Разное

Европейские стандарты проведения выборов

Опубликовано 2 февраля 2012 · Обновлено 27 ноября 2017

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ОТДЕЛ ПРОБЛЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
СОВЕТ ЕВРОПЫ
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
European Commission for Democracy through law (Venice Commission)
Серия: Актуальные проблемы государственного строительства

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК
№ 26 (219)

Проведение выборов:
Европейские стандарты и процедуры оценки
(По материалам, предоставленным
Европейской Комиссией за Демократию через Право Совета Европы)

Москва
2003

Над выпуском работали:
Е.В. Першин, заместитель начальника Аналитического управления – начальник отдела проблем государственного строительства,
Г.О. Брицкий, консультант отдела проблем государственного строительства Аналитического управления,
Ответственный за выпуск – Е.В.Першин
Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
103426, Москва, Б. Дмитровка, 24, Совет Федерации, Аналитическое управление
Телефон: 203-85-52
Адрес в Интернет: www.council.gov.ru
Данную версию Аналитического вестника можно получить на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Совет Федерации».
При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна

Проведение выборов – ключевая процедура в жизненном цикле законодательной власти. От того, как проходят выборы, зависит все дальнейшее существование власти в стране.
В предлагаемых вашему вниманию материалах мы описываем европейские стандарты в области проведения выборов и приводим основания, опираясь на которые международные наблюдатели будут оценивать выборы в России.
Мы надеемся, что данные материалы позволят баллотирующимся кандидатам, самостоятельно оценить соответствие российских практик международным стандартам и помогут совместными усилиями избежать злоупотреблений, как на выборах, так и после них.
Часть 1. «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» освящает общеевропейские принципы проведения выборов:
– Основополагающие принципы общеевропейского опыта в области выборов;
– Условия реализации этих принципов;
Часть 2 «Краткая справка о работе Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианской Комиссии)»
Часть 3 «Наследие Европы в области выборов» посвящена следующим вопросам избирательных технологий:
– Венецианская Комиссия и избирательное право;
– Наследие Европы в области выборов: основание и реализация;
– Конституционные принципы избирательного права;
Часть 4 «Руководящие принципы оценки выборов, используемые международными наблюдателями» освещает следующие этапы оценки процедуры выборов на всех стадиях их проведения, включая подсчет голосов:
– Перед днем выборов;
– В день выборов;
– На следующий день и дни после выборов;
В приложении к четвертой части также содержатся три анкеты, позволяющие самостоятельно произвести целостную оценку проведения процедуры выборов в соответствии с международными стандартами, приведенными в первой части.
ЧАСТЬ 1. СВОД РЕКОМЕНДУЕМЫХ НОРМ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ
(принят Советом по демократическим выборам на 3-ем заседании (16 октября 2002 года);
принят Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии (Венеция, 18 – 19 октября 2002 г.);
одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы на первой части сессии 2003 года;
одобрен Конгрессом местных и региональных властей Европы на весенней сессии 2003 года).
РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОТНОСИТЕЛЬНО ВЫБОРОВ
(Нижеприведенные руководящие принципы были приняты «Советом по демократическим выборам» – совместной рабочей группой, созданной в соответствии с резолюцией Парламентской Ассамблеи,– на его втором заседании (3 июля 2002 года), а затем утверждены Венецианской комиссией на ее 51-й сессии (5-6 июля 2002 года); они построены на базе основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов; и, наконец, они лежат в основе свода рекомендуемых норм по проведению выборов).
(приняты Венецианской Комиссией на 51-й пленарной сессии, Венеция, 5-6 июля 2002 года)
I. Общеевропейские принципы в области выборов
В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно.
1. Всеобщее избирательное право
1.1. Правило и исключения
Всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным. Однако это право может и, по сути, должно ограничиваться определенными условиями:
a. Возраст:
i. право избирать и быть избранным должно предоставляться лишь по достижении определенного минимального возраста;
ii. право избирать должно приобретаться не позднее достижения возраста совершеннолетия;
iii. право быть избранным должно возникать, желательно, в том же возрасте, что и право избирать, но в любом случае не позднее достижения 25 лет, за исключением случаев, когда для занятия определенных постов установлен особый возрастной ценз (например, для членов верхней палаты парламента или главы государства).
b. Гражданство:
i. может устанавливаться требование в отношении гражданства;
ii. вместе с тем рекомендуется разрешить иностранцам участвовать в местных выборах, если они проживают в данной местности дольше определенного срока.
c. Место жительства:
i. может устанавливаться требование в отношении места жительства;
ii. под местом жительства в данном случае понимается место обычного проживания;
iii. требование в отношении определенной продолжительности проживания может устанавливаться в отношении граждан исключительно в связи с участием в местных или региональных выборах;
iv. требуемый период проживания не должен превышать шести месяцев; более длительный срок может устанавливаться лишь для защиты национальных меньшинств;
v. правом избирать и быть избранным могут наделяться и граждане, проживающие за рубежом.
d. Лишение права избирать и быть избранным:
i. может быть предусмотрена возможность лишения физических лиц их права избирать и быть избранными, но лишь в случае наступления следующих кумулятивных условий:
ii. это должно быть предусмотрено в законе;
iii. должен соблюдаться принцип пропорциональности; условия лишения физических лиц права быть избранными могут быть менее жесткими, чем условия лишения их права избирать;
iv. лишение избирательных прав должно основываться на признании умственной неполноценности или вынесении уголовного приговора за серьезное правонарушение;
v. кроме того, лишение политических прав или признание умственно неполноценным допускается лишь по прямому решению суда.
1.2. Списки избирателей
Для того, чтобы списки избирателей считались достоверными, важно обеспечить соблюдение следующих критериев:
i. списки избирателей должны быть постоянными;
ii. они должны регулярно – не реже одного раза в год – обновляться. Там, где автоматическая регистрация избирателей не проводится, должна быть предусмотрена возможность зарегистрироваться в течение сравнительно продолжительного времени;
iii. списки избирателей должны публиковаться;
iv. должна существовать административная процедура – подконтрольная судебным органам – или судебная процедура, позволяющая зарегистрировать незарегистрированного избирателя; регистрация не должна проводиться на избирательном участке в день выборов;
v. должна существовать аналогичная процедура, позволяющая избирателям вносить исправления в неправильные записи;
vi. для того, чтобы лица, сменившие место жительства или достигшие установленного в законе минимального возраста после даты последней публикации списков, могли участвовать в голосовании, может быть предусмотрена их регистрация в дополнительном списке.
1.3. Выдвижение кандидатур
i. Выдвижение отдельных кандидатов или списков кандидатов может допускаться при условии сбора минимального числа подписей;
ii. закон не должен требовать сбора подписей более одного процента избирателей в соответствующем округе;
iii. при проверке подписей следует соблюдать четкие правила, в особенности в отношении установленных сроков;
iv. процесс проверки должен, в принципе, охватывать все подписи; однако после того, как будет неопровержимо установлено, что требуемое число подписей уже собрано, остальные подписи могут не проверяться;
v. удостоверение подписей должно быть завершено до начала избирательной кампании;
vi. если от кандидата или партии требуется внесение определенной гарантийной суммы, она должна возвращаться, если этот кандидат или партия набирают больше определенного установленного процента голосов; эта гарантийная сумма и число голосов не должны быть чрезмерными;
2. Равное избирательное право
Это подразумевает:
2.1. Равное право голоса: каждый избиратель имеет в принципе один голос; в тех случаях, когда избирательная система предусматривает наличие у избирателей более одного голоса, каждый избиратель имеет равное число голосов.
2.2. Равные избирательные правомочия: места должны равномерно распределяться между избирательными округами.
i. Это правило должно действовать по крайней мере в отношении выборов в нижние палаты парламентов и в отношении региональных и местных выборов;
ii. указанное положение подразумевает четкое и сбалансированное распределение мест между избирательными округами на основе одного из следующих критериев: числа лиц, проживающих в данном округе, числа проживающих в нем граждан (включая несовершеннолетних), числа зарегистрированных избирателей и, возможно, числа фактически голосующих жителей. Можно использовать надлежащее сочетание этих критериев;
iii. может учитываться географический критерий и административные – или, возможно, даже исторические – границы;
iv. допустимое отклонение от нормы не должно превышать 10 процентов и ни в коем случае не может превышать 15 процентов, за исключением особых обстоятельств (защита интересов компактно проживающего меньшинства, административная единица с малой плотностью населения);
v. для того, чтобы гарантировать равные избирательные возможности, распределение мест должно пересматриваться по крайней мере каждые десять лет, желательно не во время проведения выборов;
vi. в случае многомандатных избирательных округов места рекомендуется перераспределять без пересмотра границ избирательных округов, которые должны, по возможности, совпадать с административными границами;
vii. пересмотр границ избирательных округов – которые в этом случае должны быть одномандатными – должен производиться:
— беспристрастно;
— без ущерба для интересов национальных меньшинств;
— с учетом мнения комитета, большинство членов которого являются независимыми; в состав этого комитета рекомендуется включить географа, социолога и сбалансированное число представителей партий, а также, при необходимости, представителей национальных меньшинств.
2.3. Равенство возможностей
a. Всем партиям и кандидатам должны быть гарантированы равные возможности. Это подразумевает беспристрастное отношение государственных органов власти, в частности, к:
i. избирательной кампании;
ii. освещению в средствах массовой информации, в том числе в государственных СМИ;
iii. государственному финансированию партий и кампаний.
b. При различных обстоятельствах равенство может быть строгим или пропорциональным. В случае строгого равенства политическим партиям предоставляется равный режим независимо от их нынешней представленности в парламенте или поддержки электората. В случае пропорционального равенства статус политических партий должен определяться результатами, достигнутыми на выборах. Равные возможности обеспечиваются, в частности, при распределении эфирного времени на радио и телевидении, государственных средств и других форм поддержки.
c. В соответствии с принципом свободы слова должны быть приняты правовые меры, обеспечивающие предоставление всем участникам выборов минимального доступа к частным аудиовизуальным средствам массовой информации в ходе избирательной кампании и агитации.
d. Финансирование политических партий, кандидатов и избирательных кампаний должно быть прозрачным.
e. Для обеспечения равенства возможностей могут быть также ограничены расходы политических партий, особенно на агитацию.
2.4. Равенство и национальные меньшинства
a. Деятельность партий, представляющих национальные меньшинства, должна быть разрешена.
b. Установление специальных норм, гарантирующих резервирование за национальными меньшинствами определенной доли мест или предусматривающих исключение из обычных правил распределения мест для партий, представляющих национальные меньшинства (например, неприменение процентного барьера), в принципе не противоречит равному избирательному праву.
с. Ни один из кандидатов или избирателей не обязан раскрывать своей принадлежности к национальному меньшинству.
2.5. Равенство и паритет женщин и мужчин
Правовые нормы, устанавливающие минимальную процентную долю лиц того или иного пола среди кандидатов, не должны рассматриваться как противоречащие принципу равного избирательного права, если они основываются на положениях конституции.
3. Свободное голосование
3.1. Свобода избирателей формировать свое мнение
a. Государственные органы должны соблюдать обязанность быть беспристрастными. Это касается, в частности:
i. средств массовой информации;
ii. использования средств наглядной агитации;
iii. права на демонстрации;
iv. финансирования партий и кандидатов.
b. На государственные органы возложен ряд позитивных обязательств; в частности, они обязаны:
i. обеспечивать участие в выборах выдвинутых кандидатов;
ii. давать избирателям возможность ознакомиться со списками кандидатов и отдельными кандидатами, участвующими в выборах, например, путем надлежащего размещения средств наглядной агитации;
iii. вышеперечисленная информация должна быть также доступна на языках национальных меньшинств.
c. В случае нарушения обязательного нейтралитета или ущемления свободы избирателей формировать свое мнение, к виновным должны применяться санкции.
3.2. Свободное волеизъявление и борьба с нарушениями на выборах
i. процедуры голосования должны быть простыми;
ii. избиратели должны всегда иметь возможность проголосовать на избирательном участке. Другие способы голосования допускаются при соблюдении следующих условий:
iii. голосование по почте должно допускаться лишь в том случае, если почта работает надежно и безопасно; право голосовать по почте должно предоставляться только лицам, находящимся в больницах или в заключении, или людям с нарушениями двигательного аппарата или лицам, проживающим за границей; обман и запугивание недопустимы;
iv. электронное голосование должно использоваться лишь в том случае, если оно безопасно и надежно; в частности, избиратели должны иметь возможность получить подтверждение того, что они проголосовали, и быть в состоянии при необходимости исправить допущенную при голосовании ошибку без ущерба для тайны голосования; система должна быть прозрачной;
v. голосование по доверенности должно регулироваться очень жесткими правилами; число доверенностей, которые может получить один избиратель, должно быть ограничено;
vi. использование переносных ящиков для голосования должно допускаться лишь при соблюдении жестких условий, чтобы полностью исключить риск обмана;
vii. при оценке достоверности результатов голосования следует использовать по крайней мере два критерия: число поданных голосов и число избирательных бюллетеней, опущенных в ящик для голосования;
viii. сотрудники избирательных комиссий не могут вносить никаких изменений в избирательные бюллетени или каким-либо образом помечать их;
ix. неиспользованные избирательные бюллетени запрещено выносить с территории избирательного участка;
x. на избирательных участках должны находиться представители ряда партий, а наблюдателям, назначенным кандидатами, должно быть дано разрешение присутствовать во время голосования и подсчета голосов;
xi. военнослужащие должны по возможности голосовать по месту жительства. В противном случае рекомендуется зарегистрировать их для голосования на избирательном участке вблизи места их дислокации;
xii. подсчет голосов рекомендуется производить на избирательных участках;
xiii. подсчет голосов должен быть прозрачным. Наблюдателям, представителям кандидатов и представителям средств массовой информации должно быть разрешено присутствовать при подсчете голосов. Эти лица должны также иметь доступ ко всем записям;
xiv. результаты должны открыто передаваться вышестоящему органу;
xv. государство должно наказывать за любую подтасовку результатов выборов.
4. Тайное голосование
a. Для избирателей тайное голосование – это не только право, но и обязанность, невыполнение которой должно наказываться посредством признания недействительным любого избирательного бюллетеня, содержание которого стало известно другим лицам.
b. Голосование должно быть личным. Семейное голосование или любые другие формы контроля одним избирателем за волеизъявлением другого избирателя должны быть запрещены.
c. Не допускается публикация списков проголосовавших избирателей.
d. Нарушение тайны голосования должно быть наказуемым.
5. Прямое голосование
Прямым голосованием должны избираться следующие лица:
i. члены по крайней мере одной палаты национального парламента;
ii. законодательные органы регионального уровня;
iii. местные советы.
6. Периодичность выборов
Выборы должны проводиться регулярно; срок полномочий членов законодательной ассамблеи не должен превышать 5 лет.
II. Условия реализации принципов
1. Соблюдение основных прав
a. Демократические выборы невозможны без соблюдения прав человека, в частности свободы слова и печати, свободы передвижения по стране, свободы собрания и объединения в политических целях, в том числе для создания политических партий.
b. Ограничения этих свобод должны основываться на нормах закона, отвечать общественным интересам и соответствовать принципу пропорциональности.
2. Порядок регулирования и стабильность избирательного законодательства
a. За исключением норм, регулирующих технические вопросы и конкретные аспекты,– которые могут оформляться в виде подзаконных актов,– нормы избирательного права должны быть закреплены по крайней мере в виде обычного закона.
b. Следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за год до проведения выборов или же нужно закрепить их в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон.
3. Процессуальные гарантии
3.1. Организация выборов беспристрастным органом
a. Ответственность за соблюдение избирательного законодательства должен нести беспристрастный орган.
b. Там, где отсутствует многолетняя традиция независимости административных властей от органов политической власти, на всех уровнях – от общенационального уровня до отдельного избирательного участка – должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии.
c. Центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом.
d. В ее состав должны входить:
i. по крайней мере один представитель судебной власти;
ii. представители партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов; эти лица должны хорошо разбираться в избирательных вопросах.
В ее состав могут входить:
iii. представитель министерства внутренних дел;
iv. представители национальных меньшинств.
e. Политические партии должны быть в равной мере представлены в избирательных комиссиях или должны иметь возможность наблюдать за работой этих беспристрастных органов. Равенство может пониматься как строгое или пропорциональное (см. пункт 1.2.3.b).
f. Органы, назначающие членов избирательных комиссий, не должны иметь возможность свободно отзывать их.
g. Члены избирательных комиссий должны проходить стандартную подготовку.
h. Желательно, чтобы решения избирательных комиссий принимались квалифицированным большинством голосов или консенсусом.
3.2. Наблюдение за выборами
a. Как национальным, так и международным наблюдателям должны быть предоставлены как можно более широкие возможности для участия в наблюдении за проведением выборов.
b. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а должно включать период регистрации кандидатов и, при необходимости, избирателей, а также период проведения избирательной кампании. Это должно дать возможность установить, не было ли допущено каких-либо нарушений до, в ходе или после выборов. Наблюдение всегда должно разрешаться на этапе подсчета голосов.
c. Места, в которых наблюдатели не имеют права появляться, должны быть четко оговорены в законе.
d. Наблюдатели должны, среди прочего, обращать особое внимание на то, чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными.
3.3. Эффективная система обжалования
a. Обжалование по всем избирательным вопросам производится либо в избирательной комиссии, либо в суде. Обжалование в связи с выборами в парламент производится, прежде всего, непосредственно в парламенте. В любом случае, должно допускаться окончательное обжалование в суде.
b. Процедура должна быть простой и не слишком сложной в формальном отношении, в частности в отношении приемлемости жалоб.
c. Процедура обжалования, особенно полномочия и обязанности различных органов, должна быть четко прописана в законе, с тем чтобы избежать коллизии прав (как позитивной, так и негативной). Ни сторона, требующая обжалования, ни власти не должны иметь возможности выбирать орган по рассмотрению заявлений об обжаловании.
d. Орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен быть уполномочен рассматривать, в частности, такие вопросы, как право избирать – включая списки избирателей – и быть избранным, соответствие кандидатур установленным требованиям, должное соблюдение правил, регулирующих проведение избирательных кампаний, и результаты выборов.
e. Орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен быть уполномочен аннулировать выборы в тех случаях, когда существует опасность, что допущенные нарушения могли повлиять на их результаты. Он должен также иметь возможность аннулировать все результаты выборов или только результаты по отдельным избирательным округам или избирательным участкам. В случае аннулирования результатов голосования в соответствующем районе должны быть организованы новые выборы.
f. Все кандидаты и избиратели, зарегистрированные по соответствующему избирательному округу, должны иметь право на обжалование. В отношении поступающих от избирателей заявлений об обжаловании результатов выборов могут устанавливаться разумные требования в отношении минимального числа избирателей.
g. Срок подачи и рассмотрения заявлений об обжаловании должен быть коротким (в первой инстанции от трех до пяти дней).
h. Необходимо гарантировать обжалующей стороне такой порядок разбирательства, при котором будут заслушаны обе стороны.
i. В тех случаях, когда в роли органа по рассмотрению заявлений об обжаловании выступает вышестоящая избирательная комиссия, она должна иметь возможность ex officio исправлять или аннулировать решения нижестоящих избирательных комиссий.
4. Избирательная система
При условии соблюдения вышеупомянутых принципов может выбираться любая избирательная система.
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЙ ДОКЛАД
(принят Венецианской комиссией на 52-й пленарной сессии, Венеция, 18-19 октября 2002 года)
В пояснительном докладе разъясняются, определяются и уточняются нормы, закрепленные в руководящих принципах, и, при необходимости, излагаются рекомендации по конкретным вопросам. Доклад был утвержден «Советом по демократическим выборам» на его третьем заседании (16 октября 2002 года), а затем Венецианской комиссией на 52-й сессии (18-19 октября 2002 года).
Общие замечания
1. Наряду с правами человека и верховенством права демократия является одним их трех столпов европейского конституционного наследия, а также деятельности Совета Европы. Демократия немыслима без выборов, проводящихся в соответствии с определенными принципами, которые и придают им демократический статус.
2. Эти принципы составляют особый аспект европейского конституционного наследия, которое можно вполне обоснованно назвать «общеевропейским опытом в области выборов». Этот опыт включает два аспекта: во-первых, базовые положения, каковыми являются конституционные принципы избирательного права, такие, как всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое голосование, а во-вторых, принцип, согласно которому подлинно демократические выборы могут проводиться лишь в случае соблюдения демократическим государством определенных базовых условий, основанных на верховенстве права, таких, как уважение основных прав, стабильность избирательного законодательства и соблюдение эффективных процессуальных гарантий. Поэтому нижеследующий текст – как и вышеизложенные руководящие принципы – разбит на два раздела: в первом излагаются определения и практические следствия применения принципов европейского избирательного наследия, а во втором описываются условия, необходимые для их применения.
I. Основополагающие принципы общеевропейского опыта в области выборов
Введение: принципы и их правовая основа
3. Для того, чтобы выборы соответствовали общим принципам европейского наследия, на которых строится подлинно демократическое общество, они должны отвечать пяти основополагающим нормам: избирательное право должно быть всеобщим, равным, свободным, тайным и прямым. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно. Все эти принципы в совокупности составляют европейское избирательное наследие.
4. Хотя все эти принципы по своему характеру являются конвенционными, их соблюдение сопряжено с рядом вопросов, заслуживающих внимательного изучения. Было бы неплохо попытаться вычленить из этих принципов базовые положения, которые должны неукоснительно соблюдаться всеми европейскими государствами.
5. Базовые положения европейского избирательного наследия состоят в основном из международных норм. Соответствующая международная норма закреплена в статье 25 (b) Международного пакта о гражданских и политических правах, в которой прямо перечисляются все эти принципы, кроме прямого голосования, хотя последнее и подразумевается. Общеевропейская норма закреплена в статье 3 Дополнительного протокола к Европейской конвенции о правах человека, в которой прямо предусматривается право на периодические свободные выборы путем тайного голосования; другие принципы также закреплены в прецедентном праве по вопросам прав человека. Право на прямые выборы также было признано Страсбургским судом, по крайней мере, косвенно. Вместе с тем конституционные принципы, общие для всего континента, можно найти не только в международных текстах: напротив, они нередко более подробно описываются в национальных конституциях. В тех случаях, когда законодательство и практика различных стран совпадают, это позволяет более точно определить содержание этих принципов.
1. Всеобщее избирательное право
1.1. Правило и исключения
6. Всеобщее избирательное право охватывает как активное (право голосовать) так и пассивное (право быть избранным) избирательные права. Право избирать и быть избранным может ограничиваться определенными условиями, полный перечень которых приводится ниже. Наиболее распространенными условиями являются возраст и гражданство.
a. Право избирать и быть избранным должно возникать лишь по достижении определенного минимального возраста; вместе с тем достижение совершеннолетия, влекущее за собой не только права, но и обязанности гражданского характера, должно означать получение по крайней мере права избирать. В отношении права быть избранным может быть установлен более высокий возраст, однако, за исключением случаев, когда для занятия определенных постов установлен особый возрастной ценз (например, для сенаторов, главы государства), этот возраст не должен превышать 25 лет.
b. В законодательстве большинства стран предусматривается условие гражданства. Однако в настоящее время все более заметной становится тенденция к предоставлению иностранным резидентам, долгое время проживающим в данной местности, местных политических прав в соответствии с Конвенцией Совета Европы об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне. Соответственно, рекомендуется предоставлять иностранцам, проживающим в данной местности больше определенного времени, право голоса на местных выборах. Кроме того, в рамках процесса европейской интеграции граждане европейских стран, проживающие в государствах-членах ЕС, получили право избирать и быть избранными на муниципальных выборах и на выборах в Европейский парламент. Вместе с тем применение критерия гражданства может иногда быть сопряжено с определенными проблемами, если государство отказывается предоставлять гражданство лицам, проживающим на его территории, на протяжении нескольких поколений, например, по лингвистическим соображениям. Кроме того, в соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве лица, имеющие двойное гражданство, должны иметь те же избирательные права, что и другие граждане.
c. В-третьих, на право избирать и/или быть избранным могут распространяться требования в отношении места жительства, причем в данном случае под местом жительства понимается место обычного проживания. Что касается участия в местных и региональных выборах, то требование в отношении места жительства априори не противоречит принципу всеобщего избирательного права, если установленный период проживания не превышает нескольких месяцев; установление более длительного срока допустимо лишь для защиты национальных меньшинств. И наоборот, многие государства предоставляют своим гражданам, живущим за рубежом, право избирать и даже право быть избранным. Такая практика может приводить к злоупотреблениям в некоторых особых случаях, например, когда гражданство предоставляется по этническому признаку. Регистрация может производиться и не по основному месту жительства избирателя, если избиратель регулярно проживает в этом месте и это видно, например, по его/ее выплатам местных налогов; разумеется, в этом случае не допускается регистрация избирателя по основному месту жительства.
Свобода передвижения граждан по всей территории страны вместе с их правом возвратиться в любое время – это одно из основополагающих прав, необходимых для проведения подлинно демократических выборов. Если определенные лица в исключительных случаях оказываются перемещены вопреки своей воле, то они должны иметь возможность временно рассматриваться как проживающие по своему прежнему месту жительства.
d. Наконец, могут быть предусмотрены основания для приостановления действия политических прав. Вместе с тем такие основания должны соответствовать обычным условиям, при которых может производиться ограничение основополагающих прав; иными словами, они должны:
— быть предусмотрены в законе;
— соответствовать принципу пропорциональности;
— основываться на признании умственной неполноценности или вынесении уголовного приговора за серьезное правонарушение.
Кроме того, лишение того или иного лица политических прав допускается лишь по прямому решению суда. Однако в случае лишения прав на основании признания умственной неполноценности такое прямое решение может касаться признания неполноценности, а лишение гражданских прав может следовать ipso jure .
Условия лишения физических лиц права быть избранными могут быть менее жесткими, чем условия их лишения права избирать, поскольку в данном случае речь идет о занятии общественной должности, и решение лишить то или иное лицо, действия которого на этой должности могли бы привести к нарушению более весомых общественных интересов, права быть избранным на эти должности, могло бы оказаться вполне законным.
1.2. Списки избирателей
7. Надлежащее ведение списков избирателей имеет жизненно важное значение для гарантирования всеобщего избирательного права. В то же время представляется допустимым положение, когда включение избирателей в эти списки производится не автоматически, а только по их просьбе. На практике нередко оказывается, что в списках избирателей имеются ошибки, что приводит к конфликтам. Неопытность властей, миграционные потоки и тот факт, что весьма немногие граждане утруждают себя проверкой данных, внесенных в списки избирателей, когда они представляются им для ознакомления, затрудняют ведение этих списков. Для того чтобы содержащаяся в этих списках информация была достоверной, важно обеспечить соблюдение ряда условий:
i. cписки избирателей должны быть постоянными;
ii. oни должны регулярно – не реже одного раза в год – обновляться, с тем чтобы у муниципальных (местных) органов власти вошло в привычку совершать все положенные действия по обновлению списков в одно и то же время каждый год. Там, где автоматическая регистрация избирателей не проводится, должна быть предусмотрена возможность зарегистрироваться в течение довольно продолжительного времени;
iii. cписки избирателей должны публиковаться. Окончательный обновленный вариант должен направляться в вышестоящую инстанцию под наблюдением беспристрастного органа, отвечающего за применение закона о выборах;
iv. должна существовать административная процедура – подконтрольная судебному органу – или судебная процедура, позволяющая избирателям, не включенным в списки, зарегистрироваться. В некоторых странах может быть установлено, что запись в дополнительный список прекращается, например, за 15 дней до проведения выборов или непосредственно в день выборов. В последнем случае, который не может не поражать своим либерализмом, решение о включении в списки избирателей неминуемо придется принимать суду, вынужденному заседать в день выборов, вследствие чего такая процедура не очень подходит для удовлетворения организационных потребностей, на которых строится функционирование любой демократии. В любом случае, не следует разрешать избирательным участкам регистрировать избирателей непосредственно в день выборов;
v. более того, неточности в списках избирателей обусловлены как необоснованным включением отдельных избирателей, так и не включением некоторых из них. Должна существовать процедура, аналогичная упомянутой в пункте выше, которая позволяла бы избирателям вносить исправления в неправильные записи. Круг избирателей, имеющих право требовать внесения таких исправлений, можно ограничить лицами, проживающими на территории данного избирательного округа, или избирателями, зарегистрированными на данном избирательном участке;
vi. для того, чтобы лица, сменившие место жительства или достигшие установленного в законе минимального возраста после даты последней публикации окончательного варианта списка избирателей, могли участвовать в голосовании, можно предусмотреть возможность их регистрации в дополнительном списке.
1.3. Выдвижение кандидатур
8. Теоретически обязанность собрать определенное число подписей, чтобы иметь возможность выставить свою кандидатуру, не противоречит принципу всеобщего избирательного права. На практике только самые мелкие партии, по-видимому, сталкиваются со сколько-нибудь серьезными трудностями при сборе требуемого числа подписей при условии, что правила о сборе подписей не используются для того, чтобы лишить кандидатов права быть избранным. Во избежание такого манипулирования представляется желательным установить в законе требование о сборе подписей в количестве, не превышающем один процент избирателей. При проверке подписей следует соблюдать четкие правила, в особенности в отношении установленных сроков, и проверять все подписи подряд, а не выборочно; однако после того, как в результате проверки будет неопровержимо установлено, что требуемое число подписей уже собрано, остальные подписи могут не проверяться. В любом случае, приемлемость кандидатур должна быть установлена до начала избирательной кампании, поскольку несвоевременное удостоверение кандидатур может поставить некоторые партии и кандидатов в неблагоприятное положение в ходе кампании.
9. Существует еще одна процедура, в соответствии с которой кандидаты или партии обязаны внести определенную гарантийную сумму, которая возвращается только в том случае, если соответствующий кандидат или партия набрали больше определенного установленного процента голосов. Такая практика представляется более эффективной, чем сбор подписей. Однако величина этой гарантийной суммы и число голосов, которые необходимо набрать для ее возмещения, не должны быть чрезмерными.
2. Равное избирательное право
10. Равенство в избирательных вопросах охватывает целый ряд аспектов. Одних беспокоит равенство избирательного права – идеал, который разделяет весь континент, тогда как другие не ограничиваются этой концепцией, но при этом, по-видимому, не могут договориться о едином стандарте. Во всех случаях необходимо обеспечивать соблюдение следующих принципов: равное право голоса, равные избирательные правомочия и равенство возможностей. С другой стороны, нельзя требовать обязательного равенства результатов, обеспечиваемого, к примеру, посредством пропорционального представительства партий или женщин и мужчин.
2.1. Равное право голоса
11. Равное право голоса означает, что каждый избиратель обычно должен иметь один и только один голос. Очевидно, что ситуация, когда избиратель имеет несколько голосов (до сих пор весьма распространенное нарушение в новых демократиях), недопустима – как в случаях, когда избиратель имеет право проголосовать более одного раза в одном и том же месте, так и в случаях, когда он или она имеет право одновременно проголосовать в нескольких разных местах, например, по нынешнему месту жительства.
12. В некоторых избирательных системах избиратель, тем не менее, имеет более одного голоса. Например, в системе, допускающей раздельное голосование (голосование за кандидатов, выбранных из более чем одного списка), избиратель может иметь по одному голосу на каждый подлежащий заполнению пост; возможна также ситуация, когда одно голосование проводится в рамках мелкого избирательного округа, а другое – в рамках более крупного округа, как часто бывает в системах, объединяющих одномандатные округа и пропорциональные представительства на национальном или региональном уровне. В этом случае равное право голоса означает, что все избиратели должны иметь равное число голосов.
2.2. Равные избирательные правомочия
13. Равенство избирательных правомочий в тех случаях, когда выборы не проводятся в одномандатном избирательном округе, предусматривает установление границ избирательных округов таким образом, чтобы места депутатов, представляющих население, в нижних палатах поровну распределялись между избирательными округами на основе конкретного критерия распределения, например, по числу лиц, проживающих в данном избирательном округе, по числу граждан, проживающих в этом округе (включая несовершеннолетних), по числу зарегистрированных избирателей или, возможно, по числу лиц, реально участвующих в голосовании. Допустимы и надлежащие сочетания этих критериев. Такие же нормы действуют и в отношении региональных и местных выборов. Когда этот принцип не соблюдается, мы сталкиваемся с явлением, известным как избирательная геометрия в форме либо «активной избирательной геометрии», когда распределение мест сразу же приводит к представительному неравенству, либо «пассивной избирательной геометрии», которая является результатом чересчур долгого сохранения без изменений территориального распределения мест и границ избирательных округов. Более того, в рамках систем, тяготеющих к непропорциональному представительству, особенно в рамках мажоритарных (или плюралистических) избирательных систем не исключается возможность предвыборных махинаций, выражающихся в получении одной из партий преимуществ в результате искусственного изменения границ избирательных округов.
14. Границы избирательных округов могут также устанавливаться на основе географических критериев и административных или даже исторических границ, которые нередко определяются географией.
15. Максимально допустимое отклонение от принятого критерия распределения зависит от конкретной ситуации, однако, как правило, не должно превышать 10 процентов и ни в коем случае не должно превышать 15 процентов, если речь не идет о действительно исключительных обстоятельствах (когда административная единица с низкой численностью населения имеет такое же значение, как и другие, и должна иметь по крайней мере одного представителя в нижней палате или когда она является местом компактного проживания конкретного национального меньшинства).
16. Во избежание пассивной избирательной геометрии следует по крайней мере раз в десять лет пересматривать распределение мест, желательно не в годы проведения выборов, что уменьшит опасность политических манипуляций.
17. В многомандатных избирательных округах избирательной геометрии можно легко избежать благодаря регулярному распределению мест среди избирательных округов в соответствии с выбранным критерием распределения. В этом случае избирательные округа должны соответствовать административным единицам, и перераспределение представляется нежелательным. В тех случаях, когда голосование проводится по одномандатному принципу, границы избирательных округов необходимо пересматривать после каждого перераспределения мест. Политические последствия установления или пересмотра границ избирательных округов весьма значительны, и поэтому чрезвычайно важно, чтобы этот процесс не производился в интересах одной из партий и не ущемлял интересы национальных меньшинств.
Страны с прочными демократическими устоями придерживаются самых разных подходов к этой проблеме и руководствуются самыми разными принципами. Новым демократиям следует взять на вооружение простые критерии и легкие в реализации процедуры. Наилучший выход видится в том, чтобы на первом этапе поручить решение этой проблемы комиссии, большинство членов которой были бы независимыми и в состав которой – желательно – входили бы географ, социолог, сбалансированное число представителей различных партий, а также, при необходимости, представители национальных меньшинств. После этого парламент мог бы на основании предложений комиссии принять решение, предусмотрев возможность подачи однократного обжалования.
2.3. Равенство возможностей
18. Всем партиям и кандидатам должны быть гарантированы равные возможности, а государство следует призвать быть беспристрастным по отношению к ним и обеспечивать единообразное применение законодательства в отношении всех. Так, требование в отношении нейтральности касается избирательной кампании и освещения хода выборов средствами массовой информации, особенно государственными СМИ, а также государственного финансирования партий и кампаний. Это означает, что существует два возможных толкования равенства: «строгое» и «пропорциональное» равенство. «Строгое» равенство означает, что политические партии имеют равный статус независимо от их представленности в парламенте или поддержки электората. Этот критерий следует применять, когда речь идет об использовании государственных возможностей проведения избирательной кампании (например, расклеивание плакатов, почтовые и аналогичные услуги, демонстрации в общественных местах, предоставление общественных помещений для проведения массовых мероприятий). «Пропорциональное» равенство предполагает, что к политическим партиям подходят пропорционально количеству полученных ими голосов. Равенство возможностей (строгое и/или пропорциональное) применяется, в частности при распределении эфирного времени на радио и телевидении, государственных средств и других форм поддержки. Некоторые формы поддержки могут предоставляться, с одной стороны, на принципах строгого равенства, а с другой – на принципах пропорционального равенства.
19. Основная идея заключается в том, чтобы основные политические силы имели возможность выражать свои мнения в крупнейших органах массовой информации страны и чтобы все политические силы имели право проводить свои митинги, в том числе на оживленных городских магистралях, распространять литературу и осуществлять свое право на расклеивание плакатов. Все эти права должны четко регламентироваться при должном соблюдении свободы слова, и любое несоблюдение этого права либо властями, либо участниками кампании должно соответствующим образом наказываться. Для исправления ситуации накануне выборов следует обеспечить право на оперативное обжалование. Известно, однако, что одним из наиболее распространенных недостатков при проведении выборов является необъективное освещение избирательной кампании и кандидатов в средствах массовой информации. Поэтому чрезвычайно важно составить в каждой стране перечень средств массовой информации и обеспечить достаточно сбалансированное предоставление кандидатам и партиям эфирного времени или рекламного пространства, в том числе на государственных радио– и телевизионных каналах.
20. В соответствии с принципом свободы слова должны быть приняты правовые меры, обеспечивающие предоставление всем участникам выборов минимального доступа к частным аудиовизуальным СМИ для проведения своей избирательной кампании и агитации.
21. Вопрос о финансировании, в частности, о необходимости обеспечения прозрачности финансирования, будет рассмотрен ниже. Для обеспечения равенства возможностей могут быть также ограничены расходы политических партий, особенно на агитацию.
2.4. Равенство и национальные меньшинства
22. В соответствии с принципами международного права избирательное законодательство должно гарантировать равенство для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, что предполагает запрещение любой дискриминации в отношении них. В частности, национальные меньшинства должны иметь возможность создавать политические партии. Нормы, определяющие границы округов и процентного порога, не должны создавать препятствий для вхождения лиц, принадлежащих к меньшинствам, в избираемый орган.
23. Некоторые меры, принимаемые для обеспечения минимальной представительства меньшинств либо путем резервирования за ними определенной доли мест, либо посредством исключений из обычных правил распределения мест (например, неприменения процентного порога к партиям, представляющим национальные меньшинства), не нарушают принцип равенства. Можно также предусмотреть, чтобы граждане, принадлежащие к национальным меньшинствам, имели право голосовать как за общий список, так и за список национальных меньшинств. При этом ни от кандидатов, ни от избирателей нельзя требовать указания принадлежности к тому или иному национальному меньшинству.
2.5. Равенство и паритет женщин и мужчин
24. При наличии специальной конституционной основы могут приниматься соответствующие нормы с тем, чтобы в определенной степени сбалансировать представительства или даже обеспечить паритет мужчин и женщин в избираемых органах. В отсутствие такой конституциональной основы подобные положения могут быть признаны противоречащими принципу равенства и свободы объединения.
25. Кроме того, сфера применения этих норм зависит от избирательной системы. В системе с фиксированными партийными списками равенство обеспечивается в том случае, если число проходящих по партийным спискам мужчин и женщин одинаково. Однако при возможности преференциального или перекрестного голосования избиратели отнюдь не обязательно будут выбирать по равному числу представителей обоих полов, что может привести к диспропорциям в составе избираемого органа.
3. Свободное голосование
26. Свободное голосование включает два различных аспекта: свободное формирование избирателем своего мнения и свободное выражение этого мнения, т.е. свободная процедура голосования и точная оценка результатов.
3.1. Свобода избирателей формировать свое мнение
а. Свобода избирателей формировать свое мнение отчасти пересекается с равенством возможностей. Для этого требуется, чтобы государство,– и в целом органы власти,– соблюдало свою обязанность быть беспристрастным, особенно в том, что касается использования средств массовой информации, использования средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов.
b. На государственные органы власти возложены также некоторые позитивные обязательства. Они должны обеспечивать участие в выборах кандидатов, выдвинутых в соответствии с законом. Выдвижение конкретных кандидатов может быть запрещено лишь в исключительных обстоятельствах, когда этого требуют более значительные общественные интересы. Государственные власти должны также давать избирателям возможность ознакомиться с партийными списками и кандидатами, участвующими в выборах, в частности посредством надлежащего размещения средств наглядной агитации. Указанная информация должна быть также доступна на языках национальных меньшинств, по крайней мере, там, где они составляют определенную часть населения.
Свободному формированию мнений избирателей могут также препятствовать действия физических лиц, пытающихся, например, подкупить избирателей: такую практику государство обязано предотвращать и эффективно пресекать.
с. Для обеспечения эффективного применения норм, касающихся свободного формирования избирателями своего мнения, любое нарушение вышеуказанных норм должно быть наказуемо.
3.2. Свободное волеизъявление и борьба с нарушениями на выборах
3.2.1. Общие положения
27. Свободное волеизъявление в первую очередь требует строгого соблюдения процедуры голосования. На практике избиратели должны иметь возможность отдать свои голоса за зарегистрированные списки или кандидатов, т.е. они должны получить бюллетени для голосования с их именами и иметь возможность опустить эти бюллетени в ящик для голосования. Государство обязано предоставить необходимое помещение для голосования. Избиратели должны быть защищены от угроз или ограничений, которые могли бы помешать им отдать свой голос или отдать его в соответствии со своими пожеланиями, от кого бы ни исходили эти угрозы: от властей или от физических лиц; государство обязано предотвращать и пресекать такого рода действия.
28. Кроме того, избиратель имеет право на точную оценку результатов голосования; государство обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов.
3.2.2. Процедуры голосования
29. Процедуры голосования играют важнейшую роль в избирательном процессе в целом, поскольку именно в ходе голосования наиболее высока вероятность нарушений.
30. В некоторых странах практическая реализация демократических норм требует радикального изменения отношения к ним, чему должны активно способствовать власти. В этом плане должны быть приняты определенные меры по противодействию традициям и обычаям, которые негативно влияют на выборы. В основном эти нарушения, такие, в частности, как «семейное голосование», происходят в процессе голосования.
31. Все эти наблюдения приводят нас к следующему заключению: процедура голосования должна оставаться простой. Поэтому рекомендуется обеспечить соблюдение изложенных ниже критериев.
32. Формирование состава сотрудников избирательных участков исходя из принципа сбалансированного представительства различных политических сил затрудняет совершение нарушений, а об объективности голосования следует судить по двум основным критериям: числу проголосовавших избирателей в сравнении с числом избирательных бюллетеней в ящике для голосования. Число избирателей можно установить по числу подписей в списке избирателей. Однако человеческая натура такова (даже если не говорить о преднамеренных нарушениях), что добиться полного совпадения этих двух показателей весьма сложно, а любые дополнительные меры контроля, такие, как нумерация корешков избирательных бюллетеней или сопоставление общего числа избирательных бюллетеней в ящике для голосования с учетом аннулированных и неиспользованных бюллетеней с числом избирательных бюллетеней, выданных данному избирательному участку, может дать определенное представление о реальной ситуации. Однако не следует питать иллюзий по поводу того, что результаты этих различных подсчетов точно совпадут. Опасность увеличения числа подсчетов заключается в том, что расхождения при подсчетах, а в конечном итоге и настоящие нарушения, не будут восприниматься серьезно. Лучше жестко контролировать два показателя, чем кое-как – и, соответственно, неэффективно – контролировать большое число переменных.
33. Все неиспользованные бюллетени для голосования должны оставаться на избирательном участке, а не передаваться для хранения в других помещениях. С момента открытия избирательного участка приготовленные бюллетени для голосования должны находиться на виду: например, на столе у одного из руководителей участка. Нельзя допускать, чтобы помимо этого бюллетени находились в ящиках или других местах.
34. Заверение избирательных бюллетеней подписью и печатью не должно производиться в момент, когда бюллетень выдается избирателю, поскольку подпись и печать можно нанести таким образом, что это позволит при подсчете голосов идентифицировать избирателя, что было бы нарушением тайны голосования.
35. Избиратель должен получить свой избирательный бюллетень, после чего никто другой не должен к нему прикасаться.
36. Важно, чтобы в число сотрудников избирательного участка входили представители разных партий и чтобы на участке присутствовали назначенные кандидатами наблюдатели.
37. Избиратели должны всегда иметь возможность проголосовать на избирательном участке; однако при определенных условиях допускаются и другие указанные ниже формы голосования.

3.2.2.1. Голосование по почте и, при определенных обстоятельствах, по доверенности
38. Голосование по почте и голосование по доверенности допускается на Западе повсеместно, однако конкретные условия такого голосования существенно различаются. Так, голосование по почте может быть весьма распространено в одной стране и запрещено в другой из-за опасения нарушений. Такое голосование должно допускаться лишь в том случае, если почтовая служба является безопасной – т.е. защищенной от умышленного вмешательства – и надежной в том смысле, что она функционирует должным образом. Голосование по доверенности допускается лишь при условии соблюдения очень жестких правил, опять же с целью предотвращения нарушений; число доверенностей, которые может получить один избиратель, должно быть ограничено.
39. Ни одну из этих форм голосования не следует широко поощрять, если трудности, присущие этой форме голосования, включая более высокий риск «семейного» голосования, усугубляются к тому же некачественной работой почтовой службы. Однако с учетом определенных мер предосторожности голосование по почте может использоваться для того, чтобы дать возможность больным, находящимся на стационарном лечении в больницах, лицам, находящимся в местах заключения, лицам с нарушениями двигательного аппарата или лицам, проживающим за границей, принять участие в голосовании в той мере, в какой отсутствует риск нарушений или запугивания. Это избавит от необходимости в переносной урне, использование которой зачастую сопряжено с проблемами и опасностью подтасовок. Голосование по почте должно осуществляться в соответствии со специальной процедурой за несколько дней до выборов.
40. Использование переносных ящиков для голосования нежелательно, поскольку сопряжено с серьезной опасностью подтасовок. Тем не менее, если они все же используются, следует установить жесткие условия с целью недопущения нарушений, включая направление вместе с ящиком нескольких членов участковой избирательной комиссии, представляющих различные политические объединения.
3.2.2.2. Голосование военнослужащих
41. В тех случаях, когда военнослужащие не могут прибыть домой в день голосования, желательно зарегистрировать их на избирательных участках вблизи мест дислокации. Паспортные данные соответствующих военнослужащих направляются местным командованием муниципальным властям, которые затем включают их имена в список избирателей. Единственным исключением из этого правила является ситуация, когда казармы располагаются слишком далеко от ближайшего избирательного участка. В военных частях для надзора в течение периода, предшествующего выборам, следует создать специальные комиссии с целью недопущения того, чтобы вышестоящие офицеры навязывали или приказывали подчиненным сделать определенный политический выбор.
3.2.2.3. Механические и электронные системы голосования
42. Некоторые страны уже используют механические или электронные системы голосования или готовятся к их внедрению. Преимущество этих методов становится очевидным в случае одновременного проведения нескольких выборов, хотя при этом приходится принимать определенные меры предосторожности, с тем чтобы минимизировать опасность нарушений, например посредством предоставления избирателю возможности сразу же после голосования проверить, как был зарегистрирован его голос. Очевидно, что при этой форме голосования очень важно обеспечить составление бюллетеней таким образом, чтобы избежать путаницы. Для облегчения проверки и пересчета голосов в случае обжалования можно также предусмотреть, чтобы машина могла впечатывать выбор, сделанный избирателем, в избирательный бюллетень; эти бюллетени затем помещаются в опечатываемый контейнер, исключающий доступ к ним. Какие бы средства не использовались, должна обеспечиваться конфиденциальность голосования.
43. Электронные методы голосования должны быть безопасны и надежны. Они считаются безопасными, если система может противостоять попытке сознательного взлома; они считаются надежными, если могут функционировать самостоятельно, независимо от любых сбоев в аппаратных средствах и программном обеспечении. Кроме того, избиратель должен иметь возможность получить подтверждение того, что он проголосовал, и быть в состоянии при необходимости исправить допущенную при голосовании ошибку без ущерба для тайны голосования.
44. Кроме того, следует обеспечить прозрачность системы в том смысле, что должна быть предусмотрена возможность проверки ее надлежащего функционирования.
3.2.2.4. Подсчет голосов
45. Подсчет голосов рекомендуется производить непосредственно на избирательных участках, а не в специальных центрах. Сотрудники избирательных участков вполне способны справиться с этой задачей; при этом отпадает необходимость в транспортировке ящиков для голосования и сопроводительных документов, что уменьшает опасность подмены.
46. Подсчет голосов должен проводиться прозрачно. Допускается присутствие при подсчете голосов зарегистрированных на этом избирательном участке избирателей; должно быть также, разрешено присутствовать национальным или международным наблюдателям. Эти лица должны иметь возможность присутствовать при любых обстоятельствах. Должно быть составлено достаточное количество копий протоколов для распространения, с тем, чтобы все вышеупомянутые лица имели возможность получить копию. Одна копия немедленно вывешивается на доске объявлений, еще одна копия остается на избирательном участке, а третья копия направляется в комиссию или в вышестоящую инстанцию.
47. В соответствующих нормативных документах следует предусмотреть определенные практические меры предосторожности в отношении используемых принадлежностей. Так, протоколы должны составляться не карандашом, а шариковой ручкой, поскольку текст, написанные карандашом, может быть стерт.
48. На практике оказывается, что время, необходимое для подсчета голосов, зависит от эффективности работы председателя участковой избирательной комиссии. Это время может варьироваться весьма существенно, поэтому в законодательстве или в нормативных документах, содержащихся в учебном пособии для сотрудников избирательных участков, следует предусмотреть простую, проверенную и апробированную процедуру.
49. Лучше избегать ситуации, когда слишком большое число бюллетеней признается недействительными или испорченными. В случае сомнений следует попытаться установить намерение избирателя.
3.2.2.5. Передача результатов
50. Существуют два вида результатов: предварительные и окончательные (до того, как будут исчерпаны все возможности обжалования). Средства массовой информации – да и, впрочем, все население – с нетерпением ожидают первых предварительных результатов. Скорость передачи этих результатов зависит от существующей в стране системы связи. Результаты с избирательных участков могут быть переданы в окружную комиссию (например) председателем участковой комиссии в сопровождении двух других членов участковой комиссии, представляющих оппозиционные партии, а в некоторых случаях и под надзором представителей правоохранительных органов, которые будут нести протоколы, ящик для голосования и т.д.
51. Как бы тщательно ни проводились голосование и подсчет голосов, передача результатов – это важнейшая операция, значение которой зачастую недооценивается; поэтому передачу результатов следует производить открыто. Передача данных из избирательного округа региональным органам и в центральную избирательную комиссию – или другим компетентным вышестоящим органам – может осуществляться по факсимильной связи. В этом случае протоколы сканируются, а результаты по мере поступления сразу же вывешиваются для всеобщего обозрения. Для распространения информации о результатах может быть использовано телевидение, но и здесь излишняя прозрачность может оказаться опасной, если население не готово к такому поэтапному представлению информации. Дело в том, что первые результаты обычно поступают из городов, жители которых, как правило, голосуют не так, как население сельской местности. Поэтому очень важно разъяснить населению, что окончательные результаты могут существенно отличаться от предварительных, или даже оказаться совершенно противоположными. И речь не идет здесь о какой-либо подтасовке.
4. Тайное голосование
52. Тайна голосования является одним из аспектов свободного голосования, а ее цель заключается в том, чтобы защитить избирателей от давления, которое может на них оказываться, если другие лица узнают о том, как они проголосовали. Вся процедура должна быть тайной, особенно опускание бюллетеней и подсчет голосов. Избиратели имеют на это право, однако они и сами должны соблюдать тайну голосования, а несоблюдение должно наказываться посредством признания недействительным любого избирательного бюллетеня, содержание которого стало известным другим лицам.
53. Голосование должно быть личным. Семейное голосование, при котором один из членов семьи может проследить за тем, как голосуют другие члены его семьи, представляет собой нарушение тайны голосования; семейное голосование представляет собой весьма распространенное нарушение избирательного законодательства. Также должны быть запрещены любые другие формы контроля одного избирателя за другим. Голосование по доверенности, которое осуществляется в соответствии со строгими требованиями, – это отдельный вопрос.
54. Кроме того, не допускается публикация списков проголосовавших избирателей, поскольку отказ от голосования может свидетельствовать о политическом выборе.
55. Нарушение тайны голосования должно наказываться так же, как и любые другие нарушения свободного волеизъявления.
5. Прямое голосование
56. Прямые выборы в одну из палат национального парламента населением представляют собой один из элементов общеевропейского конституционного наследия. В тех случаях, когда существует вторая палата парламента, выборы в нее могут проводиться по особым правилам. Выборы в органы законодательной власти, такие, как парламенты федеративных государств, в соответствии со статьей 3 Дополнительного протокола к Европейской конвенции о правах человека должны осуществляться посредством прямых выборов. Да и органы местного самоуправления, которые являются важнейшим элементом демократии, невозможно представить без местных выборных органов. В данном случае понятие «местные собрания» включает все органы самоуправления на территории страны. С другой стороны, хотя во многих странах президент республики избирается в ходе прямых выборов, в каждом отдельном государстве этот вопрос определяется в конституции.
6. Периодичность выборов
57. И Международный пакт о гражданских и политических правах, и Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека предусматривают, что выборы должны проводиться периодически. Общие выборы, как правило, проводятся с периодичностью в 4–5 лет, хотя президентские выборы могут проводиться с меньшей периодичностью, но не реже чем раз в 7 лет.
II. УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ
58. Основополагающие принципы европейских избирательных систем могут быть гарантированы лишь при соблюдении определенных общих условий.
• Первым общим условием является соблюдение основных прав человека, и в частности свободы слова, собрания и объединения, без которых невозможна подлинная демократия;
• во-вторых, избирательное законодательство должно быть достаточно стабильным и защищенным от партийно-политических манипуляций;
• и, наконец, что самое главное, должен быть представлен ряд процессуальных гарантий, особенно в том, что касается организации выборов.
59. Кроме того, выборы проводятся не в вакууме, а в условиях конкретной избирательной системы и определенной политической системы. В заключительной части второго раздела приводится ряд замечаний по этому вопросу, в частности о взаимосвязи между избирательными и партийными системами.
1. Соблюдение основных прав
60. Проведение демократических выборов и, следовательно, само существование демократии невозможны без соблюдения прав человека, особенно свободы слова и печати и свободы собрания и объединения в политических целях, включая создание политических партий. Уважение этих свобод является жизненно важным, особенно в ходе избирательных кампаний. Ограничения в отношении этих основных прав должны соответствовать Европейской конвенции о правах человека и в целом требованию о том, что они должны быть основаны на нормах закона, отвечать общественным интересам и соответствовать принципу пропорциональности.
61. Известно, что во многих странах законом предусмотрены ограничения свободы слова. При ограничительном толковании это вполне допустимо, однако может привести к злоупотреблениям в странах, где отсутствуют либеральные демократические традиции. Теоретически они призваны не допускать «злоупотреблений» свободой слова, например, «очернения» кандидатов и государственных органов, или даже защищать конституционную систему. На деле же это может привести к цензуре любых заявлений, которые носят критический по отношению к властям характер или призывают к конституционным изменениям, хотя это-то и составляет саму сущность демократической дискуссии. Так, если закон о выборах запрещает оскорбительные или клеветнические высказывания в отношении должностных лиц или других кандидатов в предвыборных документах, признает нарушением распространение информации, порочащей кандидатов, или возлагает на самих кандидатов ответственность за определенные нарушения, совершенные их сторонниками, то этот закон будет признан нарушающим европейские стандарты. Требования представлять в избирательные комиссии материалы, которые предполагается использовать в ходе избирательной кампании, с указанием организации, которая заказала и изготовила их, количества копий и даты публикации представляют собой неприемлемую форму цензуры, особенно если избирательным комиссиям предписывается принимать меры против незаконных или неточных публикаций. Это особенно актуально в тех случаях, когда нормы, запрещающие ненадлежащее использование средств массовой информации в ходе избирательных кампаний, сформулированы довольно расплывчато.
62. Еще одним важным основополагающим правом в демократическом обществе является свобода передвижения по стране, а также право граждан в любой момент вернуться в свою страну.

2. Порядок регулирования и стабильность избирательного законодательства
63. Стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм – особенно сложных – может вводить избирателя в заблуждение. Прежде всего, это приводит к тому, что избиратели – обоснованно или необоснованно – делают вывод, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов.
64. Однако, на практике следует защищать не столько стабильность базовых принципов (их, собственно, никто особенно и не оспаривает), сколько стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных участков. Зачастую – обоснованно или необоснованно – считается, что эти три элемента оказывают решающее влияние на результаты выборов, поэтому необходимо избегать не только манипулирования в интересах партии, находящейся у власти, но и даже намека на такое манипулирование.
65. Проблема заключается не в том, что нельзя изменять систему голосования, ибо всегда есть возможность сделать ее более совершенной, а в том, что нельзя делать это часто и накануне (менее чем за год до) выборов. Даже когда не ставится цель сознательного манипулирования, создается впечатление, что изменения продиктованы непосредственными политическими интересами партии властей.
66. Один из способов не допустить манипулирования заключается в том, чтобы определить в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон, наиболее принципиальные элементы (сама избирательная система, членский состав избирательных комиссий, границы избирательных округов или порядок их определения). Еще одно – более гибкое – решение заключается в том, чтобы указать в конституции, что в случае внесения изменений в закон о выборах на следующих выборах будет применяться прежняя система, по крайней мере, если эти выборы состоятся в течение следующего года, а новая система вступит в силу уже после этого.
67. В остальном закон о выборах должен, как правило, иметь статус обычного закона. Правоприменительные нормы, особенно нормы, регулирующие технические и детальные вопросы, могут при этом быть оформлены в виде подзаконных актов.
3. Процессуальные гарантии
3.1. Организация выборов беспристрастным органом
68. Только прозрачность, беспристрастность и независимость от политически мотивированного манипулирования обеспечат надлежащее управление избирательным процессом от начала предвыборной кампании до окончания обработки результатов.
69. В государствах, где административные органы традиционно независимы от политических властей, государственная служба применяет избирательное законодательство, не подвергаясь политическому давлению. Поэтому считается нормальным и приемлемым, когда выборы организуются административными органами под надзором министерства внутренних дел.
70. Однако, в государствах, не обладающих большим опытом организации плюралистических выборов, слишком велика опасность того, что власти будут пытаться заставлять административные органы действовать по своему усмотрению. Это касается как центрального правительства, так и местных властей, причем даже в тех случаях, когда последние контролируются национальной оппозицией.
71. Именно поэтому для обеспечения надлежащего проведения выборов или, по крайней мере, устранения серьезных подозрений в нарушениях на всех уровнях – от общенационального до уровня избирательного участка – должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии.
72. В отчетах Бюро Парламентской Ассамблеи Совета Европы о проведении наблюдения на выборах в ряде государств-членов были отмечены следующие недостатки, касающиеся избирательных комиссий: отсутствие прозрачности в деятельности центральной избирательной комиссии, разночтения в толковании процедуры подсчета; политическая поляризация избирательных органов, конфликты при назначении членов центральной избирательной комиссии, назначение членов комиссии государственным органом, преобладание представителей правящей партии в избирательных органах.
73. В любом случае центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом, представляя собой административную структуру, осуществляющую связь с местными органами власти и другими нижестоящими комиссиями, например по вопросу составления и обновления списков избирателей.
74. Состав центральной избирательной комиссии может стать предметом серьезного обсуждения и превратиться в ключевой политический вопрос при разработке закона о выборах. Соблюдение приведенных ниже рекомендаций должно в максимальной степени способствовать обеспечению беспристрастности и компетентности комиссии.
75. Как правило, в состав Комиссии должны входить:
— судья или юрист: в тех случаях, когда выборы проводятся под управлением судебного органа, его независимость должна быть обеспечена с помощью прозрачных процедур. Назначенные судами лица не должны находиться в подчинении кандидатов;
– представители партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов. Политические партии должны быть равно представлены в центральной избирательной комиссии, причем понятие «равно» может толковаться либо строго, либо пропорционально, т.е. с учетом или без учета результатов, полученных этими партиями на предыдущих выборах. Кроме того, представители партий должны хорошо разбираться в вопросах, связанных с проведением выборов, и не иметь права заниматься агитацией.
76. Кроме того, в состав избирательной комиссии могут входить:
— представители национальных меньшинств; их присутствие является желательным, если данное национальное меньшинство достаточно существенно представлено на соответствующей территории;
— представитель министерства внутренних дел. Однако по причинам, связанным с историей той или иной страны, участие в комиссии представителя министерства внутренних дел не всегда может оказаться целесообразным. Представители Парламентской Ассамблеи, участвовавшие в миссиях по наблюдению за выборами, неоднократно выражали озабоченность в связи с тем, что функции полноценной многопартийной избирательной комиссии возлагались на учреждение, подчиненное исполнительной власти. Вместе с тем сотрудничество между центральной избирательной комиссией и министерством внутренних дел возможно уже хотя бы по конкретным практическим соображениям, например, для перевозки и хранения избирательных бюллетеней и другого оборудования. В остальном, исполнительная власть не должна иметь возможности влиять на членский состав избирательных комиссий.
77. В целом же органы, назначающие членов избирательной комиссии, не должны иметь возможность свободно отзывать их, поскольку это порождает сомнения в их независимости. Отзыв по собственному усмотрению недопустим, однако отзыв по дисциплинарным причинам вполне возможен при условии, что основания для этого четко и ограничительно изложены в законе (так, абстрактных формулировок типа «действия, дискредитирующие комиссию», явно недостаточно).
78. В странах с давними демократическими традициями, где нет избирательных комиссий, однако существует другой беспристрастный орган, отвечающий за избирательные вопросы, политические партии должны иметь возможность наблюдать за работой этого органа.
79. Состав центральной избирательной комиссии, безусловно, важен, однако не более важен, чем порядок ее работы. Правила процедуры комиссии должны быть однозначными, поскольку председатели комиссии склонны давать членам комиссии возможность высказываться, чем последние начинают быстро злоупотреблять. Правила процедуры должны определять повестку дня и регламент выступлений, например, четверть часа для каждого члена комиссии; в противном случае бесконечные дискуссии могут увести комиссию от основной работы.
80. Существуют множество способов принятия решений. Представляется целесообразным, чтобы решения принимались квалифицированным (например, две трети) большинством голосов, с тем, чтобы стимулировать дискуссию между большинством и, по крайней мере, одной из партий, находящихся в меньшинстве. Желательно принятие решений консенсусом.
81. Заседания центральной избирательной комиссии должны быть открытыми, в том числе и для представителей СМИ (еще одна причина для установления регламента выступлений). Все комнаты, где находятся компьютеры, линии телефонной связи, факсимильные аппараты, сканеры и т.д., должны быть открыты для осмотра.
82. Состав других избирательных комиссий, действующих на уровне регионов или округов, должен быть аналогичным составу центральной избирательной комиссии. Окружные комиссии играют важную роль в одномандатных системах, поскольку именно они определяют победителя в ходе всеобщих выборов. Региональные комиссии также играют важную роль в передаче результатов центральной избирательной комиссии.
83. Для организации выборов необходим персонал, обладающий специализированными навыками. В состав центральной избирательной комиссии следует включать экспертов-юристов, политологов, математиков и других специалистов, хорошо владеющих вопросами проведения выборов. Отмечено несколько случаев, когда комиссии испытывали нехватку квалифицированного и подготовленного персонала.
84. Члены избирательных комиссий должны пройти стандартную подготовку на всех уровнях выборной администрации. Такая подготовка должна быть организована и для членов комиссий, назначаемых политическими партиями.
85. Закон о выборах должен содержать статью, предписывающую властям (на всех уровнях) удовлетворять потребности и нужды избирательных комиссий. Сотрудники различных министерств и других органов государственного управления, мэрий и муниципалитетов могут направляться для оказания поддержки избирательным органам, в частности для выполнения функций административного или материально-технического обеспечения в связи с подготовкой и проведением выборов. Они могут, в частности, отвечать за подготовку и распространение списков избирателей, изготовление избирательных бюллетеней, ящиков для голосования, официальных печатей и других необходимых материалов, а также за определение условий хранения, распространения и за безопасность.
3.2. Наблюдение за выборами
86. Наблюдение за выборами играет важную роль, поскольку позволяет получить представление о том, насколько правильно проходил процесс выборов.
87. Существует три различных категории наблюдателей: национальные наблюдатели, являющиеся сторонниками той или иной партии или кандидата, национальные наблюдатели, не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата, и международные наблюдатели (не являющиеся сторонниками какой-либо партии или кандидата). На практике различия между первыми двумя категориями не всегда очевидны. Поэтому лучше сделать процедуру наблюдения максимально широкой как на национальном, так и на международном уровне.
88. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а предполагает контроль нарушений накануне выборов (например, ненадлежащее ведение списков избирателей, препятствия при регистрации кандидатов, случаи ограничения свободы слова и нарушения правил доступа к СМИ или государственному финансированию избирательных кампаний), во время выборов (например, проверка фактов давления на избирателей, множественного голосования, нарушений тайны голосования и т.д.) и после голосования (особенно при подсчете голосов и объявлении результатов). Особое внимание при наблюдении следует обращать на то, чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными.
89. Международные наблюдатели играют исключительно важную роль в государствах, где еще не сложились традиции беспристрастной проверки законности выборов.
90. Как правило, как международные, так и национальные наблюдатели должны иметь возможность задавать вопросы любому из присутствующих, делать записи и информировать свою организацию, однако они должны воздерживаться от каких-либо комментариев.
91. В законе должны быть очень четко оговорены места, в которых наблюдатели не имеют права появляться, с тем чтобы их деятельности не чинились чрезмерные препятствия. Например, закон, разрешающий наблюдателям посещать лишь места, где проходят выборы (или голосование), может необоснованно узко толковаться некоторыми избирательными участками.
3.3. Эффективная система обжалования
92. Если мы не хотим, чтобы положения закона о выборах были просто словами на бумаге, следует предусмотреть возможность свободного обжалования фактов несоблюдения закона о выборах в органе по рассмотрению заявлений об обжаловании. Это относится, в частности, к результатам выборов: отдельные граждане могут оспорить их на основании нарушения процедур голосования. Это также относится к решениям, принятым накануне выборов, особенно в связи с правом участвовать в голосовании, списками избирателей и участием в выборах, удостоверением кандидатов, соблюдением норм, регулирующих избирательные кампании, и доступом к СМИ и финансированию партий.
93. Существует два возможных решения:
– заявления об обжаловании могут направляться в обычные суды, в специальный суд или в конституционный суд;
– заявления об обжаловании могут направляться в избирательную комиссию. Этот вариант имеет целый ряд неоспоримых преимуществ, поскольку в состав комиссий входят высококвалифицированные специалисты, тогда как суды обладают меньшим опытом в вопросах, касающихся выборов. Однако в качестве меры предосторожности целесообразно установить в той или иной форме судебный надзор, сделав первой инстанцией для подачи заявлений об обжаловании комиссию более высокого уровня, а второй – компетентный суд.
94. Иногда предусматривается возможность подачи жалобы в парламент как в орган, который в состоянии вынести решение в связи со своими собственными выборами, однако это может привести к принятию политических решений. Такой порядок можно считать приемлемым в первую очередь там, где он уже существует в течение длительного времени, однако в этом случае следует предусмотреть возможность обжалования в суде.
95. Процедура обжалования должна быть максимально короткой, особенно в связи с решениями, принимаемыми накануне выборов. При этом следует избегать двух ловушек: во-первых, процедура обжалования не должна тормозить выборный процесс, а во-вторых, поскольку решения по заявлениям об обжаловании не могут служить основанием для переноса даты выборов, они должны приниматься не после, а до выборов. Решения по результатам выборов также должны приниматься достаточно оперативно, особенно в условиях напряженной политической ситуации. Это означает, что сроки подачи заявлений об обжаловании должны быть очень короткими и что орган по рассмотрению заявлений об обжаловании должен принимать свое решение как можно более оперативно. Вместе с тем сроки подачи заявлений об обжаловании должны быть достаточно длительными, чтобы можно было подать заявление, гарантировать осуществление права на защиту и принять взвешенное решение. Сроки в три-пять дней для первой инстанции (в общей сложности для подачи заявлений об обжаловании и принятия решений) представляются вполне обоснованными для решений, принимаемых до выборов. Можно, однако, предусмотреть несколько больше времени для вынесения решений Верховным или Конституционным судом.
96. Кроме того, процедура должна быть простой, а избиратели должны иметь возможность воспользоваться специальным формуляром для подачи заявления об обжаловании. Следует бороться с формализмом и избегать решений о неприемлемости обжалования, особенно в щекотливой политической ситуации.
97. Крайне важно также, чтобы процедура обжалования, особенно полномочия и функции различных участвующих в ней органов, были четко прописаны в законе, с тем чтобы избежать любой позитивной или негативной коллизии прав. Ни обжалующая сторона, ни власти не должны иметь возможности выбирать орган по рассмотрению заявлений об обжаловании. Опасность того, что несколько органов по рассмотрению заявлений об обжаловании последовательно откажутся принимать решение, существенно возрастает в тех случаях, когда существует теоретическая возможность обращения с обжалованием либо в суды, либо в избирательную комиссию, или в тех случаях, когда полномочия различных судов, например, обычных судов и Конституционного суда, разграничены недостаточно четко.
Пример:
Центральная избирательная комиссия Верховный суд

Региональная комиссия Апелляционный суд

Окружная избирательная комиссия

Участковая избирательная комиссия (в день выборов)
98. Споры, связанные со списками избирателей, которые могут находиться, например, в ведении местной администрации, подконтрольной избирательным комиссиям или действующей совместно с ними, могут рассматриваться судами первой инстанции.
99. Круг лиц, имеющих право на подачу заявления об обжаловании, должен быть максимально широким. Любой избиратель данного округа и любой участвующий в выборах кандидат должен иметь право на подачу заявления об обжаловании. При этом представляется целесообразным установить требования в отношении минимального числа избирателей для обжалования результатов выборов.
100. Процедура обжалования должна носить судебный характер в том смысле, что необходимо гарантировать обжалующей стороне такой порядок разбирательства, при котором будут заслушаны обе стороны.
101. Важное значение имеют полномочия органов по рассмотрению заявлений об обжаловании. Они должны быть уполномочены аннулировать выборы, если нарушения могли повлиять на их результаты, т.е. на распределение мест. Это общий принцип, однако следует оставлять возможность для его корректировки, т.е. не обязательно аннулировать результаты по всей стране или округу: вполне возможно аннулировать результаты лишь на каком-то одном избирательном участке. Это позволяет избежать двух крайностей: аннулирования выборов в целом в ситуации, когда нарушения повлияли лишь на небольшую территорию, и отказа от аннулирования под предлогом, что территория, на которой сказались нарушения, была слишком небольшой. На территориях, где результаты были аннулированы, выборы должны быть проведены повторно.
102. В тех случаях, где в качестве органов по рассмотрению заявлений об обжаловании выступают комиссии более высокого уровня, они должны иметь возможность ex officio исправлять или аннулировать решения нижестоящих избирательных комиссий.
103. Ряд вопросов заслуживает дальнейшей проработки.
3.4. Организация и порядок работы избирательных участков
104. Качество систем голосования и подсчета голосов, а также надлежащее соблюдение избирательных процедур зависит от того, как организованы и функционируют избирательные участки. В сообщениях Бюро Ассамблеи о наблюдении за выборами в различных странах говорится о ряде нарушений организационно-технического характера. Например, отмечались существенные различия между избирательными участками в различных регионах одного и того же государства.
105. Направляемые Ассамблеей миссии по наблюдению за выборами отмечали также несколько случаев технических нарушений, таких, как неправильно напечатанные или проштемпелеванные или чересчур сложные бюллетени, не опечатанные ящики для голосования, не отвечающие нормам бюллетени или ящики, неправильное использование ящиков для голосования, неадекватные средства установления личности избирателей и отсутствие местных наблюдателей.
106. Все эти нарушения и недостатки в сочетании с агитационной деятельностью, проводимой политическими партиями внутри избирательных участков, а также препятствия, чинимые полицией, могут серьезно исказить процесс голосования и тем самым поставить под угрозу подлинность и действительность его результатов.
3.5. Финансирование
107. Регулирование вопросов, связанных с финансированием политических партий и избирательных кампаний, также является важным фактором, определяющим правильность выборного процесса.
108. Во-первых, финансирование должно быть прозрачным; такая прозрачность важна независимо от уровня политического или экономического развития той или иной страны.
109. Прозрачность обеспечивается на двух уровнях. Во-первых, это касается средств, выделяемых для проведения кампании: подробная информация о расходовании этих средств должна тщательно отражаться в специальном плане счетов. В случае существенных отклонений от нормы или превышения установленных законом максимальных расходов выборы должны признаваться недействительными. Во-вторых, прозрачность обеспечивается на уровне мониторинга финансового положения выборных представителей до их вступления в должность и после окончания срока их полномочий. Комиссия, отвечающая за вопросы финансовой прозрачности, официально принимает у избранных представителей декларации об их финансовом положении. Эти декларации носят конфиденциальный характер, однако при необходимости данные могут быть направлены в прокуратуру.
110. В унитарных государствах любые расходы, понесенные местными органами власти в связи с проведением общенациональных выборов, оплатой труда членов избирательных комиссий, изготовлением бюллетеней для голосования и т.д., обычно покрываются государством.
111. Не следует забывать, что государственное финансирование партий или кампаний осуществляется в соответствии с принципом равенства возможностей («строгого» или «пропорционального» равенства). Все партии, представленные в парламенте, в любом случае должны иметь право на государственное финансирование. Однако для обеспечения равенства возможностей для всех различных политических сил государственное финансирование может также предоставляться политическим образованиям, которые представляют значительную часть электората и выдвигают кандидатов на выборах. Финансирование политических партий из государственных фондов должно сопровождаться контролем партийных счетов со стороны специальных государственных органов (например, Счетной палаты). Государство должно поощрять политику финансовой открытости со стороны политических партий, получающих государственное финансирование.
3.6. Безопасность
112. Все законы о выборах должны предусматривать вмешательство сил правопорядка в случае волнений. В этом случае право вызывать полицию должен иметь исключительно председатель участковой избирательной комиссии (или его/ее представитель). Важно избегать предоставления такого права всем членам участковой избирательной комиссии, поскольку в такой ситуации следует не открывать дискуссию, а принять единоличное решение.
113. В некоторых государствах представители полиции традиционно присутствуют на избирательных участках, что, по мнению наблюдателей, совсем не обязательно становится причиной волнений или оказывает запугивающее воздействие на избирателей. Следует иметь в виду, что присутствие полиции на избирательных участках до сих пор предусмотрено в законах о выборах некоторых западных государств, хотя со временем эта практика изменилась.
114. Соблюдение пяти основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов (всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое голосование) является важнейшим элементом демократии. Оно допускает разнообразные формы демократического волеизъявления, однако, в установленных пределах. Эти пределы обусловлены, в первую очередь, толкованием указанных принципов; в настоящем документе изложены минимальные нормы, которые должны выполняться для обеспечения соблюдения принципов. Во-вторых, недостаточно, чтобы закон о выборах (в узком смысле) включал нормы, отвечающие европейским принципам в области выборов: последние должны выступать как единый комплекс, а также необходимы гарантии того, чтобы избирательный процесс пользовался доверием. Прежде всего, должно быть обеспечено уважение основных свобод, а также стабильность норм должна быть такой, чтобы исключить любые подозрения в манипулировании. И, наконец, процессуальная база должна обеспечивать эффективную реализацию установленных норм.

ЧАСТЬ 2. КРАТКАЯ СПРАВКА О РАБОТЕ
ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
Европейская Комиссия за Демократию через Право (European Commission for Democracy through Law), более известная как Венецианская Комиссия (The Venice Commission) была основана в 1990 году после падения Берлинской Стены и сыграла ведущую роль в принятии, в Восточной и Южной Европе, конституций, соответствующих стандартам конституционного наследия Европы. Первоначально задуманная как инструмент для чрезвычайной разработки конституционного законодательства во время революционных изменений, ее деятельность эволюционировала, по мере того как перевороты уступили место постепенному процессу изменений. Комиссия в настоящее время работает как экспертная и исследовательская структура ПАСЕ в сфере развития конституционного законодательства.
Работа Комиссии строится по трем направлениям:
– помощь европейским странам в разработке конституционного законодательства;
– проведение сравнительных исследований в этой области;
– анализ функционирования конституционного правосудия в европейских странах.
Правовая помощь и экспертиза законодательства или отдельных правовых актов производится только по просьбе, исходящей от самой страны. От России такая просьба исходила в связи с разработкой Конституции Чеченской Республики.
Состав Комиссии
Венецианская Комиссия состоит из «независимых экспертов, достигших международной известности благодаря опыту работы в демократических учреждениях или вкладу в развитие юридической и политической науки». Члены Комиссии – главным образом ученые, специалисты в области конституционного или международного права, судьи высшего или конституционного суда, члены национального парламента.
Члены Комиссии назначаются государствами, входящими в Совет Европы, на четырех летний срок. Членами Совета Европы являются: Албания, Андорра, Армения, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Мальта, Молдова, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Россия, Сан-Марино, Сербия и Черногория, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Македония, Турция, Украина и Великобритания.
Белоруссия имеет статус ассоциированного члена; Аргентина, Канада, Ватикан, Израиль, Япония, Казахстан, Республика Корея, Кыргызстан, Мексика, Соединенные Штаты Америки и Уругвай – статус наблюдателя. Южная Африка имеет специальный статус сотрудничества.
Деятельность Комиссии
Работа Европейской Комиссии основана на трех основных принципах конституционного наследия Европы: демократия, права человека и господство закона.
Не ограничивая область своих интересов конституциями в узком смысле слова, Комиссия включает в сферу своего внимания также такие области как законодательство о конституционных судах и национальных меньшинствах, законодательство о выборах и иное законодательство, имеющее значение для существования и развития национальных демократических учреждений.
Комиссии удалось разработать проект акта «О Европейском гражданстве», осуществить экспертизу конституционных актов в республиках бывшей Югославии, Армении, Азербайджане, а также правовых основ статуса Абхазии в составе Грузии, Приднестровья в Молдавии и др.
Венецианская Комиссия вносит существенный вклад в распространение Европейского конституционного наследия, основанного на фундаментальных правовых ценностях. Процесс распространения осуществляется через Бюллетень Конституционного Прецедентного Права, а также семинары, проводимые на основе сравнительных исследований. В этом смысле Комиссия служит усилению своего рода «трансконституционализации», поиску общих оснований для прецедентного права различных стран, которое в свою очередь продвигает дальнейшее развитие общего конституционного наследия по всей Европе.
Основная задача Комиссии состоит в том, чтобы выработать рекомендации по конституционным вопросам для конкретных стран, обеспечить своего рода «конституционную скорую помощь», что требует тщательного исследования конституционного законодательства по собственному запросу стран. Однако в Комиссию может также поступить просьба о проведении исследования от Комитета Министров Совета Европы, Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и Региональных Властей Европы или Генерального секретаря. Например, Комитет Министров в свое время высказал просьбу об исследовании российской конституции, а ПАСЕ – украинской конституции.
Как правило, с Комиссией консультируются на стадии составления конституции и реже – после их принятия, когда труднее внести в конституцию изменения.
Комиссия не выносит вердикты, не издает директивы, а готовит рекомендации. Задача состоит в выявлении на основе диалога имеющихся конституционных проблем.
Сравнительные исследования по темам, имеющим непосредственное отношение к функционированию демократии предполагают первоначальный краткий обзор права в различных странах. На втором этапе реализуется сравнительный подход, что делает возможным определить наличие или отсутствие конституционных ценностей, разделяемых в Европе. Третья стадия – гармонизация законодательства на основе рекомендаций Комиссии.
Семинары, проводимые Комиссией, (UniDem) позволяют ей и ведущим специалистами из политических и академических сфер, конституционных судов (или эквивалентных им органов) вступить в контакт например, с определенным университетом, исследовательским центром или конституционным судом. На семинарах представляются отчеты о конкретных странах или определенных аспектах обсуждаемых тем. Делая возможным обмен между специалистами, обладающими разнообразным профессиональным багажом, семинары помогают определить общие правила для демократических государств, в которых уважаются права человека и принцип верховенства закона.

ЧАСТЬ 3. НАСЛЕДИЕ ЕВРОПЫ В ОБЛАСТИ ВЫБОРОВ
В течение более чем десяти лет, Европейская Комиссия за Демократию через Закон, или Венецианская Комиссия, играла ключевую роль в захватывающих конституционных изменениях, имевших место в Европе. Применение сравнительного подхода, помогает формировать различные аспекты конституционного наследия Европы.
Вкупе с правами человека и верховенством закона, демократия – один из трех столпов конституционного наследия Европы. Демократия без выборов невероятна. Поэтому не удивительно, что Комиссия с самого начала должна была проявить активный интерес в избирательных вопросах, в особенности, в области избирательного права. Постепенно, это определило один из аспектов конституционного наследия Европы – ее наследие в области выборов, которое наследие и рассматривается в этом докладе.
Сам текст разделен на две части. Первая часть объясняет подход Комиссии к избирательным вопросам, и детализирует ее методы. Во второй при помощи работы Комиссии, описываются различные аспекты избирательного наследия Европы.
§ 1. Венецианская Комиссия и избирательное право: прагматический подход
Деятельность Комиссии, по странам, связана с избирательным правом Европы. Подобно прочей деятельности Комиссии, она прагматическая – другими словами, она не стремится налагать законодательную однородность. Напротив, за исключением основных принципов, которые мы рассмотрим подробнее позже, Комиссия не делает попытки настоять на конкретном решении, но просто пробует выдвигать на первый план все «за» и «против» различных выборов из того, что доступно. Это начинается с принятия во внимание предложений, сделанных национальными властями или другими национальными акторами. Она также принимает во внимание национальную ситуацию, поскольку решения, которые работают в одной стране, не обязательно будут работать в другой. Например: несмотря на то, что в уже установившихся демократиях, административную власть в государстве можно благополучно оставить в покое, чтобы она управляла выборами, с момента регистрации избирателей до объявления результатов, этого нужно избегать в новых демократических государствах, где такие органы часто являются сторонниками какой-либо партии; комплексные системы голосования, которые хорошо работают в других странах, могут, благодаря их очевидной сложности возбуждать подозрения в избирателе, пользующимся ими впервые; порога квалификации, который кажется совершенно разумным в одной стране, возможно, придется избегать в другом, где важно гарантировать, что некоторые политические меньшинства все же будут представлены, и не будут выключены из участия в парламенте; точно так же, в одной стране может быть желательно использовать сохраненные места, чтобы включить национальные меньшинства на политической сцене, несмотря на то, что в другой стране такая интеграция достигнута другим способом.
В последующих параграфах содержатся примеры, дающие более ясную картину этих двух подходов. Они сфокусированы на сотрудничестве с другими международными организациями, которое особенно важно в сфере избирательной. И, наконец, выделяются будущие перспективы для работы Комиссии в этой области.
Как в других областях ее работы, подход Комиссии к избирательному праву имеет два аспекта: деятельность в определенных странах в определенных ситуациях, и общие, сравнительные исследования.

1. Деятельность Комиссии по странам: помощь в области выборов
Помощь в области выборов для индивидуальных стран пока являлась ключевым центром работы Комиссии по избирательным проблемам. В частности, многие из молодых демократических государств направили свои избирательные законы в Комиссию вскоре после того, как переключились на плюралистическую систему.
Как в других областях ее деятельности, Комиссия предпочитает действовать заранее, и вовлекаться в процесс, пока избирательные законы находятся в стадии проекта, вместо того, чтобы ждать, пока они не приняты. Этот метод лучше, так как законопроекты гораздо легче исправить, чем законы – особенно, если они еще не достигли Парламента.
Комиссию часто просят прокомментировать законопроекты. Реже, она помогает правительствам подготовить их проект, или даже непосредственно выполняет законопроекты. Иногда, также, она обеспечивает помощь «ad hoc» более практического или общего вида.
Хотя Комиссия чаще всего получает просьбы о помощи от правительств, сотрудничество с другими международными организациями также важно. Хотя на самом деле, можно сказать, что инициатива международных организаций, как правило, почила в бозе, в тех случаях, когда – как в Боснии и Герцеговине, Косово или Албании в 1997 – они ответственны за кризисный менеджмент. Позже мы еще будем говорить об этом.
Как правило, мнения Комиссии охватывают избирательное законодательство на национальном уровне, но иногда поступают запросы о рассмотрении выборов также и в местные органы власти, особенно в Молдове и Косово.
Рассмотрим ниже примеры различных видов помощи в области выборов, которую она обеспечивает.
a. Комментирование проекта законодательства
Сравнительно необычно для Комиссии, комментирование проекта избирательного закона на основе одного только текста. Это произошло в случае «бывшей Югославской республики Македонии», но просьба о комментариях – обычно лишь один элемент в более широком процессе сотрудничества.
Консультация может вылиться просто контакты с должностными лицами, ответственными за избирательные вопросы на национальном уровне, как в Латвии и Молдове в 1993. Но может также повлечь за собой долгосрочное сотрудничество с конкретной страной. Комиссия, например, была вовлечена в сферу избирательного законодательства, в Армении начиная с 1997; в 1998, она представила свои взгляды относительно двух конкурирующих законопроектов, чтобы исправить Армянский закон о выборах.
В других случаях, и особенно в ситуации кризиса, ее комментарии формируют отдельные части глобальной программы международной помощи. Например, его комментарии относительно проекта избирательного закона в Белоруссии – только один элемент в процессе, начатом несколькими международными организациями, и имеющем цель встроить избирательный закон той или иной страны и практику в одну линию с международными нормами. Это применяется даже в большей степени, когда международное сообщество активно вовлечено в законодательный процесс, как это происходит в Косово, Боснии и Герцеговине. Работа над проектом инструкций о муниципальных выборах в Косово, в которую Комиссия была вовлечена в конце 1999, была частью процесса близкого сотрудничества с другими международными организациями относительно статуса Косово и закона, применяющегося там. В случае Боснии и Герцеговины, Комиссия сначала подготовила проект избирательного закона по просьбе Офиса Высокого Представителя (OHR), и затем представила комментарии относительно двух последовательных версий проекта избирательного закона, позже подготовленного ОБСЕ.
b. Комментарии к принятому законодательству
Комментирование законов, уже прошедших стадию принятия не является чем-то необычным для Комиссии, даже притом, что внести поправки на этой стадии сложнее, чем в стадии составления законопроекта.
Комментарий, производимый «Ex post facto» ни в коем случае не подразумевает, что Комиссия не была вовлечена в процесс заранее. Напротив, это может отражать желание установить до какой степени принципы избирательного наследия Европы, или ее собственные комментарии относительно других пунктов, были включены в заключительную версию закона, проект которого она помогала составлять или комментировала. Это относилось в 2000 к Албанскому и Армянскому законодательству.
В других случаях, законы страны могут оцениваться в связи с ее вхождением в Совет Европы. Это случалось с Азербайджаном и, в меньшей степени, с Арменией.
Более того, вхождение и этих стран сопровождалось определенной процедурой мониторинга, с вовлечением Комиссии и сосредоточением, между прочим, на специфических избирательных вопросах. Надо отметить, что сам мониторинг при этом сосредоточен не только на законах, но также и – если не в большей степени – на практиках.
Присоединившись к Совету Европы, Украина предприняла – подобно Армении и Азербайджану – некоторые изменения в своих избирательных законах. Это было причиной, по которой при запросе Украинских властей, Комиссия исследовала новый закон о парламентских выборах.
Хотя и не в столь строгой форме, часть процедуры мониторинга содержалась в обзоре Хорватского избирательного закона, выполненного в 1998-99 в сотрудничестве с другими международными организациями, и, в особенности OSCE/ODIHR. Этот обзор предоставил возможность сосредоточить усилия на усовершенствованиях, которые было необходимо совершить Хорватии, после присоединения к Совету Европы, чтобы полностью соответствовать международным стандартам.
c. Помощь в подготовке законопроектов
В дополнение к комментированию законопроектов и законов, Комиссия иногда играет более активную роль в составлении текста. Примером этого была Албания. Эксперты Комиссии дважды приезжали в Албанию, для совместного составления нового избирательного права.
В 1997, когда ситуация была особенно напряженная, Комиссия предоставила прежнему Австрийскому Канцлеру Францу Враницкому свою поддержку в его усилиях, направленных на то, чтобы добиться и гарантировать компромисс между различными сторонами в предвыборном забеге в июне. Это вовлекло ее в работу с экспертами ОБСЕ по пересмотру версии избирательного закона, основные направления которого тогда были одобрены Парламентом.
В 2000 проект избирательного кодекса, подготовленного Правительством и посвященный всем выборам и референдумам, горячо оспаривался оппозицией. Муниципальные выборы были неизбежны, и кодекс был необходим срочно. Эксперты Венецианской Комиссии приняли участие в переговорах между партиями, организованными OSCE/ODIHR. Здесь снова, возникли спорные или неясные условия (например, о том, будут ли распределяться места по пропорциональной системе), которые должны были быть пересмотрены.
Как часть вышеупомянутой процедуры мониторинга, для Армении и Азербайджана, со стороны Комиссии также может потребоваться сыграть активную роль в составлении законодательства.
d. Составление законопроектов надлежащим образом
Реже, Комиссия может быть запрошена о том, чтобы взять полную ответственность за составление избирательного законодательства. В 1997, например, Офис Высокого Представителя (OHR) попросил, чтобы она готовила новый избирательный закон для Боснии и Герцеговины, который должен обращаться ко всем выборам и быть основан на временных правилах и инструкциях, бывших тогда в силе. Команда экспертов Комиссии принялась за работу и произвела текст, который впоследствии прошел различные изменения и усовершенствования. ОБСЕ позже заняла подготовку закона от OHR, продолжая основываться на работе Комиссии.
e. Другие формы помощи
Как мы видели, работа Комиссии по избирательным вопросам может принимать много различных форм. Она далека от того, чтобы ограничивать себя вышеописанными задачами, и приспосабливает свои действия к обстоятельствам в каждой конкретной ситуации.
Сотрудничество Комиссии в избирательной области не всегда связано с определенным текстом, но может больше принимать форму общего руководства и оценки, оставляя различные возможности. Например, контакты, которые она установила с властями Молдовы уже в 1993, покрывали разнообразные возможности реформы. Точно так же в ноябре 1998, она устроила миссию в Белград и Пристину, для исследования возможности организации выборов в Косово на следующий год. Ее мнение относительно реформы избирательного законодательства в Швейцарском кантоне Тичино имело еще более определенные цели. Ими были: предложение путей изменения законодательства, чтобы представить переход на мажоритарное голосование на выборах в Государственный Совет, и возможно в Большой Совет, и, более определенно, рассмотрение путей налаживания избирательной системы, для создания более четкого порога большинства и облегчения перехода политической власти от одной политической партии к другой, при утверждении голосования для названных кандидатов. Она, соответственно произвела сравнительное изучение отношений между избирательными системами и политической жизнью в различных кантонах и странах, а также анализ результатов выборов в других кантонах.
Комиссия также направляет представителей на семинары по реформе избирательного законодательства в определенных странах. Для примера можно назвать IFES (Международный Фонд Избирательных Систем), форум по Армянскому избирательному законодательству (апрель 1997), и семинар Международного Института за Демократию по той же самой теме (Ереван, январь 1998), Стокгольмская конференция по избирательному закону Боснии и Герцеговине (январь 1996) и семинар OSCE/OHR по путям смягчения этнической конфронтации в выборах (Сараево, март 1998). В Албании, она посетила межпартийную встречу уже в 1991, и семинар по выборной полемике в апреле 2001.
В других случаях, она помогала с фактическим выборным процессом, работая, например, с центральными избирательными комиссиями Албании и Армении в 1997 и 1998 годах соответственно.
Наконец, в апреле 2001, эксперты Комиссии организовали курс по избирательной полемике для ряда Албанских судей, которые затем непосредственно провели этот тренинг для других своих коллег. Такое обучение было необходимо, поскольку судьи без опыта в этой области находили, затруднительным приводить в исполнение и интерпретировать избирательное законодательство.
2. Общая деятельность
Как в других областях, общая деятельность Комиссии включает подготовку исследований, и организацию участия в семинарах.
Ее наиболее важное исследование в области избирательного права было посвящено избирательному праву и национальным меньшинствам. Эта было частью ее более широкой работы по участию групп меньшинств в общественной жизни, и, особенно, в области доступа к государственной службе. Представительство в выборных органах, и особенно в парламенте, критично – и Комиссия, сосредотачивается на этой проблеме.
Представительство меньшинств в выборных органах довольно редко регулируется само собой, его впрочем, как и другие условия, предназначенные к тому, чтобы гарантировать, усиливать, или, напротив, ослаблять, их представительство, идентифицировать нелегко. Соответственно, изучение не ограничивалось описанием избирательных законных условий, выпущенных с целью защиты меньшинств, но смотрело на характер и воздействие избирательных систем вообще, и затем и в их применении к меньшинствам.
Уже в 1992, вышел короткий экспертный отчет относительно общих принципов и регулирующих уровней избирательного права. Этот отчет был сфокусирован на правилах, воплощенных в конституционном наследии Европы, и путях обеспечения стабильности избирательного права, путем регулирования на высоком уровне.
Комиссия также организовала сравнительные семинары по избирательным вопросам. В 1998, под эгидой программы UniDem (Университеты для Демократии), она пригласила экспертов из различных частей Европы и Южной Африки для встречи в Сараево посвященной новым тенденциям в избирательном праве и панъевропейского контекста. Главными темами семинара были конституционные принципы избирательного права, изменения и непрерывность в Европейском избирательном праве, и воздействие избирательных систем и избирательного права в пост – конфликтных обществах, в особенности случая Боснии и Герцеговины.
В октябре 1998, Комиссия и Армянский Конституционный Суд организовали семинар в Ереване относительно избирательных диспутов перед Конституционным Судом, который посетили представители нескольких конституционных судов Европы и Содружества Независимых государств.
На ее семинарах по конституционному закону определенных стран, Комиссия может также рассматривать избирательный закон, как, например, делала это в Триесте на семинаре по выполнению Албанской Конституции (декабрь 1999).
Она также посылает делегатам международных сравнительных семинаров, типа семинара CSCE по демократическим учреждениям (Осло, 1991), семинар Фриедрич-Науманн-Стифтунга по избирательным системам, политической стабильности и жизнеспособному правительству в новых демократических государствах Европы (ноябрь 1998) и, совсем недавно, OSCE/ODIHR’s семинар по избирательным процессам «человеческое измерение» (Варшава, 2001).
3. Сотрудничество с другими международными организациями
Помощь в области выборов – одна из главных в области сотрудничества Комиссии с другими международными правительственными и неправительственными организациями.
Сотрудничество с OSCE/ODIHR пошло дальше всего. Как это недавно произошло в случае Азербайджана, Комиссия перед передачей комментариев относительно избирательного закона, консультируется с OSCE/ODIHR. Как мы видели, объединенные документы были подготовлены по Хорватии и Белоруссии. В случае Белоруссии, например, Европейский Союз (через Европейский парламент) и IFES сотрудничал с Комиссией, чтобы произвести «эталонный» меморандум весной 2000 относительно изменений, необходимых в избирательном кодексе, чтобы поставить избирательную процедуру в один ряд с демократическими нормами. Европейский Союз был представлен Европейской Комиссией в действиях относительно Албании, Хорватии и Косово. Международный Институт Демократии и Избирательной Помощи (IDEA) внес свой вклад в изучение избирательного закона в Хорватии и в пересмотр избирательных законов Армении. Точно так же, Офис Высокого Представителя провоцировал работу Комиссии в случае избирательного права в Боснии и Герцеговине.
Что касается неправительственных организаций, то в дополнение к Международному Институту Демократии и IFES, внесшему вклад, в меморандум по Белоруссии и в пересмотр Армянского и Албанского избирательного законодательства в 1997-1999 и 2000 соответственно, Комиссия имела контакты с такими неправительственными организациями как Национальный Демократический Институт Соединенных Штатов (NDI) по Албании (1997), и Международная Служба Избирательной Реформы Великобритании (ERIS) по Армении и Косово.
Сотрудничество с другими международными организациями позволяет провести определение общих принципов конституционного наследия, например на семинарах подобных вышеупомянутым. Прежде всего, это подтверждает, что скоординированный подход может быть принят в только конкретных случаях. Работа различных привлеченных организаций носит дополнительный характер. Например, подход Комиссии по преимуществу юридический, в то время как OSCE/ODIHR подчеркивает технические аспекты.
Власти США часто контролируют избирательную деятельность, как они делали это в Хорватии и Косово. Министерства иностранных дел стран, оказывающих гостеприимство на встречах (например, встреча в 1996 в Стокгольме по Боснии и Герцеговине, встреча по Хорватии в Осло в 1999) могут также быть вовлеченными в мониторинг.
4. Опыт десяти лет: что в будущем?
Вообще, работа на выборах в последнем десятилетии значительно расширилась. Многопартийные выборы не всегда означают полностью «оперившуюся» демократию, но большинство стран мира – и всей Европы – теперь имеет именно их. И особенно быстро выросла вовлеченность в этот процесс международных организаций.
Избирательная тематика зажгла несколько проектов в Совете Европы. Один из примеров – объединенный проект, с вхождением от всех департаментов Совета, «Запуск демократических институтов», начатый в 2002 и представляющий избирательное право как ключевой вопрос для Совета.
Долговременной мерой в этой области является решение об институцианализации сотрудничества между Комиссией, Парламентской Ассамблеей и Конгрессом Местных и Региональных Властей Европы. В решении, принятом его Постоянной комиссией от 8 ноября 2001, Собрание запросило Комиссию «организовать рабочую группу, включая представителей Парламентской Ассамблеи, CLRAE и, возможно, другие организации с опытом в этой области, с целью обсуждения избирательных проблем на регулярном основании» и, в особенности, «разработать кодекс рекомендуемых норм в избирательных вопросах» и «составить список основных принципов Европейских избирательных систем, путем координирования, стандартизации, а также разрабатывая текущие и планируемые обзоры и действия. В среднесрочной перспективе, данные, собранные на Европейских выборах должны быть введены в базу данных, и проанализированы и распространены особым подразделением». Эта деятельность придаст Совету Европы и Комиссии еще большую роль в области выборов.
§2. Избирательное наследие Европы: динамический подход с традиционной основой
Избирательное наследие Европы основано на пяти принципах: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Все это знакомые концепции, но необходимо тщательно рассмотреть их практические применения – и Комиссия делает это всякий раз, когда это рассматривает вопрос избирательного законодательства.
Применение этих принципов должно всегда рассматриваться в контексте. Последующий анализ, таким образом, разделяется на две части. Первая часть имеет дело по преимуществу с основанием и общими условиями, необходимыми для выполнения конституционных принципов избирательного закона, а вторая сфокусирована на самих этих принципах непосредственно.
A. Основание и выполнение
1. Представление
a. Юридическое основание
Национальное право обеспечивает наиболее полную гарантию конституционных принципов избирательного закона. Конституции, как правило, гарантируют их явным образом, и избирательное право, и даже инструкции, уже разъясняют детали их применения.
В то же самое время, национальное право не может в исключительной степени отвечать за факт того, что эти основные принципы являются обычными во всей Европе. Международные гарантии также важны. Конституционные принципы избирательного закона явно утверждены Международным Соглашением по Гражданским и Политическим Правам – за исключением прямого избирательного права, которое подразумевается. В Европе, общий стандарт – Статья 3 из первого Протокола к Европейскому Соглашению по Правам человека, которая явным образом утверждает право на свободные выборы посредством тайного избирательного бюллетеня, и законодательно признает, что другие принципы происходят из этого пункта.
В избирательной области, как в других, международная защита прав человека гарантирует минимальные стандарты; национальный закон свободен идти далее и гарантировать более обширные политические права.
b. Гарантия конституционных принципов избирательного закона: общие условия
Одного объявления принципов избирательного наследия Европы, и даже при разъяснении их в детальных инструкциях, недостаточно, чтобы гарантировать их выполнение. Также должны быть соблюдены три общих условия:
– Во первых, избирательный закон должен иметь некоторую стабильность, будучи защищенным от политических манипуляций со стороны партий;
– Во вторых, должны иметься процедурные гарантии, чтобы удостовериться, что принципы применяются беспристрастно;
В третьих, никакой истинной демократии невозможно, если фундаментальные права – в особенности, свобода слова, собраний и ассоциаций – не уважаются.
Эти общие условия развиваются ниже.
2. Уровни регулирования и стабильность избирательного закона
Стабильность закона критична для доверия избирательному процессу, который сам по себе является жизненно важным для объединяющейся демократии. Правила, которые часто изменяются, в особенности те из них, которые довольно сложны – могут смущать избирателей. Прежде всего, избиратели могут сделать заключение, истинное или ложное, о том, что избирательный закон – просто инструмент в руках власть имущих, и что их собственные голоса имеют небольшой вес в определении результатов выборов.
Мы видели, что конституционные принципы избирательного права происходят от международных соглашений. В этом смысле, они неизменны. Очень желательно, чтобы они обладали конституционной силой, поскольку принципы, воплощенные в тексте Конституции изменить, очевидно, тяжелее, чем другие.
Работа Комиссии не предлагает никаких заключительных дебатов за или против «конституционализации» этих принципов. Не все страны хотят регулировать избирательные системы в своих конституциях, но многие конституции предусматривают пропорциональную систему. Португальская конституция даже делает это неизменным принципом. Такой негибкости нужно по возможности избегать, но внесение основных изменений в систему голосования, дело тяжелой процедуры конституционного пересмотра гарантирует некоторое постоянство, и совместимо с Европейскими нормами. Некоторые конституции высказываются даже более определенно: Ирландская Конституция предусматривает единственный передаваемый голос, в то время как Португальская Конституция предусматривает метод d’Hondt и запрещает наложение парламентским актом национальных порогов.
Албанская Конституция предусматривает смешанную систему выборов и регулирует это в деталях. Она предусматривает, что сотня представителей должна быть избрана голосом большинства в избирательных одномандатных округах, и что сорок «уравнивающих» мест должны быть размещены на национальном уровне, чтобы оптимизировать пропорциональность; это также определяет порог 2.5 % для отдельных партий и порог 4 % для коалиций. Комиссия, которая была вовлечена в составление Конституции, чувствовала, что эти детали должны быть включены, чтобы гарантировать, что избирательный закон не претерпевал бы изменений перед каждыми выборами.
Это решение было выражением особых обстоятельств Албании, но другие страны могут полагать необязательным определять действительную избирательную систему в своих конституциях.
Не возможно предположить ничего хуже, чем изменения не намного меняющие систему голосования, (изменения, которые вообще – то являются плохими, но, всегда можно предположить, что они впоследствии приведут к лучшему). Но нет ничего хуже, чем изменение системы голосования часто, или как раз перед выборами. Даже, когда никаких намеренных манипуляций даже и не подразумевается, будет казаться, что изменения были продиктованы непосредственно партийными политическими интересами и могут зародить сомнение непосредственно в легитимности демократического процесса. Изменения на последней минуте могут рассматриваться только, если применяемый закон несовместим с принципами избирательного наследия Европы – и даже тогда должна существовать возможность иметь дело с проблемой в должное время.
Другой путь предотвращения манипуляции, при уходе от негибкости «конституционализации» избирательной системы, и состоит в том, чтобы предусмотреть в Конституции, что, если в избирательный закон внесены поправки, то они вступят в силу лишь к следующим выборам.
Избирательные системы в узком смысле – не единственная область, где изменения могут напоминать манипуляцию, не должны быть несвоевременными или частыми. Другая область – построение избирательных комиссий, которые контролируют выборы. Политические дебаты по избирательному закону часто имеют тенденцию концентрироваться на этом вопросе, так как избирательные комиссии воспринимаются, как обладающие властью определять результаты выборов. Гарантии беспристрастности – которые обсуждаются ниже – ограничивают эту власть к объявлению результатов. Тем не менее, изменения членства, особенно в центральных избирательных комиссиях, будут всегда поднимать сомнения относительно их беспристрастности – прежде всего, если они происходят незадолго перед выборами.
Границы избирательных округов – другая область, где власть законодателя должна быть ограничена, поскольку представляет собой целый диапазон возможностей для манипуляции политическим большинством. В странах с многомандатными избирательными округами, лучшим выходом будет вписать их в Конституцию.
3. Процедурные гарантии
Любой закон, как бы он ни был хорош, не проводимый в жизнь должным образом, будет работать вхолостую, и избирательный закон никоим образом не исключение. Существенные принципы избирательного наследия Европы будут уважаться только, если формальные принципы уважаются также, то есть выборы должны быть организованы беспристрастным органом, и должна быть эффективная система подачи апелляций.
a. Организация выборов беспристрастным органом
В устойчивых демократических государствах, где государственная служба применяет избирательный закон, не будучи субъектом политического давления, нормально и приемлемо, чтобы выборы были организованы административными властями, и контролировались Министерством внутренних дел.
Однако, в новых демократических государствах с небольшим опытом организации плюралистических выборов, имеется слишком большой риск того, что правительство будет подталкивать административные власти к тому, чтобы исполнять то, что оно хочет. Это имеет отношение одновременно и к центральным и к местным органам власти – даже, когда последние под контролем национальной оппозиции.
Вот, почему независимые, беспристрастные избирательные комиссии должны быть основаны на всех уровнях, чтобы гарантировать, что выборы проводятся должным образом, или, по крайней мере, избежать серьезных подозрений в незаконных деяниях. Члены должны также иметь необходимые квалификацию и опыт.
Органы, которые назначают членов избирательных комиссий, не должны обладать свободой их отзыва, так как это ограничило бы их независимость, и могло бы поставить комиссии под контроль политических партий, правительства или различных политических субъектов. Контролируемый отзыв недопустим, но отзыв по дисциплинарным причинам или некомпетентности – при условии, что основания ясно определены ограничительными нормами закона (неопределенные ссылки на “действия, дискредитирующие комиссию”, например, не достаточны).
Независимость избирательных комиссий можно гарантировать различными способами, и тут нет никакой универсальной формулы. Правила могут просто говорить, например, что комиссии должны включать судей, юридических экспертов или специалистов в избирательных вопросах, которые должны быть независимы от правительственных и политических партий. Часто, однако, этого недостаточно, так как члены могут казаться независимыми и все еще иметь тайные связи с определенными политическими фракциями, и особенно партией власти.
Беспристрастность можно также гарантировать, удостоверившись, что различные политические группировки в достаточной степени представлены в комиссиях. Принцип равенства уважается, и, предоставляя каждой партии одно место и, предоставляя основным партиям больше. Это также приемлемо – например, на основе более ранних результатов выборов – чтобы исключить самые маленькие партии, обеспечив, таким образом, разумный размер комиссий. Согласно текущему избирательному закону Армении, Центральная Избирательная Комиссия включает представителей партий получивших места в последнем парламенте, которые собрали, по крайней мере, 30.000 имеющих силу подписей для выдвижения на грядущих выборах, и представителей из пяти других партий с большинством подписей (более чем 30.000). Также может быть предусмотрено равное представление большинства и оппозиции. Закон 1997 года, например, дал в Албании большинство и паритет оппозиции на Центральной Избирательной Комиссии, и каждой партии одно место на нижестоящих избирательных комиссиях. Чтобы гарантировать, что ни одна фракция не сможет диктовать ее взгляды, для принятия решений может потребоваться квалифицированное большинство. Удаление Азербайджаном такого требования из его избирательного закона, который лишил оппозицию ее вето, было оспорено – и особенно на международном уровне.
Нет никаких причин, по которым избирательные комиссии не должны включать правительственных назначенцев, если их вес не является решающим. Так обстоит дело в Армении, где три члена Центральной Избирательной Комиссии назначены правительством. Фактически, правительства вовлечены, так или иначе, в избирательный процесс (например, через гражданских регистраторов статуса или материально-техническое обеспечение организации избирательных участков), и их участие в избирательных комиссиях, поэтому может быть полезно. Региональные избирательные комиссии Литвы включают двух представителей каждой политической партии, по два правовых эксперта, назначенных Министерством юстиции, и два назначенных Литовским обществом права. Эта конфигурация представляется сбалансированной. С другой стороны, правительственное назначение всех членов избирательной комиссии (даже если они – не государственные служащие) – очень подозрительно. Так обстоит дело в Белоруссии, где роль Президента в назначении половины членов Центральной Избирательной Комиссии некоторые также считают чрезмерной.
Центральные избирательные комиссии – и, если возможно, комиссии непосредственно ниже них – должны быть постоянны, так как это гарантирует их независимость и непрерывность их работы.
Квалификация и опыт, необходимый людям, обслуживающим на центральных и местных комиссиях, и даже в избирательных участках, естественно изменяются с заинтересованным органом. Членами центральных комиссий должны быть эксперты, политические ученые, статистики или другие люди с хорошим пониманием избирательных проблем.
b. Эффективная система апелляции
Надлежащее поведение полного избирательного процесса должно быть открыто перед вызовами органов апелляции. Здесь имеются три возможных подхода:
– Парламент решает, были ли его члены законно избраны, с возможностью, или без возможности судебной апелляции.
– Обращения заслушивает обычный суд, специальный суд или конституционный суд;
– Полномочия возлагаются на избирательные комиссии, обычно с возможностью последующего обращения в суд.
Обращение к самому парламенту, может быть безопасным решением в некоторых известных демократических государствах, но этого нужно избегать в новых демократиях, где парламентская беспристрастность далека от самоочевидности – и где обращение к суду должно, по крайней мере, быть возможным.
Как правило, судебная апелляция – таким образом, лучший ответ; заключительная апелляция независимой и беспристрастной избирательной комиссии также может быть приемлемой.
Также жизненно необходимо, чтобы процедура апелляции, и особенно полномочия различных органов, вовлеченных в этот процесс, ясно регулировались. Иначе, риск того, что нижестоящие органы откажутся принимать решения (на том основании, что они не обладают на то достаточными юридическими полномочиями) серьезно возрастает, особенно, в случае, когда апелляция теоретически возможна к судам или к избирательной комиссии, или когда полномочия различных судов например, обычного суда и конституционного суда ясно не дифференцированы. Эта проблема возникла в нескольких странах СНГ, типа Армении, Азербайджана и Белоруссии.
Когда апелляция не принимает форму жалобы в более высокую инстанцию, но предъявлена независимым органом, она должна быть открытой для избирателей, но не наблюдателей.
Процедура должна быть простой, и обеспечение избирателей специальными формами апелляции может помочь сделать ее такой. Так, сессии обучения применению избирательного закона Албании судами (апрель 2001) подчеркнули потребность устранить формализм, и, таким образом, избежать принятия решений о неразрешимости, особенно в политически чувствительных делах.
Полномочия органов апелляции также важны. Они должны обладать властью аннулировать выборы, в случае если незаконные деяния, возможно, повлияли на результат, то есть воздействовали на распределение мест. Это – общий принцип, но он должен быть открыт для регулирования, то есть аннулирование не обязательно должно затрагивать целую страну или всех избирателей – действительно, должно быть возможно аннулировать результаты только на одном избирательном участке. Это дает возможность избежать двух крайностей – аннулирование полного выбора, хотя незаконные деяния затрагивают только маленькую область, и отказ аннулировать, потому что область, на которую воздействуют незаконные деяния слишком маленькая. В зонах, где результаты были аннулированы, выборы должны быть повторены.
4. Уважение к фундаментальным правам: необходимое условие
a. Уважение к фундаментальным правам вообще
Демократия невероятна на практике, если два других столпа Совета Европы – права человека и верховенство закона – не уважаются.
Мы просто мимоходом упомянем верховенство закона. В частности, демократия требует, чтобы уважались правила избирательного законодательства, что избранные органы выполняли бы порученные им функции, и чтобы демократически принятые законы проводились бы в жизнь.
Если права человека не уважаются, демократия – пустое. В особенности это относится к свободе слова и свободе печати, и свободе собраний и ассоциаций для политических целей, особенно в течение периода избирательной кампании.
Факт, что много стран имеют законодательные ограничения на свободу слова, (которые, в случае если интерпретируются ограничительно, могут быть даже приемлемы, но могут и производить злоупотребления в странах без либеральной, демократической традиции). В теории они предназначены, чтобы предотвратить «злоупотребления» свободой слова, для обеспечения гарантий того, что, например, кандидаты и общественные власти не подвергаются суровой критике, или даже для защиты конституционной системы. Практически, однако, они могут вести к цензуре любых утверждений, которые являются критикой правительства или призывают к конституционным изменениям, хотя в этом – сама сущность демократических дебатов. Например, несколько международных организаций соглашаются, что Европейские стандарты нарушены в соответствии с избирательным законом Белоруссии, которой запрещает «оскорбительные или дискредитирующие ссылки на должностные лица Республики Белоруссии или других кандидатов» в документах кампании, делает незаконным деянием распространение клеветнической информации относительно кандидатов, и делает кандидатов, непосредственно ответственными за некоторые нарушения, совершенные их сторонниками. Точно так же, в Азербайджане, настойчивость закона, что материалы, предназначенные для использования в избирательных кампаниях, должны быть представлены избирательным комиссиям, указать организацию, которая заказала и произвела их, число копий и даты публикации, представляет собой недопустимую форму цензуры, особенно, поскольку от избирательных комиссий требуется принимать меры против незаконных или неточных публикаций. Кроме того, нормы, запрещающие использование средств массовой информации не должным образом в течение избирательных кампаний – довольно неясны.
Когда дело касается доступа к средствам массовой информации, конституционные принципы избирательного законодательства идут поперек требований свободы слова, особенно во время избирательных кампаний. Мы обратимся к этому позже.
b. Защита меньшинств
В последние годы, защита меньшинств (опять) стала одним из основных пунктов Европейского общественного закона. С самого своего основания, Комиссия сделала это одним из своих приоритетов, и ее предложение в отношении Европейского соглашения по этому предмету привело к рамочному соглашению для защиты национальных меньшинств. Позже она дала детальную оценку защиты меньшинств в национальном праве, а также определенных решений, принятых в федеральных и основанных по региональному признаку государствах. Защита меньшинств – теперь часть конституционного наследия Европы, и избирательное право здесь вполне уместно. Напротив, представление меньшинств в избирательных ассамблеях, и особенно, в национальных парламентах, являются ключом к их участию в общественной жизни, и Комиссия, соответственно внимательно рассматривает это, и, сделала это предметом специального исследования.
Исследование показало, что избирательные законы содержат широкий диапазон условий, которые либо явно предназначены, для обеспечения гарантий участия меньшинств в выборных собраниях. Это означает что:
– Некоторые страны – хотя немногие – имеют определенные правила, чтобы гарантировать такое участие.
– Некоторые правила предназначены, чтобы гарантировать, что меньшинства как таковые представлены.
– Наиболее явная договоренность относительно представления национальных меньшинств – персональные избирательные округа, где избиратели – люди, которые принадлежат к некоторой этнической группе, а не люди, которые живут в некоторой области.
Словения, например, резервирует одно место в Парламенте для Итальянского меньшинства, и другое для Венгерского меньшинства. В Хорватии, члены национальных меньшинств могут выбирать, голосовать ли на выборах в Хорватский Парламент, за общий национальный список – подобно членам большинства – при этом, по Статье 15.3 Конституции, они могут также голосовать за особые списки меньшинства. Хотя, конечно, эта система не полностью удовлетворительна, в основном, потому что это обязывает кандидатов (де-юре) и избирателей (де-факто), показывать их этническое происхождение, даже, когда они не намереваются баллотироваться – или голосовать – за сохраненные за меньшинством места. Кроме того, уменьшение в числе представителей от меньшинств Сербов ставит определенные вопросы. В дополнение к ее собственной деятельности от имени меньшинств в Хорватии, Комиссия присоединилась к другим международным организациям в попытке найти лучшее решение этой проблемы.
— Система выборов в нижнюю палату Парламента Румынии гарантирует законно образованным организациям членов национальных меньшинств минимальный уровень представительства. Если они получают, по крайней мере, 5 % (только) от среднего числа законно поданных голосов, требующихся для прохождения в нижнюю палату по всей стране, и нормальный процесс выборов все же оставляет их без мест в любой палате, они имеют право на одно место в нижней палате.
– Другие правила просто предназначены, чтобы облегчить представительство меньшинства в избранных органах, без обязательных на то гарантий. В Польше и Германии, например, пороговые правила не применяются к организациям меньшинств. На Украине, согласно закону о выборах 1998 года, области, где сконцентрированы национальные меньшинства, должны формировать отдельные избирательные округа. Если меньшинство составляет большее количество членов, чем нормальный избирательный округ избирателей, то, по крайней мере, один избирательный округ должен быть растянут, чтобы позволить этому меньшинству быть в нем сильно представленным.
– Бельгия имеет специальную систему. Все ее учреждения запланированы, чтобы поддерживать баланс между языковым группами, (скорее, чем между меньшинствами в узком смысле слова). В некоторых лингвистически неоднородных областях, также были внесены корректировки, чтобы гарантировать, что избиратели от различных лингвистических общин представлены в выборных органах.
– С другой стороны, может быть, нейтральные правила – например, касающиеся очертания границ избирательных округов – применяются с намерением создания более легких условий для представительства меньшинств. Однако чаще представительство меньшинств не является решающим фактором во время выборов, когда избирательная система принята или даже воплощается на практике. Однако, что касается присутствия членов меньшинств в выборных органах, тут можно отметить следующее:
– Воздействие избирательной системы на представительство меньшинств ощущается в наибольшей степени, когда национальные меньшинства имеют их собственные партии.
– Редкость для политических партий, представляющих национальные меньшинства, оказаться вне закона и еще менее частый случай – быть запрещенными фактически. Только в очень редких случаях накладываются ограничения на свободу ассоциаций, которая, тем не менее, уважает принцип пропорциональности, и совместима с Европейским конституционным наследием.
— Хотя партии, представляющие национальные меньшинства очень широко представлены, их существование не является ни правилом, ни чем-то обязательным для присутствия людей, принадлежащих к меньшинствам в выборных органах.
– Чем в большей степени избирательная система является пропорциональной, тем большую возможность имеют рассеянные меньшинства, или просто группы с немногочисленными членами шансов быть представленными в выборном органе. Число мест на избирательный округ – решающий фактор в пропорциональности системы.
– Когда списки не закрыты, выбор избирателя может учитывать, действительно ли кандидаты принадлежат к национальным меньшинствам. Благоприятна ли такая свобода выбора для меньшинств – зависит от многих факторов, включая численный состав меньшинств.
– Неравное представительство может иметь влияние (положительное или отрицательное) на представительство концентрированных меньшинств, хотя существующие исследования не указывают ни на какие конкретные случаи.
– Когда территория, где меньшинство находится в большинстве, признана как избирательный округ, это помогает меньшинству быть представленным в выборных органах, особенно, если система большинства применяется.
Подводя итог, участию членов национальных меньшинств в общественной жизни посредством результатов занятия выборных должностей, не так много от заявления правил, специфических для меньшинств, как от применения общих правил избирательного закона, в которых установлено, если есть в том потребности, увеличивать возможности «успеха кандидатов от подобных меньшинств».
§ 3.Конституционные принципы избирательного права
Основная часть избирательного наследия Европы включает пять конституционных принципов избирательного закона, которые уже были упомянуты: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое голосование. Следующие разделы объясняют содержание этих принципов, давая практические примеры их применения.

1. Всеобщее избирательное право
Понятое буквально, универсальное избирательное право означает предоставление каждому основных политических прав: права голосовать (активные избирательные права) и право баллотироваться на выборах (пассивные избирательные права). Однако избирательные права всегда находятся в зависимости от возраста и национальности, и как правило, места жительства также. Кроме того, некоторые люди в определенных случаях могут законно быть лишены их избирательных прав.
Прежде всего, право голосовать и баллотироваться зависит от такого условия, как возраст: минимальный возраст голосования и выдвижения своей кандидатуры может существенно изменяться в зависимости от страны к стране и от выборов к выборам, но в избирательных правах, всегда отказывают младшим. Существуют некоторые должностные обязанности, для которых квалификационный возраст относительно высок. Гораздо реже, имеется верхний возрастной предел – стандартный возраст отставки или более того – для пассивных избирательных прав. Этот возрастной предел находится в соответствии с инструкциями, обязывающими государственных служащих уволиться по достижении указанного возраста. Однако лишение стариков активных избирательных прав нарушило бы принцип универсального избирательного права.
Большинство государств также ставит политические права в зависимость от гражданства. Исключения, по крайней мере, в масштабе национальных выборов, являются чрезвычайно редкими; Ирландская Конституция, например, предоставляет закону возможность даровать избирательное право на национальных выборах; в Великобритании, Ирландцам и подданным Соединенного Королевства позволено голосовать во всех выборах. Большее количество государств позволяет не – подданным голосовать на выборах в местные органы власти, хотя пока только пять – Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия и Швеция – в настоящий момент ратифицировали Конвенцию Совета Европы по участию иностранцев в местной общественной жизни без исключения пункта о правах голоса на выборах в местные органы власти. Право подданных ЕС, голосовать и избираться на выборах в местные органы власти и выборах в Европейский парламент в их странах по месту жительства – является еще одним аспектом Европейского процесса интеграции.
Согласно Европейской Конвенции по Гражданству, люди с двойным гражданством должны иметь те же самые права как другие подданные. Требование от выбранных кандидатов, отказаться от их второго гражданства может быть признано причиняющим ущерб национальным меньшинствам. Распад Советского Союза и Югославии придал этому вопросу особую значимость. Европейское Соглашение по Правам человека не требует, однако, чтобы лица, обладающие двойным гражданством, могли выдвигать свою кандидатуру на выборах.
Третье, условие места жительства может относиться, и к праву баллотироваться и к праву голосовать; на выборах в местные органы власти, требование наличия некоторого срока пребывания в данном месте жительства не представляется несовместимым с принципом универсального избирательного права, если этот период составляет лишь несколько месяцев; более длинный период был бы оправдан только в особых обстоятельствах.
Наоборот, порядочное число государств дает подданным, живущим за границей право голосовать и даже баллотироваться. В большинстве случаев это не поднимает никаких проблем, но может оказаться деликатным в ситуациях после конфликтов. Ситуация, создавшаяся, после предоставления хорватам в Боснии и Герцеговине политических прав, при условии предоставления гражданства на этническом основании, была расценена как продвижение далеко за пределы нормы – особенно, поскольку тем хорватам был выделен особый избирательный округ, в то время как хорватским сербам за границей было де-факто отказано в гражданстве и отказано в политических правах. В более широком смысле, решение о том, какой избирательный округ должен получить голоса подданных, живущих за границей – проблема; одним из ответов могла бы быть организация для них на родине особого избирательного округа.
Универсальное избирательное право также совместимо с отказом в гражданских правах некоторым индивидам в определенных ситуациях. В то же самое время, ограничения не должны «урезать избирательные права до такой степени, чтобы это наносило вред самой его сущности и лишало его эффективности», и должны быть «наложены, преследуя законную цель», и «используемые средства» не должен быть «непропорциональными»; кроме того, ограничения должны иметь ясное основание в законе. Индивиды, подлежащие, лишению политических способностей включают, прежде всего, лишаемых правоспособности (особенно на основании умственного здоровья), также как и отбывающих наказание за преступные действия, по крайней мере, некоторые наказания, или в отношении серьезных преступлений. С другой стороны, лишение людей, находящихся в изоляторах предварительного заключения в ожидании суда, их политических прав, несовместимо с презумпцией невиновности. Более того, законы «люстрации», лишающие прав индивидов, осуществлявших некоторые функции в предыдущем авторитарном режиме из общественных учреждений, должны примениться только к индивидам, в отношении которых доказаны факты их участия в преступной деятельности.
В пассивных избирательных правах можно отказывать более широко, чем в активных избирательных правах без того, чтобы ставить под угрозу универсальность избирательного права. Места на государственной, муниципальной службе и в общественных учреждениях в данном случае как раз являются предметом дискуссии, и возможно было бы законно лишить таких прав некоторых индивидов, если бы важнейшие общественные интересы страдали бы от того, что они могут эти места занять. Очевидно, принцип пропорциональности должен тщательно соблюдаться.
Вообще, подход к потере права быть избранным должен быть ограничительным.
Выдвижение некоторого предела минимальной явки может нарушать принцип универсальности голосования, если это условие также относится ко второму кругу, в случае если первый круг не сумел достичь своей цели.
В таких случаях, некоторые места могут быть оставлены незаполненными. То же самое применяется, если в каждом голосовании требуется абсолютное большинство. В результате применения комбинации из этих двух требований в Украине в 1994 множество мест осталось незаполненными, и это – неприемлемо.
Право выбирать может быть подчиненным по отношению к требованию внесения в списки избирательного регистра, в странах, где регистрация не является автоматической на основе списков населения. В других странах, люди должны регистрироваться прежде, чем они смогут голосовать или баллотироваться. Это требование не должно рассматриваться как ограничение универсальности избирательного права, но как часть способов его осуществления. Принцип универсальности избирательного права обязывает государства, предоставить индивидам фактическую возможность для регистрации, и предоставить им разумное время для выполнения этого. Регистрация предлагает возможности для злоупотребления – следовательно, создает потребность найти пути четкой идентификации избирателей, когда они регистрируются, и так следствие, предотвращение двойной регистрации. Наконец, избирательный регистр должен быть открыт для общественного обозрения: лучший подход состоит в том, чтобы вывесить списки в общественном месте – это облегчает их исправление, помогая сделать их более надежными.
Требование в отношении потенциальных кандидатов собрать некоторое количество подписей или даже внести вклад, прежде чем они смогут избираться, должны также быть расценены как способ осуществления политических прав, пока это не налагает никаких чрезмерных ограничений. В принципе, число требуемых подписей не должно превышать 1 % от электората. Требование партий, желающих, представить список кандидатов на единственном национальном избирательном округе (где таковой существует) возможности собрать некоторое количество подписей в различных частях страны – приемлемо. Должны также существовать ясные правила, применяемые при подтверждении подписей, которые должны применяться ко всем подписям, а не только к образцам.
2.Равное избирательное право
Равное избирательное право имеет несколько аспектов, некоторая часть которых формирует разделенное конституционное наследия Европы, которые основаны на Статье 3 из первого Протокола к Европейскому Соглашению по Правам человека: равные права голоса, равная сила голосования и равные возможности. Тем не менее, только национальное право может, гарантировать равенство – или пропорциональность – результатов. Мы обратимся к различным аспектам этого в свое время.
A. Элементы, формирующие часть разделяемого конституционного наследия Европы
a. Равные права голоса
Равные права голоса фундаментальны. Каждый избиратель имеет право на один голос – и только на один голос. Это правило больше не поднимает никаких проблем в Европе.
b. Равная сила голосования
За исключением случаев одномандатных избирательных округов, территория должна быть разделена таким способом, чтобы места в нижних палатах, которые представляют индивидов, были справедливо распределены между избирательными округами, используя ясные критерии, например, такие как население каждого, число постоянно проживающих граждан (включая меньшинства), число зарегистрированных избирателей или даже число людей, фактически участвующих в голосовании.
Серьезное нарушение этого критерия сразу поднимает проблему неравного представительства, также известную под именем избирательной геометрии.
В случае с многомандатными избирательными округами, это может быть предупреждено, размещением мест по избирательным округам по методу, совместимому с критериями; действительно, места должны быть перераспределены равномерно, чтобы гарантировать, что изменения населения не выливаются в неравное представление (пассивная избирательная геометрия). Более сложная ситуация с мажоритарными системами с единственным местом, поскольку, всякий раз, когда происходит перераспределение мест, избирательные округа должны быть повторно оттянуты. В одномандатных избирательных округах, отклонения от нормы до 15 % приемлемы, по крайней мере, когда рисунок избирательных округов принимает во внимание административные и географические границы. Как показал опыт Украины, всякий раз, когда возможно, отклонения от нормы не должны превышать 10 %. Однако, могут быть предусмотрены еще большие несоответствия, чтобы гарантировать представительство национальных меньшинств.
c. Равная возможность
Равная возможность для партий и кандидатов означает, прежде всего, что ко всем кандидатам применяются те же самые правила, везде, откуда бы они ни были. Этот принцип нарушается наиболее скандальным образом, в случае запрещения партии или препятствия кандидату выдвигаться в отсутствие какой бы то ни было непреодолимой причины.
Равная возможность не уважается, когда некоторым партиям выдвигать кандидатов легче других. В Белоруссии, например, коллективы рабочих могут выдвигать кандидатов большинством голосов и без тайного голосования, при условии, что они имеют, по крайней мере, 300 членов, и большинство присутствуют на митинге; в чрезвычайных случаях достаточно 76 голосов, принимая во внимание, что от кандидатов, выдвинутых избирателями, требуется 1000 подписей. Коллектив рабочих также может подвергнуться давлению со стороны руководства, почему данная им власть выдвигать кандидатов представляется чрезмерный.
В более широком смысле, государство должно занять нейтральную позицию по отношению к выборам. Конечно, прежде всего, это относится к властям, ответственным за организацию их, типа избирательных комиссий. Власти должны также воздержаться, например, от того, чтобы открыто поддерживать какого-то конкретного кандидата, или регулировать права на демонстрации, использование рекламы, доступ к средствам массовой информации или распределять общественные фонды между партиями неравным способом.
Равная возможность может, однако, быть понята двумя способами. Равенство может быть «строгим» или «пропорциональным». Строгое равенство означает обращение со всеми партиями одинаковым образом, независимо от их текущей парламентской силы или избирательной поддержки. Это необходимо, когда есть проблема в использовании государственной собственности в целях агитации. Пропорциональное равенство, означает принятие во внимание результатов выбора партий (голосов или мест) в распределении общественных фондов или времени в радио и телевизионном эфире.
Албания нашла промежуточное решение: распределение времени в эфире по общественному радио и телевидению приближается к строгому равенству. На первом круге, все партии, представленные в парламенте имеют право на одинаковое время в эфире, которое не может быть меньше 15 минут, в то время как партии без мест в парламенте имеют право на 10 минут. С другой стороны, ассигнования, выделены государственными фондами партиям, по существу, на пропорциональном основании: 10 % разделено одинаково среди сторон партий, зарегистрированных на выборах; 30 % разделено одинаково среди партий, представленных в парламенте, или в муниципальных советах; наконец, 60 % разделено в пропорции к числу голосов, полученных на предыдущих национальных выборах, или выборах в местные органы власти; партии, которые будут не в состоянии выиграть 2.5 % голосов, должны возместить выделенные им суммы.
Равная возможность означает, что средства массовой информации не должны быть беспристрастны не только в радиопередачах о выборах, но должны также и вообще быть беспристрастны, особенно в течение кампании. Фактически, на настоящий момент является проблемой существующее положение, при котором средства массовой информации обладают тенденцией выдвигать на первый план правительственные действия и игнорировать действия оппозиции.
Нейтралитет не ожидается, с другой стороны, и от индивидуумов – хотя индивидуумы могут иногда быть помехой равной возможности. Государство может также регулировать финансирование политических партий, особенно с целью ограничения частных вкладов, которые предоставили бы некоторым партиям преимущество. Публикация деталей вкладов и расходов помогает предотвращать незаконное финансирование, и реальную покупку голосов. Наоборот, партии, материально не должны зависеть от общественных фондов, так как это позволяет властям влиять на кампанию.
Джерримейдинг – управление границами, с целью сконцентрировать избирателей от оппозиции в нескольких избирательных округах, – также является помехой равной возможности. Это трудно доказать, поэтому в данном случае эту ситуацию легче и лучше предотвращать, чем лечить: в частности, когда рисуются избирательные округа, должны быть приняты во внимание административные границы; в многомандатных системах, избирательные округа могут даже быть сделаны, чтобы совпасть с такими суб-государственными объектами как государства, объединенные в федеративной системе, области или департаменты – если необходимо, в соответствии с тем, как это предусмотрено в конституции. Когда избирательные округа регулярно пересматриваются (например в системах с единственным местом), это, по крайней мере, должно делаться независимой комиссией или судебным органом, а не быть предоставлено только парламентскому или правительственному органу. Из недавних примеров можно назвать Албанский Избирательный Кодекс, в котором избирательные округа начертаны в соответствии с рекомендациями комиссии, включающей Секретаря Центральной Избирательной Комиссии, Директора Статистического Института, Директора Службы Земельного Кадастра, и Директора Центра Географических Исследований Академии Наук.
Также нужно избегать джерримейдинга в ущерб национальным меньшинствам. Напротив, избирательные округа должны быть вычерчены таким образом, который помог бы им занять количество мест, пропорциональное их положению в процентном отношении ко всему населению.
Принятие положительных мер, чтобы исправить неравенство, существующее де-юре, или де-факто, перенесенное в отношении некоторых групп, типа женщин или меньшинств, также допустимо в пределах конкретной конституции государства. Французская Конституция, например, была исправлена в 1999, чтобы гарантировать равное представление обоих полов в различных избранных органах. Точно так же и некоторые государства имеют специальные инструкции, призванные гарантировать, что меньшинства действительно представлены. Пока, однако, такие положительные меры относительно редко встречаются среди избирательного наследия Европы.
B. Равенство результатов и избирательная система в строгом смысле
Равенство результатов – один аспект избирательного равенства, которое не охвачено международным правом или конституционным наследием Европы, но которое все еще заметно фигурирует в законе некоторых стран.
Равенство результатов может быть замечено различными способами. Большинство людей думает о равенстве представления между партиями. Чем более близко состав избранного органа походит на состав электората, тем большее количество равенства результатов становится фактом. Другими словами, системы, которые выдают наиболее пропорциональные результаты, в наибольшей степени приближаются к достижению этой цели.
Имеется три фактора, играющих основную роль в определении пропорциональности избирательной системы, то есть степени, в которой членство избранного органа отражает пропорцию голоса, представленного каждой партией. Первым, конечно, является характер системы; вторым – порог; и третьим – число мест в избирательном округе – уменьшение количества мест и увеличение количества порогов вызывает тенденцию к устранению маленьких партий.
Венецианская Комиссия, подобно органам, ответственным за приведение в исполнение Европейского Соглашения по Правам человека, считает, что государства свободны выбирать их избирательную систему и свободны решать, в частности, насколько пропорциональной она должна быть. В некоторых случаях, однако, пропорциональная система, или, по крайней мере, система с некоторыми пропорциональными элементами, является желательной. В Белоруссии, например, международное сообщество полагало, что, в политических обстоятельствах 2000 года пропорциональный элемент и получившаяся таким образом, гибридная система, была необходима, чтобы дать оппозиции большее влияние в парламенте, и этим погасить, очень мощное президентство. Нужно аккуратно поразмыслить перед тем, как внедрять в новой демократии систему, которая немного используется в другом месте, например альтернативное голосование, предложенное для президентских выборов в Боснии и Герцеговине.
Также лучше всего не слишком сурово относиться к неявке, так как это систематически приводит ко вторым кругам или повторному голосованию; «бывшая Югославская республика Македония» ушла немногим дальше, например, требуя (абсолютного большинства поданных голосов и) поддержки трети зарегистрированных избирателей для выбора в первом круге.
Другой аспект равенства результатов, равное территориальное представительство или, скорее, равное представительство жителей различных частей страны. Как и исключение избирательной геометрии, это означает, что избирательные округа должны быть как можно меньше.
Равное представительство списков и равное территориальное представительство нельзя полностью гарантировать в одно и то же время. Системы, в наибольшей степени приближающиеся к выполнению, этого – те, которые объединяют прямой выбор в одномандатных избирательных округах с пропорциональными выборами на национальном уровне.
Наконец, чтобы гарантировать равное представительство полов, могут быть предприняты некоторые позитивные меры.
3.Свободное избирательное право
Выборы, достойные так называться даже в большей степени зависят от свободы избирательных прав, чем от их универсальности и равенства. Свободное избирательное право включает два элемента: более очевидный – свободное выражение пожеланий избирателей, то есть свободная процедура голосования и точная регистрация результатов; однако, прежде всего, избиратели, должны свободно сформировать свои мнения. Теперь мы отдельно рассмотрим оба эти аспекта.
A. Свобода избирателей формировать мнение
Для избирателей, свобода формировать свое мнение – частично вопрос равных возможностей. Для этого необходимо, чтобы государство уважало свою обязанность сохранять нейтралитет, особенно в вопросах доступа к средствам информации, рекламе, праву публично выражать свое мнение и финансирования партий и кандидатов. Другое требование – в том, что должным образом выдвинутым кандидатам нужно позволить баллотироваться на выборах и препятствовать только в случае, если это делают необходимым неотложные причины и общественный интерес.
Власти также имеют некоторые позитивные обязательства. В частности, они должны предоставить возможность избирателям узнать о списках и кандидатах, баллотирующихся на выборах, например, предавая эти списки в достаточной степени гласности.
Индивидуумы могут также сталкиваться со свободой избирателей формировать мнение, особенно, путем покупки голосов – практика, на которую государство должно оказывать эффективное воздействие, с целью предотвращения и наказания. В чрезвычайных случаях, распространение неправдивого агитационного материала частным порядком индивидуумами или организациями может ставить под угрозу свободу избирателя. Однако, это применимо только в случаях, где такой материал не может быть опровергнут перед выборами, то есть редко, когда свобода выражения гарантируется, в особенности через плюрализм прессы и равный доступ к средствам массовой информации для различных кандидатов.
B.Свобода избирателей выражать свои пожелания и действия против мошенничества во время выборов
a Чтобы свободно выражать пожелания избирателей, сначала должна уважаться процедура голосования, предусмотренная в соответствии с законом. Практически, избиратели должны быть способны голосовать за зарегистрированные списки или кандидатов, и это означает, среди прочего, что они должны иметь избирательные бюллетени, на которых отмечены имена кандидатов, и должны быть способны внести их в урны для избирательных бюллетеней. Государство должно обеспечить помещение всем необходимым для проведения выборов. Избиратели не должны быть подвергнуты общественными властями или индивидуумами запугиванию или ограничениям, которые не дают им голосовать, или голосовать, как они желают; за такие методы государство обязано наказывать.
Избиратели также имеют право на точную регистрацию результатов избирательного бюллетеня, что означает, что государство должно гарантировать, что голоса подсчитаны должным образом. Наконец, избранные органы должны быть составлены и должны быть способны функционировать. Последние годы, это не всегда имело место в Боснии и Герцеговине, вследствие ограничений на свободу передвижения беженцев, избранных в их прежнем месте жительства. В государствах, с неустановившейся демократией, возможность отзыва членов парламента между выборами может существенно подвергнуть опасности их независимость; и при этом они не должны быть обязаны уступить место, если они оставляют партию, для которой они были избраны.
b. Мошенничество принимает бесчисленные формы, и мы не можем здесь составить список всех средств от него. В то же самое время, работа Комиссии указывает на некоторые из них.
Один из лучших путей убедиться, что выборы проводятся должным образом иметь в качестве их организатора беспристрастный орган, например, независимую избирательную комиссию.
Присутствие национальных или международных наблюдателей может также быть полезно; они должны быть способны наблюдать и за проведением голосования надлежащим образом и за подсчетом результатов голосования, и иметь доступ к отчетам, на разных уровнях.
Прозрачность помогает предотвращать мошенничество, придавая его гласности. Подсчет должен быть непрерывен, и должен начинаться, как только выборы остановятся; результаты должны быть объявлены и сообщены на следующий уровень как можно скорее.
Опыт вообще показывает, что чрезвычайно детальные и сложные законы, воплощая многочисленные гарантии, неэффективны против мошенничества. «Impossibili nemo tenetur»: другими словами, законы, которые трудно соблюдать, почти всегда будут преступлены и – более того – люди заботятся о них еще в меньшей степени, когда они действительно преступаются. Поэтому, процедуры голосования должны быть упрощены и прояснены.
Некоторые методы голосования фактически поощряют мошенничество. Если голосование растянуто более чем несколько дней, например, подделка с урнами для избирательных бюллетеней может стать гораздо более легкой. Эта система должна быть принята только в случае, когда становится ясно, что, практически, трудно для всех избирателей голосовать в один день. С ранним голосованием, риск даже больший, особенно, если это распространяется на длительный период, и используются портативные урны для избирательных бюллетеней. Военнослужащие не должны голосовать на военных базах, или голосование должно быть, по крайней мере, организовано гражданскими жителями; и при этом служащие не должны рапортовать о голосовании под командой офицера. Почтовое голосование – дома или в больницах или в других учреждениях – может также вызывать мошенничество; надежность почтового штата или других людей, ответственных за это должна быть проверена заранее.
Мы будем говорить позже относительно тайны голосования, которое является одним из аспектов свободы избирателя.
C. Свобода выбирать между кандидатами
Не предоставление избирателям выбора между кандидатами, от одной и той же партии, не входит в противоречие с избирательным наследием Европы. Это применяется, например, в Испании, Португалии и Румынии. Выдвижение кандидатов таким образом все еще остается большой проблемой для партий.
Однако, некоторые государства более либеральны. Например, Чешская Республика, Словакия, Польша и Финляндия, позволяют избирателям указывать предпочтение некоторым кандидатам в их выбранном списке.
Другие предоставляют избирателям смешанный выбор, позволяя им голосовать за кандидатов от нескольких списков. Эта система применяется в Люксембурге, и на всех уровнях в Швейцарии, где это, может, как считают, обладать конституционной ценностью.
Ирландия вписала в ее Конституцию право избирателей оценивать кандидатов в порядке предпочтения. Эта система предоставляет ясные конституционные основания праву избирателей голосовать за кандидатов от нескольких партий.
В некоторых случаях, международное сообщество инспирировало представление льготной системы голосования, освобождая избирателей в некоторых странах от следующего выбора партийных лидеров. Это – рекомендуемое решение в Боснии и Герцеговине. Косово имеет (в муниципальных выборах) отдельный льготный голос.
Льготная система голоса может помогать, в частности гарантировать представление меньшинства, которое составляет большинство в определенных избирательных округах; в других случаях, это не рекомендуется в качестве пути обеспечения представительства меньшинства, так как самые высокие кандидаты на выигрыш в каждом списке наиболее вероятно, будут принадлежать к большинству.
Возможность голосования против всех кандидатов – спасение от выборов в неконкурентной системе. Это может быть (нежелательное) выражение разочарования избирателя в (демократической) политике; практически, однако, такие избиратели редки и находятся ближе к тем, кто вообще не заполняет бюллетень.
4.Тайное голосование
Тайна – один аспект свободы избирателя, ее цель – ограждать избирателей от давления, которому они могли бы подвергнуться, если бы другие узнали, как они голосовали. Тайна должна иметь отношение ко всей процедуре – и особенно, к подсчету голосов. В некоторых государствах, где плюралистическая демократия – сравнительно недавнее новшество, важно подчеркнуть жизненную природу этого обязательства – и наказывать за несоблюдение этого, дисквалифицируя любой избирательный бюллетень, чье содержание было раскрыто.
Другая общая проблема в новых демократических государствах – семейное голосование, то есть ситуация, когда несколько членов семейства входят в кабину для голосования в одно и то же время. Когда это случается, один член – может сообщить другим, как голосовать.
Эта ситуация неприемлема.
Кроме того, так как воздержание от голосования может подразумевать политический выбор, список проголосовавших избирателей не должен издаваться.
5.Прямое избирательное право
Прямые выборы нижней палаты – один из аспектов разделяемого конституционного наследия Европы. Это – выражение народного суверенитета и, в более широком смысле, демократии. С другой стороны, прямые выборы верхней палаты, или самого президента, являются – несмотря на обыкновение – предметом конституционного усмотрения каждого государства.

Заключение
Уважение к пяти принципам избирательного наследия Европы (всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право) жизненно необходимо для демократии. Это не подразумевает, что избирательный закон обязательно является чем-то установленным и неизменным. Напротив, в пределах структуры этих принципов (и уважения к правам человека, без которых они не могут быть осуществлены), он широко открыт для обсуждения и изменения. К изменениям нужно всегда относиться с осторожностью, однако, не потому, что избирательные законы уже настолько совершенны, чтобы было невозможно вмешиваться в них, но потому, что вмешательство легко возбуждает подозрения в возможности манипуляции.
Венецианская Комиссия подтверждает законность различных избирательных систем и различных подходов к организации выборов. Она смотрит на каждую ситуацию в ее собственном контексте, и не применяет никаких универсальных критериев.
С опытом более чем десяти лет работы в избирательных проблемах в близком сотрудничестве с национальными властями и другими международными организациями, Европейская Комиссия за Демократию через Закон помогает, не только определять, но также и строить, избирательное наследие Европы – которое является, и основанием демократии и жизненной частью конституционного наследия Европы. В выполнении этого, она остается преданным своей первичной задаче – построению демократии через закон.

ЧАСТЬ 4. РУКОВОДЯЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОЦЕНКИ ВЫБОРОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫМИ НАБЛЮДАТЕЛЯМИ (Путеводитель по оценке выборов)
A – Общие принципы проведения наблюдений
Контроль и оценка выборов – сложная и требующая больших усилий со стороны наблюдателей задача. Они несут на себе ответственность «vis-а-vis»: как со стороны организации, которую они представляют так и со стороны страны, которая приглашает их исполнить миссию наблюдения.
Национальные власти приглашают их для осуществления мониторинга выборов в качестве иностранных наблюдателей, не являющихся подданными страны, где проходят выборы, с целью доказательства, что избирательный процесс является добросовестным и происходит в согласии с международными стандартами, в частности установленными «Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов». Поэтому, в обязанности наблюдателя входит демонстрировать приверженность указанным Европейским стандартам, поддержка которых является его (или ее) задачей.
Не должно быть и тени сомнения относительно объективности миссии наблюдения. Поэтому органы, назначающие делегацию, должны гарантировать, что доверие к результатам миссии не подорвано любым потенциальным основанием для дисквалификации представителя или сомнительных суждений в отношении него. Следует проявлять осторожность, чтобы случайно не включить в состав делегации подданных страны, с которой страна – организатор имеет какой-либо продолжающийся спор (территориальный, политический или другой).
Как правило, во время выборов присутствуют несколько международных организаций. Поэтому необходимо вступить в контакт с другими организациями, особенно по поводу:
– развертывания команд (назначения ответственных за данные избирательные участки и (или) области), чтобы гарантировать наиболее широкий охват
– сравнения наблюдений, чтобы обеспечить последовательность результатов.
Фундаментальный принцип – невмешательство в процесс выборов. Задача наблюдателей состоит не в том, чтобы принимать немедленные меры в отношении любых возможных конфликтов, но в том, чтобы сообщить об избирательном процессе в целом.
Это означает, что наблюдатели должны выполнять их обязанности в соответствии с законами и правилами данной страны, а не с нормами, практикуемыми в их собственной стране. Эти законы и правила должны, поэтому быть знакомы всем наблюдателям.
Орган, ответственный за миссию должен гарантировать, что наблюдатели обеспечены точными, краткими документами о политических обстоятельствах данной страны, ее избирательном законодательстве, отчетами более ранних миссий, самыми современными рекомендациями, адресованными стране и, в более общей форме, любой информацией, необходимой, чтобы понять ситуацию во всей ее сложности.
Поскольку наблюдение выборов, не просто вопрос присутствия и наблюдения за тем, как все происходит на избирательных участках в день выборов, но и вопрос наблюдения за тем, как идут дела в избирательных участках в день выборов, наблюдения должны начинаться, по крайней мере, двумя днями ранее.
Орган, ответственный за миссию должен принимать эту предварительную работу во внимание не только во время составления расписания и бюджета, но также и во время выбора наблюдателей.
Указанный орган, должен также избегать принятия наблюдателями запоздалых приглашений со стороны национальных властей:
— во-первых, потому что таковое приглашение делает затруднительным задачу подготовки миссии, исполняющей набор указанных критериев, и
– во-вторых, потому что это обычно указывает на наличие желания международного одобрения при отсутствии подлинного желания сотрудничества у приглашающей стороны.
Успех миссии наблюдателей также зависит от способностей местного штата (обычно шоферов и переводчиков). Организация, посылающая миссию наблюдателей должна проявить особую осторожность, с тем, чтобы принять на работу соответственно квалифицированных индивидуумов, притом, что, переводчики, в особенности должны обладать некоторыми элементарными знаниями избирательных процедур.
Степень, в которой миссии действительно можно доверять во многом зависит от:
– навыков переводчиков, которые должны получить строгие инструкции относительно профессионального поведения, требуемого от них (строгое соблюдение того, что фактически говорится, без оттенков заявлений любого личного мнения или «интерпретаций»)
– надежности шоферов (известны случаи, в которых водитель звонил на избирательный участок, чтобы заранее предупредить, что наблюдатели были уже в пути, а также случаи недостатка благоразумия во время вождения).
Также необходимо упомянуть по поводу отношений со средствами массовой информации. В странах, недавно ставших демократическими, средства массовой информации очень стремятся к информации относительно проведения выборов. Имеется также множество местных радиостанций, которые могут пожелать взять интервью у наблюдателей.
Информационная политика делегации должна быть определена с самого начала, и все члены должны ее соблюдать. Там, где организация пресс-конференции представляется возможной, она должна быть проведена только, когда команда в достаточной степени составит достаточно полную картину того, как проводились выборы, чтобы быть способной дать обоснованные заключения.
На всех событиях, наблюдатели не должны делать персональных заявлений в прессе, и меньше всего – непосредственно в день выборов.
B – Путеводитель по оценке выборов
Из практических соображений, этот документ разделен на три части:
перед днем выборов
в день выборов
после дня выборов.
В течение дня выборов непосредственно, мы предполагаем три части анкетного опроса:
перед началом голосования: наблюдение избирательного участка, посещаемого наблюдателями, для контроля начала голосования (1 анкетный опрос на команду);
в течение дня: наблюдение избирательных участков в действии (1 копия анкеты на посещенный участок);
закрытие опроса и подсчет результатов голосования: наблюдение за закрытия выборов и процедуры подсчета на избирательном участке (1 анкетный опрос на команду).
Анкеты «ПЕРЕД» и «ПОСЛЕ» выборов предназначены, для использования на предварительных встречах делегации наблюдателей (или ее части) с ведущими национальными политическими фигурами, представителями политических партий, центральной избирательной комиссии и т.д.
В некоторых случаях список вопросов, которые необходимо учесть не может охватывать все местные особенности, поэтому мы не утверждаем, что включили все вопросы, которые должны быть помещены. Что точно содержится в этих анкетах, это – существенные пункты, которые составляют всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право, как определено «Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов».
Наконец, необходимо указать, что наблюдения миссии не могут иметь статистического или научного значения, так как число посещенных избирательных участков будет всегда меньшим по сравнению с масштабами выборов, происходящих в стране.
§1. ПЕРЕД ДНЕМ ВЫБОРОВ
Знание политического контекста, избирательного законодательства и практических мероприятий по поведению выборов – предварительное условие строгого и беспристрастного наблюдения, уважающего государственный суверенитет.
Основной фактор, который может предотвратить ошибки или неуместное вмешательство во время выборов – детальное знакомство с избирательным правом. Знание политических проблем может существенно помочь на выборах, разоблачив возможные нарушения и любое применение давления, таким образом, гарантировав наиболее уместные наблюдения.
Вопросы в этой главе предназначены для того, чтобы помочь группе наблюдателей выполнить свою работу должным образом, получив основные идеи относительно того, каким образом организовано голосование.
A. Знание политического фона к выборам
Цель нижеследующих вопросов состоит как в том, чтобы помочь наблюдателям понять общий и политический контекст выборов, таким образом, приготовив себя к наблюдению, так и обозначить риски.
o Проведены ли выборы в обычный день?
o Если нет, почему они проведены?
o Есть ли какая либо конкретная проблема, иная нежели возобновление мандатов по истечении нормального срока полномочий? (Например, запланированная поправка или реформа конституции, национальная проблема в случае выборов в местные органы власти, особая ситуация меньшинства, и т.д.)
o Какие политические силы борются?
В этой связи, мы должны обратить внимание на список конкурирующих политических партий, движений и коалиций и места, занимаемые каждой из них в национальной политической жизни. Это необходимо, чтобы оценить плюрализм в составе избирательных комиссий и проводить мониторинг голосования. Наблюдатели должны обратить внимание на некоторые маленькие партии или движения, которые могут быть красивым фасадом для больших правящих партий, чтобы обеспечить иллюзию плюрализма.
o Действительно ли было возможно противостоять им?
Встреча с национальными лидерами политических партий полезна для понимания проблем и оценки рисков напряженности и мошенничества на избирательных участках.
После прибытия наблюдателей на участок, могут быть организованы встречи, помимо прочего, с местными должностными лицами от политических партий или с кандидатами в случае выборов в местные органы власти. Такие встречи могут помочь голосованию пройти гладко, путем придания гласности факта присутствия наблюдателей. Однако, во время таких встреч, нужно следить за рисками манипуляции и эксплуатации наблюдателей, которые должны строго соблюдать нейтралитет.
B. Знание избирательного закона
Избирательный закон (или, иногда, законы) устанавливает юридическую структуру и процедуру для выборов. Полное знакомство со всем законодательством необходимо, если процесс голосования должен быть оценен согласно национальным условиям, а не с точки зрения опыта наблюдателей в их собственных странах.
1. Избирательные ведомости (регистры)
Информация относительно избирательных ведомостей позволяет измерить всеобщность выборов.
Процедуры для составления ведомости:
Постоянны ли ведомости?
Кто ответствен за их подготовку?
Как избиратели распределены среди избирательных участков согласно их месту места жительства?
Как и где голосует электорат, живущий за границей?
Какие проведены проверки, чтобы предотвратить многократное внесение в списки?
Любые проявления дискриминации (социальной, расовой и т.д.) при составлении ведомостей, особенно относительно меньшинств (имеющие отношение к национальности, периоду присутствия, месту жительства…)
Публикация избирательных ведомостей:
Доступны ли ведомости избирателям, для проверки на предмет того, что в них включено?
Имеют ли политические партии и/или кандидаты доступ к ведомости?
Процедуры для внесения исправлений в ведомости (включая в день выборов?)
Может ли избиратель, который был опущен в ведомости, исправить ее?
Как и в пределах какого периода? Адекватен ли этот период?
Есть ли дополнительные избирательные ведомости на избирательных участках?
Кто их готовит?
Какие документы, необходимы, чтобы сделать исправления в ведомостях?
Есть ли какие-либо сообщения о проблемах по этим вопросам? Если да, какие проблемы (природа проблемы, источник…).
2. Кандидатуры
Этот пункт позволяет измерить равенство избирателей в доступе к выборной должности.
Кто может баллотироваться на выборах?
Что является условием для выдвижения на выборах?
Субсидирование (кто может выступать в качестве спонсора?)
Право выдвигать кандидатов (только признанные политические партии, или коалиции, например, могут выдвигать кандидатов)
Выставляется ли кандидатура на условиях определенного депозитного вклада? Если да, то, сколько необходимо вложить? Не чрезмерно ли это количество, принимая во внимание данные экономические условия страны и этих выборов?
• В случае второго круга голосования, что является для кандидата условиями того, что он продолжит находиться в том же круге? Представляются ли они разумными и совместимыми со «Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов»?
Имеются ли какие – либо проблемы, относительно этих вопросов? Если да, какие это проблемы? (Природа проблемы…).
3. Организация опроса
Вопросы, приведенные в этом параграфе, позволяют готовить наблюдения «на месте» в день выборов.
Какие системы голосования используются для выборов?
Как составлены избирательные комиссии для избирательных участков? Уважается ли плюрализм?
Предусматривает ли избирательное законодательство присутствие представителей политических партий и/или кандидатов, уполномоченных, чтобы контролировать процесс в целом?
•Обладают ли другие наблюдатели (например, неправительственные организации) полномочиями проводить мониторинг этого процесса? Каковы процедуры для подтверждения этих полномочий (и действительно ли эти процедуры прозрачны)?
Избирательные бюллетени:
oПросты ли они, и легко ли их понять?
oНапечатаны ли они на различных языках меньшинств?
oМогут ли они быть поняты людьми, неспособными читать? (например, присутствие эмблемы)
Голосование военных:
oИмеют ли право военные голосовать?
oКак организовано голосование? (Избирательные ведомости, практические меры)
oГде военные голосуют? В городе? В их казармах? В муниципалитете по месту жительства?
oВ случае голосования в казармах:
Кто является членами избирательной комиссии? Гражданские? Военные?
Возможно ли присутствие гражданских наблюдателей и представителей партий/кандидатов?
Для выборов в местные органы власти, может ли результат голосования военных поколебать общий результат, или помочь достичь процента, требующегося для выборов, которые можно считать, имеющими силу?
Голосование больных и инвалидов: избирательные мероприятия:
oКто принимает решение по процедуре, которую необходимо использовать? Каковы сроки для заявлений?
o»Передвижная» урна для избирательных бюллетеней? Кто собирает голоса?
oПолномочное голосование, почтовое голосование, другие методы?
oКаким образом в таких случаях обеспечивается тайна и подлинность персонального голосования?
oПредотвращают ли данные меры мошенничество?
Избирательные мероприятия для живущих в страхе.
Подсчет голосов
oКто подсчитывает голоса?
oПроисходит ли публичный подсчет голосов публично?
oКто решает, имеет ли избирательный бюллетень силу или испорчен и есть ли инструкции, позволяющие определить, имеет ли голос силу?
oИностранные голоса?
oВ каких случаях закон предусматривает, что избирательный бюллетень испорчен?
oПоложение таково, что случаи не столь строги и/или категоричны?
Объявление результатов:
Кто несет ответственность за объявление результатов избирательного участка?
Где имеет место объявление?
Требует ли закон, чтобы результаты были опубликованы на дверях избирательного участка?
Какие результаты объявляются официально? Число голосов, выигранных каждым списком или кандидатом? В каждом округе? Или просто кого выбрали безо всяких деталей полученного множества?
Есть ли сообщения о проблемах по этим вопросам? Если так, какие проблемы? (Природа, источник…).
4. Органы, контролирующие процедуру выбора
Контролирующие органы играют существенную роль в поведении опроса, особенно в обеспечении и охране плюрализма выборов, их равенства и законности. Поэтому встреча между делегацией наблюдателей и центральной избирательной комиссией обязательна.
Для выборов в местные органы власти, также существенно организовать встречу с местной избирательной комиссией перед днем выборов.
Центральная избирательная комиссия:
oКак она составлена? Кто назначает членов?
oЯвляется ли она постоянным органом? Или существует Ad hoc?
oКакова политическая лояльность ее членов?
oОсновано ли членство в ней на принципах плюрализма?
oЧто входит в ее полномочия? (Особенно относительно обращений).
На основании чего она принимает решения (большинство, единодушие, консенсус, и т.д.)?
oПолагаете ли вы, что комиссия будет компетентной и беспристрастной?
Местные избирательные комиссии:
oИз кого они составлены? Кто назначает членов?
oЧленство этих комиссий, основанных на принципе плюрализма?
oПолагаете ли вы, что комиссии будут беспристрастным?
oВ случае выборов в местные органы власти, действительно ли эти комиссии компетентны заслушивать обращения?
oОбладают ли члены комиссии базовыми знаниями и навыками в области избирательного законодательства?
Избирательные комиссии на избирательных участках:
oКак составлены эти комиссии? Кто назначает членов?
oОсновано ли членство в этих комиссиях на принципе плюрализма?
oПолагаете ли вы, что комиссия будет беспристрастной?
oОбладают ли члены комиссии базовыми знаниями и навыками в области избирательного законодательства?
Обращения:
Кто может подавать обращение?
Что такое компетентный орган?
Каковы условия для обращений?
Каковы последствия обращений?
Поступали ли сообщения о проблемах по этим вопросам, в течение предыдущих выборов? Если да, какие проблемы? (Природа…).
5. Избирательная кампания
По понятным материальным причинам (невозможность присутствовать за несколько недель до начала выборов, только если наблюдателей специально не назначают на долгий срок, неспособность следить за кампанией по радио и телевидению или в печати благодаря незнанию языка) наблюдатели редко имеют шанс наблюдать избирательную кампанию.
Однако, модальности избирательной кампании – важный элемент в оценке того, является ли соревнование между кандидатами справедливым, честным и равным.
Наблюдатели могут получать полезную информацию относительно кампании:
– узнавая относительно действующих норм (гарантируют ли они, что конкуренция кандидатов/партий происходит на равной основе?);
– собирая заявления от кандидатов и должностных лиц партии и беря интервью у избирателей, как и у наблюдателей, уже представленных в стране (посольства, международные организации и т.д.).
– исследуя издаваемый материал для избирательной пропаганды (например, реклама и т.д.) индивидуальных кандидатов или политических партий.
Какие правила управляют избирательной кампанией?
Какова продолжительность кампании?
Что позволено и что запрещено?
Допустимо ли размещение рекламы в общественных местах? На каких условиях?
Разрешаются ли публичное проведение митингов? На каких условиях?
Имеет ли кампания публичное финансирование? Равноправно ли такое финансирование?
Регулируется ли стоимость и финансирование кампании и контролируется ли она? (потолок расходов, происхождение фондов…)
Каковы гарантии свободы слова и собрания для партий и кандидатов?
Производится ли какая либо проверка, с целью удостовериться, что доступ к средствам информации (периодической печати, радио, телевидению), в особенности тех средств информации, которые находятся в общественной собственности, равноправен?
Кто выполняет эту проверку? Насколько беспристрастен контролирующий орган?
Есть ли какие-либо сообщения о проблемах:
относительно проведения кампании?
относительно использования несанкционированных общественных ресурсов?
другие проблемы …
Источники.
§2. ДЕНЬ ВЫБОРОВ
Наблюдение относительно дня выборов представляет кульминацию процесса наблюдения. Именно в поле наблюдатели увидят фактическое применение законодательства, применяемое и способное измерить промежуток между законом как теорией и исполнением закона как практикой.
Наблюдатели должны иметь в виду, что цель наблюдения состоит в том, чтобы установить, что местный закон применяется должным образом, а не в том, чтобы пытаться привести в исполнение закон какой-либо другой страны. Если местный закон оказывается неадекватным или несоответствующим, в заключительном докладе национальным властям будут представлены предложения об улучшении качества выборов. Ни в коем случае не должны поступать предложения об «адаптации» закона о выборах со стороны команд с мест.
Наблюдатели должны быть в курсе, что их работа состоит в том, чтобы наблюдать и при этом ни в каких обстоятельствах не вмешаться в процесс на любом уровне, даже на избирательном участке.
В самом большем случае, они могут осторожно предложить уполномоченному по выборам, обратиться к законодательству в области выборов по некоторому случаю, в котором он проявляется, но не применяется, (что, порою, происходит благодаря невежеству).
Команды наблюдателей отправятся на избирательный участок, перед началом выборов, чтобы проверить расположение выбранной ими станции и контролировать саму процедуру начала выборов.
Они делают то же самое по завершению голосования, для чего выбирают станцию (возможно одну из, тех которые наблюдали в течение дня и сочли для этого подходящей) чтобы присутствовать при формальном завершении голосования и при подсчете голосования до объявления результатов (если это предусмотрено в соответствии с законом) или при прибытии избирательных бюллетеней и результатов в местную избирательную комиссию.
У наблюдателей есть три различные анкеты:
одна для процедур, которые предшествуют открытию избирательного участка
одна для процедуры подсчета голосов
и по мере необходимости, для наблюдений на избирательных участках в течение дня.
Если голосование растянуто более чем на несколько дней, составляется отчет относительно выполненных действий с закрытым концом по времени, и принятых мер безопасности по защите от подтасовки в избирательных бюллетенях.
A. Перед запуском выборов (предварительные действия) на выбранном избирательном участке
1 анкетный опрос на команду наблюдателей
(Экземпляр анкетного опроса в Приложении I)
Цель этого анкетного опроса состоит в том, чтобы оценить:
Соответствие закону (членство в избирательной комиссии, наблюдатели…)
Знакомство членов комиссии с избирательным законодательством
Состояние подготовки (оборудование, избирательные ведомости, утвержденный материал), включая проверку числа избирательных бюллетеней, поставленных избирательному участку (количество должно быть достаточным в свете числа людей, зарегистрированных, для голосования, но не чрезмерным, что могло бы облегчить мошенничество)
Справедливое распределение задач среди членов комиссии: представители властей / партии власти не должны монополизировать все задачи
Открывается ли избирательный участок вовремя (причины для любой задержки, должны быть отмечены)
Атмосфера среди членов избирательной комиссии внутри избирательного участка (выбрать только один ответ):
прочая деятельность, имеющая место в день выборов в здании, где расположен избирательный участок.
атмосфера около избирательного участка,
напряжение: члены комиссии осуществляют чрезмерно близкое, даже агрессивное, наблюдение друг за другом.
серьезность: атмосфера спокойствия и учтивости
недостаток серьезности: члены комиссии не восприняли свою задачу всерьез, как требуется.
Эта оценка, хотя субъективно, делает возможным оценить риск возникновения трудностей – и следовательно инцидентов – в ходе дня (напряженность растет, по мере истечения времени и увеличения усталости).
Наблюдатели должны быть в должной мере аккуратны, чтобы закончить анкетный опрос, включая, тот который является формальностью или предназначен для целей идентификации типа названия команды (или номера), номера избирательного участка, времени их прибытия и отъезда, числа избирательных бюллетеней, числа людей, зарегистрированных в избирательных ведомостях, и т.д. От этого зависит качество результатов любой последующей обработки информации.
B. Наблюдение избирательных участков в течение голосования
Количество анкет равно количеству посещенных избирательных участков
(Экземпляр анкетного опроса в Приложении II)
Цель этого анкетного опроса состоит в том, чтобы поставить наблюдения на формальное основание (с целью «привязки по месту» или последующей статистической обработки). Анкетный опрос разбит следующим образом:
Страница 1 (первая сторона) (заполняется на избирательном участке)
Содержит:
1. Признаки идентификации: наблюдателей и избирательного участка – число зарегистрированных избирателей и число избирателей во время посещения участка.
2. Физическая оценка избирательного участка: достижимость, наличие указателей, размер, и т.д.
3. Люди, присутствующие на станции (исключая избирателей) чтобы понять что-либо, относительно представительности избирательной комиссии и наблюдателей.
4. Риск влияния на избирателей:
Присутствия полиции, военного персонала, подозрительных индивидуумов, пропаганды, …
Агитация, беспорядок …
5. Проведение мероприятий и соответствие их избирательному законодательству:
Проверка списков избирателей, раздача избирательных бюллетеней
Конфиденциальность голосования (кабины, эффективность…)
Семейное голосование
6. Голосование граждан на дому по состоянию здоровья: проверка на конфиденциальности голосования и плюрализма
7. Подведение итоговых оценок
Страница 2 (вторая сторона): заполняется при отъезде с избирательного участка
1. Замечания наблюдателей по ведению голосования
Например: » Голосование имело место на столах, а не в кабинах »
Результаты голосования будут признаны недействительными, как это происходит во многих местах в СНГ и прежней Югославии. Сила привычки и традиции обуславливает, что условия избирательного законодательства не вступают в силу немедленно. Согласно Советской традиции, все делалось публично. Это также имело отношение и к семейному голосованию, которое, хотя и запрещено теперь, все еще присутствует во многих из этих стран, иногда по причинам неграмотности.
Наблюдатели приложат усилия к оценке фактов, отмеченных на основе местной ситуации и реального влияния этих фактов на честность и тайный характер голосования, вместе с их влиянием на избирателя.
Это, однако, не должно удерживать команду наблюдателя от того чтобы привлекать внимание к этим моментам, как к тем, которые в будущем еще требуют совершенствования.
Наблюдатели также укажут на другие элементы, которые могут влиять или оказывать давление на избирателей: другие действия, имеющие место в здании избирательного участка, общая атмосфера вокруг избирательного участка и на подходах к избирательному участку.
2. Факты или вопросы, сообщенные наблюдателям
Предполагаемые факты могут быть подвергнуты сомнению и, естественно, обращаться с ними нужно с соответствующими предосторожностями.
Наблюдатели проверяют личность индивидуума, который сообщает о «фактах».
3. Обобщенная оценка посещения участка, которая производится в самом конце и представляет резюме взглядов наблюдателей относительно общей ситуации на избирательном участке: четыре положения (никаких промежуточных положений): Очень Хорошо, Хорошо, Плохо, Очень Плохо.
C. Действия по результатам голосования: подсчет голосов; объявление результатов
1 анкетный опрос в команду наблюдателя
( Экземпляр анкетного опроса в Приложении III)
Цель этого анкетного опроса состоит в том, чтобы оценить:
Соответствие закону при подсчете результатов голосования
Знакомство членов комиссии с избирательным законодательством
Справедливое распределение задач среди членов комиссии: представители власти/партии власти не должны монополизировать все задачи
Спокойствие и сосредоточенность, продемонстрированная при подсчете голосов
Проблемы, с которыми сталкиваются в отношении законности избирательных бюллетеней
Согласие с нормами на стадии предания оглашения результатов
Возможность иметь дело с последующими спорами (хранение избирательных бюллетеней и согласование числа избирательных бюллетеней).
Эта анкета включает ту же самую общую идентификацию и элементы оценки как предыдущие анкеты.
§3. НА СЛЕДУЮЩИЙ ДЕНЬ И ДНИ ПОСЛЕ ОПРОСА
Миссия наблюдателей должна запланировать встречу с другим международными и национальными организациями, которые наблюдали выборы в течение следующего дня после выборов. Это сделает возможным сравнения и проведение параллелей таким способом, чтобы подтвердить (или опровергнуть) первоначальные результаты миссии.
Одна из частых проблем, с которыми сталкиваются в течение наблюдений за выборами – задержка с объявлением результатов.
Эта задержка может происходить из-за материальных факторов (отсутствие надежной телефонной или факсимильной связи, отсутствие связанной системы данных и т.д.).
Это может, однако, скрывать другие причины (политического характера), типа трудности партии власти в том, чтобы принять поражение на выборах, или даже попытку мистифицировать результаты.
Чтение прессы в день после выборов также поможет наблюдателям дополнить их впечатления, особенно относительно развития ситуации в стране после выборов.
A. Подведение итогов голосования и объявление их результатов
Отправка результатов в центральную избирательную комиссию:
Как проводилось подведение итогов голосования?
Действительно ли процесс был надежен?
Объявление заключительных результатов:
Кто объявлял заключительные результаты?
Через какой промежуток времени после того, как избирательные участки закрылись?
Представляются ли эти временные промежутки разумными (имея ввиду местную ситуацию со связью и транспортом)?
B. Возможные апелляции
Известно ли наблюдателям о каких-либо апелляциях?
Кто организовал апелляции?
На каких основаниях они были выдвинуты?
C. Факторы, которые, возможно, повлияли на голосование в день выборов
Издавались ли в день выборов «Опросы голосовавших»?
Есть ли у делегации впечатление, что это, возможно, повлияло на голосование?
D. Общая атмосфера день после голосования
Какова точка зрения различных политических партий и правительства относительно поведения выборов?
Каковы общие ощущения наблюдателей относительно проведения выборов?
E. Заключения
Полагают ли наблюдатели, что выборы были проведены в соответствии с демократическими критериями, установленными в «Своде рекомендуемых норм при проведении выборов»?
Какие рекомендации наблюдателя желают дать национальным властям для улучшения проведения следующих выборов?
В законодательной области
В том, что касается практических мер
Что касается обучения членов избирательных комиссий
И, на более общем уровне, для увеличения соответствия со «Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов»
ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕЧАНИЕ ОТНОСИТЕЛЬНО АНКЕТНЫХ ОПРОСОВ
Анкетные опросы были составлены в соответствии с пунктом 11.ii.c Резолюции 1320 (2003) Парламентской Ассамблеи, в соответствии с которым от Венецианской Комиссии требовалось представить «в кратчайшие сроки, в электронной форме анкету, излагающую в практической форме общие принципы Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, которые позволили бы представить делегациям наблюдателей наилучший краткий обзор избирательной ситуации». Рекомендация 124 (2003 Конгресса Местных и Региональных Властей Европы (пункт 8.b.ii)) тоже содержит этот пункт.
Анкетные опросы организованы следующим способом:
АНКЕТНЫЙ ОПРОС 1: Перед днем выборов
Эта анкета не нуждается в более жесткой форме: это – руководящий принцип для использования комиссией наблюдателей для их интервью до начала наблюдения, а также в день выборов.
Данные ответов не обрабатываются. Они будут использованы для обзора по результатам наблюдения и позволят делегации предложить возможные варианты адаптации избирательного законодательства, или его выполнения через рекомендации национальным властям.
АНКЕТНЫЙ ОПРОС 2a: Открытие избирательных участков
Одна копия этой анкеты будет вручена каждой команде, которая и должна ее заполнить.
Экземпляр этой анкеты в действующей форме дается в Приложении (1 страница).
В анкете могут быть сделаны технические изменения, чтобы облегчить обработку данных.
АНКЕТНЫЙ ОПРОС 2b: Наблюдение избирательных участков
Копии этой анкеты печатаются по мере необходимости (от 10 до 20 на команду согласно местным условиям и географическому охвату каждой команды).
Анкеты должны быть возвращены не позже чем тот же самый вечер (или, когда условия того требуют, не позже чем на следующее утро) в секретариат комиссии наблюдения для статистической обработки.
Анкетный опрос экземпляра в действующей форме дается в приложении (1 страница, но с 2 сторонами).
Технические изменения для облегчения обработки данных также могут быть сделаны.
АНКЕТНЫЙ ОПРОС 2c: Закрытие избирательных участков
Одна копия этого анкетного опроса дается каждой команде, которая и должна ее заполнить.
Экземпляр этого анкетного опроса в действующей форме есть в приложении (1 страница, 2 стороны).
Также в анкете могут быть сделаны технические изменения для облегчения обработки данных.
АНКЕТНЫЙ ОПРОС 3: После опроса
Это, также (см. Анкетный опрос 1) – просто руководящий принцип, созданный, чтобы помочь наблюдению после опроса.
Обработка данных анкетных опросов 2 (a, b и c) будет происходить сразу же, или позже. Эта обработка будет касаться непосредственно процедуры выборов (выдвижение на первый план ее сильных и слабых сторон). Это также снабдит статистическими данными со всего мира Совет за Демократические Выборы и другие органы Совета Европы и обеспечит хороший задел для работы на будущее.

Приложение I
Анкетный опрос при посещении избирательного участка перед открытием
Имена наблюдателей: __________________________________________
Номер команды: I_____ I
Избирательный участок: Муниципалитет: _________________________ Название Участка _________________ Номер Участка: I ______ I
Время прибытия на участок: Время отъезда с участка:

Время открытия избирательного участка
Избирательный участок открылся досрочно? I_I ДА / I_I НЕТ
Присутствовали ли другие наблюдателей? I_I ДА / I_I НЕТ
Приступила ли избирательная комиссия избирательного участка к осуществлению своих полномочий, когда вы прибыли ? I_I ДА / I_I НЕТ
Состав и структура комиссии:
Были ли представители/кандидаты партий и наблюдатели запущены до официального открытия выборов? I_I ДА / I_I НЕТ
Присутствуют ли на избирательном участке люди без полномочий?I_I ДА/ I_IНЕТ
– Если да, кто?
Материалы для голосования (избирательные бюллетени, избирательные ведомости и т.д.) прибыли: I_I ДА / I_I НЕТ
Что отсутствовало?
В достаточном ли количестве и в согласии с юридическими требованиями?
I_I ДА / I_I НЕТ
Число зарегистрированных избирателей: I_______I
Число полученных избирательных бюллетеней: I_______I
Проведение формальных действий:
Проверка урны для избирательных бюллетеней: просят ли должностные лица, контролирующие проведение парламентских выборов членов избирательной комиссии и наблюдателей проверить, что урна пуста, прежде, чем запечатывать ее? I_I ДА / I_I НЕТ
Кто выполняет проверку________________________________________________
Была ли урна для избирательных бюллетеней должным образом запечатана или просто закрыта? I_I ДА / I_I НЕТ
Избирательные ведомости:
Поднимает ли то, что происходит с избирательными ведомостями проблемы соответствия происходящего закону? I_I ДА / I_I НЕТ
Укажите отмеченные проблемы:_________________________________________
Кто ответствен за это___________________________________________________
Знакомы ли члены избирательной комиссии с их задачами? I_I ДА / I_I НЕТ
Комментарии (если есть):
Требуются ли в соответствии с избирательным законом, правильное выполнение других действий? I_I ДА / I_I НЕТ
Комментарии (если есть):
Действительно ли избирательный участок был готов в официальное время к началу голосования? I_I ДА / I_I НЕТ
Если НЕТ, что было причиной для задержки?
Общая атмосфера, преобладающая между членами избирательной комиссии:
Напряженная Серьезная Недостаток серьезности
Другие комментарии наблюдателей:

Подписи наблюдателей:

Приложение II
Анкета, заполняемая на каждом избирательном участке
Часть, которая заполняется на избирательном участке
Имена наблюдателей:____________________________________________________
Номер команды: I______I
Избирательный участок: Муниципалитет:________________________
Название участка___________________ Номер участка: I______I
Время прибытия на избирательный участок: Время отъезда с участка:
Число людей, зарегистрированных в избирательной ведомости: I_________I
В любой дополнительной ведомости: I_______I
Число избирателей во время прибытия: I_________I

Избирательный участок: существует ли на него ясный указатель?
I_I ДА / I_I НЕТ
– адекватного размера ? I_I ДА / I_I НЕТ
Легко ли доступен избирательный участок (например, для инвалидов)?
I_I ДА / I_I НЕТ
Число избирательных бюллетеней, и зарегистрированных избирателей
Какие – либо проблемы на подходе к избирательному участку? I_I ДА / I_I НЕТ
Люди присутствующие на избирательном участке:
Существенно ли членство в избирательной комиссии в свете требований закона?
I_I ДА / I_I НЕТ
(Политический) Состав избирательной комиссии:
Председатель: _____________________ Вице-председатель: __________________ Секретарь: _____________________________
Другие члены комиссии:_________________________________________________
______________________________________________________________________________________________________________________________________________
Присутствие наблюдателей: I_I ДА / I_I НИКАКИХ
Являются ли они аккредитованными: I_I ДА / I_I НЕТ
Кого они представляют?__________________________________________________
Присутствуют ли неуполномоченные люди? I_I ДА / I_I НЕТ
– если да, кто?
Присутствие полиции: вне избирательного участка: I_I ДА / I_I НЕТ
Внутри избирательного участка: I_I ДА / I_I НЕТ
Присутствие пропаганды (материал, реклама, или индивидуумы, выполняющие действия по пропаганде):
На избирательном участке: I_I ДА / I_IНЕТ
Вне и около избирательного участка (меньше чем на расстоянии 50 метров от избирательного участка): I_I ДА / I_I НЕТ
В пользу который партии или кандидата?_______________________________
Запугивание избирателей: Были ли какие-либо попытки: I_I ДА / I_I НЕТ
(если да, изложите отмеченные факты с другой стороны страницы)
Проведение мероприятий:
Голосование имеет место в спокойной, организованной манере? I_I ДА / I_I НЕТ
Запечатана ли урна для избирательных бюллетеней, должным образом:
I_I ДА / I_IНЕТ Она размещена таким образом, что за ней можно наблюдать?: I_I ДА / I_I НЕТ
Кто-то проверяет избирательные ведомости? I_I ДА / I_I НИКТО
Возможно ли увидеть, кто голосовал?: I_I ДА / I_I НЕТ
Эффективна ли проверка личности избирателей: I_I ДА / I_I НЕТ – Комментарии: _________________________
Избирательные бюллетени распределены должным образом (1 на избирателя)?:
I_I ДА / I_I НЕТ – Комментарии: __________________________
Голосование в кабинах: они помещены, так что они могут наблюдаться?
I_I ДА / I_I НЕТ– Комментарии: _________________________
Семейное голосование: Вы заметили любые случаи семейного голосования?
I_I ДА / I_I НЕТ – Комментарии: _________________________
Были ли избиратели, отказывавшиеся от права голосовать? I_I ДА / I_I НЕТ– Комментарии: _________________________
Избирателям – инвалидам позволяли проголосовать прежде, чем другим?
I_I ДА / I_I НЕТ
Кто помогал им?
Были ли избиратели, которые покидали избирательный участок с избирательным бюллетенем? I_I ДА / I_I НЕТ
Голосование больных или людей с инвалидностью: (передвижная урна для избирательных бюллетеней):
Передвижная урна для избирательных бюллетеней должным образом запечатана? I_I ДА / I_I НЕТ
Транспортировка урны к дому избирателя: Сколько людей? I______I
– Плюрализм уважали? I_I ДА / I_I НЕТ
Другие процедуры: уважают ли они тайну голосования? I_I ДА / I_I НЕТ

Общие оценки: Да Нет Дальнейшие детали
1.Слишком много людей на избирательном участке
2.Присутствие неуполномоченных людей
3.Беспорядки на избирательном участке
4.Политическое давление на избирателей
5.Проблемы, касающиеся избирательных ведомостей
– Ответы на вопросы 1, 2 и 3 – «да», это говорит, что проведение голосования на участке неудовлетворительно
– Ответы на вопросы 1 и 3 только – да, означает, что председатель (уполномоченный по выборам) избирательного участка некомпетентен, так как присутствие слишком многих людей в одном месте ведет к проблемам поведения.
– Ответы на вопросы 3 и 5 только – да, подразумевает, что не зарегистрированные люди выражают свою неудовлетворенность и что председатель избирательного участка, вероятно неспособен поддерживать порядок.
Ответы на вопросы 3 и 4 только – да, предполагают, что имеется значительное политическое давление.
Ответы на вопросы 3, 4 и 2 – да, говорят, что присутствие неуполномоченных людей вызывает волнение
Ответ на вопрос 2 один – да, желательно подвергнуть сомнению личность неуполномоченных людей, чтобы дополнительно ее изучить.
Если, например, один из них говорит, что он – электрик, спросить его, что он делал бы, если бы отказало электричество.
Ответ на вопрос 4 только – да, может подразумевать, что политическое давление оказывается на всех или корректно.
Часть, заполняемая после отъезда с избирательного участка:

1 – Дополнительные комментарии наблюдателей:
Определенные события, которые необходимо отметить:

2 – Факты, сообщенные наблюдателям:
( Указать личность человека (людей), сообщающего о фактах):

3 – Общая атмосфера на избирательном участке:
Напряженная Серьезная Недостаток серьезности Антагонистическая
4 – Полная оценка избирательного участка после посещения:
Очень хорошо Весьма хорошо Довольно плохо Очень плохо
5 – Какие-либо рекомендации, которые будут сделаны в отчете наблюдателей:

Подпись наблюдателей:
Приложение III
Анкетный опрос во время наблюдения за подсчетом голосов
Имена наблюдателей: _________________________________________________ _______________ номер команды: I______I
Избирательный участок: Муниципалитет: ______________________
Название участка___________________ Номер участка: I______I
Время прибытия на участок: Время отъезда с участка:
Было ли закрытие голосования объявлено председателем в запланированное время? I_I ДА / I_I НЕТ
Если нет, почему нет?
Во время завершения голосования присутствовали ли все еще избиратели, которые не смогли проголосовать? I_I ДА / I_I НЕТ
Присутствовавшие люди:
Находилась ли избирательная комиссия избирательного участка в полном составе по завершению опроса? I_I ДА / I_I НЕТ
Представители / кандидаты партии были приглашены в комнату после официального закрытия голосования? I_I ДА / I_I НЕТ Общественность (избиратели) были приглашены? I_I ДА / I_I НЕТ
Присутствовали ли неуполномоченные люди на избирательном участке после завершения опроса? I_I ДА / I_I НЕТ

Действия по подсчету голосов:
Неиспользованные / испорченные избирательные бюллетени подсчитаны и затем помещены отдельно? I_I ДА / I_I НЕТ
Подсчитано ли число выпущенных избирательных бюллетеней, и записан ли номер? I_I ДА / I_I НЕТ
Не повреждены ли печати на урне для избирательных бюллетеней, до ее открытия? I_I ДА / I_I НЕТ
Знакомы ли члены избирательного участка, с процедурами? I_I ДА / I_I НЕТ
Подсчет проходит спокойно? I_I ДА / I_I НЕТ
Или несколько поспешно: I_I ДА / I_I НЕТ
Процедуры предусмотренные в соответствии с избирательным законом происходят в соответствии с ним? I_I ДА / I_I НЕТ
Опечатаны ли неиспользованные избирательные бюллетени? I_I ДА / I_I НЕТ
Имелись ли какие – либо ручки / карандаши на столе подсчета? I_I ДА / I_I НЕТ
Находятся ли избирательные бюллетени в стеках или связках внутри урны для избирательных бюллетеней? I_I ДА / I_I НЕТ
Оспариваются ли подсчитанные избирательные бюллетени? I_I ДА / I_I НЕТ
Объявлял ли председатель число стандартных избирательных бюллетеней?
I_I ДА / I_I НЕТ
Сортировались ли стандартные избирательные бюллетени в груды для каждой стороны/кандидата? I_I ДА / I_I НЕТ
Были ли сделаны отдельные груды для инвалидов и немаркированных избирательных бюллетеней? I_I ДА / I_I НЕТ
Были ли рассмотрены председателем, и комиссией избирательного участка неопределенные избирательные бюллетени? I_I ДА / I_I НЕТ
Следили ли вы за всем процессом подсчета в целом на этом избирательном участке? I_I ДА / I_I НЕТ
Испорченные избирательные бюллетени:
Принимается ли решение о том, чтобы лишить законной силы избирательный бюллетень в соответствии с избирательным законом? I_I ДА / I_I НЕТ
Это сделано прозрачно (бумага, показывается делегатам, наблюдателям…)?
I_I ДА / I_I НЕТ
Число испорченных бумаг, кажется, вам …
I__I чрезмерным? / I__I нормальным? I__I почти равно нулю?
Основные основания для лишения избирательного бюллетеня законной силы:_________________________________________________________________________________________________________________________________________
Считаете ли вы их оправданными? I_I ДА / I_I НЕТ
Объявление результатов:
Результаты голосования объявлены ясно (согласно избирательному закону)?
I_I ДА / I_I НЕТ
Результаты отправлены по почте в двери избирательного участка в соответствии с избирательным законом? I_I ДА / I_I НЕТ
Итоговая оценка качества подсчета в избирательном участке:
Очень хорошее Весьма хорошее Довольно плохое Очень плохое

Централизация результатов на городском уровне:
Доставка документов: безопасность гарантирована: I_I ДА / I_I НЕТ наблюдение: I_I ДА / I_I НЕТ
Функционирование избирательной комиссии, централизующей результаты:
Позволяют ли присутствовать наблюдателям и представителям партий?
I_I ДА/ I_IНЕТ
Общие комментарии наблюдателей:

На обороте: утверждение результатов избирательного участка
Подпись наблюдателей:
Результаты избирательного участка
Избирательный участок: Город: _____________________________ Название участка: _______________________________________
Номер участка: I____________I
Номера зарегистрированных избирателей на участке: I____________I
Число людей, проходящих по дополнительной ведомости: I____________I
Избиратели: I____________I Испорченные бумаги: I____________I Поданные голоса: I___________I

Результаты по каждому списку или кандидату: Комментарии наблюдателей
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I
I _______ I

* Бюллетеней: Число: первоначальное / роздано / неиспользованные

Европейские стандарты проведения выборов

Рубрики

Последние поступления

Ссылки