Заключение Венецианской комиссии о законе Грузии
Страсбург, 14 декабря 2009г. Заключение № 552 / 2009
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ОКОНЧАТЕЛЬНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
О ПРОЕКТЕ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНА ОБ ОККУПИРОВАННЫХ ТЕРРИТОРИЯХ ГРУЗИИ
Одобрено Венецианской Комиссией на 81й Пленарной Сессии (Венеция, 11-12 декабря 2009г.)
На основе комментариев:
М-ра Богдана АУРЕСКУ (Заместитель Члена, Румыния)
М-ра Джеймса ГАМИЛЬТОНА (Заместитель Члена, Ирландия)
Г-жи Анжелики НУССБЕРГЕР (Заместитель Члена, Германия)
Этот документа не будет раздаваться на встрече. Пожалуйста, принесите эту копию.
www.venice.coe.int
I. Введение
1. Республика Грузия приняла «Закон об Оккупированных Территориях» 23 октября 2008 г. Следуя просьбе Комитета по выполнению обязанностей и обязательств Парламентской Ассамблеи, Венецианская Комиссия одобрила заключение по этому закону на своей 78й Пленарной Сессии (Венеция, 13-14 Марта 2009). В своем заключении (CDL-AD(2009)015), Комиссия указала, что «Закон об оккупированных территориях» поднимает ряд вопросов, которые должны быть адресованы властям Грузии для обеспечения соответствия закона международному праву.
2. В августе 2009 г., Парламент Грузии подал ряд изменений и дополнений (CDL(2009)151) к проекту «Закона об оккупированных территориях» для оценки Венецианской Комиссией. Венецианская Комиссия одобрила промежуточное заключение по нему в октябре 2009 г. (CDL- AD(2009)046), в котором рекомендовала дальнейшие изменения этого закона.
3. 4 декабря 2009 г., пересмотренная версия проекта изменений (CDL(2009) 186) была подана для оценки Венецианской Комиссией. Этот проект был подготовлен для удовлетворения замечаний Комиссии, выраженных в её предыдущем заключении.
4. Настоящее заключение основывается на комментариях М-ра Ауреску, М-ра Гамильтона и Г-жи Нуссбергер. Оно было одобрено Комиссией на своей 81й Пленарной Сессии (Венеция, 11-12 декабря 2009 г.).
II. Общие комментарии к «Закону об Оккупированных Территориях»
5. Настоящее Окончательное Заключение должно рассматриваться, как логическое продолжение первого заключения о «Законе об Оккупированных Территориях» (CDL-AD(2009)015) и как результат Временного Заключения о проекте изменений к «Закону об Оккупированных Территориях» (CDL-AD(2009)046, в настоящем документе после «временного заключения”). Общие комментарии, содержащиеся в заключении CDL-AD(2009)015 (параграфы 5-8), также действительны для настоящего окончательного заключения: к Венецианской Комиссии обратились не для изучения вопроса правового статуса Южной Осетии и Абхазии, который, следовательно, не является предметом настоящего заключения.
III. Комментарии об изменениях и дополнениях к Закону
6. Пересмотренный проект изменений содержит следующие важные изменения Статей с 4 по 7 и Статьи 11 Закона. Венецианская Комиссия приветствует эти изменения, т.к. они отражают стремление удовлетворить замечания, озвученные в её предыдущих заключениях о Законе и предложенных изменениях к нему.
Ограничения Свободной Миграции на Оккупированных Территориях (Статья 4)
7. В своем временном заключении (параграфы 6 и 7), Комиссия одобрила включение в Статью параграфа 3, в котором «укрепление доверия» упоминается среди причин выдачи специального разрешения на вступление в оккупированную территорию с запрещенных направлений; тем не менее, Комиссия выразила своё сожаление, что в законе осталась ссылка на «нормативный документ Правительства Грузии», регулирующий специальные разрешения. Пересмотренный проект изменений не учел это опасение.
8. Венецианская Комиссия повторно заявляет о своей положительной оценке изменения параграфа 3 Статьи 4, который теперь уточняет, что «специальное разрешение на вступление в Оккупированные Территории» необходимо только для вступление с иной стороны, чем было принято в Статье 4 параграф 1.
9. В отношении вновь добавленного проекта параграфа 4 Статьи 4, Венецианская Комиссия приветствует, что теперь стало возможным вступать с запрещенного направления без предварительного уведомления при определенных обстоятельствах (просители убежища, жертвы торговли людьми, лица, предоставляющие гуманитарную помощь). В отношении предыдущего проекта изменений, Комиссия выразила опасение, что формулировка «необходимая гуманитарная помощь на Оккупированных Территориях в чрезвычайных обстоятельствах (ударение добавлено) может быть истолковано ограничительно, не в соответствии с положениями резолюций соответствующего Совета Безопасности и ПАСЕ.
10. Теперь власти Грузии ответили на это опасение двумя способами: во-первых, они изменили формулировку с «необходимая гуманитарная помощь (…) в чрезвычайных обстоятельствах» на «чрезвычайную гуманитарную помощь» (ударение добавлено). Во-вторых, они предоставили аргументы для того, чтобы доказать, что это выражение соответствует международным обязательствам Грузии согласно гуманитарному праву, таким образом, выразив их обязательство обеспечить, чтобы толкование соответствующего положения закона на оккупированных территориях будет соответствовать таким обязательствам.
11. Венецианская Комиссия подтверждает усилия Грузинских властей учитывать её замечания. Она приветствует следующее изменение, которое является улучшением. Принимая во внимание представленные аргументы, она еще раз заявляет, что необходимо, чтобы это положение не интерпретировалось ограничительно. По этой причине, Комиссия считает, что важно, чтобы будущие контролирующие отчеты международных и гуманитарных организаций об условиях предоставления гуманитарной помощи учитывались властями Грузии, и что последние должны предпринимать неотложные действия для обеспечения решения любых проблем в случае их возникновения.
12. Рекомендация Комиссии, определить правовые последствия неспособности предоставить требуемую информацию лицами, освобожденными от обязательства получать разрешение, не была учтена.
Ограничения передачи прав собственности на недвижимость (Статья 5)
13. Венецианская Комиссия повторно заявляет о своей положительной оценке удаления ограничений в получении недвижимости по наследству.
14. Далее она приветствует замену в параграфе 2 термина «наблюдаемый» на более сильный термин «защищенный», тем не менее, это не влияет на тот факт, что нет никаких прямых гарантий, что будет уважаться и применяться судебная практика Европейского Суда по Правам Человека.
15. В дополнение, Венецианская Комиссия выражает своё сожаление, что Статья 5 по-прежнему предусматривается Законом с обратной силой (см.параграф 12 Временного Заключения).
Ограничения экономической деятельности (Статья 6)
16. Венецианская Комиссия напоминает о своей положительной оценке переформулировки Статьи 6, параграф 1 с её прямой ссылкой на Конвенцию ООН по морскому праву.
17. Что касается исключений из уголовной ответственности, Комиссия напоминает о своей настоятельной рекомендации толковать термин «чрезвычайная гуманитарная помощь» не ограничительно (см.параграф 11 выше).
18. Опасения Венецианской Комиссии относительно вопроса правовых последствий несоблюдения обязательства информировать правительство Грузии о начале и завершении предполагаемой деятельности остаются в силе (см.параграф 9 Временного Заключения).
19. Комиссия напоминает о своей высокой оценке отмены обратного применения криминализации экономической деятельности, связанной с гуманитарной помощью, на основе изменений Статьи 11.
20. В ответ на замечания Венецианской Комиссии относительно очень широкой формулировки ограничений, содержащийся в Статье 6.1, относительно правовых санкций за осуществление запрещенной экономической деятельности на оккупированных территориях, также как и относительно незаконной корпоративной деятельности (Статья 6, параграф 3), Грузинские власти добавили ссылку на соответствующие законодательные акты Грузии. Тем не менее, Комиссия не в состоянии анализировать эти правовые тексты. Она остается при мнении, что Статья 6.1 будет иметь широкое применение.
Защита Прав Человека и Памятников Культуры (Статья 7)
21. Статья 7 «Закона об оккупированных территориях Грузии» теперь более правильно гласит, что ответственность Российской Федерации должна быть определена на основе международного права.
Положение о «незаконных властях» (Статья 8)
22. Венецианская Комиссия приветствует замену формулировки «должно иметь место» на «будет гарантировано», в соответствии с её рекомендациями (см.параграф 18 Временного Заключения), хотя она не располагает информацией о деталях правового регулирования в Грузии.
Обратное применение закона (Статья 11)
23. Венецианская Комиссия приветствует прямо сформулированное положение о том, что никакое обратное применение уголовного права невозможно согласно этому закону. Это полностью отвечает соответствующим рекомендациям Венецианской Комиссии (см.параграф 20 Временного Заключения).
Пересмотр закона
24. В своем заключении в марте 2009 г. (см.параграф 49), Венецианская Комиссия предложила предоставить режим «оккупированных территорий» переходный характер, в частности, предвидя, что закон периодически будет пересматриваться, когда будут изменяться обстоятельства относительно территорий.
25. Теперь проект изменений в параграфе 4 Статьи 11 предусматривает, что «Принимая во внимание прогресс в процессе де-окупации, Парламент Грузии рассмотрит возможность изменения закона до 1 января 2012 г.». Венецианская Комиссия приветствует это положение, которое позволит отображать в правовом порядке Грузии прогресс в урегулировании конфликта, что со временем будет достигнуто. Можно порекомендовать оставить некоторую гибкость для процесса пересмотра и не исключать пересмотр закона до 1 января 2012 г.
III. Выводы
26. Венецианская Комиссия подтверждает стремления властей Грузии удовлетворить её замечания и рекомендации. На самом деле, пересмотренный проект изменений «Закона об Оккупированных Территориях» учел большинство главных замечаний, ранее выраженных Венецианской Комиссией. В дополнение, эти проекты изменений предусматривают возможность пересмотра закона об оккупированных территориях через два года, когда, как мы надеемся, будет достигнут прогресс в урегулировании конфликта.
27. Венецианская Комиссия надеется, что эти изменения скоро будут приняты парламентом Грузии. Она подчеркивает, что необходимо, чтобы толкование «Закона об Оккупированных Территориях», и, в частности, его Статьи 4, совпадало с международными обязательствами Грузии. Далее Комиссия подчеркивает, что важно, чтобы будущие контролирующие отчеты международных и гуманитарных организаций об условиях предоставления гуманитарной помощи принимались во внимание Грузинскими властями, и чтобы последнее предпринимало неотложные меры для обеспечения решения любой проблемы в случае её возникновения.