Заключение Венецианской Комиссии о законе России о выборах депутатов Государственной Думы
Страсбург, 19 марта 2012 CDL-AD(2012)002
Заключение №657/2011 Or. Engl.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ О ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ О ВЫБОРАХ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одобрено Советом по Демократическим Выборам на своем 40 заседании (Венеция, 15 марта 2012) и Венецианской Комиссией на её 90 Пленарном Заседании (Венеция, 16-17 марта 2012)
на основе комментариев
М-с Кармен Аланис Фигероа (Член, Мексика)
М-с Паломы Биглино Кампос (Член, Испания)
М-ра Пола Крэйга (Заместитель Члена, Объединенное Королевство)
I. Введение
1. По просьбе председателя Мониторингового Комитета Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Европейская Комиссия за демократию через право («Венецианская Комиссия») подготовила настоящее заключение о Федеральном Законе о Выборах Депутатов Государственной Думы Федеральной Ассамблеи Российской Федерации («Закон о Выборах в Государственную Думу»; CDL-REF(2012)002rev).
2. Закон о Выборах в Государственную Думу устанавливает основу для выборов в низшую Палату России, вместе с Конституцией и Федеральным Законом об Основных Гарантиях Избирательных Прав и Права на участие в Референдуме Граждан Российской Федерации избирательную базу («Закон об Основных Гарантиях»). По согласованию с председателем Мониторингового Комитета, настоящее заключение в дальнейшем будет применяться по некоторым аспектам Закона об Основных Гарантиях, при необходимости.
3. Настоящее заключение также основывается на:
Конституции Российской Федерации;
Окончательном докладе Организации Безопасности и Сотрудничества в Европе (ОБСЕ/БДИПЧ) о Миссии по Наблюдению за выборами в Государственную Думу Российской Федерации 4 декабря 2011;
Докладе Парламентской Ассамблеи Совета Европы о надзоре за парламентскими выборами в Российской Федерации (4 декабря 2011) (Док. 12833, 23 января 2012).
а также на следующие документы общего характера:
• Венецианская Комиссия, Кодекс Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам (CDL- AD(2002)023rev);
• Венецианская Комиссия, Кодекс Добросовестной Практики в сфере Политических Партий (CDL- AD(2009)021)
• ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская Комиссия, Принципы Управления Политической Партией (CDL-AD(2010)024);
• Венецианская Комиссия, Интерпретирующая Декларация о Стабильности Избирательного Права (CDL-AD(2005)043);
• Венецианская Комиссия, Доклад о Влиянии Избирательных Систем на Представительство Женщин в Политике (CDL-AD(2009)029);
• Венецианская Комиссия, Декларация об Участии Женщин в Выборах (CDL- AD(2006)020);
Венецианская Комиссия, Избирательное Право и Национальные Меньшинства (CDL-INF(2000)4);
• Конференция по вопросам Безопасности и Сотрудничества в Европе, Документ Собрания Конференции по вопросам Человеческого Измерения ОБСЕ в Копенгагене;
• Венецианская Комиссия, Доклад об Избирательных Системах. Обзор Существующих Решений и Избирательных Критериев (CDL-AD(2004)003);
Венецианская Комиссия, Руководящие Принципы о Признанном на Международном Уровне Статусе Наблюдателей на Выборах (CDL-AD(2009)059).
4. Венецианская Комиссия пригласила Мс Аланис Фигероа (Член, Мексика), Мс Биглино Кампос (член, Испания) и М-ра Крэйга (Заместитель Члена, Объединенное Королевство) действовать в качестве докладчиков. 16 и 17 февраля 2012, М-р Туори и М-р Гамильтон, а также Мр Маркерт и Мс Убеда де Торрес провели встречи с различными заинтересованными органами власти – в частности, с двумя Палатами Парламента и Центральной Избирательной Комиссией -, также как и с членами гражданского общества, политических партий, не представленных в Думе, и объединений, которые пытались зарегистрироваться в качестве политической партии и смогли этого сделать. Настоящее заключение основывается на комментариях членов, а также на информации, полученной на этих встречах.
5. Венецианская Комиссия знает, что Президент Медведев предложил изменения в избирательное законодательство, но она не была в состоянии оценить их на этой стадии.
6. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предоставил комментарии к Федеральному Закону о Выборах Депутатов Государственной Думы Федеральной Ассамблеи Российской Федерации (CDL(2012)026), которые должным образом принимались во внимание при разработке заключения.
7. Настоящее заключение было принято Советом по Демократическим Выборам на своем 40 заседании (Венеция, 15 марта 2012) и Венецианской Комиссией на её 90 Пленарном Заседании (Венеция, 16-17 марта 2012).
II. Содержание Заключения
8. Согласно Конституции, Российская Федерация является демократическим, федеральным и республиканским Государством. Государственная власть России осуществляться путем разделения на 3 ветви власти: исполнительная, судебная и законодательная. Законодательная власть принадлежит Федеральной Ассамблее, состоящей из Совета Федерации, который действует в качестве высшей Палаты, и Государственной Думы, которая действует в качестве низшей Палаты. Совет Федерации не избирается; территориальные политические представители назначают своих депутатов. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые выбираются через пропорциональное представительство на срок пяти лет, что было закреплено изменением в Конституции в 2008.
9. Заключение Комиссии основывается на тексте закона, но принимает во внимание контекст последних выборов в Государственную Думу, которые прошли 4 декабря 2011. В результате этих виборов, правящая партия, Единая Россия, удержала своё большинство в Государственной Думе, хотя оно и уменшилось с 315 депутатских мандатов до 238. Непосредственно после проведения выборов, был сделан ряд заявлений о нарушениях и прошли демонстрации, в результате котороых некоторые лица были арестованы.
10. Настоящее заключение не рассматривает детально весь материал Закона о Выборах в Государственную Думу, а фокусируется на наиболее важних положеннях и, в частности, на тех, которые могли бы быть изменены для обеспечения лучше соответствия принципам Европейского избирательного опыта. О регистрации политических партий будет упомянуто немного, поскольку другое мнение (CDL-AD(2012)003) было одобрено о законе о политических партиях.
IIII. Сложность Избирательной Правовой Основы
11. Избирательная правовая основа состоит из различных законодательных актов, что указано в Статье 2 Закона о Выборах в Государственную Думу: это, во-первых, Конституция, Закон о Выборах в Государственную Думу и Федеральный Закон об Основных Гарантиях Избирательных Прав. Тем не менее, другие нормы, связанные с выборами, можно найти в Законе о Политических Партиях, Законе «О Государственной Автоматической Системе Российской Федерации «Выборы»», в Законе «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», в Законе «О Средствах Массовой Информации» и Законе «О Собраниях, Митингах, Шествиях и Пикетах», в Кодексе об административных Правонарушениях.
12. Такая основа излишне сложная, дублирующая и дает основания для толкования, и может привести к непоследовательному применению, как это произошло на недавних выборах. В частности, параграф 23 доклада Парламентской Ассамблеи о выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 гласит, что «была определенная степень беспорядка и несогласованного применения правових положений». Недостаток ясности правовой основы привела к её применению в пользу одной партии над другими».
13. Такая сложность не соответствует требованию Кодекса Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам о том, что избирательный процесс должен быть максимально простым для охраны свободы граждан голосовать и быть избранными.
14. Существование Закона о Выборах в Государственную Думу и Закона об Основных Гарантиях может быть результатом распределения федеральной власти. С одной стороны, Закон об Основных Гарантиях можно толковать, как реализацию компетенции Российской Федерации в «регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина», утвержденной в Ст. 71 Российской Конституции, и он является обязательным для всех субъектов Российской Федерации. С другой стороны, Закон о Выборах в Государственную Думу должен только регулировать выборы в одну из палат Федерального Парламента. И по этой причине, он не относится к субъектам Российской Федерации. Тем не менее, этот факт не оправдывает повторяемость, сложность и двусмысленность системы.
15. Чтобы исправить этот недостаток, Комиссия настоятельно рекомендует объединение и упрощение избирательной правовой основы во избежание повторений и для усиления ясности и точности применения закона. Необходимо предусмотреть разработку понятного избирательного кодекса для применения ко всем выборам.
IV. Анализ Закона о Выборах в Государственную Думу
Раздел I. Общие Положения
16. Статья 5 посвящена правам граждан во время выборов в Государственную Думу, она закрепляет, кто имеет право выбирать и быть избранным. Во-вторых, Статья 5 налагает ограничения и предусматривает случаи лишения этих прав, что только частично соответствует требованиям Европейского избирательного опыта, закрепленного Кодексом Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам, принятого Венецианской Комиссией.
17. Тем не менее, некоторые аспекты настоящего положения представляются излишними. Это касается правил о неправомочности быть избранными, которые применяются к гражданам, имеющим двойное гражданство или лицам с правом проживания на территории другого государства, если они на самом деле являются резидентами Российской Федерации (Статья 5.4.1 Закона о Выборах в Государственную Думу и Статья 8.31 Закона об Основных Гарантиях).
18. Статья 5.4.2 также слишком избыточная. Лишение права быть избранным должно ограничиваться случаями уголовного приговора за серьезное преступление, согласно специальному решению суда и в соответствии с принципом пропорциональности, и не должно распространяться на административное наказание за совершение административных правонарушений и на «экстремистские» виды деятельности, не имеющие уголовный характер (Статья 5.4.2.4 Закона о Выборах в Государственную Думу вместе со Статьей 76.8.g Закона об Основных Гарантиях).
19. Кроме этого, обязательство упоминать о любой протокольной записи судимости, которая не была отозвана или снята в процессе выдвижения кандидатуры (Статья 38.4.2), также как и список подписей (Статья 40.3) и избирательный бюллетень (Статья 73.6) могут de facto привести к предотвращению выдвижения кандидатами граждан, которые не попадают под действие Статьи 5.4.2.
20. Статья 6 закрепляет сроки и порядок назначения выборов. Решение о проведении выборов должен принимать Президент Российской Федерации не раньше, чем за 110 дней, и не позднее, чем за 90 дней до даты выборов. Этот период времени совпадает с установленным сроком в другим демократических странах и должен быть достаточен для гарантирования надлежащего развития избирательного процесса.
21. Тем не менее, в случае выборов в Думу, списки избирателей не является постоянным документом, но он является результатом сложного процесса, связанного с каждыми выборами. Порядок сбора подписей избирателей для регистрации кандидатов от непарламентских партий также излишне сложный. По этим причинам, срок, определенный Законом, кажется слишком коротким для должного исполнения законных требований политическими партиями или избирательными комиссиями. Более того, срок апелляции резолюции Центральной Избирательной Комиссии о регистрации федерального списка кандидатов составляет пять дней (Статья 44.7), но нет крайнего срока для решения Верховного Суда. Этот недостаток регулирования может нарушить право участвовать в выборах на равных условиях и надлежащей правовой процедуре.
22. Статья 7 посвящена праву выдвигать кандидатов. Её содержание очень ограничено по следующим причинам:
— Только политические партии могут выдвигать кандидатов, что очень ограничительно, поскольку это не допускает независимых кандидатов или формирование избирательных блоков.
— Политические партии имеют право участвовать в выборах только, если они зарегистрированы в соответствии со сложной и детальной процедурой, закрепленной в Разделе III Федерального Закона «О политических Партиях».
23. Статья 8 и Статья 9 посвящена подготовке и проведению выборов избирательными комиссиями. В соответствии с международными стандартами, эти Статьи вводят независимость и прозрачность в подготовке и проведении выборов. Тем не менее, уровни и порядок формирования избирательных комиссий закреплены в Разделе III Закона о Выборах, который в свою очередь ссылается на Закон об Основных Гарантиях. Это пересечение может привести к некоторым нарушениям принципа юридической однозначности и негативному влиянию на правильное функционирование избирательных комиссий, вопросы относительно этого будут проанализированы ниже.
Раздел II. Избирательные Участки. Списки Избирателей
24. Надлежащее поддержание избирательных регистров является жизненно необходимым для гарантирования всеобщего голосования. Тем не менее, Раздел II не соответствует всем условиям, которые необходимо выполнять, для создания надежного регистра.
25. Согласно Статье 15, списки избирателей не являются постоянными документами, поскольку они должны составляться соответствующими избирательными комиссиями отдельно для каждого избирательного участка в соответствии с формой, установленной Центральной Избирательной Комиссией. Тем не менее, постоянный характер избирательного регистра является важной гарантией всеобщего голосования. Его можно заменить переносом данных из другого постоянно обновляемого регистра в избирательный регистр, но эта гарантия не закреплена в законе. Комиссия предлагает, чтобы избирательных выборов.
26. Статья 16 Закона закрепляет требования для включения граждан Российской Федерации в списки избирателей, такие как национальность и место проживания. Эти ограничения в голосовании соответствуют принципу всеобщего голосования, поскольку право голоса может подлежать ограничениям по возрасту, национальности и проживанию, среди прочих. Тем не менее, Комиссия отмечает, что эта Статья особенно сложная, и поскольку она крайне важна для избирателей, она советует её упрощение.
27. Существуют различные случаи, когда избиратель может быть внесен в список избирателей непосредственно перед днем выборов или в сам день выборов (напр., Статья 16.4, 16.9 и, возможно, Статья 16.10). В любом случае, для предотвращения мошенничества, регистрация не должно осуществляться на избирательном участке в день выборов.
28. Более того, порядок составления списков избирателей очень сложный и подробный. Очевидное отсутствие единого и постоянного регистра для всей Российской Федерации может быть серьезным препятствием для реализации прав избирателей и несет в себе риск, что гражданин будет внесен в список избирателей на разных избирательных участках.
Раздел III. Избирательные Комиссии
Состав избирательных комиссий
29. Избирательные комиссии являются центральными для избирательного режима, установленного Законом о Выборах в Государственную Думу. Это четко демонстрирует Статья 18-29, которая определяет основной состав и виды избирательных комиссий. Роль избирательных комиссий в самом руководстве выборами определяется Разделом XI, Статьями 78-88.
30. Статья 8.2 определяет основной принцип независимости избирательных комиссий, а именно, что они должны быть свободны от государственного вмешательства. При должном применении этого принципа, будет решаться любой спорный вопрос относительно независимости/беспристрастности избирательных комиссий. Тем не менее, опыт Российской Федерации, как и других стран, показывает, что просто ссылка на этот принцип, в общем, не является эффективной и должна сопровождаться другими нормами, которые обеспечивают должную независимость и доверие органам управления выборами.
31. Статьи 18-29 посвящены избирательным комиссиям более детально. Существуют различные уровни комиссий. Центральная Избирательная Комиссия, ЦИК, стоит во главе схемы, но также есть положения о следующих в нисходящем порядке избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, ИКСРФ, территориальных избирательных комиссиях, ТИК, и участковых избирательных комиссиях. Партии, которые участвуют в выборах, имеют право выдвигать неголосующих членов для всех комиссий.
32. Статья 19 Закона о Выборах в Государственную Думу, что правила создания ЦИК и ИКСРФ первоначально содержаться в Законе об Основных Гарантиях. Нормы относительно ЦИК содержаться в Статьях 20-21 настоящего закона.
33. Таким образом, в рамках создания ЦИК Статья 21 Закона об Основных Гарантиях Избирательных Прав предусматривает, что ЦИК должна иметь срок полномочий, равный пяти годам, и должна состоять из 15 членов. Пять членов назначаются из кандидатов, предложенных фракциями Думы или отдельными членами Думы. Пять членов ЦИК назначаются Федеральным Советом Федеральной Ассамблеи Российской Федерации из числа кандидатов, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (главы высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Оставшиеся пять членов ЦИК назначаются Президентом Российской Федерации.
34. Независимые и беспристрастные избирательные комиссии необходимы для должного проведения выборов. Создание постоянного центрального органа, Центральной Избирательной Комиссии (ЦИК), соответствует европейским стандартам. Тем не менее, есть недостаток процессуальных гарантий для обеспечения независимости и беспристрастности избирательных органов, в частности Территориальных Избирательных Комиссий (ТИК) и Участковых Избирательных Комиссий (УИК).
35. Закон об Основных Гарантиях закрепляет некоторые гарантии независимого статуса членов Центральной Избирательной Комиссии. Этот Закон определяет срок полномочий пяти лет, и члены Центральной Избирательной Комиссии могут быть смещены с должности только по причинам и в порядке, установленным законом. Также есть детальные нормы о несовместимости и неправомочности членов. Тем не менее, за исключением того, что пять членов назначаются Думой, нет достаточных гарантий плюралистического состава Центральной Избирательной Комиссии. Также как и нет гарантий беспристрастности её членов, поскольку большинство из них могут быть одинаковой политической ориентации. Это может противоречить принципам европейского избирательного опыта, что закреплено в Кодексе Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам. Более того, законодательство не обеспечивает, что членами избирательных комиссий – включая Центральную Избирательную Комиссию – будут эксперты по избирательному законодательству, которые получат стандартное обучение.
36. Составу ИКСРФ посвящена Статья 23.6 Закона об Основных Гарантиях Избирательных Прав, которая предусматривает назначение 50% членов законодательным органом государственной власти, и 50% главой высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Опять же, не обеспечивается политических баланс.
37. Формирование других избирательных комиссий также регулируется Законом об Основных Гарантиях и довольно сложное. В общем, проблемы, которые упоминались ранее в отношении Центральной Избирательной Комиссии повторяются или усугубляются, поскольку члены избирательных комиссий более низкого уровня назначаются более высокими избирательными комиссиями в случае территориальных избирательных комиссий (Статья 26.5 Закона об Основных Гарантиях) и окружных комиссий (Статья 27.4 Закона об Основных Гарантиях). Закон об Основных Гарантиях закрепляет несколько требований и ограничений к этим назначениям. Таким образом, он закрепляет, что назначения должны осуществляться на основе предложений политических партий и общественных объединений (Статьи 26.6, 27.5). Не более одного представителя от каждой политической партии или общественного объединения может назначаться в избирательную комиссию (Статья 22.4). Тем не менее, нет четко установленных правил о критериях, которыми должны руководствоваться при этих назначениях. На практике, большинство членов избирательных комиссий назначались государственными и местными органами власти, создавая таким образом неформальную связь между ними.
38. Более того, некоторые положения Закона об Основных Гарантиях могут серьезно повредить автономии и нейтралитету избирательных комиссий. Например, в случае со Статьей 22.5. Она разрешает, что половина членов избирательных комиссий могут быть государственными и муниципальными должностными лицами. Более того, председатель территориальной и окружной комиссии может смещаться с должности решением более высоких избирательных комиссий (Статья 28.11 Закона об Основных Гарантиях).
39. Согласно Статье 75.15 Закон о Выборах в Государственную Думу, член окружной избирательной комиссии должен немедленно отстраняться от участия в её работе, если он нарушает избирательное законодательство. Такое положение должно проверяться на соответствие с принципом пропорциональности. То же относиться и к правилам роспуска избирательной комиссии за нарушение избирательных прав граждан (Статья 31 Закона об Основных Гарантиях).
40. Настоящий состав руководства выборами приводит к высокому уровню недоверия в независимости и беспристрастности избирательных комиссий на всех уровнях. Следовательно, необходимо его пересмотреть, чтобы оно было более сбалансировано.
Полномочия и функционирование избирательных комиссий
41. Детальные задачи ЦИК закреплены Статьей 21.9 Закона об Основных Гарантиях и Статьей 25 Закона о Выборах в Государственную Думу. Так, ЦИК должна осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации и права граждан участвовать в референдуме; разрабатывать стандартные квоты для технологического оборудования, такого как избирательные кабины, избирательные урны для окружных комиссий и организовывать производство этих материалов; обеспечивать осуществление мероприятий в отношении подготовки и проведения выборов, референдумов, и улучшения избирательной системы в Российской Федерации, включая правовое образование избирателей и профессиональное обучение других членов комиссии; осуществление мероприятий, нацеленных на обеспечение единого порядка распределения эфирного времени и пространства в печатных изданиях среди зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и т.п.; установление итогов голосования и определение результатов выборов, включая порядок оглашения результатов голосования; осуществление мероприятий для финансирования подготовки и финансирования выборов/референдумом; распределять средства, полученные из федерального бюджета, в качестве финансовой поддержки подготовки и проведения выборов, референдумов; контроль надлежащего использования вышеупомянутых средств; предоставлять правовую, методологическую, организационную и техническую поддержку комиссий; осуществлять международное сотрудничество в сфере избирательных систем; устанавливать стандарты, согласно которым должны составляться списки избирателей, списки участников референдума и другие избирательные документы и документы, связанные с подготовкой и проведением выборов; рассматривать апелляции (жалобы) против решений и действий (бездействий) комиссий более низкого уровня, и принимать обоснованные решения по этим апелляциям (жалобам).
42. Хотя закон детально и точно перечисляет все виды основных полномочий, регулирование жалоб граждан не понятно вообще. Статья 26.22 только гласит, что Центральная Избирательная Комиссия должна «рассматривать жалобы (заявления) относительно решений и действий (бездействий) территориальной избирательной комиссии и её должностных лиц и принимать обоснованные решения по этим жалобам (заявлениям)». Статья 90 Закона о Выборах в Государственную Думу немного более детальна. Он гласит, что избирательные комиссии обязаны рассматривать заявления, полученные во время избирательной кампании, выполнять запросы и предоставлять письменные ответы заявителя жалоб в течение пяти дней. Тем не менее, Статья 90 не указывает, кто имеет право подавать жалобу, порядок и крайние сроки её подачи и виды апелляций для рассмотрения в Суде. Статья 20.4 Закона о Выборах в Государственную Думу регулирует более четко эту компетенцию избирательных комиссий, поскольку она содержит нормы о компетенции, порядке и срокам подачи апелляций, применимые к каждой избирательной комиссии. Тем не менее, сложно определить, совпадают ли апелляции из Статьи 20.4 Закона об Основных Гарантиях с жалобами, которые упоминаются в Статье 25 Закона о Выборах. Если нет, то результатом является смятение и ограничение прав граждан и политических партий.
43. Эта проблема возникла на практике во время парламентских выборов 4 декабря 2011г. как указано в докладе Парламентской Ассамблеи, только по пяти жалобам ЦИК приняла решения. ЦИК квалифицировала большинство корреспонденции об обвинениях в нарушении избирательного законодательства как «заявления» и обращалась с ними, как с жалобами, по которым надо соблюдать правовой порядок, таким образом, не соблюдая требование о том, что все жалобы должны рассматриваться и по ним должен выноситься письменный ответ в течение пяти дней.
44. Статьи Articles 26, 27 и 28 посвящены полномочиям комиссий более низкого уровня, и в них наблюдаются те же проблемы. По этой причине, предыдущие выводы должны распространяться и на них.
Общие замечания
45. В общем, положения относительно комиссий сложные и содержаться в нескольких разных законах. Не всегда легко понять, как они взаимосвязаны, или какие практические последствия положений непосредственно для независимости комиссий. Так, можно взять для примера такой случай: Статья 29 гарантирует открытость собраний избирательных комиссий. Это, в частности, дает право зарегистрированным кандидатам и членам избирательных объединений посещать собрания комиссии. Это может служить усилению беспристрастности и независимости ТИК и ОИК, но это, в равной степени, может запугивать членов обычной комиссии в выполнении своей деятельности.
46. Следовательно, Комиссия рекомендует, чтобы законодательство, которое регулирует состав и полномочия избирательных комиссий, способствовало их независимости от Государства.
Раздел IV. Наблюдатели, Иностранные (Международные) Наблюдатели, Представители Средств Массовой Информации
Национальные наблюдатели
47. Статья 30 Закона о Выборах в Государственную Думу регулирует присутствие национальных наблюдателей на выборах. Политическая партия, которая зарегистрировала кандидатов, может иметь наблюдателей, и российские граждане, имеющие право голоса, тоже могут быть наблюдателями. Лица, занимающие государственные должности, главы высших исполнительных органов и других органов, например, судьи, не могут быть наблюдателями. Есть подробные нормы относительно аккредитации наблюдателей.
В то время, как эта Статья разрешает присутствие партийных наблюдателей, Комиссия отмечает, что не предусмотрено участие непартийных наблюдателей или наблюдателей от гражданского общества . На практике, гражданские общественные группы могут быть допущены к наблюдению за выборами только в качестве представителей средств массовой информации (Статья 32 Закона) . Наблюдение за выборами является одной из самых главных процессуальных гарантий безопасности выборов. Присутствие национальных партийных, также как и непартийных наблюдателей очень важно. Следовательно, Комиссия настоятельно рекомендует переделать закон для обеспечения их присутствия, и эту рекомендацию поддержала ОБСЕ в своем окончательном докладе.
48. Права наблюдателей указаны в Статье 30.6. Статья 30.7 предусматривает ряд ограничений; в частности, запрещает наблюдателям «совершать любые действия, которые могут вмешиваться в работу избирательных комиссий». Это ограничение установлено в слишком общих выражениях, и окружные комиссии могут толковать его с ограничительной стороны, не предоставляя наблюдателям возможности, признанные законом. Это может нарушать международные принципы.
Международные наблюдатели
49. Международные наблюдатели играют очень важную роль, когда речь идет о беспристрастной оценке законности выборов, наблюдателям за выборами должны предоставлять широкие возможности для участия в избирательном процессе, который включает в себя подготовку к выборам, день голосования и стадию после голосования.
50. Статья 31 посвящена международным наблюдателям и в очередной раз ссылается на другие нормы, закрепленные в международных договорах или федеральных законах. Статья 30 Закона об Основных Гарантиях не разъясняет положение международных наблюдателей. Не всегда понятно, какие положения относятся ко всем наблюдателям, а какие только к национальным и соответственно к иностранным/международным наблюдателям. Статья 30.13 Закона об Основных Гарантиях гласит, что иностранные (международные) наблюдатели «должны осуществлять свою деятельность в соответствии с федеральным законом», что добавляет ссылок.
51. Например, Статья 29.5 определяет, что иностранные/международные наблюдатели могут присутствовать на избирательных участках, а также что они могут присутствовать в других избирательных комиссиях, когда они определяют результаты голосования, результаты выборов, работают над протоколами результатов голосования, результатов выборов и при пересчете голосов. Более того, Статья 79(20) гласит, что иностранные/международные наблюдатели могут проверять правильность подсчета голосов в ОИК. В дополнение, Статья 86.1 предусматривает положения для иностранных/международных наблюдателей о том, что они могут проверять результаты выборов, что широко толкуется любой избирательной комиссией. Иностранным/международным наблюдателям разрешается только делать замечания о проведении выборов после их проведения (Статья 31.9). Это ограничение представляется несоразмерным, поскольку публичные замечания до окончания избирательного процесса может помочь улучшить избирательный процесс, когда он еще длится. Статья 31.10, запрещающая международным наблюдателям пользоваться своим статусом для осуществления деятельности, не связанной с контролем подготовки и проведения выборов, также может привести к чрезмерным ограничениям основных прав.
52. Статья 31.5 Закона устанавливает, что полномочия иностранных или международных наблюдателей заканчиваются в день, когда объявляются официальные результаты выборов. Комиссия рекомендует продлить эти полномочия до разрешения всех споров, связанных с выборами.
53. В общих чертах, основной проблемой Раздела IV представляется дискреционное право, закрепленное за Центральной Избирательной Комиссией для предоставления сертификатов, момент, когда они должны выдаваться, полномочия, предоставляемые международным наблюдателям и условия отзыва аккредитаций.
54. Более того, согласно Статье 75.15 Закона о Выборах в Государственную Думу, наблюдатель должен немедленно отзываться из избирательного участка, если она нарушает избирательное законодательство. Как и к членам избирательных комиссий, это положение должно применяться в соответствии с принципом пропорциональности.
55. Законодательство не предусматривает долгосрочную методологию контроля за выборами, включая наблюдение за предвыборной кампанией и усовершенствования после выборов. Законодательство фокусируется только на контроле дня выборов и процедуры голосования. Это необходимо пересмотреть.
Раздел V. Политические Партии
Регистрация Политических Партий
56. Основной закон, связанный с политическими партиями в России, — это «Закон о Политических Партиях», больше чем Закон о Выборах в Государственную Думу. Тем не менее, положения этого Раздела, на самом деле, устанавливают определенные требования для политической партии, чтобы она могла участвовать в выборах в Государственную Думу. Статья 35, которая определяет требования назначать уполномоченных представителей политических партий, предусматривает, что это назначение должно регистрироваться ЦИК (пар. 7).
57. Возможность всех политических партий участвовать в выборах должна равной и свободной от дискриминации. Европейский Суд по Правам Человека рассматривал вопросы отказа в регистрации кандидатов в Государственную Думу и, по крайней мере, в одном случае установил, что власти действовали без достаточного правого основания. Что касается регистрации политических партий, Суд недавно установил, что внутренний закон о регистрации партий не сформулирован с должной четкостью, и российские власти вмешиваются, за пределами законных оснований, в внутренне функционирование политических партий. В дополнение, ОБСЕ указала в своем окончательном докладе о выборах 4 декабря 2011, несколько незарегистрированных партий и активистов гражданского общества жаловались на жесткие ограничения в регистрации политических партий и что это привело к недостаточном выбору для избирателей. Таким образом, Комиссия рекомендовала бы переоценить избирательное законодательство относительно требований для регистрации политических партий, чтобы все партии допускались на выборы без дискриминации.
Раздел VI. Выдвижение и Регистрация Федеральных Списков Кандидатов
Федеральный список кандидатов – отсутствие избирательных округов
58. Списки кандидатов частично устанавливаются на федеральном уровне (Статья36), даже, если они должны быть разделены на региональные списки согласно более сложной процедуре. В самой большой стране в мире, более того, с федеральной структурой, такая система способствует созданию расстояния между избирателями и их представителями. Минимальным шагом может быть создание региональных списков, которые совпадают с субъектами Федерации. Тем не менее, необходимо рассмотреть проект должных избирательных округов.
59. Венецианская Комиссия отмечает, что Президент Медведев предложил изменения в Закон о Выборах в Государственную Думу, которые могут заново ввести избирательные округи.
Ограничение права выдвигать кандидатов
60. Статьи 36 и 37 Закона о Выборах в Государственную Думу устанавливает нормы, регулирующие выдвижение федеральных списков кандидатов, которые должна подать каждая политическая партия для участия в выборах; Статья 36 устанавливает правила для выдвижения партиями кандидатов в пределах партии, в то время как Статья 37 определяет, как граждане, которые не являются членами определенной политической партии, тоже могут выдвигаться этой политической партией. Тем не менее, нет постановлений, определяющих возможности для независимых кандидатов.
61. Только политические партии, зарегистрированные не позднее, чем за один год до дня голосования, могут регистрировать кандидатов (Статья 38.1). Даже если бы не было ограничительных положений о регистрации, это требование казалось бы чрезмерным. Венецианская Комиссия предлагает, чтобы все партии, зарегистрированные до начала регистрации кандидатов, могли выдвигать кандидатов, а незарегистрированные группы могли представлять списки независимых кандидатов.
62. Комиссия утвердила, в своих Принципах Управления Политическими Партиями ей The Commission has stated, in its Guidelines on Political Parties , что право отдельных кандидатов занимать должность, независимо от партийного объединения, является очень важным, и Документ Собрания Конференции ОБСЕ в Копенгагене также подчеркнул эту важность. Таким образом, Комиссия рекомендовала бы пересмотреть Закон о Выборах в Государственную Думу для того, чтобы включить непартийных кандидатов в выборы.
63. Порядок, предусмотренный для выдвижения федерального списка кандидатов политическими партиями, очень строгий и должен подаваться за очень короткий промежуток времени.
64. В общем, правила регистрации кандидатов могут толковаться, как ограничительные. Это может быть, например, в случае информации о размере и источниках дохода каждого кандидата (Статья 38.4.2). Такие положения должны толковаться, по крайней мере, в соответствии с принципом пропорциональности.
65. Более того, для партий, еще не представленных в Государственной Думе, необходимо собрать двести тысяч подписей избирателей за короткий период времени из различных частей России (Статья 39, в частности, пар. 3, и пар. 4). Это правило представляется чрезмерным с учетом уже ожесточенных норм о регистрации политических партий. Запрет подачи количества подписей, превышающее требуемое количество более, чем на 5 процентов (Статья 42.2.1), может привести к недействительности списка, который в противном случае имел бы достаточное количество подписей, если бы количество недействительных подписей выше, чем эти 5 процентов.
66. Согласно международным стандартам, все подписи должны проверяться, за исключением случаев, когда точно установлено, что собрано необходимое количество подписей. Необходимо избегать избирательную проверку подписей (Статья 43.9, 18-20). Важным является то, что собрано достаточное количество подписей, а не то, что количество недействительных подписей – или количество подписей, собранное в местах, где собирать подписи запрещено, — низкое (Статья 44.3.3-4). Вместе с правилом, указанным в предыдущем параграфе, это положение может привести к отказу в регистрации списка, который бы получил требуемое количество подписей. Оппоненты партии могут вносить поддельные подписи в количестве, достаточном для того, чтобы сделать список подписей недействительным. Более того, контроль подлинности подписей должен обеспечиваться способом, который исключает самоуправство и в соответствии с принципом защиты данных. Широкий список органов, которым разрешается проверять подлинность подписей, — включая любой административный орган или граждан по найму — что закреплено в Статье 43.7 Закон о Выборах в Государственную Думу и в Статье 38.3 (и Статье 28.19) Закон об Основных Гарантия, необходимо пересмотреть в этом отношении.
67. В результате всех этих составляющих, кажется, что процесс представления кандидатов на выборы, закрепленный в Разделе VI, разрабатывался не для поддержания, а для препятствования пассивному избирательному праву.
68. Более того, Статья 38.24-26 Закона об Основных Гарантиях еще более ограничительная, предусматривая очень большое количество формальных и материальных оснований для нерегистрации списка кандидатов, без никакой ссылки на принцип пропорциональности. Смотрите также Статью 76.6¬8 последнего закона об отмене регистрации кандидата.
69. Следовательно, Венецианская Комиссия рекомендует пересмотр положений о регистрации кандидатов для того, чтобы помогать и не ограничивать политическую конкуренцию.
Представление Женщин и Меньшинств
70. Комиссия отмечает тот факт, что нет специальных положений относительно представительства женщин или национальных меньшинств в Законе о Выборах в Государственную Думу. Эффективное представительство женщин или национальных меньшинств является частью принципа равного избирательного права. Согласно Кодексу Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам, «Правовые нормы, требующие минимальный процент лиц каждого пола среди кандидатов не должны рассматриваться, как противоречие принципу равного избирательного права, если для этого есть конституционная основа».
71. Одним из наиболее эффективных способов обеспечить сбалансированное представительство женщин в парламенте, избираемом путем пропорционального представительства, является установление квот по половому признаку с указанием минимального процента кандидатов женщин, которые должны быть включены в партийные списки, обычно с определенными положениями относительно порядка ранжирования в этом списке.
72. В дополнение, избирательное право должно гарантировать равенство лиц, принадлежащих к национальному меньшинству. Одним из способов сделать это является способствование созданию политических партий, которые представляют меньшинства, или обеспечение того, что партии будут включать в свои списки кандидатов из национальных меньшинств, таким образом, чтобы получить справедливый баланс большинства и меньшинства представленных кандидатов.
73. Комиссия отмечает, что Российская Конституция устанавливает, что должно быть гарантировано равенство между мужчинами и женщинами, и что все граждане, независимо от расы или культуры, имеют право на равное к себе отношение. Следовательно, можно было поспособствовать тому, чтобы российская избирательная правовая основа содержала подобные положения для должного обеспечения представительства женщин и национальных меньшинств, наравне с уже существующими гарантиями Конституции.
Раздел VII. Статус Кандидатов
74. Статья 45 устанавливает равенство кандидатов: изначально все кандидаты имеют равные права и обязанности.
75. Статья 46 Закона о Выборах в Государственную Думу налагает несколько ограничений для предотвращения использования государственные средства в пользу любой политической партии, которая участвует в выборах. Это должно обеспечить нейтралитет Государственной Власти. Закон определяет значение выражения «извлекать выгоду», перечисляя несколько строго запрещенных действий, такие как вовлечение подчиненных людей, использование государственных помещений, использование телефона и т.п.
76. В частности, она устанавливает, что любой кандидат, который занимает государственную или муниципальную должность, или должность с большим влиянием, не может извлекать выгоду из своей должности или официальной должности. Это совпадает с требованиями нейтралитета на выборах, установленными в Кодекс Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам и Документ Собрания Конференции в Копенгагене.
77. Более того, Статья 47 содержит средства защиты зарегистрированных кандидатов. Так, Статья 47.1 предусматривает, что работодатель должен освободить кандидата от работы или службы со дня регистрации кандидата Центральной Избирательной Комиссией до дня официального опубликования выборов депутатов в Государственную Думу. Статья 47.2 защищает кандидата от отстранения от должности и предусматривает, что период, на протяжении которого кандидат, участвующий в выборах депутатов в Государственную Думу, должен заносится в общую запись в трудовой книжке. Статья 47.3 определяет, что зарегистрированный кандидат не должен привлекаться к уголовному судебному разбирательству, аресту или обвинению в административном суде без согласия Генерального Прокурора Российской Федерации.
78. Предыдущие положения усиливаются Статьей 55.7, которая определяет, что никакая избирательная кампания не должна проводиться и никакой вид материалов кампании не должен распространяться органами государственной власти, другими государственными органами или органами местного правительства. В дополнение, Статья 55.8 утверждает, что лица, которые занимают государственные или выборные муниципальные должности не должны проводить предвыборную кампанию через ТВ или радио каналы, а также в печатных средствах массовой информации, за исключением случаев, когда эти лица не находятся в зарегистрированном федеральном списке кандидатов.
79. Тем не менее, Комиссия отмечает, что параграф 43 доклада Парламентской Ассамблеи о надзоре за парламентскими выборами в Российской Федерации, также как и ОБСЕ/БДИПЧ, подчеркивал, что на последних выборах был отмечен недостаток нейтралитета, что отличие между государственной и правящей партией часто было расплывчато, и что многие кандидаты пользовались своей официальной должностью. Например, были замечены рекламные щиты, утверждающие, что строительные работы метро выполнялись местным отделением Объединенной России. Это было воспринято другими партиями, как кампания для Объединенной России, оплаченная из государственных средств. Комиссия настоятельно рекомендует принятие процессуальных мер защиты для предотвращения таких действий и для обеспечения того, что все кандидаты будут полностью выполнять Статью 46. Закон должен, например, запрещать использование государственных средств для любого вида действий или предвыборной кампании, которые могут сыграть в пользу любого кандидата, включая деятельность, которая включает ссылки на достижения государственных институтов, которыми руководят партии, участвующие в выборах. Отделение от текущей должности до того, как стать официальным кандидатом, может быть вариантом. Более того, публичное информирование о государственных работах и услугах должны ограничиваться на период выборов. Венецианская Комиссия также предлагает применять систему, посредством которой заявители жалоб могут сообщать о нарушениях этой Статьи, для принятия по жалобам решений независимым органом власти.
Раздел VIII. Информирование Избирателей и Предвыборная Кампания
Равный Доступ к Средствам Массовой Информации
80. Общей принцип относительно баланса в средствах массовой информации содержится в Статье 10.4, которая гласит, что: ‘равные условия доступа к государственным средствам массовой информации для предвыборной кампании должны быть гарантированы политическим партиям, которые зарегистрировали свои федеральные списки кандидатов’. Более детальные положения можно найти в Разделе VIII.
81. Равный доступ к средствам массовой информации всем политическими партиями необходим для выполнения требования равенства возможностей в выборах. Статья 51 Закона о Выборах в Государственную Думу устанавливает, что все политические партии должны иметь равный доступ к визуальным и письменным средствам массовой информации. Статья 51 содержит нормы о предвыборной кампании: Информационные материалы , распространяемые средствами массовой информации или другими способами, должны быть объективными и точными и не должны нарушать равенство политических партий, предусмотренных этим Федеральным Законом. Организации средств массовой информации должны иметь право свободно информировать избирателей, с учетом ограничений, налагаемых этим Федеральным Законом и Законом об Основных Гарантиях. В ТВ и радио новостных программах, в газетных публикациях доклады относительно событий выборов должны представлять в форме отдельных новостных блоков без любых комментариев. Эти новостные блоки не могут оплачиваться политическими партиями/кандидатами; и не должны дискриминировать или отдавать преимущество любой политической партии, в частности, относительно времени, которое посвящается освещению их избирательных мероприятий, а также относительно количества площади, предоставляемой для таких докладов в печатных изданиях. Существуют меры защиты журналистов для предотвращения давления на них во время освещения выборов. Существуют также нормы, предотвращающие обнародование информации о выборах в день выборов до окончания голосования.
82. Определенное количество средств массовой информации в России принадлежит правительству или, по крайней мере, частично принадлежат правительству. В дополнение, ОБСЕ докладывала о диспропорциональном освещении правящей партии средствами массовой информации по сравнению с другими партиями, участвующими в выборах. В дополнение, наблюдатели отмечали неравное отношение к политическим партиям поставщиков услуг в пользу правящей партии. Соответственно, Комиссия предлагает принятие правовых положений, которые обеспечат эффективное наказание за нарушение нейтральности, когда идет речь о доступе к средствам массовой информации. Независимый орган надзора для обеспечения того, что все партии будут получать равное обращение в этом отношении, также мог бы помочь обеспечить выполнение всеми участниками этих стандартов.
83. Как параграф II.1 Кодекса Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам гласит, «демократические выборы невозможны без уважения прав человека, в частности свободы выражения и прессы». Открытые обсуждения идей крайне важны в демократической системе, особенно в период выборов. На самом деле, свобода прессы еще более важна в предвыборной кампании, чем в других моментах политической жизни, поскольку она позволяет выражение мнений о программах кандидатов и критику государственной власти. Избиратели не могут должным образом формировать своё волеизъявление без свободных обсуждений идей, не только между кандидатами, но также и журналистами, и гражданами в средствах массовой информации.
84. Как установлено прецедентным правом Европейского Суда по Правам Человека, для ограничений этих свобод необходимы основания в законе, это должно быть в общественных интересах и соответствовать принципу пропорциональности. Согласно этому принципу, в отношении частных средств массовой информации могут быть введены меньше ограничений, чем в отношении государственных.
85. Тем не менее, присутствует ряд ограничений средств массовой информации, которые могут ограничить свободу слова непропорционально. Например, Статья 51.4 налагает нейтралитет на государственные или частные средства массовой информации и запрещает любые комментарии или предоставленной информации о событиях избирательной кампании. Статья 55.2 определяет в качестве избирательной кампании любые действия, выполняемые членами прессы, если их профессиональные действия регулярно выполняются для агитации избирателей голосовать за или против лиц из федерального списка кандидатов.
86. Действительно, вышеупомянутые ограничения необходимы в общественных интересах, поскольку их цель – обеспечение равенства. Тем не менее, эти ограничения ставят принцип пропорциональности под сомнение, поскольку любой вред, причиненный свободы выражения, более тяжелый, чем выгоды, получаемые от равенства. Необходимо добавить, что подобные результаты можно достичь менее опасными средствами для свободы прессы.
87. Статья 57 предусматривает распределение времени эфира на ТВ каналах и площадей в печатных изданиях, также как и равный доступ к средствам массовой информации. Согласно Статье 57.4, государственные и муниципальные ТВ и радио каналы и печатные издания обязаны обеспечивать равные условия предвыборной кампании для политических партий и, в частности, для презентации их избирательных программ для избирателей. Согласно Статье 57.5, общенациональные ТВ и радио каналы и печатные издания должны предлагать бесплатное время в эфире и бесплатные печатные площади для предвыборных кампаний политических партий. Статья 57.6 содержит аналогичное обязательство для региональных государственных ТВ и радио каналов и печатных изданий. Статья 57.9-11 содержит нормы, регулирующие негосударственные ТВ, радио каналы и печатные издания. Основной подход здесь в том, что они могут предоставлять время в эфире на платной основе, но плата, взимаемая за это, должна быть одинаковая для всех партий. Тем не менее, сложно понять ограничения этих норм для средств массовой информации, зарегистрированных не позднее, чем за один год до официальной публикации решения о проведении выборов.
88. Это «строгое» равенство является одной из возможностей, которые Кодекс Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам разрешает для обеспечения равенства возможностей (пар. I.2.3). Тем не менее, Статья 57.1 и 2 предусматривает бесплатное время и площади только для политических партий, которые зарегистрировали федеральные списки кандидатов и которые получили более 3 процентов избирателей на самых недавних выборах в Думу. Это распределение является нарушением равного отношения ко всем партиям и наносит серьезный вред маленьким партиям в пользу крупных партий.
Другие вопросы
89. Статья 55.7 запрещает проведение предвыборной агитации определенными категориями лиц. Если в случае с государственными должностными лицами эти ограничения можно рассмотреть в пользу нейтралитета государства, то они не представляются оправданными в отношении членов прессы (Статья 55.7.8). Пределы этого ограничения без любого исключения или квалификационных требований к иностранцам (Статья 55.7.6) или лицам, в отношении которых был вынесен обвинительный приговор за любое нарушение Статьи 56.1 Закона об Основных Гарантиях – ссылаясь на Закон О Борьбе с Экстремисткой Деятельностью – представляются непропорциональными.
90. Статья 55.10, о возможности для избирательной комиссии запрашивать предоставление материала избирательной кампании, не должно толковаться, как разрешающая для ограничения свободы самовыражения.
91. Статья 62.5.2.3 Закона о Выборах в Государственную Думу запрещает кандидатам распространять любую негативную информацию о других политических партиях или кандидатах (негативная предвыборная кампания). Защита свободы слова необходима для достижения действительно свободных выборов и, следовательно, избирательное право не должно содержать такие положения, как Ст. 62.5.2(3), которые можно истолковать, как препятствование для активной предвыборной кампании, которая является отличительным признаком для надлежащей избирательной конкуренции. Комиссия рекомендует изменить положение, запрещающее негативную предвыборную кампанию в процессе выборов в Государственную Думу.
Раздел IX. Финансирование Выборов Депутатов в Государственную Думу. Избирательные Фонды
92. Согласно Статье 63 Закона о Выборах в Государственную Думу, подготовка и проведение выборов оплачивается из государственных средств, что соответствует международным и европейским стандартам. Тем не менее, согласно Статье 64.1 политические партии могут создавать свои собственные избирательные фонды для предвыборной кампании, и они не получают государственное финансирование. Это приводит к практическому неравенству правящей партии и других политических партий, поскольку, как отмечалось ОБСЕ, правящая партия потратила намного больше, чем другие политические партии во время последних выборов 4 декабря 2011.
93. Регулирование финансирования политических партий и предвыборных кампаний является очень важным фактором регулярности избирательного процесса. Принципы Управления Политическими Партиями Комиссии определяют, что государственное финансирование и его соответствующее регулирование является способом предотвращения коррупции, поддерживает роль политических партий, и, что достаточно важно, является способом обеспечения того, что все партии имеют возможность участвовать в выборах согласно принципу равных возможностей.
94. Комиссия признает, что предел расходов на предвыборную кампанию уже установлен; Тем не менее, она предлагает, что установление государственного финансирования политических партий и дальнейший надзор и регулирование необходимы для достижения эффективного равенства между политическими партиями, участвующими в выборах. Кодекс Добросовестной Практики в сфере Политических Партий серьезно поддерживает создание независимого органа надзора для достижения желаемой прозрачности в вопросах финансирования политической партии.
95. Сравнительно небольшие нарушения норм финансирования предвыборной кампании (5% превышения расходов или финансирование из незаконных источников) приводят к дисквалификации списка (Статья 44.3.7-8). Эти положения противоречат принципу пропорциональности. Достаточно ввести финансовые санкции за исключением случаев грубых нарушений.
Раздел X. Голосование
96. В общем, положения Раздела X соответствуют принципам европейской избирательной практики. Тем не менее, можно предпринять некоторые меры для улучшения прозрачности. Без указания всех деталей, можно сделать следующие замечания.
97. Статья 72.2 гласит, что избирательные участки должны иметь помещения с кабинками или другими местами для секретного голосования. Секретность голосования – одно из главных гарантий свободы избирателей. Поэтому кабинки должны быть закрытыми местами, где может быть гарантирована приватность. Использование кабинок должно быть обязательным для избегания давления во время реализации прав избирателей.
— Статья 72.12 предусматривает стационарные избирательные урны внутри избирательных участков. Избирательные урны должны быть прозрачные для предотвращения фальсификации выборов.
— Статья 74 посвящена отсутствию удостоверений. Согласно этому положению, избиратель, неспособный прийти на избирательный участок в день голосования, может получить открепительное удостоверение для голосования от соответствующей территориальной избирательной комиссии или окружной комиссии. После предоставления удостоверения, избиратель включается в список избирателей избирательного участка в регионе, где он находится в день голосования. Порядок подачи заявления о получении открепительного удостоверения, его выдача и регистрация достаточно сложный и бюрократический. Тем не менее, различные моменты могут ограничить прозрачность:
— Отсутствие национальных и постоянных реестров избирателей может привести к двойной выдаче открепительных удостоверений.
— Статья 74.5 не определяет избирательную комиссию, которая обладает компетенцией. Порядок и орган власти во главе выдачи открепительных удостоверений не четко определен в Статье 74.7.
— Решение об использовании открепительного удостоверения принимается избирателем непосредственно в день выборов без предварительного уведомления избирательных комиссий. Статья 16.9 позволяет распоряжение открепительным удостоверением в день выборов на основе устной просьбы.
— Реестр с именами избирателей с открепительными удостоверениями, выданными в день выборов, хранится (только) на уровне окружных комиссий.
— Наконец, Закон не определяет достаточную проверку для предотвращения выдачи незаконных открепительных удостоверений или незаконного использования открепительных удостоверений.
98. Статья 75 регулирует порядок голосования. Согласно Статье 28 Закона об Основных Гарантиях решения избирательных комиссий, в общем, принимаются по коллегиальной модели. Тем не менее, во время процедуры голосования каждый голосующий член окружной комиссии действует на соё усмотрение. Каждый из них, действуя по отдельности, получает избирательные бюллетени от председателя, контролирует документы, удостоверяющих личность, проверяет списки избирателей и выдает избирательные бюллетени избирателем. Хотя наблюдатели могут присутствовать на избирательном участке, им очень сложно внимательно следить за действиями каждого члена комиссии. Более того, присутствие наблюдателей во время некоторых из вышеупомянутых действий может угрожать свободе и приватности избирателей. В результате, этому порядку не хватает прозрачности и публичности, необходимой в демократической системе.
99. Статья 76 посвящена досрочному голосованию, и Статья 77 регулирует голосование за пределами избирательных участков (выездное голосование). Обе Статьи повторяют многие проблемы, обсуждаемые выше:
— Случаи, в которых разрешается голосование за пределами избирательных участков, слишком общие и критерии для разрешения этих исключений не определены достаточно четко.
— Просьба о голосовании за пределами избирательного участка может быть сделана в день выборов устно и даже третьей стороной (Статья 76.2).
— Кодекс Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам отмечает, что использование переносных избирательных урн крайне нежелательно, поскольку они очень легко могут привести к избирательному мошенничеству. Комиссия также отмечает, что ОБСЕ/БДИПЧ выразила обеспокоенность относительно использования выездных избирательных урн. Порядок, закрепленный для использования переносных избирательных урн, не обеспечивает прозрачность.
— Решение об отправке переносных избирательных урн должно приниматься окружной избирательной комиссией немедленно, и, по крайней мере, два голосующих её члена обязаны покинуть избирательный участок.
— На каждом избирательном участке разрешено большое количество переносных избирательных урн, и короткий период времени, предусмотренный для принятия решения об их отправке, могут создать проблему в назначении наблюдателей.
— Трудно гарантировать секретность голосования за пределами избирательных участков, которая закреплена законодательством.
100. Принимая это во внимание, Комиссия рекомендует введение строгих условий для разрешения использования переносных избирательных урн, также как и усилить меры для предотвращения фальсификации при их использовании, например, используя прозрачные урны.
Раздел XI. Подсчет Голосов и Результаты Выборов
Прозрачность Подсчета Голосов
101. Закон о Выборах в Государственную Думу содержит детальные положения, предназначенные обеспечить подотчетность и прозрачность при подсчете и передаче результатов. Общий принцип содержится в Статье 9, которая предусматривает, что подготовка и проведение выборов в Думу должны осуществляться открыто и прозрачно. Дальнейшие правила содержаться, в основном, в Статьях 78-88. Тем не менее, эти правила должны рассматриваться на основании правовых положений относительно избирательных документов и подготовки голосования, содержащихся в Статьях 72-77, которые, следовательно, будут рассматриваться первыми.
102. Значительные усилия и идеи были приложены к Закону о Выборах в Государственную Думу для того, чтобы обеспечить, что в планах (Статьи 72-77) и фактически (Статьи 78-89) подсчет голосов и передача результатов будут справедливыми, и фальсификация выборов будет предупреждена. В частности, Статья 79 Закона о Выборах в Государственную Думу подчеркивает порядок, который необходимо соблюдать для подсчета голосов после окончания голосования. Она устанавливает, что подсчет голосов должен быть открытым и прозрачным, и что голоса должны подсчитываться на избирательных участках, что соответствует рекомендациям Комиссии. Следовательно, Закон о Выборах в Государственную Думу содержит очень определенные положения, нацеленные на обеспечение честности выборов посредством предшествующих мероприятий, связанных с печатью избирательных бюллетеней, выдачей открепительных удостоверений и т.п. Он также содержит детальные положения, предусмотренные для обеспечения того, что последующий подсчет и передача голосов будет подотчетным и прозрачным. Это осуществляется на каждой стадии процесса в восходящем порядку от ОИК до ТИК, ИКСРФ и затем до самой ЦИК. Информация, которая должна указываться, определена очень детально, также как и порядок подсчета голосов и распределения избирательных бюллетеней.
103. Тем не менее, ОБСЕ/БДИПЧ отмечала, что проблемы подсчета голосов наблюдались на каждом третьем избирательном участке, также как и проблемы ввода данных о результатах и правильного применения законного порядка. Ряд проблем также обнаружился в обработке итогов голосования на уровне ТИК. Как также отметила ОБСЕ, некоторые инструкции ЦИК относительно административного и избирательного порядка были чрезмерно длинные и не приспособленные к удобному использованию, что могло иметь влияние на нерегулярную деятельность определенных избирательных участков. В этом отношении, Комиссия предложила бы упрощение подсчета голосов и порядка сбора результатов, а также более прочные гарантии против проступков членов избирательных комиссий.
104. Что касается остального, устранение подобных нарушений необходимо находить не в пересмотре законодательства, а в его надлежащем применении независимыми и беспристрастными органами. Более того, аксиомой является тот факт, что проведение выборов в соответствии с международными стандартами требует не только правильного применения норм, которые рассматривались в этом разделе, но и более общего уважения свободы слова и собраний в период выборов. Эти права должны уважать не только избирательные органы, но и другие государственные органы, такие как полиция.
105. Статья 82 посвящена окончательным результатам выборов, объявляемым Центральной Избирательной Комиссией, ЦИК, на основе данных, содержащихся в документах, поданных ИКСРФ и некоторыми другими избирательными комиссиями. ЦИК должна составить протокол о результатах выборов депутатов в Государственную Думу, который должен содержать огромный объем информации, который основывается на данных, полученных от ИКСРФ и ТИК. ЦИК должна объявить результаты выборов недействительными, если нарушения, совершенные в процессе подсчета голосов и определения результатов выборов, делают невозможным надежно определить результаты волеизъявления избирателей; или если результаты выборов объявлены недействительными в таком количестве избирательных округов, что количество избирателей в них, включенное на списки избирателей на конец голосования, в общем составляет 25 процентов общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на конец голосования. ЦИК должна объявить юридическую недействительность выборов, если ни один федеральный список кандидатов не получает 7 процентов или более, чем 7 процентов отданных голосов; или если все федеральные списки кандидатов суммарно получили 60 процентов или менее 60 процентов отданных голосов. Остаток содержания Статьи 82, также как и Статья 82-1 и Статья 83, посвящен распределению мест между партиями и кандидатам внутри партии, в частности между федеральными и региональными списками. Порог составляет, в основном, 7 % (Статья 82.7); партии, набравшие между 5 и 6 % голосов, получают одно место, а те, кто набрал от 6 до 7 %, получили два места (Статьи 82-1.2-3).
Раздел XII. Заполнение вакантных мест депутатов
106. Согласно Статье 89.1, если полномочия депутата прекратились до истечения мандата, политическая партия может принять решение о том, какой кандидат может его заменить. Это представляется противоречивым Статье 83.8, которая предусматривает детальные правила заполнения вакансий. В любом случае, способ заполнения вакантных должностей должен определяться законом до выборов, а не партиями после них.
Раздел XIII. Жалобы о Нарушениях Избирательных Прав Граждан и Ответственность за Нарушения Законодательства Российской Федерации о Выборах Депутатов в Государственную Думу
107. Право на эффективную помощь и справедливое слушание беспристрастным трибуналом хорошо закреплено международными принципами. Соответственно, несоблюдение избирательного закона должно быть открыто для оспаривания перед действующим апелляционным органом. Иски перед обычными судами и перед избирательными комиссиями являются допустимыми вариантами в апелляционной системе; тем не менее, пояснительный доклад к Кодексу Добросовестной Практики по Избирательным Вопросам гласит, что оспаривание перед избирательными комиссиями более желательно в силу их лучшего знания избирательного права. В любом случае, должна быть возможна окончательная апелляция перед судом.
В дополнение, для справедливой и эффективной системы обжалования необходимо ускоренное рассмотрение избирательных предвыборных кампаний.
108. Статья 90 Закона о Выборах в Государственную Думу устанавливает систему обжалования решений и действий, которые нарушают избирательные права, ссылаясь на Закон об Основных Гарантиях, который определяет этот порядок в Разделе X. Согласно этому Закону, жалоба может рассматриваться Верховным Судом, обычным судом или избирательными комиссиями.
109. Статья 75 является ключевым положением. Определены защиты в рамках нарушения избирательных прав, определение которых предусмотрено в Статье 2.11 Закона об Основных Гарантиях (ЗОГ): гарантия избирательных прав и права участвовать в референдуме сведена к такому определению «условия, правила, порядок, закрепленные Конституцией Российской Федерации, законом и другими нормативно-правовыми актами, и имеющие целью обеспечить реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и их права участвовать в референдуме».
110. Статья 75.1 ЗОГ предусматривает право обжаловать в суде действия или бездействия государственных органов, нарушающих избирательные права. Обжалование решений и действий/бездействий, которые нарушают избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут подавать избиратели, участники референдума, кандидаты, их представители, избирательные объединения и их представители, другие общественные объединения, инициативная группа референдума, её уполномоченные представители, наблюдатели и комиссии, Статья 75.10 ЗОГ.
111. Суд, который принимает обжалование, указан в Статье 75.2 ЗОГ. Так, например, обжалования действий/бездействий ЦИК передаются в Верховный Суд, в то время как обжалования действий/бездействий ИКСРФ передаются в государственные высокие суды. Решения судов обязательны для комиссий.
112. Статья 75.6 ЗОГ предусматривает, в свою очередь, что обжалования действий/бездействий избирательных комиссий, которые нарушают избирательные права граждан, должны подаваться в комиссии более высокого уровня, которые могут: отклонить ходатайство, отменить оспариваемое решение, частично или полностью; отменить оспариваемое решение, частично или полностью, и потребовать от комиссии более низкого уровня, пересмотреть вопрос и принять решение. Тем не менее, предварительное обращение к более высокой комиссии не является условием для подачи ходатайства в суд, Статья 75(8) ЗОГ, но более высокая комиссия должна прекратить рассмотрение вопроса относительно комиссии более низкого уровня, если лицо возбудило то же дело в суде, Статья 75(9) ЗОГ.
113. Возможность заявителя выбирать между различными апелляционными органами, и, в частности, между избирательными комиссиями и судами, может привести к «поиску удобной инстанции». Вследствие этого, Комиссия рекомендует устранить эту возможность выбора.
114. Более того, как упоминалось выше, положения о жалобах, подаваемых в избирательные комиссии, и порядок, в котором эти органы их рассматривают, должен быть уточнен (пар. 41-42), чтобы они не рассматривали жалобы, как «заявления», которые не требуют законного решения.
115. Статья ЗОГ содержит основания для аннулирования кандидатов, которые были внесены в регистрационный список. Соответствующие нормы слишком длинные и сложные. The relevant rules are long and complex. В этом отношении достаточно сказать, что регистрация отдельного кандидата может, согласно Статье 76(7) ЗОГ, быть отменена судом, в частности, за нарушение правил финансирования предвыборной кампании; извлечение выгоды из официальной должности; взяточничество; экстремизм; разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной вражды, умаление национального достоинства, пропаганду исключительности, преимущества или неполноценности граждане на основе их религиозной, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, или поддержание и публичную демонстрацию нацистских атрибутов или символики; сокрытие кандидатом информации о своей судимости. Есть связанные нормы относительно отмены судом списка кандидатов, Статья 76(8) ЗОГ и Статья 91 Закона о Выборах в Государственную Думу. Этот очень расширенный список представляется очень сложным для сопоставления с принципом пропорциональности; в любом случае, он должен применяться ограничительным способом.
116. Статья 77 ЗОГ и Статья 92 Закона о Выборах в Государственную Думу посвящена отмене решений избирательных комиссий, которые связаны с голосами и результатами голосования. Статья 92(1) предусматривает, что до определения общего результата выборов, избирательная комиссия более высокого уровня может отменять решение избирательной комиссии более низкого уровня, если были нарушения Закона о Выборах в Государственную Думу или Закона об Основных Гарантиях Избирательных Прав. Если нарушения мешают надежному определению волеизъявления избирателей, то выборы, например, в этом округе могут быть объявлены недействительными. Если общий результат выборов был объявлен, то решение комиссии более низкого уровня может быть отменено только судом, Статья 92.2-3. Разрешение комиссиями более высокого уровня ратифицировать или отменять решения избирательных комиссий более низкого уровня соответствует международным стандартам, но эти нормы должны применяться систематично, а не в избирательном порядке.
117. Есть еще две проблемы со Статьей 92:
— Первая касается параграфа 2, который посвящен отмене решения подчиненной избирательной комиссии. Главная трудность заключается в двусмысленности и недостатке информации о порядке, согласно которому Суд принимает решение относительно ходатайства.
— Вторая относится к отмене решения Центральной Избирательной Комиссии о результатах выборов, которое регулируется параграфом 4. Согласно ему, отмена решения возможна только на основании определенных фактов, перечисленных в Статье. Список очень подробный, но очень неточный. Это касается случаев, когда политическая партия: нарушила правила финансирования предвыборной кампании; виновна во взяточничестве, которое помешало установлению подлинного волеизъявления избирателей; нарушила правила предвыборной кампании Статьи 62.1, и это помешало установлению подлинного волеизъявления избирателей; лидер политической партии воспользовался выгодами своей должности и положением в государственной службе избирателей, и это помешало установлению подлинного волеизъявления избирателей. Статья 92.5 предусматривает дополнительные основания, согласно которым суд может отменить решение избирательной комиссии о результатах выборов в результате нарушения порядка составления списков избирателей и создания избирательных комиссий; незаконного отказа в регистрации федерального списка кандидатов, если эта незаконность установлена после дня выборов; и других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения помешали установлению подлинного волеизъявления избирателей. Есть аналогичные положения относительно аннулирования решений в Статье 77.2-3 ЗОГ. Было бы уместным, упростить эти положения и сфокусироваться на возможном влиянии любого нарушения на исход выборов.
118. Крайние сроки для подачи жалобы установлены в Статье 78 ЗОГ и Статье 90 Закона о Выборах в Государственную Думу. Согласно Статье 78.2 ЗОГ, ходатайство против решения комиссии о регистрации, отказа о регистрации кандидата/списка кандидатов или отказа утверждения списка кандидатов может подаваться в течение десяти дней после принятия оспариваемого решения. Кроме этого, заявитель жалобы может подать ходатайство об аннулировании регистрации кандидата/списка кандидатов в суд не позднее восьми дней до дня голосования, Статья 78.5 ЗОГ.
119. Также есть нормы относительно времени, в течение которого должна рассматриваться жалоба. Основное правило в Статье 90.2 состоит в том, что жалобы, поданные в избирательную комиссию до выборов, должны рассматриваться в течение 5 дней; жалобы, поданные после выборов, должны рассматриваться немедленно, хотя срок рассмотрения может длиться до 10 дней, если жалоба требует проведения расследования. Суд должен принять решения в отношении ходатайства против решения комиссии о результатах голосования, результатах выборов, референдума, в течение двух месяцев после подачи ходатайства, Статья 78.4 ЗОГ.
120. Статья 17.2 Закона о Выборах в Государственную Думу предоставляет лицу право жалобы в УИК о том, что он не был включен в список избирателей или относительно других ошибок в списке. УИК должна рассмотреть вопрос, ответить в течение 24 часов или не позднее, чем до дня голосования. Резолюция УИК может оспариваться в избирательной комиссии более высокого уровня или в суде, и есть предельные сроки для предоставления ответа. Заявители могут присутствовать при рассмотрении жалобы и могут предоставлять доказательства, Статья 29.5.
121. Резолюция ЦИК относительно регистрации или отказа от регистрации списка кандидатов может оспариваться в Верховном Суде, который должен принять решение в течение 5 дней, Статья 44.7.
122. Все эти крайние сроки представляются обоснованными и должны привести к скорому рассмотрению жалоб. В противоположность этому, предельный срок для жалобы в суд после опубликования результатов выборов относительно нарушения избирательных прав во время избирательной кампании составляет один год с даты публикации этих результатов (Статья 78.3 Закона об Основных Гарантиях). Этот последний предельный срок чрезмерный и, вероятно, сделает отмену результатов выборов и повторные выборы очень сложным.
123. ОБСЕ/БДИПЧ докладывала, что было подано несколько жалоб относительно выборов 4 декабря 2011, в УИК, суды и прокуратуры, и многие из этих жалоб не рассматривались или были быстро отклонены. ЦИК рассмотрела одну жалобу, но воздержалась от распоряжения о пересчете голосов, а жалобы в окружных судах не были разрешены до момента отъезда наблюдательной миссии ОБСЕ.
124. Комиссия рекомендует усилить систему обжалования выборов. Концентрация жалоб перед избирательными комиссиями, поддержанных ходатайствами в обычных административных судах, может помочь эффективности и специализации системы обжалования. Более того, должны быть введены и процессуальные гарантии для обеспечения того, что жалобы не будут оставаться без ответа или отклоняться в упрощенном порядке.
125. Некоторые аспекты также требуют более точного определения. Например, не ясно, насколько далеко существующие нормы могут применяться против, например, тех, кто руководит средствами массовой информации, которые нарушили обязательства, наложенные на них согласно Избирательным Законам, и может ли пристрастность средств массовой информации, которая влияет на свободу избирателей формировать свое мнение, привести к недействительности выборов.
126. Например, было бы целесообразным рассмотреть, может уполномоченный по рассмотрению жалоб по выборам контролироваться этот аспект работы избирательных комиссий.
V. Выводы
127. Законодательство, действующее в отношении Выборов в Государственную Думу, подробное и учитывает практически все аспекты выборов. Тем не менее, для достижения полного соответствия международным стандартам нужны улучшения. Они вкратце изложены ниже.
128. Закон о Выборах в Государственную Думу объемный, сложный законодательный акт. Он взаимосвязан с Конституцией и другими законами, в частности с Законами об Основных Гарантиях Избирательных Прав и о Политических Партиях. Вследствие этого, Венецианская Комиссия рекомендует упростить и объединить избирательную законодательную основу.
129. Главным существенным вопросом, на который надо опираться, является беспристрастность администрации выборов. Для обеспечения надлежащего проведения выборов необходимы независимые и беспристрастные избирательные комиссии. Действующие нормы не достаточны для обеспечения беспристрастности администрации выборов. Вследствие этого, Венецианская Комиссия рекомендует видоизменить нормы о составе избирательных комиссий, и, в частности, о процедуре назначения, для эффективного гарантирования их независимости и беспристрастности. Это крайне важно сделать для обеспечения того, что выборы будут проводиться в соответствии с международными стандартами.
130. Другими основными вопросами, в которых необходимы улучшения, являются следующие.
131. Закон о Выборах в Государственную Думу включает детальные нормы о наблюдателях на выборах. Эти нормы необходимо изменить, чтобы они не толковались в слишком ограничительном порядке, и для избегания любой дискриминации между национальными и международными наблюдателями. Более того, должны быть допущены непартийные национальные наблюдатели, и контроль за выборами должен продлиться до пост выборного процесса, в соответствии с международными стандартами.
132. Нейтралитет органов власти во время избирательной кампании необходим для обеспечения равенства возможностей между кандидатами. В частности, должно быть гарантировано разделение между государством и партией, а также равный доступ к средствам массовой информации. Нормы, нацеленные на обеспечение этого равно доступа должны быть пересмотрены для предотвращения чрезмерных ограничений свободы самовыражения.
133. Для обеспечения эффективного равенства возможностей, целесообразным будет пересмотр норм относительно финансирования избирательных кампаний и введение некоторого государственного финансирования.
134. Закон о Выборах в Государственную Думу, вместе с Законом об Основных Гарантиях, предусматривают достаточно полную, но в то же время сложную систему жалоб. Её необходимо упростить, также как и прояснить, для заполнения любого пробела и предотвращения отклонения жалоб без любого законного основания.
135. Другие вопросы, которые требуют рассмотрения, упоминаются в заключении и не будут упоминаться более детально в этих выводах, такие как:
— Ограничения регистрации федеральных списков кандидатов, в частности относительно проверки подписей;
— Вопрос избирательных округов;
— Препятствия для регистрации политических партий, которые упоминаются в другом мнении Венецианской Комиссии (CDL-AD(2012)003);
— Запрет независимых кандидатов;
— Представительство женщин и меньшинств;
— Положение, запрещающее негативную предвыборную кампанию;
— Нормы относительно выездного голосования, которые необходимо пересмотреть для обеспечения уважения принципов свободного и секретного голосования.
136. Венецианская Комиссия также подчеркивает, что проведение действительно демократических выборов зависит не только от подробного и единого Избирательного Кодекса, но и от полного и надлежащего применения законодательства.
137. Венецианская Комиссия отмечает шаги, предпринятые Российской Федерацией, и, в частности Президентом Медведевым, для изменения законодательной основы в сфере выборов. Комиссия готова оказываться содействие властям в их усилиях привести избирательное законодательство и практику в Российской Федерации в полное соответствие международным стандартам.