдение данного положения является обязательным и в случае возникновения новой ситуации (парламентские выборы, проведенные в результате роспуска Парламента в связи с не избранием Президента) .
Последующие конституционные положения, содержащиеся в ч.(3)-(4) ст. 78, которые носят процессуальный характер, представляют собой условия при которых может быть реализовано предыдущее конституционное положение, не делая различия между очередными или досрочными парламентскими выборами и обстоятельствами, приведшими к их проведению. Следовательно, конституционное требование об избрании главы государства 3/5 голосов является обязательным для любого Парламента, независимо от того, избран он при проведении очередных выборов или досрочных выборов, и не зависит от количества этапов голосования, перечисленных в ч.(3)-(4), являясь основным условием для признания выборов.
Ст. 78 ч.(6) предусматривает, что процедура избрания Президента устанавливается органическим законом.
Конституционный суд повторяет, что для исполнения положений ст. 78 ч.(6) Конституции 22 сентября 2000 года Парламент принял органический Закон № 1234-XIV «О процедуре избрания Президента Республики Молдова».
В ст. 9 Закона № 1234-XIV законодатель регламентирует проведение очередных выборов (первый и второй тур голосования). Согласно положениям ст. 10 данного закона, повторные выборы организуются в 30-дневный срок со дня проведения последних очередных выборов, в ходе которых не был избран Президент Республики Молдова.
Законодатель вправе развивать органическим законом процедуру проведения повторных выборов и этапы голосования, порядок выставления кандидатур и их число, возможность выставления новых кандидатур, возобновление повторных выборов и т.д. Однако положения органического закона должны строго соответствовать конституционным принципам, не затрагивать основное конституционное положение, содержащееся в ч.(3) ст. 78 Конституции, которое предусматривает избрание главы государства 3/5 голосов избранных депутатов.
Исходя из принципа верховенства Конституции, законодатель установил определенную иерархию нормативных актов, во главе которой стоит Высший закон и за которым следуют конституционные законы, органические законы и ординарные законы (ст. 7, ст. 72 Конституции). Органические законы не могут противоречить Конституции. Следовательно, недопустимо, чтобы органический закон отступил от основного конституционного положения, устанавливающего большинство 3/5 голосов, необходимых для избрания Президента Республики Молдова.
Учитывая эти суждения, Конституционный суд отмечает, что большинство, необходимое для избрания Президента страны, можно изменить только путем принятия конституционного закона, который должен соответствовать существующему конституционному порядку, при соблюдении процедуры, предусмотренной в разделе VI Высшего закона.
Исходя из вышеизложенного, в соответствии с положениями ст. 135 ч.(1) п. b и ст. 140 Конституции, ст. 26 Закона о Конституционном суде, ст. 62 п. b и ст. 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВИЛ: - В смысле положений части (5) статьи 78 Конституции, глава государства обязан распускать Парламент каждый раз, когда Президент Республики Молдова не избран в условиях, предусмотренных Конституцией.
- Положения статьи 78 Конституции применяются в целом и к Парламенту, избранному при проведении досрочных выборов, если предыдущий Парламент был распущен в связи с не избранием главы государства.
- В смысле положений части (6) статьи 78 Конституции, Парламент вправе развивать в Законе о процедуре избрания Президента Республики Молдова соответствующий механизм, касающийся проведения повторных выборов, при условии соблюдения конституционных принципов.
Учитывая принцип верховенства Конституции, Парламент не может устанавливать органическим законом другое большинство для избрания Президента Республики Молдова в случае многократного роспуска Парламента в связи с не избранием Президента, что нарушило бы положения части (3) статьи 78 Конституции. - Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Думитру ПУЛБЕРЕ
№ 17. Кишинэу, 20 сентября 2011 г.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ,
изложенное на основании ст. 27 ч.(5) Закона о Конституционном суде
и ст. 67 Кодекса о конституционной юрисдикции
Постановлением № 17 от 20 сентября 2011 года Конституционный суд дал толкование положений ст. 78 Конституции в том смысле, что каждый раз, когда Президент Республики Молдова не избран, Президент обязан распустить Парламент, положения ст. 78 применяются в целом и к избранному при проведении досрочных выборов в связи с не избранием главы государства Парламенту, и что в случае многократного роспуска Парламент не вправе устанавливать органическим законом другое большинство для избрания Президента.
Конституционный суд решил дать исключительно текстуальное толкование ст. 78 Конституции. По моему мнению, Конституционный суд не учел суть вопросов, поставленных в обращении, а также правовую ситуацию, возникшую в результате применения нормы, подвергнутой контролю конституционности, и не применил все известные в доктрине методы толкования.
- Считаю, что суду следовало бы применить не только текстуальное, но и функциональное толкование положений ст. 78 Конституции. Применив текстуальное толкование, Конституционный суд не раскрыл логико-грамматический смысл положений ст. 78, не проанализировал стиль конституционного законодателя и форму нормативного изложения и не учел общепризнанные принципы избирательных процедур.
Подвергая анализу только текст положений ст. 78, я пришел к выводу, что статья позволяет Парламенту устанавливать Законом о процедуре избрания Президента другое большинство для избрания Президента после проведения первого тура голосования в условиях, предусмотренных Высшим законом.
Согласно ч.(3) ст. 78 Конституции: «Избранным считается кандидат, набравший три пятых голосов избранных депутатов». Это положение, не являясь обособленным положением, регламентирует процедуру избрания Президента в первом туре и не предусматривает избрание Президента обязательно 3/5 голосов при любых обстоятельствах и избирательных процедурах. Этот вывод подтверждается и становится ясным благодаря последующему положению, которое предусматривает последствия не избрания Президента в первом туре: «Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования по первым двум кандидатурам, установленным в порядке убывания числа голосов, полученных в первом туре.» Данным положением определяется форма выборов – мажоритарная в два тура голосования. Согласно избирательным принципам, применяемым в международной и национальной практике (при проведении выборов на должность примара, а до 2000 года и на должность Президента), эта форма выборов позволяет избирать кандидата во втором туре голосования с меньшим количеством голосов, чем в первом туре. Второй тур голосования служит разблокированию ситуации, когда невозможно набрать большинство голосов, предусмотренное Конституцией для первого тура. Иначе второй тур голосования не имел бы смысла.
Количество голосов, необходимых для избрания Президента во втором туре голосования, предусмотрено в следующей отдельной норме – ч.(4) ст. 78 Конституции: «Если и во втором туре голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводятся повторные выборы». Синтагма «необходимое количество голосов» из этой части не соотнесена с понятием «3/5» из предыдущего положения. Уточнение «необходимого количества голосов» подпадает под действие ч.(6) ст. 78 Конституции.
Этот вывод следует также из анализа стиля и формы изложения конституционного текста. Если конституционная норма предусматривает поведение, определенное в другой норме или в предыдущей части, делается ссылка конкретно на эту норму. Например:
а) «Законом допускаются отступления от положений ч.(1)…» из ч.(2) ст. 29 и ч.(2) ст. 30 Конституции;
b) «Положения ч.(2) не допускают …» из ч.(3) ст. 54 Конституции;
c) «…в случае, предусмотренном частью (1)» из ч.(2) ст. 103 Конституции;
d) «принято в соответствии со ст. 103.» из ч.(2) ст. 1061 Конституции и др.
Множество примеров указывают на логику нормативного изложения конституционного законодателя в аналогичных ситуациях.
Более того, во всех случаях, когда использует слово «необходимо»: ст. 21, ст. 30, ст. 47, ст. 49, ст. 50, ст. 54 и ст. 72, Конституция обязывает законодателя развивать «необходимое» поведение в законе.
Из этого следует, если бы Высший закон предусматривал для второго тура голосования квалифицированное большинство в 3/5 голосов, согласно стилю изложения конституционного законодателя, положение было бы сформулировано следующим образом: «Если и во втором туре голосования ни один из кандидатов не набрал предусмотренного в ч.(3) количества голосов, проводятся повторные выборы».
Таким образом, синтагма «необходимое количество голосов» из ч.(4), проанализированная в свете ч.(6): «Процедура избрания Президента Республики Молдова устанавливается органическим законом», позволяет законодателю закрепить в Законе № 1234 другое большинство для избрания главы государства во втором туре голосования, в этом случае процедура имела бы логическую конечную цель.
Согласно логике конституционного построения, в парламентской республике, где статус Президента гораздо ниже статуса Правительства, избрание Президента квалифицированным большинством голосов, которое превышает количество голосов, необходимых для назначения Правительства, является неоправданным. Если кандидат на должность Президента не набрал необходимого большинства голосов, Парламент не может назначить и Правительство, и, следовательно, не возникает никаких сомнений относительно роспуска Парламента.
На основании изложенного, первое предложение из ч.(3) ст. 78 Конституции никоим образом не является принципиальной нормой, от которой нельзя отступить (Конституционный суд применил понятие «существенное положение», однако я не нашел такого понятия в доктрине), оно носит процессуальный характер, а исключительно текстуальное толкование ст. 78 Конституции не достаточно для четкого уяснения сути нормы и первоначального намерения конституционного законодателя. - Согласно своим институционным принципам организации, конституционные суды обладают обособленным политико-юридическим статусом, предназначение которых – разрешение правовых споров, возникших между членами общества, и главным образом между политиками, касающихся самых важных вопросов общества, на основе принципов, закрепленных в Высшем законе.
Конституция, в свою очередь, должна соответствовать требованиям законодательной техники: ясности, предсказуемости и доступности. Первостепенная цель конституционных положений – обеспечение политической стабильности и эффективности правовых институтов. Конституция должна осуществить единообразное регламентирование, обеспечить логико-юридическую связь между положениями и, формируя правовые институты со сложной структурой, предусмотреть для них элементы, устанавливающие отличительные черты между этими институтами.
В случае, когда эти требования не реализовываются и между политиками возникают разногласия относительно понимания конституционных норм, орган конституционной юрисдикции должен дать казуальное или официальное толкование конституционных положений. Для противостояния намерениям некоторых политических сил по установлению более удобных для себя правил правления следует предусмотреть чрезвычайно строгие правила пересмотра Конституции. Однако эта строгость может привести к стагнации развития права и общества в целом.
Что касается толкования Конституции, в сравнительном конституционном праве утвердилась теория «живого дерева». Согласно данной теории, Конституция тесно связана с жизнью человека и, в отличие от закона, подлежит широкому и прогрессивному толкованию, в соответствии с новыми общественными реалиями, без преувеличения прошлого. Если на протяжении более 200 лет самые старые конституции мира подвергались бы только текстуальному толкованию, государства остались бы на уровне общественных отношений, существующих на момент принятия этих конституций.
Конституционный суд Республики Молдова, понимая свою ответственность в преодолении кризиса, возникшего в связи с неоднозначным толкованием политиками ст. 78 Конституции, должен был подвергнуть положения ст. 78 Конституции не текстуальному и ограничительному толкованию, а функциональному и прогрессивному толкованию.
Проигнорировав использование функционального толкования, Конституционный суд проигнорировал и мнение Венецианской комиссии, изложенное в Заключении amicus curiae (№ 205 от 22.06.2011 года): «Учитывая неспособность Парламента избирать кандидата путем поиска компромисса и тем самым преодолеть кризис, было бы целесообразнее применить функциональное толкование Конституции». Более того, Конституционный суд привел в тексте постановления фрагмент из данного заключения, который не отражает основную позицию Венецианской комиссии.
Конституционный суд также не использовал исторический метод и тем самым проигнорировал тот факт, что в 2000 г. авторы проекта закона о пересмотре Конституции предложили избирать Президента большинством голосов избранных депутатов, однако Парламент внес изменения в логику и дух проекта закона, по которому Конституционный суд уже дал заключение.
При толковании норм Конституционный суд не применил также телеологический метод, один из самых важных методов, которым исследуется конечная цель толкуемой нормы и требует от толкователя творческого подхода.
Текстуальное толкование не является единственным средством, к которому Конституционный суд мог прибегнуть для разрешения конституционного спора.
Главным средством должно было стать функциональное толкование, так как оно предполагает восприятие Конституции как живого дерева, путем определения общественной функциональности конституционных норм и созданных ею институтов. Характерная цель ст. 78 – обеспечение эффективности конституционных органов. Конституционный суд должен был определить в смысле положений ст. 78 пределы, которые бы не позволили проводить бесконечно выборы (как президентские, так и парламентские), чтобы предотвратить злоупотребления, связанные с повторным роспуском Парламента, и предоставить необходимую гарантию для политической стабильности в стране.
Так, ранее в связи с выявлением конституционных и законодательных пробелов, касающихся процедуры избрания Президента, Конституционный суд в Заключении № 1 от 29.04.2010 года отметил: «По мнению Конституционного суда, роспуск Парламента и проведение повторных выборов в краткие интервалы времени являются факторами, дестабилизирующими политическую ситуацию и деятельность законодательного органа, создают препятствия в реализации политического диалога». - Функциональное толкование, основанное на телеологическом методе, выделило бы тот факт, что Высший закон составляет одно целое, имеющее нерушимую логико-юридическую связь. Конституция устанавливает разделение государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную), этот принцип является основополагающим для построения государства. Таким образом, конституционный текст определяет государство как структуру органов, включая Президента. Следовательно, исходя из духа Конституции, следует обеспечить функциональность всех государственных институтов, строгое соблюдение принципов и высших ценностей, что на практическом уровне означает выдержать экзамен на эффективность Конституции, как основного акта в правовом государстве.
Конституционный законодатель предусмотрел в ст. 78 Конституции роспуск Парламента в случае, если Парламент не может избрать главу государства. Роспуск Парламента при этом служит и в качестве санкции в связи с неспособностью избрать Президента, и в качестве средства для разблокирования путем предоставления новому Парламенту возможности избирать и обеспечивать функциональность института Президента.
Урегулировав порядок организации и функционирования института главы государства в Республике Молдова, конституционный законодатель предусмотрел и некоторые исключительные случаи, возникающие в связи с преждевременным прекращением полномочий Президента. В целях реализации принципа непрерывности власти, он предусмотрел, по аналогии с другими государственными должностями, вакансию должности и временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова. Так, в случае возникновения вакансии должности, устанавливается временное исполнение обязанностей. Оно определяется как промежуток времени, когда вакантная должность осуществляется другим лицом.
С другой стороны, применение ст. 78 Конституции привело к возникновению небывалой ситуации, когда при многократном роспуске Парламента должность временно исполняющего обязанности Президента не ограничена во времени. Временное исполнение обязанностей Президента, в том числе повторное, длится уже более половины срока полномочий Президента.
Политические пристрастия, ставшие неотъемлемой частью общества в последние годы, опыт предыдущих лет, а также социологические исследования показывают, что определенное время существующее соотношение сил будет сохраняться, следовательно, трудности будущего Парламента, связанные с избранием Президента, неизбежны.
В данном контексте следует отметить, что Конституционный суд должен был придерживаться своей предыдущей практики по толкованию в различных аспектах положений ст. 80 ч.(1), ч.(2) и ч.(4), ст. 90 ч.(1) и ч.(2), ст. 91 Конституции.
Так, в Постановлении № 43 от 14 декабря 2000 года о толковании положений ст. 80 ч.(1) и ч.(2), ст. 90 и ст. 91 Конституции Конституционный суд отметил, что «установление должности временно исполняющего обязанности в Республике Молдова преследует обеспечение непрерывности осуществления полномочий главы государства…».
В Постановлении № 18 от 27 октября 2009 года о толковании положений ст. 90 ч.(1) и ч.(2), ст. 91, ст. 135 ч.(1) п. f Конституции Республики Молдова Конституционный суд подчеркнул, что «должность исполняющего обязанности Президента Республики Молдова (возложенная на Председателя Парламента или премьер-министра), является временной…».
В этом смысле, в Постановлении № 18 от 3 августа 2010 года о толковании ст. 80 ч.(4) Конституции Республики Молдова Конституционный суд сделал следующее заключение: «Временное исполнение обязанностей Президента является исключением из общего правила, касающегося избрания и осуществления мандата Президента Республики Молдова…Осуществление президентского мандата – это результат выражения воли Парламента, а временное исполнение обязанностей Президента обеспечивается на основании конституционных положений ст. 91 в сочетании со ст. 90 ч.(1). …Данные конституционные нормы исключают приравнивание мандата Президента Республики Молдова к временному исполнению обязанностей Президента, которым обеспечивается непрерывность осуществления полномочий главы государства…».
Различия между Президентом и временно исполняющим обязанности Президента следуют и из предусмотренных для их избрания условий. Так, если Президентом может быть избран гражданин, имеющий право избирать, достигший 40-летнего возраста, проживавший или проживающий на территории Республики Молдова не менее 10 лет и владеющий государственным языком, то для лица, которое будет обеспечивать временное исполнение обязанностей Президента Республики Молдова Конституция не предусматривает подобных условий, что также свидетельствует о их различном статусе.
Следовательно, механизм, предусмотренный в ст. 78 Конституции, направленный на обеспечение функциональности государственных институтов, в нынешней ситуации доказал свою неэффективность. Так, неспособность Парламента избрать Президента привела к политическому и институционному тупику. С 2000 года до настоящего времени, избирательный механизм, предусмотренный положениями ч.(4) и ч.(5) ст. 78 Конституции, являющийся чрезвычайным, был применен чаще, чем обычные механизмы. Были проведены 3 досрочных парламентских выборов, из которых 2 только в последние два года и в рамках которых Парламент предпринял 4 попытки избирать главу государства.
Очевидно, что нормой и духом Конституции преследуется непрерывность осуществления государственной власти установленными в соответствии с положениями Конституции институтами, а временные ситуации, каковой является временное исполнение обязанностей, направленная на ликвидацию вакуума власти и обеспечение избрания нового Президента, должны быть устранены.
Следовательно, Парламент, на которого возложена обязанность и ответственность проведения президентских выборов, должен четко предусмотреть необходимую процедуру в случае возникновения различных правовых ситуаций, обеспечивая их логический финал.
Вместе с тем, ситуация слияния должности Председателя Парламента, как представителя законодательной власти, и должности Президента, являющегося в принципе частью исполнительной власти, которая длится более половины срока полномочий Президента, выходит за пределы намерений конституционного законодателя и противоречит конституционному принципу разделения властей в государстве.
Процедура избрания Президента страны не может быть превращена в догму, нарушающую основной принцип любого правового государства — принцип разделения властей.
Конституционный суд должен был сослаться на аргументы, изложенные в Постановлении № 2 от 8 февраля 2011 года о толковании ч.(4) ст. 90 Конституции Республики Молдова : «В обычных условиях, предусмотренных в ст. 80 Конституции, Президент, срок полномочий которого истек, исполняет свои полномочия до принесения присяги вновь избранным Президентом. Таким образом, 11 сентября 2009 года, после отставки действующего Президента, в Республике Молдова было установлено временное исполнение обязанностей действующего Президента. …Временное исполнение обязанностей Президента, установленное 11 сентября 2009 года, было возложено на Председателя Парламента и продолжалось до 28 декабря 2010 года, когда начал работу избранный 28 ноября 2010 года новый Парламент, после повторного роспуска Парламента и очередных неудачных попыток избрать Президента Республики Молдова. …Нынешний Председатель Парламента принял должность временно исполняющего обязанности Президента не от Президента или действующего Президента Республики Молдова, а от временно исполняющего обязанности Президента Республики Молдова, срок полномочий которого в качестве Председателя Парламента истек. Таким образом, Парламент Республики Молдова, назначив 30 декабря 2010 года нового временно исполняющего обязанности Президента, создал новую правовую ситуацию: временное исполнение обязанностей временно исполняющего обязанности Президента, которое не урегулировано Конституцией или законодательством».
Этим постановлением Конституционный суд решил, что не может высказаться относительно применимости срока, предусмотренного ст. 90 ч.(4) Конституции, в случае установления временного исполнения обязанностей Президента повторно, поскольку эта ситуация не урегулирована Конституцией. Венецианская комиссия в своем заключении поддержала этот вывод Конституционного суда.
Таким образом, следуя своей предыдущей практике, Конституционный суд не должен был высказаться относительно применения положения ст. 78 ч.(3) Конституции, предусматривающей необходимое для избрания Президента большинство в 3/5, и для случая установления временного исполнения обязанностей Президента повторно в результате повторного роспуска Парламента. Учитывая, что данная ситуация не урегулирована Конституцией, Конституционный суд должен был предоставить Парламенту, в качестве высшего представительного органа народа (ст. 60 ч.(1) Конституции), право разработать оптимальное законодательство, необходимое для преодоления политического и институционного тупика, путем ликвидации пробелов из механизмов, которые нарушают равновесие между конституционными институтами, и тем самым спасти незыблемую последовательность Конституции, а также путем создания механизма, который позволил бы предотвратить ситуации подобные временному исполнению обязанностей.
В Постановлении № 38 от 24 ноября 2000 года о контроле конституционности ст. 5 ч.(1) Закона о процедуре избрания Президента Республики Молдова Конституционный суд отметил: «Конституция в ст. 60, ст. 72 и ст. 78 предусматривает, что разрешение вопроса, поднятого автором обращения, является исключительной прерогативой Парламента, осуществляющего свои полномочия и по своему усмотрению. Конституционный суд считает, что по вопросу избрания Президента Республики Молдова только Парламент вправе принимать решения относительно порядка, процедуры и условий его разрешения согласно принципу парламентской автономии, в соответствии с которым Парламент самостоятельно определяет порядок организации и осуществления своей деятельности, безусловно, в рамках конституционных норм».
Таким образом, избрание Президента в ситуации, когда имеет место повторное временное исполнение обязанностей из-за неспособности Парламента избрать главу государства, относится к процедуре избрания Президента и, в соответствии с положениями ч.(6) ст. 78 Конституции, Парламент вправе регламентировать этот вопрос, соблюдая конституционные принципы.
Этот вывод находит подтверждение в § 41 Заключения amicus curiae Венецианской комиссии (приложенному к делу), согласно которому «Для того, чтобы способствовать эффективному избранию нового Президента, возможно и даже целесообразно уяснить органическим законом некоторые процессуальные аспекты процедуры избрания».
Несомненно, чтобы не присвоить себе полномочия законодательного органа, Конституционный суд не мог установить вместо Парламента большинство, необходимое для избрания Президента Республики Молдова в ситуации, когда повторно имеет место временное исполнение обязанностей этой должности. С другой стороны, поскольку в редакции ст. 78 Конституции это не указано четко, Конституционный суд мог заключить, что требование о том, что кандидат на должность Президента должен набрать 3/5 голосов, не относится к этой новой ситуации и что Парламент может предусмотреть законом механизм, который позволил бы установить также количество голосов, необходимых для избрания главы государства во втором туре голосования или после повторного роспуска Парламента в связи с не избранием Президента.
Демократия предполагает осуществление политических переговоров, достижение консенсуса между политическими силами, в этом смысле норма о наличии большинства способствует обеспечению плюрализма, так как в принципе предполагает объединение политических групп для принятия важных для общества решений. И все-таки, не следует преувеличивать значение политического консенсуса, чтобы это не привело к приостановлению демократических процессов.
В этом контексте, в представлении к Постановлению № 2 от 8 февраля 2011 года Конституционный суд отметил, что «законодательство, принятое после внесения изменений в Конституцию Республики Молдова Законом № 1115-XIV от 05.06.2000 года, которым Парламент наделяется правом избрания Президента Республики Молдова, не предусматривает четко, какие процедуры следует применить в случае возникновения различных правовых ситуаций, связанных с новым порядком избрания главы государства… По истечении более 10 лет применения процедуры избрания Парламентом Президента Республики Молдова, законодательство не предусматривает порядок передачи и принятия полномочий Президента, механизм установления временного исполнения обязанностей Президента в случае возникновения вакансии должности и преждевременного прекращения срока полномочий Президента, а также особенности процедуры избрания Президента в случае установления временного исполнения обязанностей Президента и последовательного временного исполнения обязанностей Президента».
Напоминаю, что в своем представлении Конституционный суд обратил внимание Парламента на необходимость разрешения этих вопросов и устранения законодательного пробела и в трехмесячный срок проинформировать его о принятых мерах.
Так, в целях обеспечения последовательности и действенности Конституции, Конституционный суд мог установить, что ч.(6) ст. 78 Конституции позволяет Парламенту развить через Закон о процедуре избрания Президента Республики Молдова механизм, который обеспечил бы избрание Президента и не допустил бы повторный роспуск Парламента, и урегулировать в том числе вопрос большинства, необходимого для избрания Президента после повторного роспуска в связи с не избранием Президента. - В своем постановлении Конституционный суд пришел к выводам, которые вступают в противоречие с выводами, изложенными в Постановлении № 2 от 8 февраля 2011 года «О толковании ч.(4) ст. 90 Конституции Республики Молдова». Противоречия касаются различного подхода к ситуации временного исполнения обязанностей Президента и к сроку проведения президентских выборов в данной ситуации.
Более того, Конституционный суд, при отсутствии обращения на этот предмет, высказался по поводу срока избрания Президента после проведения досрочных парламентских выборов. - Единственным решением, усмотренным Конституционным судом по преодолению кризиса в связи с не избранием Президента, изложенным в постановлении, является пересмотр Конституции в соответствии с процедурой, предусмотренной в разделе VI Конституции. Так, Конституционный суд предложил Парламенту сделать невозможное: принять закон о пересмотре Конституции 67 голосами в ситуации, когда он не может набрать 61 голос для избрания Президента.
Таким образом, Конституционный суд упустил уникальную возможность способствовать разрешению политических и конституционных кризисов, с которыми Республика Молдова периодически сталкивается после конституционной реформы от 5.07.2000 года, последнего кризиса, продолжающегося уже более двух лет.
СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ
20 сентября 2011 г.