Организация местного самоуправления в Баварии

Ф.Л. КНЕМАЙЕР . ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БАВАРИИ (Основные структуры, особенности, недостатки)
Предварительные замечания
«Самоуправление общин в Баварии служит делу строительства демократии снизу вверх». Этим принципиальным положением абз. 4 ст. 11 Баварской Конституции 1946 г. – которое, собственно говоря, могло бы фигурировать во всех конституциях земель ФРГ – точно определена суть демократической системы, основанной на принципах субсидиарности, федерализма и самоуправления .
Германия извлекла уроки из своей истории; тоталитарная диктатура, ликвидированная внешними силами, была заменена системой, основанной на далеко идущем разделении властей. Система, уже более 40 лет обеспечивающая и гарантирующая в Германии сбалансированное их разделение, а вместе с тем дробящая и таким образом ограничивающая потенциал возможных конфликтов, выступает не как централизованное единое государство старофранцузского образца, в котором Париж, находящийся в центре, диктует образ жизни последней пиренейской деревушке, и не просто как федеративное государство со своими местными правительствами, но как государство с самостоятельными землями внутри него, разделенными, в свою очередь, на множество единиц местного самоуправления (коммун) с собственными задачами, которые они решают, полностью отвечая за свою деятельность.
Известно, что земли и местное самоуправление существовали в Германии еще до периода гитлеровской диктатуры, но они не смогли предотвратить ее. Заметим, что этого не смогла сделать и никакая другая организационная форма в особой ситуации, существовавшей в Германии в 30-е годы. Однако сегодня, когда минуло время военных репараций и мирового экономического кризиса, а главное – возросло демократическое сознание народа, организационная структура ФРГ, построенная на принципах субсидиарности, представляется оптимальным политическим строем.
В этой статье мы попытались дать набросок базисной конструкции этого строя. Бавария избрана здесь в качестве примера, поскольку именно баварская система местного самоуправления в значительной мере оказала влияние на соответствующие системы северных земель страны. Ее определяющей чертой является такое внутреннее устройство местного самоуправления, при котором и его совет, и административный аппарат возглавляет избранный на прямых выборах первый бургомистр, а сама избирательная система полностью отвечает интересам граждан .
В восьми последующих разделах мы рассмотрим следующие вопросы: история и функции местного самоуправления (1); местное самоуправление с точки зрения конституционно-правовых гарантий и отношений между государством в целой и коммунами (2); основные черты внутреннего устройства коммун, в частности вопрос о местных органах, их прямых выборах и компетенции (3); совокупность их задач с учетом системы финансирования их решений (4); сфера обеспечения местных нужд, прежде всего с точки зрения организационных форм публичных учреждений, включая соображения по поводу их возможной приватизации (5); государственный надзор над системой коммунального самоуправления, гарантирующий такое его развитие, чтобы оно не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов (6); сотрудничество общин в аспекте выравнивания возможностей территориальных единиц, обладающих различным потенциалом, при обеспечении и максимальном сохранении коммунальной демократии (7); создание самостоятельных коммунальных единиц в виде земельных районов и округов (8).
I. История и функции местного (коммунального) самоуправления
С полным правом создание системы местного (коммунального) самоуправления в Германии рассматривается как величайший вклад нашего отечества в мировые процессы демократизации. В той же мере, в какой французы могут гордиться парламентской системой, созданной в ходе Великой французской революции, или американцы – завоеванным бюджетным верховенством парламента, мы, немцы, вправе гордиться тем, что способствовали утверждению в современном мире идеи местного самоуправления. Оно не просто организационная составная часть, но отражение самостоятельной роли местных сообществ в более широком государственном целом. Местное самоуправление выступает, таким образом, в качестве существенного элемента нашего свободного демократического строя. Оно является неотъемлемым элементом плюрализма и демократии нашей государственной системы, а также выражением давней позитивной исторической традиции, существующей в нашей стране и берущей начало еще в особых правах городов Средневековья .
1. Завещание фон Штайна. Местное самоуправление как принцип политической организации и государственного строя был обоснован у нас в трудах, вероятно, известного и в России фон Штайна и отражен в прусском Положении о правах городов, изданном в 1808 г. Развитые фон Штайном организационные принципы, сформулированные в период национальной катастрофы после поражений под Иеной и Ауерштадтом, когда бюрократия центра сделала все от нее зависящее, чтобы привести к отчуждению между гражданином и властью, указали единственно возможный выход из государственного кризиса. Фон Штайн утверждал, что обанкротившееся абсолютистское и чиновничье прусское государство может возродиться в новой форме только в том случае, если само общество, его граждане получат доступ к управлению через эффективное сотрудничество в принятии и исполнении властных решений.
Штайн считал, что в «учреждениях, состоящих сплошь из оплачиваемого чиновничества, часто и легко укореняется дух наемничества». В своем докладе, подготовленном в Нассау в июне 1807 г. и озаглавленном «О целесообразном построении государственных учреждений в Прусской монархии», а затем в отчете от 23 ноября 1807 г. он четко сформулировал пороки бюрократии: «…чисто формальное существование, неосведомленность о существе управляемой сферы жизни, равнодушие к ней, а порой и надменное ее игнорирование, боязнь перемен и новшеств, усложняющих работу, которой избегают самые недалекие и которой перегружаются лучшие представители административного персонала» .
Его рецепт сводился к «привлечению людей, повертевшихся в котле практической «жизни». Сегодня сказали бы, что он требовал раскрепощения базисных сил вместо формального управления со стороны центральных ведомств. Только сам гражданин, убирающийся в реальных проблемах и затронутый ими, мог бы «отправить на свалку хлам формализма и бюрократическую механику» .
Наряду с обновлением управленческих структур Штайн своей реформой политического сообщества с помощью вовлечения в административную деятельность граждан добивался развития их самосознания и чувства общности, отказа от эгоизма, пробуждения интереса к государству и тем самым укрепления самих общественных начал. В своем политическом завещании, написанном 24 ноября 1808 г., Штайн обосновал необходимость участия граждан в управлении: «Если народ лишается всякого участия в действиях государства, если у него отбирают даже возможность управления своими коммунальными делами, он неизбежно или проникнется к правительству равнодушием, или в ряде случаев будет воспринимать его оппозиционно…» .
В коммунальном самоуправлении – которое Штайн, конечно, так не именовал, – он видел средство «усиления правительства с помощью знаний и поддержки всех образованных слоев, их вовлечения в государственную деятельность путем убеждения, а также участия и сотрудничества в разрешении национальных проблем, раскрепощения сил нации и обращения их на общую пользу, отвлечения от чисто эгоистических целей и создания надежного фактора формирования общественного мнения» .
Наряду с обеспечением главной функции местного самоуправления, смысл которой Штайн видел в упрочении государства путем усиления в нем духа общности, он добивался и совершенствования его чисто административных функций, более высокого качества работы за счет лучшего знания существа дел, местных особенностей, людей, а также более живого интереса к ним. Он ставил эти качества выше «хлама формальностей, которым преданы слуги государства». Штайн затрагивал и связанный с административными функциями экономический аспект снижения управленческих расходов, но по справедливости не считал его главным. Лишь в общем плане касался он и такой функции местного самоуправления, как обеспечение свободы личности в духе либерального правового государства. Во всяком случае, он предостерегал от излишнего вмешательства государства в эту сферу.
2. Демократическое развитие принципов самоуправления. Принципы местного самоуправления были оформлены в Европейской хартии местного самоуправления . Кратко воспроизведенные выше основные взгляды фон Штайна актуальны и сегодня. Они оказались более весомыми, чем когда-либо в ФРГ с 1945 г. и на территории ГДР, прекратившей свое существование в октябре 1989 г. Европейская хартия коммунального самоуправления (ЕХКС) 1985 г. (в полном соответствии с формулировкой Баварской Конституции 1946 г.) выдвинула на первый план строительство демократии снизу вверх как основополагающий принцип государственной политики в демократическом правовом государстве.
Процесс строительства и укрепления государства посредством управления связей между ним и его гражданами, а также пробуждения и поддержания духа единства между ними обеспечивается демократическим участием граждан во всеобщих, прямых свободных, равных и тайных выборах и на местном уровне.
Почетный характер членства в местных органах, принимающих решения (советах городов, общин и т.п.), который фон Штайн считал главным орудием административной реформы, сохранен. Кроме того, эти органы получили основательную демократическую легитимацию. Напротив, деятельность исполнительного характера должна осуществляться профессионалами в рамках иерархически организованного управления, входящего в систему современного государства, построенного на дифференциации функций и заботящегося о своих гражданах: разумеется, управление должно осуществляться под непосредственным контролем демократически легитимированных коллегиальных органов, принимающих решения, и желательно под руководством также непосредственно демократически легитимированной верхушки аппарата управления.
Коммунальное самоуправление, оформленное Европейской хартией как политический принцип построения и организации власти на местах на основе демократии, субсидиарности и децентрализации, идеально приспособлено для прочного закрепления демократии в государстве. Согласно общему определению коммунальное самоуправление означает «право и фактическую возможность коммунальных территориальных образований решать в рамках закона на благо местных жителей существенную часть публичных задач под собственную ответственность» .
ФРГ, где в разных землях действуют по-разному сформулированные Положения об общинах, предлагает обширный наглядный материал, дающий представление о разнообразии вариантов и возможностей для осуществления этого принципа, гарантированного всем землям единым для них положением абз. 1 и 2 ст. 28 Основного закона (Конституции) ФРГ .
Местное самоуправление, т.е. автономия малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов, означает не свободу от государства, а свободу внутри него. Таким образом, принцип самоуправления выступает не как дуалистический, а как объединяющий демократию, правовое государство, народ и власть во имя государственного строительства «снизу вверх».
3. Функции местного самоуправления. Рассматривая цели и возможности местного самоуправления, их можно свести к пяти функциям: поддержанию политической демократии, разделению властей, социальной государственности, демократическому контролю и практическому управлению.
Анализ этих функций и в особенности тесных связей между эффективностью управления, участием в нем граждан и их контролем, раскрывает суть местного самоуправления с его тенденцией к децентрализации унитарного государства как естественную внутреннюю организацию всей государственной системы. Одновременно обеспечивая свободу и стабилизируя власть, она способна преодолеть пассивность граждан и поддержать их личное участие в управлении. Местное самоуправление как базисная форма демократической государственности способна установить связь гражданина с государством, помочь становлению демократии снизу вверх и надолго обеспечить ее существование .
II. Конституционные основы. Государство и местные
территориальные образования (коммуны)
1. Конституционно-правовые гарантии в Основном законе ФРГ. Идея гомогенности власти, выраженная в абз. 1 ст. 28, требует, чтобы конституционное устройство в землях соответствовало принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Кроме того, законодатель требует распространения принципов непосредственной демократии до уровня районов и общин, в которых народ должен иметь свое представительство, возникающее на базе всеобщих, прямых, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В соответствии с особым организационным и политическим значением местного самоуправления, выступающим в качестве опоры государства, конституция выдвигает и такое требование: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции и на основе законов» (абз. 2 ст. 28).
Эта конституционная норма требует, чтобы земли гарантировали общинное самоуправление в рамках, установленных конституцией. Большинство конституций земель учли это требование, воспроизводя в основных чертах текст Основного закона . Что же касается конституции Баварии, принятой за три года до появления Основного закона, то она предвосхитила эти нормы еще в 1946 г. .
По поводу смысла отдельных формулировок данной правовой нормы долгое время шли жаркие споры в науке, а также судебной и административной практике, конец которым был положен подробным аналитическим решением Федерального конституционного суда (ФКС) от 28 ноября 1988 г., который решительно подчеркнул опирающиеся на эту норму гарантии земельных конституций .
ФКС однозначно определил, что нормы абз. 2 ст. 28 касаются не только способов решения своих проблем местными сообществами, но и компетенции общин в этих делах. В основную сферу общинного самоуправления входит не просто предметно ограниченный каталог задач, определяемых на основе строго указанных признаков, но совокупность полномочий, которыми оно располагает (без особых на то указаний) для решения всех дел местного сообщества, которые не препоручаются специальным законом другим субъектам государственного управления.
Кроме основного положения, гарантирующего определенную компетенцию, абз. 2 ст. 28 содержит конституционно-правовой принцип разделения полномочий, касающихся дел местного сообщества. Этот принцип сформулирован в интересах общин и действует, в частности, при формировании отношений районов и входящих в них общин.
Ограничение полномочий возможно только по мотивам защиты интересов всего сообщества. Мотивы должны перевешивать конституционно-правовой принцип разделения полномочий, выраженных в абз. 2 ст. 28. Сенат ФКС, вынесший упомянутое решение, квалифицировал как дела местного сообщества те потребности и интересы, которые коренятся в его существовании или имеют к нему непосредственное отношение, причем они должны быть общими для всех граждан коммуны как таковых и касаться их совместной жизни и быта. Данным решением не ставятся под сомнение административные полномочия общины.
Эта норма рассматривается не как основное право граждан, а как институционная гарантия, выполняющая различные функции. Клаус Штерн, например, усматривает три ее цели:
1) институционную гарантию правосубъектности общин, которая одновременно служит организационным принципом устройства государственной власти;
2) объективную гарантию правового института местного самоуправления;
3) субъективную гарантию правового статуса общин в случаях посягательства на их правосубъектность или их статус как правовых институтов .
В отличие от институционной гарантии, подобной ст. 127 Веймарской конституции, предшествовавшей ст. 28 Основного закона, мы усматриваем в абз. 2 этой статьи не индивидуальную, а институционную гарантию правосубъектности, определяющую и отграничивающую компетенцию и функции местного самоуправления .
2. Определение задач самоуправления в баварской Конституции. Разобраться в сложностях, связанных с определением задач местного самоуправления и рассмотрением их особенностей в общинах, районах и городах, помогает примерный перечень сфер местного самоуправления, данный в абз. 1 ст. 83 Конституции Баварии, которая гласит: «В сферу собственной деятельности общин входят, в частности, управление имуществом общины и ее предприятиями; местный транспорт, строительство шоссе и дорог; обеспечение населения водой, освещением, газом и электроэнергией; учреждения, обеспечивающие продовольственное снабжение; местное планирование, жилищное строительство и поддержание жилья; местная полиция и пожарная охрана; развитие местной культуры; основное, профессиональное образование и обучение взрослого населения; опека и попечительство; местное здравоохранение; семейные и женские консультации, а также забота о новорожденных; школьная гигиена и физическое воспитание молодежи; общественные бассейны и бани; ритуальные услуги; охрана местных исторических памятников и сооружений».
В устройстве местного самоуправления этому наглядному примеру последовала бывшая ГДР . В § 2 абз. 2 Закона о самоуправлении общин и районов ГДР от 17 мая 1990 г. содержалась следующая формулировка: «Задачами местного самоуправления являются прежде всего: гармоничное развитие общин, требующее принятия решений на местах с учетом интересов защиты окружающей среды и охраны памятников, планирование основных направлений строительства, поддержание экономики и промыслов, обеспечение работы муниципального транспорта, снабжение водой и энергией, обеспечение не наносящего вреда сброса сточных вод и вывоза городского мусора, улучшение жилищных условий граждан на основе социального жилищного строительства, поддержки частного и кооперативного секторов, а также социально справедливого распределения квартир, организация здравоохранения и социального обеспечения, гарантирование работы и поддержка широкой сети детских и образовательных учреждений, создание условий для проведения свободного времени, отдыха и пользования благами культуры, охрана природной среды и поддержание в чистоте общественных мест и территорий».
III. Внутреннее устройство коммун
Поскольку организация внутреннего устройства коммун относится к исключительной компетенции земель, в нем наблюдаются некоторые особенности, присущие разным землям. Традиционно различные виды устройства власти на местах сводятся к следующим четырем типам: южногерманское устройство с советом и бургомистром; северогерманское – на основе совета; организация власти на основе магистрата; организация, где главной фигурой является бургомистр.
В дальнейшем мы рассмотрим лишь двучленное устройство власти с советом и бургомистром, принятое на юге страны, в частности в Баварии .
Основополагающей для внутреннего устройства коммун является принципиальная норма ст. 29 Баварского положения об общинах (БПО), которая гласит: «Община управляется советом, кроме тех случаев, когда первый бургомистр принимает самостоятельные решения».
Наряду с двумя вышеупомянутыми органами действуют принимающие свои решения комитеты, подчиненные общинному совету, а также иные менее значительные лица и учреждения, в частности кассир, контрольно-финансовое ведомство, комитет по промыслам и промысловое управление. Первым и важнейшим органом – во всяком случае согласно букве закона – является совет общины. Законодательная формула ст. 29 БПО предполагает, что во всех специально не названных случаях уполномочен на принятие решений именно этот совет: такова его предполагаемая компетенция. Таким образом, формально-юридически совет общины является ее высшим органом. Но практически наибольшая часть задач входит в сферу первого бургомистра, который иногда и называется наиболее влиятельным органом общины; он не только готовит заседания совета и председательствует на них, но также исполняет его решения и на основе личной ответственности осуществляет повседневное управление общиной.
Коммунальное избирательное право. Для выяснения особенностей южно-германской двучленной системы общинного управления (совет–бургомистр) особого внимания заслуживает избирательное право. Баварская избирательная система отличается большой гибкостью. Коммунальные выборы проводятся в принципе на основе модифицированного пропорционального избирательного права. При этом каждый избиратель обладает количеством голосов, равным числу избирательных почетных членов общинного совета, и может распорядиться ими четырьмя следующими способами:
1) поддержать без изменений список одной партии или избирательной группировки, отметив крестом этот список в целом;
2) дар до трех голосов одному из кандидатов, внесенных в конкретный список («кумулятивное» голосование);
3) распределить свои голоса между несколькими претендентами от различных партий или группировок («панаширование»);
4) объединить «кумулятивное» голосование и «панаширование».
Эта система, представляющаяся весьма смешной на первый взгляд, вполне оправдала себя в практике коммунальных выборов. Именно все более широко используемая возможность объединения двух способов голосования существенно отличает эти выборы от выборов парламентских и придает им характер подлинно персональных выборов. Для наглядности можно привести два примера из практики коммунальных выборов: в Мюнхене Л. Байер с 45-го места в списке партии «добрался» до 1-го; в Вюрцбурге Э. Фельгенхауэру, занимавшему 36-е место, удалось набрать для своей партии наибольшее число голосов. И это вовсе не единичные случаи: просто подобные факты меньше бросаются в глаза потому, что связаны с обстоятельствами, вызывающими меньший резонанс в глазах общественности. Но они с очевидностью доказывают, что партии и объединения, выдвигающие своих кандидатов, зачастую выбирают для них места в списках вовсе не по тем критериям, которые удовлетворяют граждан .
Против аргумента об излишней сложности таких выборов свидетельствует относительно невысокое число недействительных голосов .
В Баварии и все большем числе других земель первый бургомистр также избирается непосредственно народом. Наряду с Баварией и Баден-Вюртембергом прямые выборы бургомистра введены в землях Рессен, Северный Рейн-Вестфалия, а также в пяти новых землях бывшей ГДР . Это не только обеспечивает ему более надежную демократическую легитимацию, но и позволяет осуществлять свои полномочия независимо от партий и партийных интересов, получая каждый раз требуемое большинство голосов. И все же коммунальное самоуправление не следует смешивать с правительственной деятельностью . Совет общины – это не парламент, а административный орган. Так что парламентская система с ее правящей фракцией и оппозицией не имеет правового смысла на коммунальном уровне; она во все большей степени приобретает его практически в крупных городах. Однако и здесь многие решения все еще принимаются независимо от партийной ориентации .
Особый авторитет первому бургомистру придает, прежде всего, связь между принадлежащими ему административными полномочиями и его «положением в совете». Он созывает совет общины, председательствует на его заседаниях, поддерживает порядок в зале и помещениях совета, а также осуществляет его решения. Все эти полномочия открывают ему весьма трудноуловимые возможности «политического» влияния на отдельных граждан. Кроме всего прочего, он выступает по отношению к совету общины как контрольный орган, опротестовывает решения совета и его комитетов, которые считает противоправными, приостанавливает их исполнение и, в случае необходимости, добивается решения инстанции, надзирающей за их правомерностью.
Первый бургомистр может действовать за совет общины, когда необходимы срочные решения или этого требуют неотложные дела.
Во многих случаях первый бургомистр действует как самостоятельный орган общины. Например, он по собственному усмотрению решает так называемые «простые вопросы повседневного управления». В общем и целом этим термином обозначается ежедневная рутинная работа, не требующая рассмотрения коллегиальным органом (советом общины) и в то же время нуждается в быстром и традиционном реагировании. Конкретные дела, скрывающиеся за таким общим описанием задач, не могут быть раз и навсегда сведены в такой каталог, так как характер простых вопросов повседневного управления зависит от размеров и структуры отдельной общины, ее финансовых и хозяйственных возможностей и других особенностей.
В числе задач первого бургомистра следует упомянуть также выполнение им функций главы всей общинной администрации. Он обязан, кроме того, не реже одного раза в год собирать общее собрание граждан и председательствовать на нем Бургомистр ведает актами гражданского состояния и, наконец, представляет общину вовне.
IV. Задачи местного самоуправления и финансирования
1. Связь между задачами и расходами. Приводя примерный перечень задач, решение которых возлагается на саму общину, баварская Конституция выходит за рамки общей гарантии ее самоуправления и со всей определенностью устанавливает финансовую самостоятельность, присущую праву на самоуправление. Она регулирует не только обязанность общин по составлению бюджета, но и столь же определенно гарантирует им «право покрывать их расходы за счет общественных поступлений». Относительно задач, возлагаемых государством на общину, Конституция содержит следующее определение: «При возложении на общину государственных задач ей одновременно должны предоставляться необходимые для этого финансовые средства» (ст. 83 Конституции Баварии).
2. Задачи собственные и решаемые по поручению. Согласно ст. 6 БПО на общины возлагается решение всех публичных задач, поскольку законом не установлены какие-либо исключения. Принцип универсальности, конечно, не означает, что коммуны должны на основах полной ответственности решать все свои общественные задачи заниматься управлением. Мера самостоятельности общин устанавливается упомянутым в абз. 2 ст. 6 и уточненным в ст. 7 и 8 БПО различием между собственными задачами и задачами, решаемыми по поручению. Это различие означает, что коммуны решают свои задачи по собственному усмотрению, т.е. без руководящих указаний, задачи, порученные им государством, напротив, – в соответствии с его указаниями, причем, разумеется, только в одной мере, в какой эти указания диктуются интересами общего блага.
Такой дуализм задач порожден представлениями об отношениях между коммунами и государством, возникшими еще в начале 19 в. Если в давние времена коммуны решали все задачи, которые ставило местное сообщество, а государство брало на себя то, что представляло общий интерес, то с начала 19 в. на коммуну ложились и задачи, в важные для более широкого сообщества, но по основаниям целесообразности поручавшиеся более мелким политическим объединениям. В результате удавалось, прежде всего, избежать создания многочисленных государственных ведомств на общинном уровне. Передача этих задач нижестоящим политическим единицам вообще улучшала качество управления, так как они могли решаться коммунами с большим пониманием сути проблем и с учетом местных возможностей.
Руководствуясь Вайнхайтерским проектом Положения об общинах, Баден-Вюртемберг, Гессен и Северный Рейн-Вестфалия полагали, что в интересах укрепления коммунального самоуправления они должны отказаться от упомянутого разделения задач, поскольку отмеченное дуализмом соотношение между самоуправлением и управлением государственным существенно изменилось в 20 в., в частности в соответствии с Основным законом ФРГ . Считалось, что отныне следует говорить о задачах самоуправления в целом, которые, правда, следовало бы подразделять в зависимости от их возникновения на подлинно самоуправленческие и так называемые «обязательные для исполнения в соответствии с указаниями сверху» . Это «новшество» не приобрело, однако, принципиального значения, поскольку так называемые «обязательные» задачи верхов решались точно так же, как и все «переданные» общинам поручения верхов. Они представляют собой подлинно общинные дела. Просто в этих случаях государство сохраняет за собой в определенных пределах возможности влияния на ход событий.
Задачи, входящие в круг переданных на усмотрение общин, столь разнообразны и многочисленны, что даже их примерный каталог занял бы немало страниц. По самой приблизительной оценке, их число превышает 80% всех общинных задач и постепенно растет, причем их значение и количество занятого в их решении персонала значительно превышают все, что связано с собственной сферой работы общин. В ходе обсуждения их функциональной реформы нередко можно было слышать обвинение в превращении общин в государственную инстанцию . С учетом реалий данное утверждение следует признать правильным. Однако с юридической точки зрения это совершенно неверно, так как возможности государства давать указания в ходе решения задач, поручаемых общинам, строго ограничены. Поскольку государство и его ведомства, придерживаются таких границ, а общины в свою очередь признают их обязательность (что случается все чаще в виду укрепления общих после реформы, которая ввела новое районирование), переданные в ведение общин задачи по праву приобретают ранг общинных дел.
3. Финансирование задач, переданных в ведение общин. Описание принципов осуществления задач, переданных в ведение общин, было бы неполным без хотя бы краткого упоминания о способах их финансирования. Коммуны должны оплачивать решение не только собственных, но и поручаемых им задач. Абзац 3 ст. 83 Конституции Баварии гласит, что одновременно с возложением на общины государственных задач им должны выделяться необходимые средства. В соответствии с этим принципиальным положением абз. 4 ст. 8 БПО еще раз напоминает об обязанностях государства. Практически покрытие расходов осуществляется не в форме расчетов за осуществление конкретных задач, а согласно нормам Закона о финансовой взаимопомощи. В соответствии с ним общины получают возмещение своих административных расходов в виде финансовых поступлений, соответствующих числу их жителей, а не в размере фактически произведенных затрат или на основе оценки затраченных усилий. Такой подход вполне практичен, но реальные субсидии нередко недостаточны, а критерии их предоставления расцениваются общинами как необоснованные .
4. Финансирование собственных задач. Существенные проблемы и неясности возникают в связи с финансированием решения общинами их собственных задач. И в этом случае конституционное регулирование безупречно, поскольку абз. 2 ст. 83 баварской Конституции устанавливает, что общины получают деньги на покрытие их расходов из государственных средств. Однако реальные гарантии этого, которые должны обеспечиваться пятью статьями дохода, которые мы ниже перечислим, представляются проблематичными и не вполне соответствующими нормам права на самоуправление. Эти проблемы упомянуты как особо важные в ст. 9 Европейской хартии коммунального самоуправления (ЕХКС); соответствующие права общин подкреплены в ней развернутыми гарантиями .
Существо финансовой самостоятельности коммун, гарантированное их правом на самоуправление, состоит в том, что они получают средства, необходимые для покрытия своих расходов, из общественных поступлений (налогов, пошлин и сборов), получаемых под их собственную ответственность. Кроме этих трех источников дохода, существуют и другие, а именно: от различных форм коммунального финансового хозяйства (например, доходы от коммунального имущества), а также от поступлений в рамках коммунальной финансовой взаимопомощи. Перечисленные пять источников коммунальных доходов имеют совершенно различное значение и существенно отличаются в разных коммунах .

V. Публичные учреждения и приватизация
1. Публичные учреждения, хозяйственные предприятия. Наряду с функциями высшей административной власти, действующей во имя предотвращения любых опасностей, коммуна в значительной мере играет роль «предприятия, обеспечивающего насущные нужды» своих граждан, и это требует создания различных публичных учреждений, которые действуют в различных правовых формах в зависимости от близости к породившей их «матери-общине».
а) Преобладающая часть таких учреждений рассматривается как созданная для общего блага и потому предоставляется в полное распоряжение общественности. К ним относятся воспитательные и образовательные учреждения, культурные центры; спортивные сооружения, учреждения здравоохранения и социальной поддержки. Таковы, например, школы, музеи, филармонии и театры, дома престарелых, объединения слепых и глухонемых, ночлежки, сиротские приюты, воспитательные дома, детские сады и больницы, а также игровые площадки, стадионы, туристские приюты для молодежи и т.п. В этот круг входят также установки по переработке и сжиганию мусора, погребальные учреждения, бойни и скотные дворы.
б) В другой группе находятся коммунальные хозяйственные предприятия, т.е. учреждения, которые могут действовать в сфере частного хозяйства, но при определенных предпосылках, порождаемых традициями или отсутствием в этой сфере частной инициативы, управляются коммуной.
в) Вне первой и второй сфер находятся «предприятия», которые коммуна обязана содержать по закону, или такие, общественная полезность которых имеет первостепенное значение.
г) Особое место занимают, наконец, коммунальные предприятия снабжения и транспорта, являющиеся «хозяйственными предприятиями в широком смысле», на которые ее распространяются требования об особых предпосылках для допуска их к хозяйственной деятельности в общине. Это ведет, в конечном счете, к тому, что такие Предприятия (например, снабжающие население газом, водой, электроэнергией или транспортные) не должны следовать жестким нормам об участии коммуны в экономике и потому могут действовать в формах как публичного, так и частного права.
д) Установлены следующие предпосылки для учреждения, развития и приобретения коммунальных хозяйственных предприятий:
1) общественные потребности в их существовании;
2) по характеру и масштабам своей деятельности они должны соответствовать возможностям общины и покрывать возникающие потребности;
3) их цели не достигаются и не могут быть достигнуты столь же успешно и экономно другими лицами.
Особенность БПО (абз. 2 ст. 89) состоит в том, что наряду с упомянутыми ограничениями хозяйственной деятельности, служащими защите коммунальных интересов, оно содержит формулу, согласно которой общинные хозяйственные предприятия не должны наносить существенного ущерба частным предприятиям, действующим в сельском хозяйстве, торговле, ремеслах, промыслах или промышленности, или поглощать их. В итоге коммуны не содержат сегодня традиционных добывающих или перерабатывающих предприятий (сельскохозяйственных имений, молочных ферм, лесопилок, солеварен, карьеров по добыче гравия, каменоломен, кирпичных заводов, мельниц, буроугольных шахт).
Если коммунальное хозяйственное предприятие вообще допускается, то на условии особого ограничения руководства этим предприятиям, действующим в формах частного права, а именно: на условии так называемой «организационной приватизации». В принципе существует возможность выбора между частноправовой и публично правовой формами. Но именно БПО однозначно отдает предпочтение публичному праву, желая таким образом сохранить неослабное влияние коммуны за хозяйственным предприятием .
2. Приватизация. Именно на коммунальном уровне дискуссия о приватизации иступила в последнее время в новую фазу . Призыв к приватизации отвечает, кроме всего прочего, стремлению разрядить напряженное финансовое положение коммун путем передачи частникам публичных предприятий. Сторонники приватизации надеются наряду с таким обеспечением для коммун добиться удешевления производства, Поскольку частник может вести предприятие экономичнее и рентабельнее, чем коммуна. Однако противники приватизации опасаются, что законы свободной рыночной экономики и связанного с ней риска не позволят частнику надежно гарантировать исполнение взятых на себя обязательств. Там, где не обеспечена прибыль, частные предприятия, на нее ориентированные, приводят к падению уровня производства и услуг. В принципе относительно проблем приватизации трудно выработать однозначное мнение. В каждом отдельном случае следует точно выяснить конкретные местные особенности и анализировать сам объект, предназначенный для передачи в частные руки.
С затронутыми проблемами полной приватизации не следует смешивать упомянутую выше систему «организованной приватизации», т.е. перевода административных функций в частноправовые формы, в частности в формы коммунального хозяйственного права .
VI. Государственный надзор за коммунальной административной деятельностью
1. Надзор как корректива права на самоуправление. Положение общин в государстве и по отношению к нему таково (см. разд. II), что они, хотя и действуют на местах на основах собственной ответственности, все же одновременно подчиняются началам государственного строя. Этот строй, поддержание которого входит в обязанность общин, в конечном счете, гарантируется на коммунальном уровне государственными надзорными органами. С точки зрения единства властной конструкции надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам: он выступает как корректива их права на самоуправление. Это, конечно, не означает, что надзор за коммунами по существу выступает как ограничение коммунальной автономии. В своей надзорной деятельности государство не играет роль опекуна по отношению к «незрелым» общинам; его цель – обеспечение законности их действий и гарантирование интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун.
Федеральный конституционный суд справедливо отметил, что надзорная система должна вмешиваться только в экстремальных ситуациях. Баварский конституционный суд столь же определенно подчеркнул, что юридический надзор не должен превращаться в «надзорное вмешательство» в дела коммун. Любое надзорное мероприятие должно исходить из принципа возможно меньшего вмешательства такого рода.
Государственный надзор строится по-разному в зависимости от различного характера коммунальных задач, решаемых в качестве собственных или порученных сверху органам коммунального самоуправления. В первом случае коммуны подлежат только правовому надзору, во втором, кроме того, и ограниченному надзору, касающемуся существа дела.
2. Правовой надзор. Правовой надзор ограничивается наблюдением за решением коммунами законодательно установленных для них публично-правовых задач и выполнением их обязательств, а также за законностью их административной деятельности. Суть такого наблюдения в том, что надзорная инстанция в принципе не может принимать собственных решений. Она вправе собирать информацию и требовать воздержания от противоправных действий, однако не может заменять усмотрение коммунального органа собственным усмотрением. Для осуществления надзорных функций соответствующие ведомства располагают четырьмя видами средств, которые могут быть использованы для вмешательства с нарастающей силой, но начинать следует с самых мягких:
а) право на получение информации;
б) неодобрение каких-либо мероприятий, требование на изменения, отказа от их проведения, осуществления определенных публично-правовых задач или исполнения обязательств;
в) требование направления, сделанного в установленный срок;
г) в исключительных случаях – назначение наблюдателя от вышестоящей инстанции и даже роспуск коллегиального органа.
3. Ограниченный надзор по существу дел. В случаях, когда коммуна ведет дела по поручению вышестоящих звеньев госаппарата, государственный надзор касается не только правомерности ее действий, но затрагивает и вопросы административного усмотрения коммуны. Однако надзорные действия подлежат существенным ограничениям. Эта особенность регулирования проявляется отнюдь не повсеместно, но вполне отчетливо отражена в абз. 2 предл. 2 ст. 109 БПО. В других землях она может быть выведена как следствие из общего конституционного принципа, запрещающего превышение властных полномочий . Суть ограничения надзорных актов в том, что они должны относиться лишь к случаям, когда соответствующего указания или решения настоятельно требуют интересы общего блага или правомерные претензии отдельного лица. Такое «самоограничение права на директивные указания», выходящее за рамки абз. 4 ст. 84 баварской Конституции, свидетельствует о признании собственно коммунальными задачами также и дел, осуществляемых коммуной по поручению вышестоящих звеньев госаппарата.
4. Правовая защита от надзорных актов. В связи с вмешательством государства в право коммун у них, как и у других субъектов права, существует возможность судебного контроля за таким вмешательством. Этот контроль не ограничивается делами конституционной юстиции, но может осуществляться в рамках всей системы правовой защиты административными судами. Против надзорного акта (например, принятого ведомством ландрата против общины) может быть выдвинуто возражение, а затем подана жалоба в административный суд об отмене требований, предъявленных в порядке надзора, в частности направленных на проведение иных мероприятий, чем запланированные коммуной .
VII. Сотрудничество на коммунальном уровне
Коммунальное самоуправление требует не просто решения задач в интересах граждан, но прежде всего их эффективного решения. В связи с этим все прочнее становятся горизонтальные связи между общинами, умножаются точки их соприкосновения, общинные интересы перекрещиваются и переплетаются. Община не существует в одиночестве на своей территории. Многие ее решения, прежде всего в сфере планирования мероприятий и выработки перспективных проектов, выходят по своему значению за рамки одной общины и могут вызвать как позитивные, так и негативные последствия для ее соседей. Отсюда с неизбежностью следует необходимость более тесных контактов, учета взаимных интересов и сотрудничества. Решение задач в ходе сотрудничества коммун становится, таким образом, существенней частью коммунального самоуправления. Оно создает возможность для таких мероприятий, которые отдельная община могла бы осилить только с большим трудом. Вместе с тем оно препятствует перекладыванию своих задач на органы «более высокого уровня» или государственные ведомства и снижению ответственности за собственную работу на уровне коммунальном.
В Законе о сотрудничестве коммун предусмотрены три основные формы партнерства, выходящего за общинные границы: рабочие сообщества, целевые соглашения и целевые объединения. В принципе целевые объединения ограничиваются решением отдельных задач, но существуют и такие формы, которые берут на себя решение целого их комплекса; традиционно они именуются административными объединениями, службами и т.п.
Наименее определенной формой коммунального сотрудничества являются рабочие сообщества. Целевые соглашения как более интенсивная форма направлены обычно на решение задач одной территориальной единицы, с помощью другой такой же или совместное использование публичных учреждений общинами. При создании целевого объединения – наиболее законченной в правовом отношении формы властные полномочия переходят к новому субъекту права. Целевое объединение является корпорацией публичного права, а значит, обладает властными полномочиями и может издавать уставы и распоряжения в сфере взятых на себя задач, обязывающие членов этого объединения.
Административная реформа в старых федеральных землях (кроме Северного Рейна-Вестфалии и Гессена), проводившаяся в конце 60-х–начале 70-х годов, а также создание администрации в новых землях после 1990 г, сопровождались поисками коллективных форм коммунального самоуправления в рамках земель, способного гармонизировать противоречивые компоненты административной эффективности и гражданской инициативы.
Наряду с недемократическим решением, приведшим к созданию укрупненных общих (в Северном Рейне-Вестфалии и Гессене), существует широкий спектр коммунальных объединений. Это – деление на местные и объединенные общины в Рейнланд-Пфальце (породившее два вида как бы самостоятельных образований); нижнесаксонская объединенная община; объединенная администрация в Шлезвиг-Гольштейне (прижившаяся теперь также в Мекленбурге-Форпоммерне и Бранденбурге); подобное целевому объединению и основанное на «соглашении» административное объединение в Баден-Вюртемберге и «подлинное» административное объединение в том же Баден-Вюртемберге, а теперь также и в Саксонии, Саксонии-Ангальт, Тюрингии и Баварии.
Целью образования административного объединения в Баварии было сведение мелких общин в более крупные, насчитывающие не менее 800 жителей, а в идеальном случае – объединение таких общих в свою очередь в административный союз, охватывающий от трех до пяти укрупненных общин. В форме запрета это можно выразить следующим образом: недопустимы административные объединения на плотно заселенных территориях, включающие в себя мельчайшие общины или охватывающие слишком большое число участников.
Разделение функций между членами общинных объединений и административными объединениями производится на основе разделения собственных задач и задач, решаемых по поручению.
Собственные задачи по существу решаются самими членами общинных объединений, а их административная подготовка и проведение в жизнь возлагаются на административные объединения как органы общинных объединений. Задачи, решаемые на основе поручений, входят в компетенцию административных объединений; разумеется; с существенными ограничениями.
Органами административного сообщества являются общинное собрание и председатель сообщества. Членами собрания по должности являются все первые бургомистры общин, входящих в сообщество; в качестве избранных членов каждая община посылает в собрание одного или нескольких членов общинного совета.
В отличие от административного объединения, при объединенной администрации сами мелкие общины сохраняются. При этом наилучшим образом соблюдается принцип их демократического участия в управлении. Однако такое впечатление обманчиво, когда отдельные общины – члены объединения слишком малы, а число «управленцев» слишком велико. В Шлезвиг-Гольштейне это привело к непропорционально широкой передаче задач самоуправления от общин-членов к администрации. Данный факт служит обоснованию нижеследующего тезиса.
Общинное самоуправление зависит от величины общины. Чем малочисленнее, община, тем меньше ее вес по отношению к административному управлению или объединению, но меньше и груз ее собственных задач. Тем больше, однако, искушение, а иногда и необходимость переложить его на администрацию. Община должна быть в состоянии практически осуществлять коммунальное самоуправление, обладать собственным властным потенциалом. Интерес к коммунальному самоуправлению может сохраняться, если оно способно что-то приводить в движение. Поэтому в интересах реальной демократии необходима некая минимальная величина общины. Здесь также нужен компромисс между административной властью и ее территориальной близостью к гражданам. Наконец, при слишком большом числе общин-членов в значительной мере парализуется управленческий потенциал администрации: появляется слишком много уставов, различных бюджетов, заседающих корпораций, за которыми должна следить администрация. В результате такая администрация неизбежно превращается в неустойчивое основание единой общины.
В общем и целом созданное на основе длительных размышлений и с учетом опыта баварское административное объединение (наряду с баден-вюртембергским), которое копируют сейчас многие новые земли, оказалось наиболее эффективной формой коммунального самоуправления на неплотно заселенных территориях .
VIII. Коммунальное управление на уровне районов и округов
В государстве со сложным территориальным делением коммунальное самоуправление не ограничивается уровнем общины. В соответствии с принципами субсидиарности, рассматриваемыми в аспекте децентрализации, разделения и сбалансирования властей, самоуправляющиеся корпорации должны формироваться не только на самом нижнем местном уровне. В Баварии дни существуют на самостоятельном втором уровне – это районы (ландкрайзе) числом 71 и третьем уровне – это округа числом 7. Их коммунальная организация и перечень задач приспособлены к системе общин. На районном уровне основные жизненно важные проблемы решаются районным собранием (крайстаг); функции, аналогичные делам бургомистра, выполняет ландрат. И здесь задачи делятся на собственные и решаемые по поручению. Аналогично положение на уровне округа, хотя перечень задач скромнее. Следует указать при этом на две особенности. Первая состоит в том, что районы финансируют существенную часть своих мероприятий за счет налогов, поступающих от входящих в них общин, а округа – за счет районов и окружных городов. Только через эти налоги связаны упомянутые уровни общинного самоуправления, и только в этой сфере районы можно считать объединениями общин.
Вторая особенность характерна для районного уровня и низших государственных административных органов районного звена – так называемых канцелярий ландратов. В целях эффективности управления в Баварии были созданы такие низшие административные единицы, однако они тесно связаны с управлением районов. В результате на единый административный орган, подчиняющийся ландрату, т.е. избранному представительным собранием должностному лицу коммуны, возложено решение как коммунальных, так и государственных управленческих функций. Осуществляя последние, избранный коммуной ландрат выступает как глава государственного административного учреждения низшего звена.
Перевод с нем. Ю. Урьяса