Заключение Венецианской комиссии о конституции Грузии

Страсбург, 15 октября 2010г.
CDL-AD(2010)028
Заключение № 543/2009 Or. Engl.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ОКОНЧАТЕЛЬНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
О ПРОЕКТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ И ПОПРАВКАХ КОНСТИТУЦИИ ГРУЗИИ

Одобрено Венецианской Комиссией на 84й Пленарной Сессии (Венеция, 15-16 октября 2010г.)
на основе комментариев
М-ра Серджио БАРТОЛЕ (Заместитель Члена, Италия)
Г-жи Анжелики НУССБЕРГЕР (Заместитель Члена, Германия) М-ра Жан-Клода ШОЛЬСЕМ (Заместитель Члена, Бельгия)
М-ра Йоргена Стина СОРЕНСЕНА (Член, Дания)
М-ра Роберта ГЕРЦОГА (Эксперт, ГДДПВ, Совет Европы)
Этот документ не будет раздаваться на встрече. Пожалуйста, принесите эту копию. www.venice.coe.int

I. Введение

1. Указом от 16 июня 2009 г., Президент Грузии создал Государственную Конституционную Комиссию, задачей которой была подготовка широких изменений Конституции Грузии.
2. Письмом от 9 июля 2009 г., Г-н Автандил Деметрашвили, Председатель Государственной Конституционной Комиссии (ГКК) пригласил Венецианскую Комиссию посодействовать процессу и, в итоге, оценить предложенные изменения.
3. Была создана рабочая группа, состоящая из Г-д Бартоле, Дютей де Ламот, Соренсена и Танчева. По просьбе Венецианской Комиссии Генеральный директорат Совета Европы по вопросам демократии и политическим вопросам (ГДДПВ) также назначил эксперта местного самоуправления Г-на Роберта Герцога. Эта рабочая группа изучила проект Конституционного Закона Грузии «Об изменениях и поправках Конституции Грузии», содержащий новый конституционный раздел о местном самоуправлении, в марте 2010 г. (CDL-AD(2010)008)).
4. 17 мая 2010 г., Государственная Конституционная Комиссия отправила проект конституционного закона об изменениях и поправках конституции Грузии (CDL(2010)044rev) в Венецианскую Комиссию для оценки. Этот законопроект содержит предложенные изменения в Конституцию Грузии, которую Государственная Конституционная Комиссия приняла 11 мая 2010 г..
5. Была создана рабочая группа Венецианской Комиссии, состоящая из Г-на Бартоле, Г-жи Нуссбергер, М-ра Шольсема и М-ра Соренсена, также как и из Г-на Роберта Герцога, эксперта ГДДПВ.
6. Конференция «О Конституционной реформе в Грузии», организованная Немецкой Организацией Технического Сотрудничества (НОТС), прошла в Берлине 15-16 июля 2010 г. В ней принимали участие Г-жа Нуссбергер, М-р Бартоле и М-р Герцог, также как и несколько членов Государственной Конституционной Комиссии и другие международные эксперты. Докладчики хотят поблагодарить НОТС за то, что им была предоставлена хорошая возможность провести плодотворные обсуждения с ГКК.
7. На своей последней пленарной сессии 19 июля 2010 г., Государственная Конституционная Комиссия приняла пересмотренный проект конституционного закона о поправках и изменениях конституции Грузии (CDL(2010)071).
8. Предварительное мнение о проекте было подготовлено докладчиками и отправлено властям Грузии 31 июля 2010 г., принимая во внимание общественные обсуждения конституционных изменений, которые были проведены в июле.
9. 16-17 сентября 2010 г., делегация Венецианской Комиссии, состоящая из М-ра Серджио Бартоле и Г-жи Анжелики Нуссбергер вместе с М-ром Томасом Маркертом и Г-жой Симоной Граната-Менгини, посетили Тбилиси для встречи с Государственной Конституционной Комиссией, представителями парламента, включая оппозицию, представителями внепарламентской оппозиции и с гражданским обществом.
10. Предварительное мнение о проекте было впоследствии пересмотрено и отправлено властям Грузии 28 сентября 2010 г.
11. 24 сентября проект изменений был принят Грузинским парламентом в первом чтении. 1 октября они были приняты во втором чтении. Текст изменений, принятых во втором чтении (CDL(2010)110), был отправлен Комиссии 2 октября для оценки.
12. Настоящее мнение было принято Венецианской Комиссией на её 84й Пленарной Сессии (Венеция, 15-16 октября 2010 г.).
II. Предыдущие мнения Венецианской Комиссии относительно Конституции Грузии
13. Венецианская Комиссия содействовала властям Грузии в отношении ряда конституционных изменений: в 2004 г. (Мнение о проекте изменений конституции Грузии, CDL-AD(2004)008); в 2006 г. (Мнение о проекте конституционного закона об изменениях Конституции Грузии, CDL-AD(2006)040); в 2009 г. (Мнение о четырех конституционных законах, изменяющих Конституцию Грузии (CDL-AD(2009)017rev и Мнение о проекте конституционного закона об изменениях Конституции Грузии (CDL-AD(2009)030).
III. Предмет настоящего мнения
14. В 2004 г. Венецианская Конституция рекомендовала пересмотреть конституцию Грузии для обеспечения лучшего баланса между государственными полномочиями, в частности полномочиями Президента и парламента. Процесс широких конституционных изменений был запущен только в 2009 г., и Комиссию попросили посодействовать ему путем оценки первого проекта раздела о местном самоуправлении (Мнение о проекте конституционного закона об изменениях и поправках Конституции Грузии — Раздел VII, Местное Самоуправление, CDL- AD(2010)008) и впоследствии оценки предложенных изменений, включая версию, принятую во втором чтении.
15. Венецианская Комиссия ограничилась, по просьбе властей Грузии, экспертной оценкой текста, который ей был представлен.
16. Что касается процесса общественных обсуждений этих изменений, Комиссия отмечает, что они проводились конституционной комиссией во главе со Спикером парламента и состояли из 23 общественных встреч по всей территории Грузии в течение полутора месяца. Все эти встречи транслировались по нескольким ТВ каналам. Вебсайт был посвящен реформе. Оппозиция и гражданское общество сообщили делегации Венецианской Комиссии в Тбилиси, что эти обсуждения были недостаточными, частично из-за того, что проводились летом, и частично из-за того, что важные вопросы, на самом деле не обсуждались.
IV. Анализ проекта изменений
a) Защита собственности
17. Было предложено изменить Статью 21 Конституции, которая защищает частную собственность. Главное изменение касалось условий компенсации за экспроприацию: согласно измененному параграфу 3, конфискация имущества в целях общественных интересов должна подлежать полной и справедливой компенсации в виде освобождения от оплаты налогов, обязательств и пошлин (выделено автором).
18. Словосочетание «полная и справедливая компенсация», заменившее фразу «соответствующая компенсация», заслуживает одобрения. Следует иметь в виду, что толкование пункта должно соответствовать юриспруденции Европейского Суда по Правам Человека. Статья 1 Протокола No. 1 Европейской Конвенции по Правам Человека ссылается на «общие принципы международного права», которые, как правило, требуют «скорой, соизмеримой и эффективной» компенсации, в общем, соответствующей рыночной стоимости собственности.
19. Венецианская Комиссия напоминает, что в соответствии с предложением в 2008 г. Статья 21 Грузинской Конституции должна была быть изменена путем принятия конституционного закона (CDL(2008)121, “третьего конституционного закона”), который был подан Венецианской Комиссии для оценки (CDL-AD(2009)017rev). Комиссия обнаружила в отношении третьего параграфа Статьи 21, что будет целесообразно интерпретировать её «как передача административным властям задачи применять соответствующее, общее и обычное законодательство под надзором судебных органов в обычных случаях, и как потребность в административных мерах в соответствии со специальным законодательством (но не исключая судебный надзор) в чрезвычайных ситуациях». Т.к. не было предложено изменить соответствующую формулировку, Комиссия еще раз напоминает о своей рекомендации исправить интерпретацию данного положения.
20. Что касается освобождения от оплаты налогов и сборов в размере компенсации за изъятое имущество, Венецианская Комиссия не имеет возражений против этого положения.
b) Двойное гражданство и публичные должности
21. Предлагается добавить в Статью 29 Конституции новый параграф 1.1, в соответствии с которым граждане Грузии, имеющие второе гражданство, не могут стать Президентом, Премьер Министром или Спикером Парламента. Эта норма должна читаться вместе со Статьей 12 Конституции, согласно которой двойное гражданство, в общем, исключено, за исключением редких случаев. Граждане иностранных государств могут получить гражданство Грузии от Президента Грузии только в двух случаях: либо они имеют особые заслуги перед Грузией, либо предоставление им гражданства соответствует Государственным интересам. Таким образом, новая норма определяет только эти особые случаи.
22. В заключении Венецианской Комиссии некоторые должности государственного аппарата каждой страны включают обязанности в общих интересах или участие в выполнении полномочий, предоставленных государственным правом, которое определяет, что Государство должно иметь законное право требовать от этих служащих особого обязательства доверия и верности. Должности Президента Республики, Премьер Министра и Спикера парламента принадлежат к этой категории. Следовательно, по мнению Венецианской Комиссии, эти должности на законных основаниях могут быть оставлены лицам только Грузинского гражданства.
c) Отмена органических законов
23. В то время, как Статья 1 § 3 проекта конституционного закона мая 2010 г. предусматривала отмену понятия «органический» везде в конституции, и далее было принято положение об удалении параграфа 2 Статьи 66 Конституции, который предусматривает одобрение органических законов «более, чем половиной голосов действующего поименного списка членов Парламента», эти изменения не были приняты парламентом. Следовательно, категория органических законов остается.
24. Венецианская Комиссия приветствует это развитие, которое сохраняет усиленную защиту таких важных вопросов, как состав Палат Парламента, получение гражданства, конфискация имущества, право на объединения, Государственный Защитник, участие политических ассоциаций в выборах, выборы Президента, неприкосновенность Президента, Конституционный Суд, назначение судей, Национальный Банк, Совет Национальной Безопасности и местное самоуправление.
d) Создание парламентских комиссий
25. Новый текст Статьи 56 § 2 обеспечивает возможность одной пятой (вместо одной четвертой) членов Парламента создавать следственные и другие временные парламентские комиссии через резолюцию парламента. Уменьшение числа членов Парламента, необходимого для создания парламентских комиссий, могло бы помочь укреплению роли меньших оппозиционных партий и, следовательно, приветствуется. Несмотря на это, следует подчеркнуть, что требование «резолюции» не может быть истолковано, как предоставление дискреционного полномочия большинству в этом процессе, что могло бы подорвать права оппозиции. С другой стороны, изменение текста будет контрпродуктивным по отношению к цели улучшения статуса оппозиции Парламента. Следовательно, правила проведения заседаний парламента не должны усложнять процесс создания парламентской комиссии, если соответствующее решение было должным образом принято одной пятой членов Парламента.
e) Вопрос ответственности отдельных министров
26. Проект статьи 59 § 3 требует большинства членов парламента, чтобы парламент мог поднять перед Премьер Министром «вопрос об ответственности» отдельных министров; таким образом, она уменьшает влияние парламента на состав правительства. Нет четкой нормы о последствиях обсуждений о надежности министра, хотя согласно Статье 81 возможно поднять вотум недоверия в правительстве, включая относительно действий отдельных министров. Должно быть ясно, что именно Премьер Министр ответственный за все действия правительства: в этом смысле, предложенное изменение заслуживает одобрения. Но его необходимо рассматривать в отношении политической ответственности Премьер Министра. Если вотум недоверия определен таким образом, что практически невозможно сместить Премьер Министра (см.параграф 74 ниже), расширение полномочий Премьер Министра в назначении и снятии с должности министров не одобряется.
f) Голосование в парламенте
27. Действующие параграфы 3 и 4 Статьи 60 будут заменены одним параграфом 3, согласно которому «голосование на пленарных сессиях парламента должно быть открытым, за исключением случаев, определенных Конституцией или законом». Единственным существенным изменением, кажется, будет то, что протоколы парламента относительно несекретных вопросов не будут публиковаться в Официальной Газете.
g) Специальные сессии парламента
28. Предложенный параграф 2 Статьи 61 правильно предлагает добавить Кабинет в список Государственных органов, которым разрешено созывать специальные сессии Парламента. Предложение согласовывается с новой ролью, предусмотренной для Кабинета.
29. Возможность Президента созывать специальные сессии парламента по своей инициативе отменяется, что заслуживает положительной оценки.
h) Импичмент Президента
30. Предложенные Статьи 63 и 75 делают процедуру импичмента менее сложной. Верховный Суд больше не вовлечен в этот процесс. Импичмент может основываться на уголовном обвинении, также как и на нарушении Конституции. Оба изменения приветствуются. Поскольку процедура импичмента состоит из судебной и политической части, кажется, абсолютно ненужным определять «состав преступления» и «нарушение Конституции». Несущественные инциденты не будут поддерживаться большинством Парламента. Тем не менее, может быть полезным добавить слово «серьезный» в оба предложения.
i) Право законодательной инициативы
31. Предложенный параграф 1 Статьи 67 отменяет право законодательной инициативы Президента.
32 Это изменение заслуживает одобрения, т.к. оно более согласовано с новой ролью Президента, как (более) политически нейтрального института.

j) Обнародование законов — вето Президента
33. Предложенная новая Статья 68 § 4 Конституции требует абсолютного большинства всех членов парламента (вместо трех пятых) для отклонения замечаний Президента, сделанных до обнародования закона. Это существенное изменение в направлении парламентской системы. Тем не менее, процедура отмены Президентского вето остается сложной; она предусматривает первое голосование Парламента по замечаниям Президента и второе голосование по одобрению закона, если замечания отклонены.
k) Роль Президента Республики
34. Полномочия Президента Республики, в общем, были уменьшены. В то же время, полномочия Премьер Министра были расширены. В Грузии были заявления, что это изменение продиктовано мотивами личной власти, а не искренним желанием улучшить аппарат правительства, как должно быть на самом деле, что Венецианская Комиссия подчеркивала ранее. Задачей Венецианской Комиссии не являются размышления о мотивации этих изменений. По её мнению, в любом случае, в свете изменений процесса конституционной реформы, кажется необоснованным отклонить проект, только как попытку обойти ограничения власти согласно настоящей Конституции.
35. Статья 69 предполагает внесение существенного изменения: Президент Республики больше не будет «управлять и реализовывать внутреннюю и внешнюю политику государства» (см.удаление первого предложения действующего параграфа 2 Статьи 69), и вместо этого будет «гарантом единства и национальной независимости Грузии» как и ранее, Президент будет ответственным за обеспечение функционирования институтов «на основе полномочий, определенных в конституции». Как и прежде, Президент будет напрямую избираться народом.
36. Статья не предоставляет никаких дополнительных общих полномочий Президенту (благодаря, в частности, ссылке на ограничение полномочий, переданных Президенту, на основе конституции), но отмечает новую роль, которую выполняет Президент согласно новой конституции.
37. Президент будет представлять Грузию в международных отношениях (согласно действующему параграфу 3 Статьи 69 он является «верховным представителем»). Венецианская Комиссия интерпретирует это положение, как то, что представительские функции Президента будут сведены к символическим. Этот аспект будет более детально обсужден ниже в связи с полномочиями Президента.
l) Требования к кандидатам на пост Президента Республики
38. Предложенный новый параграф 2 Статьи 70 требует, чтобы кандидаты на пост Президента проживали на территории Грузии в течение последних трех лет. Согласно действующему законодательству, кандидаты должны проживать в Грузии на момент проведения выборов.
39. Закономерно требовать соответствующую связь кандидата со страной. Венецианской Комиссии разъяснили, что это положение будет истолковано таким образом, чтобы избавиться только от тех лиц, которые не имеют настоящей связи со страной.
m) Прекращение срока полномочий Президента при выборе нового Президента
40. Это новое положение четко определяет, что срок полномочий предыдущего Президента истекает в момент официального вступления в должность вновь избранного Президента.

n) Несовместимость должности Президента
41. Новая Статья 72 предусматривает несовместимость должности Президента с любой другой должностью, включая в политической партии, с осуществлением любой предпринимательской деятельности либо любой другой деятельности, за которую выплачивается заработная плата или любое другое постоянное денежное вознаграждение. Эти ограничения представляются целесообразными.
o) Полномочия Президента Республики
42. Статья 73 содержит перечень полномочий Президента Республики. Исключение действующих пунктов b) (предоставление Премьер Министру полномочий назначать министров) и с) (роспуск правительства, снятие с должности министров внутренних дел и юстиции) из настоящей конституции основывается на новой роли Президента и на новых положениях об отношениях между Президентом, Кабинетом и Парламентом, и подлежит одобрению.
43. Новая формулировка пункта a) (проведение переговоров с иностранными государствами, включая международные соглашения) представляется более проблематичной. Изменение, принятое во втором чтении (также при получении аккредитации от послов и других дипломатических представителей Президенту необходимо согласие Правительства) не уменьшает опасения. Определение полномочий Президента и Правительства в области международных отношений не представляется полностью ясным. Если имелось в виду, как было объявлено Конституционной Комиссией, что Президент, в общем, имеет представительскую функцию и может принимать решения только в особо важных случаях, тогда непонятно, почему Президент должен иметь полномочие «заключать международные конвенции и договора» (всех видов, на всех уровнях), даже, если это можно сделать «по согласию Правительства». Если бы это значило, что Правительство вообще не имеет полномочия вести переговоры по любым международным соглашениям, то это вряд ли бы это соответствовало Статье 78 § 1, согласно которой правительство стоит во главе осуществления внешней политики. Необходимость согласия Правительства не уменьшить, а скорее всего увеличит риск конфликта между правительством и Президентом, если последний имеет свою точку зрения по вопросу. С позиции новой роли Президента, который первоначально должен гарантировать основные признаки Государства, можно было бы предусмотреть, что он будет ответственным за основные направления внешней политики, в то время как Правительство занималось бы текущими вопросами международных отношений. Тем не менее, кажется сложным разделить эти две сферы деятельности.
44. Отмена пункта e) (согласие правительства на подачу государственного бюджета в парламент) обусловлена новой ролью Кабинета.
45. Полномочия Президента поддерживаются пунктом f) (полномочие подавать на рассмотрение парламента кандидатуры на определенные посты, назначать и снимать с этих должностей)
46. Полномочия согласно пункту f) должны быть четко ограничены от полномочия Премьер Министра назначать и снимать с должности «других должностных лиц» в соответствии с процедурой и в случаях, определенных законом (Статья 79 параграф 6). В противном случае, это положение может стать источником конфликта.
47. Во втором чтении был добавлен новый параграф f1) относительно подачи Президентом кандидатов на пост главы правительства Автономной Республики Аджария на рассмотрение Верховным Советом Автономной Республики после проведения консультаций с политическим партиями, представленными в Совете. Венецианская Комиссия отмечает еще раз, что она изучала ранее проект конституционного закона, предусматривающей такое же полномочие, и обнаружила, в частности, что это спорный вопрос, находится ли это положение в пределах полномочий Президента Грузии, который, в любом случае, обязан предлагать кандидатов, которые наиболее вероятно получат одобрение большинства Верховного Совета. Кажется, конкретно это замечание было принято во внимание и, в результате, была предусмотрена необходимость Президента консультироваться с политическими партиями, представленными в Совете. В любом случае, Венецианская Комиссия считает, что уровень вмешательства государственных органов Грузии в выбор исполнительной власти Автономной Республики Аджария является чрезмерным.

48. Полномочия Президента согласно пунктам g) (объявление военного положения), h (объявление чрезвычайного положения), и i) (приостановление деятельности институтов самоуправления) поддерживаются. Эти полномочия уравновешены соответствующими полномочиями Парламента (Статья 62 Конституции). Тем не менее, объявление военного положения не должно освобождаться от получения подписи Премьер Министра (см. Статью 73.1 o)).
49. Также предложено отменить Статью 73 § 3 (полномочие Президента заменять или отменять акты Правительства и органов исполнительной власти, которые противоречат конституции, международным соглашениям, законам и нормативным актам Президента). Это заслуживает положительной оценки. Может быть полезным предоставить полномочие Президенту обращаться в Конституционный Суд или к судебной власти в случае грубого нарушения Конституции или закона.
50. Президент сохраняет полномочие назначать членов Совета Национальной Безопасности, назначать и снимать с должности Начальника Штаба вооруженных сил и других военных начальников (Статья 73 § 4), но с согласия Правительства.
51. Статья 73.1 – это нововведение. Она предусматривает необходимость подписи Премьер Министра на актах Президента, которая влечет за собой ответственность и Президента, и Правительства (Статья 73.1 параграф 3). Подпись Министров не требуется, даже в случае, если соответствующие акты затрагивают функции отдельного Министра.
52. Необходимость подписи соответствует предложенному переходу к смешанной, менее президентской системе.
53. Подпись Премьер Министра не требуется для актов, изданных в состоянии войны (Статья 73.1 §1) и других актов (Статья 73.1 § 3). В предыдущих версиях изменения проекта оказалось, что многие акты, не требующие подписи, имеют потенциал вмешательства в деятельность Правительства, и не позволяют Президенту установить прямое взаимодействие с Парламентом, обходя Правительство, в случаях, которые влияют на целостность Государства и правильное функционирование конституционных институтов, что может быть источником конфликтов между высшими органами Государства и что не совпадает с ролью беспристрастного гаранта постоянства конституционного порядка Государства и его единства.
54. В предыдущем заключении, подготовленном докладчиками , они подчеркивали, что строгое юридическое обоснование этого исключения подписи не кажется ясным в некоторых случаях, перечисленных в параграфе 3 Статьи 73.1, и, исходя из этого, рекомендовали исключить несколько пунктов из этого списка.
55. Венецианская Комиссия была рада видеть, что парламент Грузии принял во внимание некоторые рекомендации и убрал исключение подписи в отношении следующих вопросов:
— подписание международных соглашений и договоров и их подача на рассмотрение парламента в случаях, предусмотренных Конституцией;
— назначение военных начальников;
— объявление и прекращение чрезвычайного положения.
56. Отмена необходимости подписи осталась действительна в отношении остальных трех проблематичных категорий актов:
— пункт h) – предоставление и лишение гражданства: Президентские полномочия относительно вопросов гражданства представляются очень широкими (см.параграф 19 выше); было бы уместно предусмотреть законодательное регулирование вопросов предоставления и лишения гражданства с необходимостью судебного решения в случае лишения гражданства;
— пункт j) – деятельность и функции Президентской администрации, Совета Национальной Безопасности и органов, находящихся в подчинении Президента: это должно регулироваться законом;
— пункт k) – объявление и прекращение состояния войны: это может быть оправдано только в исключительных случаях, когда невозможны коммуникации между высшими властями Государства.
57. Согласно предложенному изменению параграфа 6 Статьи 73, Президент должен выполнять другие полномочия, определенные только «Конституцией» и больше не «а также законом».
58. Президент теряет, согласно предыдущим рекомендациям докладчиков, полномочие объявлять референдум по своей инициативе.
p) Роль и функции правительства
59. Новый текст Статьи 78, который устанавливает принцип, что Правительство — это высший орган исполнительной власти, реализующий внутреннюю и внешнюю политику Государства и подотчетный Парламенту (и больше не Президенту), прокладывает путь перехода к менее президентской системе.
60. Изменения проекта указывают на коллективное выполнение полномочий Правительства: министры не скрепляют подписью акты Президента, которые затрагивают их компетенцию (см. Статью 78.3).
61. Статья 78 параграф 4 предусматривает возможность Президента обращаться с просьбой к правительству, рассмотреть особые вопросы и участвовать в соответствующих обсуждениях. Это положение является улучшением по сравнению с предыдущим предложением, предоставить Президенту полномочие созывать и председательствовать на встречах правительства по вопросам, требующим подпись правительства, что могло бы дать Президенту власть существенно вмешиваться в работу правительства, и, следовательно, могло привести к институциональным конфликтам (в случаях, если правительство отказывается действовать так, как ожидает Президент).
62. Небольшие изменения в Статье 79 подчеркивают роль Премьер Министра, которому передается ответственность определять направления деятельности Правительства, в то время как полномочия Правительства, затрагивающие основные направления его политики, реализуются коллективно.
63. Самое главное изменение заключается в том, что не требуется больше согласие Президента для назначения членов Парламента. Это совпадает с новой смешанной системой распределения полномочий.

64. Отменено обязательство правительства отчитываться перед Президентом (удален параграф 2 Статья 79). Это совпадает с новыми полномочиями правительства.
q) Формирование правительства
65. Статья 80 предусматривает процедуру формирования правительства после парламентских выборов. Президент предлагает кандидата на пост Премьер Министра на основе предложения политической группы, (“субъект выборов”, который, согласно объяснениям властей Грузии, представляет собой политическую партию или избирательный список), набравшей большее количество голосов на выборах. В течение семи дней кандидат выбирает Министров и представляет состав и программу правительства на одобрение Парламентом.
66. Если Парламент одобряет предложение, Президент назначает Премьер Министра, который назначает Министров.
67. Если предложение отклоняется, Парламент в течение месяца повторяется голосование либо по тому же, либо по пересмотренному составу правительства. Если предложение опять отклоняется, Президент в течение семи дней назначает кандидата, выдвинутого большинством не менее, чем две пятых всех членов Парламента, или, если есть два кандидата, того, кто был предложен большим количеством членов Парламента, или любого кандидата, если число голосов равное. После этого Премьер Министр выбирает министров, и парламент проводит голосование. Если предложение отклоняется, Президент распускает парламент в течение трех дней и объявляет о проведении досрочных выборов.
68. Когда предложение принимается, Президент назначает Премьер Министра, который назначает министров. Если Президент не может должным образом назначить Премьер Министра, Конституция предусматривает, что это назначение предполагается.
69. Венецианская Комиссия отмечает, что эта процедура была улучшена по сравнению с предыдущим предложением, поданным в Мае; в частности, были уменьшены и лучше определены временные рамки, что является улучшением даже, если они остаются достаточно долгими.
70. Тем не менее, Комиссия подчеркивает, что не понятно, почему должны быть возможны два голосования по одному и тому же кандидату и даже по тому же составу правительства. Было бы предпочтительнее и менее времязатратно, а также в равной степени способствовало б политической стабильности, предоставить второй шанс кандидату, предложенному двумя пятыми всех членов Парламента, такое решение предусматривается только как третья альтернатива. Действующее предложение грозит затягиванием ненадлежащих переговоров – включая закулисные переговоры – между политическими партиями .
71. В параграфе 6 используется понятие „политические группы”. В Конституции нет соответствующего, только Статья 58 определяет понятие парламентская «фракция». Необходимо пересмотреть терминологию либо добавить определение.
r) Отставка или роспуск парламента
72. Новая предложенная Статья 80.1 предусматривает процедуру, которой следует придерживаться в случае отставки правительства или прекращения полномочий Премьер Министра. Президент должен назначить кандидата, предложенного парламентским большинством или, если его нет, предложенного «парламентской фракцией с большим количеством членов». Затем процедура такая же, как при формировании правительства, и, следовательно, требует некоторых исправлений.
s) Вотум недоверия
73. Статья 81 устанавливает процедуру для заявления недоверия правительству. Две пятые членов Парламента имеют право представить вотум недоверия. Парламент должен обсудить его в течение не менее 30 и не более 35 дней после его подачи. Решение о вотуме недоверия должно быть принято более, чем половиной членов парламента. Если вотум не принят, те же самые члены парламента не могут его представить в течение шести месяцев.
74. Если вотум принимается, затем следует длительная и сложная процедура.
75. Между 20 и 25 днями принятия решения о вотуме недоверия, парламент должен проголосовать двумя пятыми голосов за подачу Президенту одного (или двух) нового кандидата (ов) на пост Премьер Министра, представленного не менее двух пятых голосов членов Парламента.
76. Президент в течение пяти дней после подачи кандидата (ов) должен решить, либо, официально назначить его на пост (или одного из них, если кандидата два) – в этом случае правительство в дальнейшем формируется согласно Статье 80 – либо отклонить кандидата (ов). Если парламент не подал ни одного кандидата, процедура считается закрытой.
77. Если Президент отклоняет кандидата, парламент может принять решение – в течение периода от 20 до 25 дней – не менее, чем тремя пятыми голосов еще раз предложить того же кандидата (ов), в этом случае Президент обязан назначить его на пост (или одного из них, если кандидата два), и правительство в дальнейшем формируется согласно Статье 80.
78. Если парламент не может одобрить новое правительство, Президент имеет право распустить парламент и назначить новые выборы.
79. По мнению Венецианской Комиссии, правила принятия вотума недоверия необходимо пересмотреть. Кажется, что нет никакой необходимости в первоначальном голосовании, чтобы «запустить» процедуру недоверия; должно быть только одно голосование. Требование согласно Статье 81 параграф 4 (повторное предложение парламентом того же кандидата тремя пятыми голосов) не сильно хорошо списывается в общую схему распределения власти. Не логично требовать поддержки двумя пятыми членов Парламента Премьер Министра, но требовать три пятых голосов, чтобы преодолеть вето Президента, возникшее в процедуре вотума недоверия. Это дает сильно много власти Президенту и ограничивает не только власть парламента, но также и политическую ответственность Премьер Министра, которая должна быть краеугольным камнем новой системы.
80. Венецианская Комиссия отмечает, что во втором чтении было сделано только одно улучшение: временные рамки процедуры были уменьшены, что является позитивным сдвигом, хотя и не значительным.
t) Вопрос о доверии
81. Статья 81.1 настоящей Конституции (подача Президентом нового состава правительства на рассмотрение парламентом вопроса о доверии) отменена в подтверждение выбора в пользу уменьшения власти Президента.
82. Согласно новому параграфу 1 Статьи 81.1, Премьер Министр может поднять вопрос о доверии относительно законопроекта. Это соответствует смешанной системе правления, которую избрали для этой реформы.

83. Отказ парламента объявить о доверии правительству открывает процедуру конструктивного доверия, предусмотренную Статьей 81. В этом контексте, реальное пространство для маневра парламента, столкнувшегося с угрозой роспуска, представляется сомнительным.
u) Назначение Государственного Представителя – Губернатора
84. Назначение Государственного Представителя – Губернатора будет осуществляться Правительством, что является положительным сдвигом.
v) Назначение Судей
85. Статья 86 параграф 2 предусматривает пожизненную должность (до пенсионного возраста) судей, что приветствуется. На самом деле, Венецианская Комиссия постоянно поддерживает пожизненное назначение судей на должность до пенсии.
86. Хотя, это, кажется, не применяется, по крайней мере, в четких формулировках, по отношению к судьям Верховного Суда, которые согласно Статьи 90 продолжают выбираться на срок «не менее 10 лет». При том, что общепринято ограничивать срок нахождения на должности для судей Конституционного Суда, это не относится к судьям Верховного Суда. Следовательно, Венецианская Комиссия рекомендует принять пожизненное нахождение на должности, в четких формулировках, для судей Верховного Суда.
87. В этом контексте, следует также упомянуть, что требование, чтобы все судьи Верховного Суда предлагались Президентом, не кажется хорошим механизмом с точки зрения гарантии их независимости. Было бы предпочтительнее передать право предложения кандидатов Высшему Совету Судей.
88. Статья 86 § 2 далее вводить испытательный срок «не более 3 лет». Это предложение представляется проблематичным.
89. В первую очередь. Венецианская Комиссия напоминает, что Европейская Хартия о Статусе Судей утверждает в 3.3:
«3.3. В случае, когда процедура набора предусматривает ис¬пытательный период, обязательно короткий, следую¬щий за назначением в качестве судьи, но до того, как это назначение будет утверждено на постоянной основе, или, когда набор осуществляется на ограниченный срок с воз¬можным продлением, то решение о том, чтобы не подтверждать назначение на постоянную должность или чтобы не продлевать срок, может быть принято только независимой ин¬станцией, упомянутой в пункте 1.3, или по ее предло¬жению, или по ее рекомендации, или с ее согласия, или согласно ее заключению. Положения пункта 1.4 настоящего документа также применимы для лица, проходящего испытатель¬ный срок.»
90. Ранее Венецианская Комиссия четко заявила, что «введение испытательного срока может подорвать независимость судей, т.к. они могут чувствовать давление, принимая решения особым образом. […] Это не следует понимать, как исключение всех возможностей назначать временных судей. В странах с относительно новыми судебными системами может возникнуть практическая потребность выяснить, действительно ли судья подходит для эффективного выполнения своих функций дл его назначения на постоянную должность. Если назначение на должность с испытательным сроком считается необходимым, то «отказ в назначении судьи на постоянную должность должен быть осуществлен согласно объективным критериям и с теми же процессуальными гарантиями, которые применяются в случае смещения судьи с должности.» Главная идея состоит в том, чтобы исключить факторы, которые могут повлиять на беспристрастность судей: «несмотря на достойную цель, обеспечить высокие стандарты через систему оценивания, откровенно сложно совмещать независимость судей с системой оценки деятельности. Если необходимо выбрать между этими двумя положениями, то независимость судей является важнейшей ценностью.»
91. Таким образом, Венецианская Комиссия рекомендует удалить это предложение об испытательном сроке для судей.
w) Переизбрание Председателя Конституционного Суда
92. Предложено убрать положение Статьи 88 параграф 2, последнее предложение, что Председатель Конституционного Суда не может быть переизбран. Недостаток регулирования этого вопроса может вызвать разногласия на практике.
x) Обращение в Конституционный Суд
93. Изменения Статьи 89 §1 (подпараграфы f2 и f3) увеличивают перечень структур, которые могут обратиться в Конституционный Суд. Он предусматривает представительский орган территории местного самоуправления – Сакребуло и Высший Совет Юстиции. Это улучшение очень приветствуется. Венецианской Комиссии не понятна разница между терминами «претензия» и «заявление» (которые используются в настоящей Статье 89 Конституции).
94. Может быть целесообразным, уточнить, что представители органов местного самоуправления могут обращаться в конституционный суд только в интересах территории, которую они представляют.
95. Мэры, избранные напрямую, такие как Мэр Тбилиси, должны тоже иметь право обращаться в Конституционный Суд.
y) Одобрение Государственного Бюджета
96. Правительство получить право подавать Государственный Бюджет на рассмотрение Парламента с докладом об исполнении текущего бюджета без необходимости получения согласия Президента. Только по согласию Правительства Бюджет может быть изменен. Статья 93.5 предусматривает временное выполнение Бюджета, если парламент не смог его одобрить. Парламент может внести новые статьи расходов или сократить доходы только по согласию Правительства.
97. В результате предложенной отмены действующей Статьи 93 §§ 2 и 6, Президент больше не будет иметь право рассматривать вопрос об ответственности правительства в случае невыполнения государственного бюджета, и распускать правительство или парламент, если бюджет не был принят.
98. Это желаемые предложения, которые укрепят правительство и обеспечат непрерывное управление государственными финансами, таким образом, способствуя политической стабильности. Тем не менее, необходимо отметить, что роль парламента в вопросах бюджета очень ограничена. На самом деле, только правительство имеет право законодательной инициативе в вопросах бюджета (Статья 93 § 1), парламент не может изменить проект бюджета (§ 3), увеличение государственных расходов, сокращение доходов или дополнительных финансовых обязательств по сравнению с текущим бюджетом должны быть одобрены правительством (§ 6). Кажется целесообразным, чтобы парламент мог более существенно влиять на вопросы бюджета.
99. Необходимость согласия Президента на сокращение расходов на президентский аппарат (параграф 4 Статьи 93), кажется, не совпадает с парламентскими чертами новой конституции.

z) Местное самоуправление
100. Венецианская Комиссия уже детально оценила предыдущий набор предложенных конституционных положений о регулировании вопросов местного самоуправления . В том контексте, Комиссия заявила внимание, что «местное самоуправление – это важная черта современных демократических систем. В то время, как решение вопросов о границах и формах местного самоуправления оставлены международными стандартами, в частности Европейской Хартией о Местном Самоуправлении, на усмотрение Государств, необходимо учитывать определенные принципы, а именно: государственные обязанности, предпочтительнее, должны выполняться теми властями, которые ближе к гражданам; передача полномочий должна сопровождаться распределением необходимых ресурсов; и административный надзор деятельности властей местного самоуправления дожжен быть ограничен.» Венецианская Комиссия сделала вывод, что «уровень конституционного закрепления, которые принесут эти изменения, недостаточный. Определенным важным вопросам, которые необходимо регулировать на уровне конституции, попадающим под вышеупомянутые основные принципы местного самоуправления, будет не хватать защиты, и Конституционный Суд не будет располагать достаточно четкими показателями для решения конфликтов об установлении полномочий и других противоречий между представителями государственного и местного самоуправления.»
101. Проект раздела 7 содержит некоторые (если не все) важные принципы. Местное самоуправление является основным принципом в Статье 2 параграф 4. Независимость и автономия территорий местного самоуправления устанавливается параграфом 2 Статьи 101.2.
102. Широкое понятие «исполнительные органы» (добавлено ударение) во втором предложении параграфа 1 Статьи 101.1 может привести к недоразумениям: только орган, избранный прямо или косвенно, может считаться «исполнительным органом». only a directly or indirectly elected body may be considered as the “executive body”. Следовательно, последнее из понятий должно использоваться единственный раз, а термин «избранный» должен быть добавлен.
103. Статья 101-2 §§ 1 и 2 должным образом определяет различие, использованное Европейской Хартией о Местном Самоуправлении (Статья 4 §§ 4 и 5), между “собственными” и “делегированными” полномочиями. Далее в Статье 101-2 § 3 определяется “общая оговорка о компетенции” властей местного самоуправления, таким образом, признается, что власти местного самоуправления имеют, как правило, собственные полномочия, и что делегированные полномочия являются исключением, которое должно быть предусмотрено законом. Эта общая оговорка приветствуется.
104. Статья 101-2 § 4 провести различие между «делегированием» полномочий и «передачей» полномочий. Первое понятие, определенное в Статье 4 §§ 4 и 5 ЕХМСУ, имеет важные правовые последствия: Государство имеет право контролировать и даже направлять делегированные полномочия на основе законности и целесообразности, в то время как Государственный надзор переданных полномочий (которые становятся собственными полномочиями) сводится к соблюдению законов.
105. Перевод соответствующих финансовых ресурсов должен быть обязательным не только, как предусмотрено Статьей 101-2 § 4, в случае делегирования полномочий, но также и в случае передачи полномочий.
106. В дополнение, Венецианская Комиссия отмечает, что новая Статья 89(1 )f2 будет предусматривать возможность для представителей местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд, что является очень положительным изменением.

aa) Пересмотр Конституции
107. Согласно новой Статье 102 параграф 3, предложение конституционных изменений должно быть одобрено большинством в 2/3 голосов всех членов Парламента в двух последовательных сессиях в течение трех месяцев.
108. По мнению Венецианской Комиссии, необходимо определить более строгий порядок изменения конституции, чем предусмотрено сейчас (голосование 2/3 голосов общего количества членов Парламента) Тем не менее, следует найти соответствующий баланс между конституционной стабильностью и достаточной гибкостью, которая позволит конституции Грузии изменяться в будущем новыми дополнениями.
109. Действующее предложение предусматривает ограниченную защиту конституционной стабильности, требуя двух последовательных голосований после трехмесячного обсуждения. Тем не менее, это представляет собой шаг вперед, который, вероятно, является лучшим решением, возможным на этой стадии.
V. Выводы
110. Цель конституционной реформы, которая проходит в Грузии, — переход от довольно президентской системы правления к смешанной системе, при которой исполнительная власть находится в руках правительства, подотчетного парламенту. Президент теряет свою роль лидера внешней и внутренней политики и становится (в первую очередь) гарантом целостности и национальной независимости государства и функционирования демократических институтов. Его роль состоит в том, чтобы быть нейтральным арбитром между государственными институтами. Предложенные конституционные изменения предусматривают несколько важных улучшений и значительных шагов в правильном направлении, что Венецианская Комиссия приветствует.
111. Тем не менее. Комиссия считает, что дальнейшее укрепление полномочий парламента будет желательно. В связи с этим, необходимо пересмотреть положения о формировании правительства, и, особенно, те, которые касаются вотума недоверия, также как и парламентских полномочий в вопросах бюджета.
112. Венецианская Комиссия остается в распоряжении Государственной Конституционной Комиссии и властей Грузии для дальнейшего содействия.