О Конституции Южного Судана

ПЕРЕХОДНАЯ КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ЮЖНЫЙ СУДАН 2011 ГОДА: ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ
М.А.Сапронова
9 июля 2011 г. на основании Декларации независимости Республики Южный Судан, президент нового государства С. Киир своим указом ввел в действие временную конституцию в качестве Основного закона страны на переходный период. Текст конституции не закрепляет временные рамки ее действия, однако министр по законодательству правительства Южного Судана Дж. Люк сообщил, что она будет действовать в течение четырех лет – до 2015 г. (хотя оппозиция предлагала закрепить в новой конституции положение о том, что переходных период не должен длиться более 21 месяца). В течение переходного период президент после консультаций с политическими партиями и различными группами южносуданского общества должен учредить Конституционную комиссию для пересмотра переходной конституции. Комиссия, собрав и обработав все предложения по внесению поправок, должна разработать и представить проект постоянной конституции президенту, который также вносит свои поправки и замечания. После этого текст Основного закона будет представлен Конституционной конференции для окончательного одобрения. Конференция созывается президентом и будет состоять из представителей от: политических партий; организаций гражданского общества; женских, молодежных, религиозных организаций; традиционных лидеров, ветеранов войны и их вдов; представителей бизнеса, профсоюзов, и др. категорий граждан. Конференция должна одобрить проект постоянной конституции большинством в 2/3 всех делегатов, после чего президент страны введет ее в действие.
Нынешняя переходная конституция является измененным и дополненным текстом конституции Южного Судана, принятой в 2005 г., и состоит из преамбулы, 16 частей, 201 статьи и 5 приложений. По своему содержанию это достаточно пространная и детализированная конституция, что отражает общемировую тенденцию к принятию обширных по объему и содержанию новейших конституций XXI века.
В преамбуле Основного закона и в части 3 («Основные принципы») подробно перечисляются фундаментальные основы нового государства, цель которого «создание единого мирного и процветающего общества, основанного на принципах справедливости, равенстве, уважении человеческих прав и верховенстве закона», и формулируются направления его дальнейшего развития. Южный Судан провозглашается многоэтническим, многокультурным, многолингвистическим, многорелигиозным и многорасовым демократическим децентрализованным государством с многопартийной политической системой и верховенством закона. Государственное управление должно быть основано на справедливости, равенстве, уважении человеческого достоинства, приоритета прав человека и фундаментальных свобод; провозглашается важнейший конституционный принцип построения государственных органов – принцип разделения властей. В демократических странах этот принцип гарантирует независимость и самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной отраслей власти. Суверенитет принадлежит народу и осуществляется государством через демократические представительные институты, установленные конституцией и законом. Источниками законодательства провозглашены конституция, обычай и традиции, а также волеизъявление народа. Все местные языки являются национальными языками, и в соответствии с конституцией должны уважаться, развиваться и защищаться. Однако официальным языком является английский, обучение которому будет вестись на всех уровнях. Религия отделена от государства, при этом все религиозные системы провозглашены равнозначными и введен запрет на использование религии в политических целях, направленных на сепаратизм и дискриминацию по религиозному принципу. Конституция закрепляет необходимость ликвидации бедности, дисбаланса в доходах граждан, гарантирует равное распределение богатства и достойный уровень жизни народа.
Конституция устанавливает принцип гражданства (статья 45). Гражданином Южного Судана является лицо, рожденное от южносуданских матери и отца. Ничего не сказано о том, как получить гражданство в порядке натурализации (конституция устанавливает, что эти вопросы будут решены в специальном законе), однако подчеркивается, что натурализованный гражданин не может быть лишен гражданства, за исключением случаев, предусмотренных законом. Гражданин Южного Судана может также приобрести гражданство другой страны в соответствии с законом, не южносуданские граждане могут получить гражданство Южного Судана путем натурализации в соответствии с законом (речь, конечно, идет о северянах, видимо, в ближайшее время этот вопрос станет одним из основных в сфере текущего законодательства).
В целом, конституция нового государства, впервые образованного по этническому принципу, представляет собой некий симбиоз из американского и французского законодательств с элементами национальных традиций, направленный на преодоление действующих негативных норм, проистекающих из устоявшихся обычаев и традиционного права.
Не вдаваясь в детальное рассмотрение всего текста конституции и возможное применение его норм в современной политической жизни Южного Судана, остановимся на наиболее интересных конституционных особенностях, которыми, как представляется, являются следующие положения:
1. Прежде всего, бросается в глаза один из самых крупных конституционных разделов (статьи с 9 по 34), озаглавленный «Билль о правах» (видимо, по аналогии с «Биллем о правах» 1791 г. – первые десять поправок к конституции США 1787 г., но более детализированные по содержанию), в котором гражданам Южного Судана гарантируется уважение и обеспечение прав человека и фундаментальных свобод, международное право объявляется частью национального законодательства (все права и свободы, закрепленные в международных договорах о правах человека, ратифицированные республикой Южный Судан, становятся неотъемлемой частью конституции), гарантируется право на жизнь и человеческое достоинство, личная свобода, свобода от рабства и принудительного труда; равенство всех перед законом и равная защита со стороны закона; провозглашается презумпция невиновности и право на справедливый суд, право на частную жизнь; свобода выражения мнений и средств массовой информации, собраний и ассоциаций (включая право формировать политические партии); избирать и быть избранным в органы государственной власти; право обладать собственностью, выбирать место жительства и др. Конституция запрещает работорговлю и принудительный труд.
Несмотря на довольно обширный перечень фундаментальных прав, соотносящихся с нормами международного права, конституция закрепляет наказание в виде смертной казни, но вводит ограничения на ее применение (может быть применена за чрезвычайно серьезные преступления в соответствии с законом, но не может быть применена к ребенку или к лицу, старше 70 лет, а также к беременным и кормящим матерям).
Примечательно, что провозглашая многопартийность и политический плюрализм, конституция не устанавливает никаких требований к деятельности политических партий (за исключением того, что членство в ней должно быть открытым, а программа не должна противоречить конституции), что ясно подчеркивает неразвитость политической системы в целом и отсутствие навыков партийной деятельности (остается неясным, на какой основе и в соответствии с какими принципами будут создаваться партии, какие из них могут быть законодательно запрещены, каковы права политической оппозиции и т.д.) С другой стороны, видно желание законодателя приобщить к политическому процессу максимальное количество граждан, т.к. статья 46 объявляет участие в выборах и референдуме обязанностью граждан (видимо, текущее законодательство будет предусматривать определенные санкции к тем, кто не участвует в голосовании (такое положение содержала конституция Египта).
Наряду с довольно обширным перечнем общих для всех прав и свобод, в отдельные статьи вынесены: права женщин (которые имеют право на равное с мужчинами участие в общественной жизни и право на равную оплату за равный труд, а также право на собственность и долю в доходах мужа), права детей (еще раз подчеркивается их право на жизнь, здоровье, имя и национальность, право на заботу со стороны родителей или опекунов; вводится запрет на жестокое обращение или эксплуатацию ребенка со стороны родителей или образовательных учреждений; ребенок не должен подвергаться культурному воздействию, которое может повлиять на его здоровье, благополучие и достоинство). Государство не просто провозглашает эти конституционные принципы, но берет на себя обязательство оказывать специальную защиту сиротам и обездоленным детям, а также принять законы, которые «будут способствовать предотвращению вредных традиций и обычаев, нарушающих достоинство и статус женщин и обеспечивающих заботу о беременных и детях».
В отдельную статью вынесены право на этническую и культурную коммуну (право использовать свои языки, исповедовать местную религию, воспитывать детей в соответствующей культуре), а также религиозные права: право собираться по религиозным мотивам и иметь специальные места для осуществления религиозных культов, право на учреждение соответствующих религиозных институтов, носящих культурный и гуманитарный характер, право получать, владеть и распоряжаться собственностью, а также использовать инструменты и материалы, относящиеся к религиозным культам; право писать, издавать и распространять религиозную информацию; право обучать вере в специально установленных местах; право распоряжения финансовыми вкладами и фондами от индивидуальных лиц, частных и общественных учреждений; обучать, назначать, избирать религиозных лидеров, отвечающих требованиям религии; отмечать дни отдыха и праздничные церемонии в соответствии с принципами веры; право общаться между общинами по вопросам религии и веры как на национальном, так и международном уровне.
2. Конституция закрепляет не только демократический принцип государственного управления, но и принцип децентрализации и распределения власти между соответствующими правительственными уровнями. Будет ли этот принцип способствовать дальнейшему делению Южного Судана, пока не ясно, т.к. эти конституционные статьи требуют своего развития и закрепления в текущем законодательстве. Сейчас же конституция закрепляет «децентрализованную систему управления» (статья 47) и определяет уровни этого управления: национальный, уровень штатов и местный уровень. Южный Судан делится на 10 штатов, границы которых не подлежат изменению (если только этот вопрос не будет решен в верхней палате – Совете штатов большинством в 2/3 всех его членов). Отдельное конституционное приложение перечисляет полномочия штатов (которые будут иметь свою конституцию, полицию, правительство и гражданские службы, средства массовой информации; сами будут урегулировать религиозные вопросы и вопросы пользования землей, принадлежащей штату и принимать свой бюджет), а также содержит довольно большой перечень вопросов, которые являются совместными полномочиями штатов и государства (экономическое и социальное развитие, образование и научные исследования, развитие сельского хозяйства, жилищное строительство, торговля, промышленность, банки и страховые компании, речной транспорт, управление водными ресурсами и др.)
3. Что касается формирования законодательного органа, то конституция опускает вопрос о том, как он будут проходить выборы. Связано это, видимо, с тем, что представители оппозиции потребовали, чтобы места в парламенте и правительстве делились поровну между Суданским народно-освободительным движением и другими партиями Юга, а лидер парламентской оппозиции А. Адиго даже заявил, что не признает новую конституцию, если это предложение будет проигнорировано. Видимо, основная борьба политических сил будет связана с новым законом о выборах, который и должен окончательно определить избирательную систему и форму проведения избирательной кампании. Конституция устанавливает, что в течение переходного периода будет действовать парламент, состоящий из двух палат – Национальной ассамблеи (нижняя палата) и Совета штатов (верхняя палата). Национальная ассамблея будет состоять из членов уже функционировавшей законодательной ассамблеи Южного Судана и всех южносуданцев, которые были членами парламента Судана. Совет штатов будет состоять из всех южносуданцев, которые были представителями верхней палаты в Республике Судан, и из 20 представителей, назначаемых президентом. Интересным является положение статьи 71, которая фактически закрепляет принцип парламентской оппозиции, провозглашая, что самая большая партия или коалиция партий в каждой палате парламента, не участвующая в формировании правительства, выбирает из своего состава лидера парламентского меньшинства. Кроме того, Основной закон закрепляет обязательное участие женщин в работе государственных органов всех уровней, для которых теперь предусмотрена квота не менее чем в 25% от общего числа служащих (женщины в Судане составляют более 60% населения).
4. Одним из основных конституционных вопросов, позволяющих отнести конституцию к тому или иному типу и определить характер правления, является вопрос о статусе и полномочиях главы государства. Президент Республики Южный Судан объявляется главой государства и одновременно главой правительства (но при этом правительство несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом), главнокомандующим Народной освободительной армии Судана и одновременно главнокомандующим всеми другими регулярными вооруженными силами. Полномочия президента довольно обширны, он: председательствует в Совете министров; объявляет и прекращает чрезвычайное положение; инициирует конституционные поправки и законодательство; подписывает законы, принятые парламентом; объявляет войну в соответствии с конституцией; направляет и контролирует внешнюю политику, ратифицирует договоры и международные соглашения с одобрения Национальной ассамблеи; освобождает от должности губернатора штата и может распустить парламент штата в случае кризиса, который угрожает национальной безопасности и территориальной целостности страны; назначает вице-президента с одобрения 2/3 членов Национальной ассамблеи; назначает и освобождает от должности министров с одобрения Национальной ассамблеи, принятого простым большинством голосов. При этом министр, в свою очередь, несет ответственность перед президентом, Национальной ассамблеей и Советом министров, а сам Совет министров несет коллективную ответственность перед президентом и Национальной ассамблеей. Национальная ассамблея может путем принятия резолюции 2/3 всех членов выразить вотум недоверия министру, который должен в этом случае уйти в отставку или быть отстраненным президентом.
5. Отдельная довольно обширная статья посвящена вопросам внешней политики, где наряду с обеспечением международного сотрудничества, уважения международного права, достижения мирового экономического порядка и африканской экономической интеграции, обеспечением диалога цивилизаций, уважением международного права и т.д. закрепляется борьба с международной и транснациональной организованной преступностью, пиратством и терроризмом.
6. Статья 46 конституции в качестве обязанностей граждан закрепляет борьбу с коррупцией и саботажем (понимать это можно как официальное признание государством наличия в стране коррупции). Более того, с этой целью при южносуданском правительстве создается специальная антикоррупционная комиссия, которая призвана защищать общественную собственность, правомочна расследовать коррупцию в отношении государственной собственности и государственных интересов и передавать результаты расследования в министерство юстиции, бороться с административными правонарушениями в государственных органах, требовать от всех лиц, занимающих государственные посты предоставлять декларацию о своих доходах и расходах и т.д.
7. Нефть и минеральные ресурсы объявляются основным источником дохода страны и им же посвящено несколько статей. Так, статья 172, озаглавленная «Основные принципы развития и управления нефтяной и газовой отрасли» устанавливает, что владение нефтью и газом принадлежит народу Южного Судана и развивается и управляется национальным правительством в интересах народа. Перечисляются принципы, в соответствии с которыми должна идти разработка нефтяных богатств, а именно: защита национальных интересов, создание долговременных выгод для общества, обеспечение эффективного управления ресурсами, использование нефтяных доходов для развития других секторов экономики, особенно сельского хозяйства, обеспечение конкуренции и сбалансированного развития, создание здоровых инвестиционных условий, обеспечение интересов будущих поколений. С этой целью создается специальный Совет по нефти и газу, который предоставляет отчет Совету министров, а также формулирует политику и основные направления этого сектора экономики, одобряет стратегию развития и все нефтяные контракты, а также их соответствие общей политики, контролирует учреждения, связанные с добычей и переработкой нефти.
В соответствии со статьей 174, создается и Министерство нефтяной и газовой отрасли – орган правительства, осуществляющий правительственную политику в этой сфере. Министерство ведет переговоры о нефтяных контрактах, имеет право законодательной инициативы, принятия правил, регулирующих деятельность данного сектора, руководит отношениями правительства с нефтяными и газовыми компаниями, формулирует стратегию управления, готовит технические кадры для сектора, подписывает контракты по поручению правительства и с одобрения Совета по нефти. Более того, статья 175 учреждает еще Национальную корпорацию по нефти и газу, которая будет участвовать в разработке и переработке нефти по поручению Совета министров (конституция предусматривает принятие специального закона относительно этой корпорации).
В целом, принятый временный Основной закон представляет собой документ, фиксирующий важные для молодого государства основы функционирования и дающий возможность его дальнейшего изменения по мере становления государственности.