Конституционное право зарубежных стран (материалы)

Конституционный совет Франции

26 января 2013

М.А. КРУТОГОЛОВОВ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ ФРАНЦИИ
ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Написать предисловие к книге коллеги, давнего друга – это всегда большое удовольствие. Но оно возрастает, когда речь идет о книге, с одной стороны, смыкающейся с собственными исследованиями автора этих строк и, с другой стороны, приносящей большому кругу читателей необходимые сведения о материи, которой я сам посвятил большую часть своей жизненной карьеры в качестве преподавателя, исследователя и судьи.
Все это я пишу, чтобы еще раз подчеркнуть, как я рад представить советским читателям книгу, в которой Михаил Крутоголов исследует Конституционный совет Французской Республики.
Автор этой монографии хорошо известен в западных странах – ведь он читал лекции более чем в пятнадцати из них. Михаил Крутоголов – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник авторитетного Института государства и права Российской Академии наук познакомил с советским конституционным правом тысячи слушателей в странах, где он выступал. Но именно во Франции он известен наиболее широко. Факультеты права Парижского университета неоднократно избирали его своим профессором, начиная с 1966 года и до наших дней. Все французские конституционалисты знают опубликованные им на французском языке книги о советском праве.
Но я особенно рад отметить, что параллельно с этим он ознакомил советских читателей с французскими Конституциями: идет ли речь о «Государственном строе Франции» (1962 г.), о «Президенте Французской Республики» (1980 г.) или о «Парламенте Франции» (1988 г.) – к этим монографиям Михаила Крутоголова обращается любой советский читатель, желающий узнать французское конституционное право.
Ему оставалось исследовать Конституционный совет Французской Республики: это и стало предметом настоящей монографии. Ее интерес очевиден всем. Вместе с Робертом Бадэнтэром, Председателем Конституционного совета, я имел честь и привилегию обсуждать проблемы контроля конституционности законов с советскими деятелями, которые готовили проекты нормативных актов об этом контроле или начинали вводить этот институт в СССР. Нам показалось, что многие вопросы должны были естественно иметь одинаковые ответы в наших странах. Опыт французского Конституционного совета не может, конечно, быть просто перенесен в Москву – ведь каждая страна имеет свои собственные традиции и свои собственные концепции. Однако было бы очень полезно использовать этот опыт, по меньшей мере технику контроля конституционности, столь новую для вашей страны.
Подобный предмет может быть исследован для советских читателей лишь мэтром конституционного права, который лучше других знает государственные институты и политическую жизнь Французской Республики.
Поэтому я желаю всяческих успехов книге Михаила Крутоголова о французском Конституционном совете. Я же лично убежден в этом успехе ввиду нашей дружбы, а также ввиду компетентности и познаний ее автора.
Франсуа Люшер,
Бывший член Конституционного совета,
Почетный Президент Университета Париж – I
(Пантеон – Сорбонна),
Государственный советник.
ОТ АВТОРА
Настоящая монография является третьей в серии работ автора, посвященных основным институтам государственного строя Французской Республики. После исследований о главе государства и о парламенте естественно было обращение автора к такому влиятельному механизму в системе государственных учреждений современной Франции как Конституционный совет. Вместе с тем эта тема стала особенно актуальной для советских читателей в связи с началом строительства правового государства в нашей стране – был учрежден Комитет конституционного надзора в СССР, созданы Конституционные суды в России и ряде других республик. Готовятся новые конституции Независимых Государств Содружества, и в системе впервые разделяемых властей в нашей стране конституционный контроль найдет свое должное место.
Ведь институт конституционного контроля – один из важнейших компонентов правового государства, посредством которого обеспечивается демократизм политической системы. Однако он долгое время недооценивался советскими политиками и государствоведами, и никакого подобного органа в советской конституционной системе не существовало. Сегодня ситуация радикально изменилась, и задача создания в нашей стране правового государства поставила конституционный контроль в центр внимания государствоведов всех республик.
В этих условиях роль, место и порядок функционирования органов конституционного контроля в зарубежных странах не может не вызывать интереса, ведь их опыт (положительный и отрицательный) – ценнейшее достояние, его изучение и использование позволит нам не «изобретать велосипед», а, не копируя существующие в иных странах правовые институты, избежать тем не менее их ошибок или неудачных решений.
Автор не считает возможной рецепцию какого бы то ни было иностранного права в такой стране, как наша, особенно в области конституционного регулирования (стоит ли напоминать, как это может выглядеть в условиях провозглашения суверенитета чуть ли не городов и районов?). Вместе с тем учет идей и принципов, легших в основу аналогичных институтов зарубежных стран, их законодательная техника являются, по нашему глубокому убеждению, обязательным для советских законодателей, закладывающих первые кирпичи в здание правового государства. А здесь опыт такой высокоразвитой в демократическом плане страны как Франция с ее хорошо отлаженным и эффективно функционирующим конституционным контролем более чем полезен и для нас.
Во всем своем изложении автор старался избегать прямолинейного сопоставления с нашими, только что народившимися, институтами конституционного контроля, не прибегал к приемам типа – вот хорошо бы то или иное положение использовать и у нас. Однако проницательный читатель не может не заметить, что уделяя, например, специальное внимание «обязательствам сдержанности», которыми связаны члены Конституционного совета Франции, и запрещению указывать на свое качество конституционного советника при выступлениях в прессе, автор подводит к мысли о неправильности отсутствия подобного запрета в нашей стране, где члены органов конституционного надзора, начиная с их руководителей, непременно сопровождают свои чисто политические выступления в различных средствах массовой информации указанием на свою принадлежность к независимому и беспристрастному конституционному суду…
Автор надеется, что аналогичные мысли вызовут у читателей и сведения о формировании французского Конституционного совета, организации его работы и многие другие небезынтересные для нас моменты.
Деятельности Конституционного совета посвящены во Франции десятки работ, и она рассмотрена практически во всех ее аспектах. А документация, публикуемая самим Советом, доступна без преувеличения каждому. Автор данной монографии сосредоточивает свое внимание лишь на организации и правовых аспектах деятельности Конституционного совета, рассматривая свою книгу как призыв к другим энтузиастам в дальнейшем углубить и расширить это первое на русском языке исследование. Он будет благодарен всем откликнувшимся на эту публикацию своими отзывами и критическими замечаниями.
ГЛАВА ПЕРВАЯ. СОЗДАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА
1. Конституционный контроль во Франции до 1958 г.
Франция – исторически одна из первых стран, Конституция которой стала писаным актом и притом обладающим наивысшей по сравнению с другими законами силой. Однако длительное время французское право игнорировало возможность контроля за соблюдением Конституции, т.е. за соответствием ей иных нормативных актов, и всегда отвергало возможность осуществления такого контроля судьями.
Любопытно отметить, что два политических режима, воспринявших разделение властей как конституционную догму, пришли в том, что касается конституционного контроля, к полностью противоположным решениям. Если в США после знаменитого постановления судьи Маршалла по делу Марбери против Мэдисона судьи считают себя вправе признать неконституционным любой акт, в том числе акт законодателя, то во Франции судебной власти до 1958 г. никогда сделать этого не удавалось. Да и после учреждения в 1958 г. специального органа – Конституционного совета, споры о том, является ли он «юрисдикцией», т. е. судебным органом, или не является им, не утихают и по сей день.
Господствующая во французском праве позиция непринятия судебного контроля объясняется рядом причин исторического и политического характера. Большинство членов Учредительных собраний периода Великой французской буржуазной революции испытывало сильное недоверие по отношению к судебной власти. Ведь трибуналы прежнего режима (они назывались парламенты), как правило, противились попыткам преобразований и вставали на защиту старого социального порядка. Именно парламент Парижа, например, решительно воспротивился реформам Тюрго, направленным на уничтожение корпоративных привилегий. В качестве реакции на подобную позицию парламентов сменявшие друг друга учредительные собрания революционной эпохи стремились не допустить какой-либо попытки судебной власти воспротивиться власти законодательной, в частности путем конституционного контроля.
«Эта чудовищная власть станет всем в государстве, и, желая дать стража публичным властям, им дадут хозяина, который скует их, чтобы легче их охранять», – этими словами граф Тибодо 24 термидора III года призвал большинство Конвента отвергнуть предложение аббата Сийеса об учреждении корпуса стражей Конституции. Последовавшее за этим отклонение этого института первоначально выразило чувства, ставшие затем надолго традиционными во французских политических кругах: враждебность по отношению к какому бы то ни было контролю за конституционностью, враждебность к самой идее «правления судей».
Нация, согласно ст. 3 Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., суверенна. А это означает, что она никому не подконтрольна. Законодательный корпус и король представляют Нацию (ст. 2, раздел III Конституции 1791 г.), и когда они решают что-либо, это означает решение самой Нации. Никакой судебный контроль над законодателем невозможен. Более того, он прямо запрещен многими актами революции .
Идеи Руссо, воспринятые творцами конституций революционной эпохи, обусловили негативное отношение к идее конституционного надзора со стороны органа иного, чем сам законодатель. И в отличие, например, от США, где аналогичный процесс привел как раз к судебному контролю за конституционностью, во Франции этот контроль установился лишь тогда, когда он был прямо предусмотрен и организован самой Конституцией.
После Революции и до конца IV Республики Франция знала дюжину различных конституционных режимов, каждый из которых заметно (а иногда и радикально) отличался от предыдущих. Однако конституционный контроль или не существовал, или фигурировал чисто символически: некоторые тексты предусматривали его, но он никогда на практике не функционировал.
Ни одна из конституций не подвергла ревизии революционный принцип о том, что суд не имеет права контролировать конституционность нормативных актов, хотя эти акты были сведены судебной практикой лишь к закону (т.е. контроль актов правительства оказался в дальнейшем возможен и получил широкое распространение в виде административной юстиции).
Конституционные хартии 1814 и 1830 гг., как и республиканская Конституция 1848 г., полностью игнорируют конституционный контроль.
В период Консульства и Империи существовал в качестве контрольного органа Сенат, в задачу которого входило формальное решение вопроса о судьбе актов, направляемых ему Трибунатом или правительством и объявленных последними неконституционными. Но Сенат полностью зависел от императора и был безгранично предан правительству и Трибунату, что и обеспечило полное бездействие системы контроля .
Вторая империя учредила в Конституции 1852 г. Сенат с почти аналогичными функциями, но в то же время расширила круг обращающихся к нему, включив в него наряду с государственными органами также и петиции граждан. Однако и этот орган действовал не более активно, чем его предшественник.
Конституционные законы 1875 г., установившие во Франции режим, получивший наименование III Республики, не предусматривали никакого контроля конституционности.
И лишь Конституция 27 октября 1946 г. (IV Республики) вновь учредила орган такого контроля – Конституционный комитет. Его создание явилось результатом компромисса в Учредительном собрании между коммунистами и социалистами (противниками какого-либо контроля над избранной всеобщим голосованием палатой – Национальным собранием) и католической партией МРП . Конституционный комитет являлся, скорее, органом для разрешения разногласий между палатами парламента: Национальным собранием – единственным законодателем страны и «палатой размышлений» – Советом Республики. Согласно Конституции 1946 г., Конституционный комитет «изучает вопрос о том, не предполагают ли законы, принятые Национальным собранием, пересмотра Конституции» (ст. 91 Конституции). В Комитет входят президент Республики, председатели Национального собрания и Совета Республики, семь членов, избираемых в начале каждого года Собранием из лиц, не являющихся его членами, и три члена, избираемых по такому же принципу Советом Республики.
Комитет выносит свои решения только в случае, если президент Республики и председатель Совета Республики передают какой-либо закон на его рассмотрение в период, когда не последовало еще промульгирования закона. Решение об этой передаче должно быть принято абсолютным большинством сенаторов. Юридически Комитет не мог объявить закон неконституционным; он мог лишь заявить, что переданный на его рассмотрение текст предполагает пересмотр Конституции. В этом случае подразумевалось, что Собрание ошиблось в процедуре: вместо процедуры пересмотра Конституции оно приняло закон в обычной процедуре. При вынесении подобного решения закон не промульгируется, а значит, и не выполняется. Конституционный комитет возвращает его Собранию с тем, чтобы, прежде чем принять подобный закон, оно изменило конституцию или убрало из закона вызвавшие возражения пункты. Подобная форма выступления Комитета, который, фактически объявляя закон неконституционным, не мог, однако, сделать это прямо, продиктована стремлением авторов конституции формально не ставить Комитет над Национальным собранием.
Характерным для компетенции Комитета являлся тот факт, что он мог высказываться лишь по I–X главам Конституции. Таким образом, если, например, какой-либо закон нарушит социальные и экономические права, записанные в Преамбуле Конституции, то здесь Комитет «не компетентен».
Характерно, что вступление в действие Конституционного комитета зависело от Совета Республики, на который правящие круги возлагали особые надежды еще в период выработки Конституции. Ведь достаточно Совету Республики согласиться с Национальным собранием и, даже если речь идет, например, о прямом нарушении Конституции, закон будет наверняка принят, так как только тот же самый Совет Республики может абсолютным большинством голосов решить вопрос о передаче закона в Конституционный комитет.
Ряд факторов позволяет констатировать еще одну характерную особенность роли Комитета. Он был призван примирять палаты парламента в случае расхождения между ними. Точнее, он предназначен для защиты Совета Республики от действий со стороны Национального собрания (президент Республики прямо заявил об этом в июле 1949 г.). Только этим можно объяснить исключительное право Совета Республики обращаться в Комитет, специальное указание Конституции на роль Комитета как примирителя и т.д. Становится очевидным, что добивавшиеся создания Комитета буржуазные партии не в последнюю очередь думали о роли Комитета в деле защиты своего любимого детища – второй палаты парламента.
Практически в IV Республике Комитет не действовал эффективно и представлял собой нечто вроде резервного орудия, которое могло быть введено в действие по усмотрению правящих кругов, когда в этом будет необходимость. Конституционный комитет собирался только один раз, 16-18 июня 1948 г., в связи с расхождением регламентов Национального собрания и Совета Республики и в своем решении пытался примирить палаты, выступая, однако, явно в поддержку Совета Республики. Вопрос о конституционности закона никогда Комитетом не рассматривался.
Таким образом, были созданы своеобразные «сдержки и противовесы» Национальному собранию. В конечном счете, ни президент Республики, ни Конституционный комитет, ни вторая палата не могли помешать принятию закона, одобренного избранным всеобщим голосованием Национальным Собранием (этого добились при выработке Конституции демократические силы), но они могли тормозить его принятие до того момента, когда необходимость того или иного мероприятия просто отпадет или оно станет ненужным.
Мы видим, таким образом, что институт конституционного контроля во Франции находился лишь в зачаточном состоянии и фактически не действовал даже тогда, когда формально учреждался. И лишь V Республика, как стал называться государственный строй и политический режим, установленный Конституцией 1958 г., ввела эту новеллу и решительно утвердила ее.
2. Общая концепция роли и места Конституционного совета
в период подготовки Конституции 1958 г.
Не являвшийся органом конституционного контроля в полном смысле Конституционный комитет 1946 г. и прежде всего его антипарламентская направленность тем не менее послужили прецедентом в 1958 г., когда в период подготовки Конституции V Республики рассматривался вопрос о создании Конституционного совета. Ведь авторы Конституции тогда искали главным образом возможность отодвинуть на задний план парламент и, прежде всего, избираемое всеобщим голосованием Национальное собрание. Суды не могли бы воспротивиться желанию парламента вернуть себе утраченное положение. Нужны были иные гарантии. С этой целью и был учрежден Конституционный совет – механизм, который путем юридических процедур мог бы сдерживать парламент. И хотя позднее компетенция Совета расширилась за счет включения в область его контроля Преамбулы Конституции (т.е. главным образом прав и свобод граждан), и он стал играть роль совсем иную, чем та, что была задумана создателями V Республики, материалы подготовки Конституции не оставляют никаких сомнений: Конституционный совет был учрежден для того, чтобы обуздывать парламент и не давать ему выходить за рамки, строго ограниченные самой Конституцией.
Авторы Конституции 1958 г. вовсе не стремились к созданию общего контроля конституционности актов публичных властей или к защите прав и свобод граждан. Создание Конституционного совета полностью соответствует общему духу Конституции 1958 г.: всемерно усиливая исполнительную власть, и главным образом президента Республики, она делала это путем принижения роли парламента, прежде всего Национального собрания. Но Национальное собрание избиралось всеобщим голосованием, а исполнительная власть, включая и президента (в тот период, т. е. до конституционной реформы 1954 г.), от него не исходила. Исторические же примеры – Генеральные штаты 1789 г. и Учредительное собрание 1871 г. – убедительно свидетельствовали, что палата, избранная всеобщим голосованием, может реально угрожать исполнительной власти, не имеющей подобной опоры, каково бы ни было ее старшинство (монархия) или популярность (Тьер). О выборах президента (а им мог быть только де Голль) всеобщим голосованием в 1958 г. речь не шла, и, следовательно, надо было создать эффективный механизм, чтобы заставить парламент не выходить за рамки предписанной ему новой, резко ограниченной роли.
Во всей работе по созданию Конституции поэтому роль Совета рассматривалась, прежде всего, как дополнительно ограничивающая парламент, особенно Национальное собрание. Излагая проект Конституции перед Государственным советом 27 августа 1958 г., министр юстиции (и руководитель рабочей группы по подготовке проекта) М. Дебре говорил, прежде всего, о необходимости положить конец извращениям парламентского режима и парламентскому произволу: «Учреждение Конституционного совета демонстрирует желание подчинить закон, т.е. решение парламента, высшей норме, установленной Конституцией. Но ни дух парламентского режима, ни французская традиция не предоставляют юстиции, т.е. каждому обращающемуся к ней, права рассматривать значение закона. Поэтому проект предусмотрел создание особого института, к которому могут обратиться четыре органа. Этому Совету были предоставлены и другие полномочия, в частности рассмотрение регламента парламентских палат и решение об оспариваемых выборах с тем, чтобы уничтожить скандал не утверждения полномочий по партийным соображениям. Существование этого Совета, авторитет, который он должен получить, являются большой и необходимой новацией. Конституция создает, таким образом, оружие против извращений парламентского режима» .
Подчеркивая важность новации, авторы Конституции высказывались за конституционный контроль – следствие сделанного ими различия между суверенитетом Нации – высшей ценностью и властью подчиненной, властью парламента. Но они с самого начала исключили процедуру американского типа: контроль, осуществляемый судами.
Отметим, что в докладе ближайшего сотрудника де Голля – М. Дебре, в этом основополагающем документе для понимания духа Конституции 1958 г., как его понимали ее авторы, не было сказано ни слова о том, что позднее во французском праве стали называть «конституционным блоком»; включал ли он в себя Преамбулу и Декларацию прав человека – тексты, которые Конституция 1946 г. специально вывела из сферы действия конституционного контроля.
Итак, по замыслу отцов Конституции 1958 г. следовало решить несколько задач.
Во-первых, помешать парламенту извратить дух Конституции под предлогом ее дополнения. Поэтому было установлено правило: органические законы могут быть промульгированы лишь после проверки их соответствия Конституции (ст. 61).
Во-вторых, надо было помешать парламентским палатам добавлять новые формы контроля над правительством и ответственности правительства, не предусмотренные в основном законе. Отсюда установление порядка, согласно которому регламент палат вступает в силу лишь после проверки его соответствия Конституции (ст. 61).
В-третьих, авторы Конституции хотели помешать парламенту выходить за рамки его строго ограниченных конституционных полномочий. И Конституция устанавливает ряд воистину драконовских правил: Конституционный совет может по обращению правительства воспротивиться обсуждению любого предложения или поправки, вторгающихся в зарезервированную за правительством область (ст. 41). Обычный закон, противоречащий в чем-либо Конституции, должен до его промульгирования быть направлен определенными властями в Конституционный совет, который может помешать его промульгированию (ст. 61, 62). Наконец, закон, который принят в области, зарезервированной за правительством, может быть «понижен в ранге» Конституционным советом, что позволит правительству изменить его регламентарным путем, т. е. собственным актом (абз. 2 ст. 37).
В-четвертых, «мандат» каждого парламентария поставлен под наблюдение: контроль правильности избрания отобран у палат и передан Конституционному совету. Последний же прекращает парламентские полномочия, провозглашая прекращение мандата в случае появления не избираемости (ст. 8 ордонанса от 24 октября 1958 г.) или отставку «по долгу» в случае сохранения парламентарием должности, несовместимой с его мандатом (ст. 20 того же ордонанса).
На создаваемый главным образом для достижения названных целей и уже проектируемый орган можно было возложить и другие обязанности. Во-первых, поскольку он уже занимается вопросами выборов, ему предложили заниматься также контролем за ходом референдумов (ст. 60) и выборами президента (ст. 58).
Во-вторых, в связи с дискуссиями, возникшими в ходе подготовки Конституции 1958 г., о противоречии некоторых международных обязательств Франции ее независимости речь пошла об авторитетном органе, который мог бы в чисто правовом плане (т.е. не дезавуируя переговоры) воспротивиться ратификации конвенции, противоречащей Конституции (ст. 54). Создаваемый Конституционный совет показался идеальным для этой цели.
В-третьих, наконец Конституционный совет мог стать тем высоким и авторитетным органом, который контролирует возникновение препятствий, мешающих президенту Республики осуществлять свои функции (ст. 7), и высказывает ему свое мнение об использовании чрезвычайных полномочий (ст. 16).
Общей чертой всей иной, помимо конституционного контроля, компетенции вновь создаваемого органа стала передача ему авторами Конституции тех полномочий, для осуществления которых требовалось наличие в случае спора независимого от других органа, иного, чем все уже существующие административные и правовые инстанции, контроль которого был бы приемлем и для политических властей.
Все эти иные полномочия касаются как лиц, так и юридических действий. В отношении лиц это, прежде всего, президент Республики. Выборы главы государства: контроль за голосованием, определением результатов, рассмотрение рекламаций – составляют «зарезервированную область» деятельности Конституционного совета.
Затем следуют парламентарии. Если в отношении избрания членов муниципальных и генеральных (департаментских) советов рекламации рассматривает Государственный совет, то парламентарии подняты на ступеньку выше: дела об их избрании отобраны у более не суверенных палат парламента и переданы в исключительную компетенцию Конституционного совета. Также передано Конституционному совету решение вопроса о возможной неспособности главы государства и членов парламента осуществлять свои функции.
Что же касается юридических действий, то Совет контролирует ход референдумов, рассматривает рекламации и провозглашает результаты всенародных голосований.
Он дает президенту Республики заключение о возможности применения чрезвычайных полномочий и о принимаемых в ходе их осуществления решениях главы государства.
В законодательной области Совет высказывается о приемлемости предложений и поправок, которые, по мнению правительства, не входят в рамки закона. Конституция 1958 г. разграничила области закона и регламента (акта правительства). В ст. 34 ограничительно перечислены области, в которых может выступать законодатель, и потому все попытки парламента выйти за эти рамки (и выступить, таким образом, в области регламентарной, которой отведено все не перечисленное в Конституции, т.е. огромное большинство сфер) должны быть сдержаны. Роль Конституционного совета как раз и состоит в том, чтобы констатировать «превышение власти» парламентом и сдерживать его в установленных рамках.
Совет высказывается о проектах декретов, которыми правительство может отменять законодательные акты, если они оказались принятыми в регламентарной области.
Наконец, и это одна из важнейших прерогатив Конституционного совета, по обращению президента Республики, премьер-министра и председателей палат парламента Совет устанавливает соответствие Конституции принимаемого закона. Он также высказывается о подобном соответствии ордонансов и регламентов палат.
Мы изложили, таким образом, задачи замысленного в период подготовки Конституции 1958 г. органа, которые и объясняют его «raison d’être». Ведь после определения задач как раз и встал вопрос о том, можно ли возложить их на уже существующий орган или требуется создать новый, специально для этих целей.
Прежде всего, можно вспомнить об одном из старейших институтов французского государства и, несомненно, высоко авторитетном в области права органе – Государственном совете. Однако никто из лиц, готовивших новую Конституцию (хотя именно многочисленные члены и сотрудники Государственного совета приняли активное участие в ее подготовке), вопрос об этом не ставил. Дело в том, что Государственный совет участвует в административной деятельности, и возложение на него роли арбитра между законодательной и исполнительной властью было бы весьма спорным. К тому же имевшие место в прошлом попытки возложить на Государственный совет контроль над законодательной деятельностью оказались неудачными.
И вопрос был решен в пользу создания специального для этой цели органа. Как назвать его? В IV Республике существовал, как мы уже отмечали, Конституционный комитет. В соседних Италии и ФРГ действовал Конституционный суд. По свидетельству проф. Ф. Люшера, одного из активных участников подготовки Конституции 1958 г. и в последующем члена Конституционного совета, наименованию «Совет» было оказано предпочтение потому, что этот термин двусмыслен. «Комитет или комиссия» – это орган подчиненный. Наименование «Суд» создавало бы впечатление, что парламент ставится под контроль судей. Термин же «Совет» во французской государственной лексике, особенно если вспомнить о Совете Республики 1946 г. или Государственном совете, может обозначать как политический, так и судебный орган .
Оставалось решить, как будет формироваться новый орган с указанными задачами. Идея составить его исключительно из судей была отвергнута как неприемлемое французской доктриной «правление судей». Избрание членов Совета парламентом привело бы к бесконечным политическим баталиям парламентских групп . Поэтому авторы Конституции решили положиться на здравый смысл и мудрость президента Республики и председателей палат, предложив каждому из них назначать по три члена.
Кроме того, в состав Конституционного совета включили «в силу самого закона» всех бывших президентов Республики (многие французские авторы объясняют это обещанием, данным де Голлем президенту Рене Коти, передавшему ему свою власть).
Председателя Совета назначает президент Республики, что дает последнему еще одну важную прерогативу.
«Последнее, что оставалось решить, – срок, на который назначаются члены Совета. Идея пожизненного назначения (подобно членам Верховного Суда США) была отклонена, ибо это привело бы к быстрому старению и сделало Совет слишком консервативным. Авторы Конституции предпочли достаточно длительный срок – девять лет, с обновлением на одну треть каждые три года, чтобы обеспечить не только сменяемость, но и преемственность в работе Совета.
Такая общая концепция Конституционного совета обсуждалась в ходе подготовки Основного закона и дополнивших его специальных текстов о Совете. Она была, как мы увидим далее, изменена в последующем, и первоначальный замысел отцов Конституции значительно разошелся с ролью и местом Совета в наши дни.
3. Подготовка учредительных документов о Конституционном совете
Основные положения статуса Конституционного совета разработаны в самом тексте Конституции 1958 г., где этому вопросу посвящен специальный раздел (VII) из 8 статей (56-63) в ордонансе от 7 ноября 1958 г., являющемся Органическим законом о Конституционном совете, и в нескольких декретах по выполнению этого ордонанса. Кроме того, деятельность Совета в ряде областей регулируется в нормативных актах, относящихся к другим государственным институтам – президенту Республики, выборам, статусу парламентария и др., о чем речь пойдет ниже, когда мы будем рассматривать компетенцию и деятельность совета в соответствующих областях.
Разработку первоначального проекта раздела Конституции 1958 г. о Конституционном совете провела подгруппа в составе трех юристов: правительственного комиссара Жано, члена кабинета генерала Ш. де Голля, и двух профессоров права Ж. Фуае и Ф. Люшера. Подготовленные ею предложения были затем рассмотрены и без значительных изменений утверждены рабочей группой по подготовке проекта Конституции под председательством М. Дебре и Межминистерским советом под председательством Ш. де Голля. Затем они были переданы на обсуждение Конституционного консультативного комитета (ККК), куда вошли 13 человек, назначенных правительством, 16 депутатов и 10 сенаторов. Совет министров не согласился с большинством поправок, предложенных ККК, приняв лишь самые незначительные. Затем было получено заключение Государственного совета, и в начале сентября 1958 г. правительство утвердило окончательный текст проекта. Вынесенный на референдум 28 сентября 1958 г. проект Конституции был одобрен 17 668 790 голосами против 4 624 511.
Так как парламентские дебаты при подготовке Конституции 1958 г. не проводились, и парламент был отстранен от этой миссии, то из подготовительной работы следует выделить обсуждение проекта Конституции в ККК, где в ходе рассмотрения интересующего нас раздела был поставлен ряд вопросов, имеющих прямое отношение к будущей практике работы Конституционного совета и его сегодняшнему дню. Поэтому мы на них остановимся подробнее.
В том, что касается состава Совета, ККК предложил установить несовместимость членства в нем с любой другой публичной должностью или оплачиваемой деятельностью. Однако правительство не согласилось с этим, и в окончательный текст проекта это положение не вошло.
Гораздо более важным представляется предложение, принятое ККК, расширить круг институтов, могущих обратиться к Конституционному совету с запросом о конституционности закона. ККК добавил к четырем лицам – президенту Республики, премьер-министру и председателям палат – «одну треть членов той или другой палаты парламента». В дебатах в ККК эта поправка, предложенная М. Трибуле, вызвала возражения как ведущая якобы к «политизации Совета» .
Значимость принятой ККК поправки трудно преуменьшить: ведь она, во-первых, позволяла и оппозиции иметь право на обращение в Совет (оппозиция лишь в исключительных случаях может выразить свое отношение к закону устами президента Республики, премьер-министра или председателя одной из палат). И, во-вторых, эта поправка придавала новую ориентацию всей миссии Совета: она могла привести к защите не только установленной Конституцией компетенции государственных органов, но и к защите прав граждан (о чем прямо говорил автор поправки) .
Хозяин положения – правительство, не согласилось с позицией ККК, и предложенная поправка не вошла в окончательный текст проекта Конституции. Но… шестнадцать лет спустя именно этот эпизод вдохновлял авторов конституционной реформы 1974 г., и право обращения в Конституционный совет получили уже не одна треть, а одна десятая или пятая часть членов палат (60 депутатов или 60 сенаторов), которые и стали эффективно его использовать.
Автор поправки утверждал, что предусмотренный предварительным проектом конституционный контроль является чисто теоретическим, т.е. неэффективным. «Высокие инстанции составят новую систему, которая не будет атаковать самое себя; следует дать эту возможность лицам, чьи интересы могут оказаться затронутыми» . Возражая ему, член ККК П. Кост-Флоре заявил, что «поправка г-на Трибуле политизирует Совет», а П. Тейтжен предсказывал мрачную картину будущего: «Каждый раз, когда принятие закона вызовет бурные дебаты, оппозиция не упустит случая обратиться в Конституционный совет, в конечном счете, эффективное правление перейдет в руки находящихся в отставке стариков, заседающих в этом Совете». Еще более резко выступил против поправки министр юстиции М. Дебре: «Авторы предварительного проекта руководствовались идеей сделать обращение в Совет как можно более торжественным: только четыре должностных лица имеют это право. Однако предложенная поправка приводит к политизации этой операции, ибо она предусматривает парламентские дебаты, в ходе которых может иметь место любое давление».
Тем не менее, ККК принял большинством голосов поправку Трибуле, а сама дискуссия вокруг нее отнюдь не потеряла актуальности. Аргументы о защите прав парламентского меньшинства, о необходимости противовеса сильной исполнительной власти и о политизации Совета вновь выплыли на поверхность, но уже позднее, в 1974 г.
Однако, пожалуй, самое важное изменение внес ККК в ст. 14 проекта Основного закона о роли Конституционного совета в случае применения президентом Республики чрезвычайных полномочий (она стала позднее ст. 16 Конституции). И здесь возник прямой конфликт между генералом де Голлем и ККК во главе с его председателем П. Рейно. По предложению трех профессоров права (М. Валин, П. Тейтжен и П. Кост-Флоре), ККК внес изменение в проект ст. 14: мнение Конституционного совета, которое запрашивается в случае применения президентом чрезвычайного положения, должно быть обязательным для главы государства, т.е. связывает его и, по сути, разрешает ему прибегнуть к этому особо опасному инструменту власти или наоборот (в случае отрицательного мнения) запрещает.
Генерал де Голль не согласился с этой поправкой, которая обусловливала применение чрезвычайных полномочий не только личной волей главы государства (а речь могла идти только о нем), но и согласием (положительным решением) Конституционного совета. Отметим, что позднее было введено правило о том, что мнение Совета должно быть мотивированным и публичным , что все же связывает президента, решившего поступить вопреки мнению Совета.
Укажем в заключение еще на один немаловажный эпизод предконституционных дебатов. Консультативный конституционный комитет отклонил по просьбе комиссара правительства Жано поправку к проекту Конституции, которая обязывала законодателя соблюдать права и свободы граждан, провозглашенные в Преамбуле Конституции. Этим было совершенно очевидно вновь подчеркнуто, что по замыслу правительства Конституционный совет не мог воспротивиться принятию закона, противоречащего провозглашенным правам и свободам . Дальнейшая эволюция, как мы увидим, привела к полному отходу от этого замысла. Из других обсуждавшихся в ККК и не принятых им поправок отметим, что предлагалось назначение ряда членов Конституционного совета Государственным советом и Кассационным судом, введение в компетенцию Совета контроля за применением статуса политических партий.
В ходе обсуждения проекта Конституции в иных органах по интересующему нас вопросу был сделан ряд других поправок. Так, установление 3-летнего частичного обновления членов Совета логически привело к сокращению числа его членов с первоначально предлагавшихся 10 до 9. Государственный совет добавил в проект указание о том, что решения Совета обжалованию не подлежат и обязательны к исполнению всеми властями. В проекте появилось также указание о том, что специальный Органический закон установит правила организации и функционирования Конституционного совета (ст. 63).
Подготовленные таким образом положения о Конституционном совете составили специальный раздел VII Конституции 1958 г. Его дополняет и развивает принятый ордонансом председателя Совета Министров Ш. де Голля от 7 ноября 1958 г. Органический закон о Конституционном совете – другой важнейший учредительный документ этого института.
Ордонанс был подготовлен профессорами Ж. Фуае и Ф. Люшером и после обсуждения в рабочей группе под председательством М. Дебре передан правительству и в Государственный совет. В ходе его обсуждения можно отметить следующий немаловажный момент. В текст ордонанса вошла предложенная составителями ст. 53, где устанавливалось, что заключение Конституционного совета о наличии условий, требуемых ст. 16 Конституции для осуществления главой государства чрезвычайных полномочий, должно быть мотивированным и публичным. Так как президенту Республики было бы очень трудно не посчитаться с подобным заключением, очевидно, что эта формула близка к тому требованию положительного заключения Совета, которое было решительно отклонено Ш. де Голлем в период подготовки текста Конституции.
Сам проф. Ф. Люшер отмечает в связи со сказанным удивительную легкость, с которой это положение вошло в текст Органического закона (логичнее было бы ожидать сопротивление. – М. К.), и что «нет уверенности в том, что генерал де Голль уделил внимание последствиям этого положения» .
Учрежденный Конституцией V Республики Совет выступает, таким образом, как важная составная часть глобального мероприятия правящих кругов по ликвидации парламентского суверенитета. «Республике депутатов», как иногда называли до 1958 г. парламентский строй Франции, был положен конец.
Лишенный суверенитета парламент, естественно, оказался подчиненным контролю вновь учрежденных судей. Анализируя первое решение Конституционного совета, принятое относительно избирательного спора 30 июня 1959 г., проф. Л. Амон дал своей хронике в сборнике Даллоза характерное название «Когда парламентские палаты имеют судей» .
4. Практика первых десяти лет деятельности Конституционного совета
Конституционный совет начал свою работу в точном соответствии с замыслом авторов Конституции: его первым «делом» было рассмотрение регламентов Национального собрания и Сената, и уже в июне 1959 г. Совет вынес решение о том, что ряд статей регламентов противоречит Конституции. Парламент был, таким образом, впервые «осажен назад», а новый инструмент показал свою эффективность.
В дальнейшем мы подробно коснемся деятельности Совета в различных областях, а сейчас ограничимся лишь анализом общей эволюции роли и места Конституционного совета в V Республике и системе ее высших органов власти.
Три черты характеризуют юриспруденцию Совета в первые 12 лет его существования, т. е. до 1971 г.
Во-первых, это бдительная защита Советом зарезервированной за правительством регламентарной области от вторжений в нее парламента. Ограничительное перечисление областей, где может выступать законодатель, и впервые установленное в Конституции 1958 г. различие между принципами и способами осуществления законодательных мероприятий привели к объявлению неприемлемыми большинства парламентских инициатив. Решения Конституционного совета по этим вопросам и их исполнение «вбили» в нравы, в поведение и в практику парламентариев идею ограничения законодательной деятельности, идею, которая при иных обстоятельствах, наверное, долго оставалась бы мертвой буквой.
Во-вторых, и это уже иная тенденция, Совет скорее расширительно толковал сферу законодательной деятельности, когда речь шла о публичных свободах, признавая здесь компетенцию парламента более широкой, чем компетенцию правительства. Такую позицию Совет занял, например, в ряде своих решений, связанных со службами радио и телевидения.
В-третьих, Конституционный совет весьма строго и узко определял свою собственную компетенцию и занимался лишь теми вопросами, которые ему были текстуально предписаны учредительными актами. В решениях Совета этого периода неоднократно подчеркивалось, что он имеет лишь порученную ему компетенцию и никакой другой.
В первые годы Конституционный совет ограничивает свою сферу, далее которой он не вмешивается: это прежде всего исключительная компетенция, прямо предписанная ему Конституцией. Решения Совета 60-х годов (действующие, впрочем, и по сей день) исходят лишь из этого критерия, причем подчас и толкуемого им ограничительно.
Отказываясь рассматривать рекламации в связи с использованием средств пропаганды во время референдума, Совет мотивирует свое решение тем, что никакой текст не дает ему права заниматься операциями в период, предшествующий референдуму .
Получив обращение председателя Национального собрания с просьбой высказаться о ряде статей подготавливаемого регламента этой палаты, Совет отказывается дать заключение, так как, по его мнению, Конституция имела в виду только весь текст регламента, а не его части .
Можно приводить множество и других примеров ограничительного толкования Конституционным советом своей компетенции. Практика 60-х годов однозначна. Но ряд таких на первый взгляд технических решений (установление того, входит ли данный вопрос в компетенцию Совета) имел первостепенное политическое значение. Например, в 1961 г., в период применения президентом Ш. де Голлем чрезвычайного положения, в Национальном собрании была внесена резолюция порицания правительству, и председатель Собрания запросил Конституционный совет: приемлема ли эта резолюция? В ответе-решении Совета от 14 апреля 1961 г. говорится: «Ни одно из положений Конституции, в том числе и ст. 16, не дают Конституционному совету компетенцию высказываться по данному вопросу».
Совет в этот период не просто ссылался на текстуально предписанную (или не предписанную) ему компетенцию, но и толковал имеющиеся тексты ограничительно. Наибольшую огласку и широкую критику в правовой и политической прессе получило решение Конституционного совета от 6 ноября 1962 г.
Как известно, осенью 1962 г. во Франции шла острая политическая борьба вокруг планов президента де Голля ввести выборы главы государства всеобщим прямым голосованием . В стране возникла широкая оппозиция правительству, и мы можем в данной работе лишь конспективно напомнить читателю некоторые основные моменты той беспокойной осени: резкие протесты всех политических партий, кроме голлистской ЮДР, бурные дебаты в парламенте, принятие Национальным собранием резолюции порицания правительству, роспуск самого Национального собрания, прямой бунт Сената, председатель которого возглавил парламентскую оппозицию, единодушное отрицательное мнение Государственного совета и, наконец, скромные результаты референдума, на котором лишь 46,40 % лиц, внесенных в избирательные списки, ответили утвердительно.
А какова была позиция Конституционного совета? Мог ли он остаться в стороне от этих важнейших политических и конституционных дебатов? К Совету обратился председатель Сената и третье лицо в государственной иерархии – Г. Моннервиль с просьбой объявить неконституционным закон об избрании президента Республики всеобщим голосованием, принятый на референдуме 28 октября 1962 г. В ответ Конституционный совет в своем решении от 6 ноября 1962 г. объявил себя… некомпетентным: «из духа Конституции, которая сделала Конституционный совет органом- регулятором деятельности публичных властей, вытекает, что законы, которые Конституция подразумевала в своей ст. 61, это исключительно законы, проголосованные парламентом, а совсем не те, которые принимает народ путем референдума и которые являются прямым выражением национального суверенитета».
Мы еще вернемся к этой позиции Конституционного совета в последующем изложении, а пока ограничимся лишь замечанием о том, что считающий себя «регулятором публичных властей» Совет рассматривает в качестве таких властей лишь конституированные власти, за исключением суверенной власти народа. Невозможно, таким образом, никакое обжалование в Совет по поводу закона, который соответствующие власти передадут на референдум, что позволит в определенных обстоятельствах Конституционному совету ограничить уже и по существу (а не только по форме – превышение власти) полномочия парламента.
Установленное первоначально распределение законодательной и регламентарной областей весьма строго соблюдалось Конституционным советом, о чем свидетельствует юриспруденция его первых лет. Однако в последующие годы эта граница постепенно стиралась, и жесткая практика первых лет после принятия Конституции 1958 г. столь же постепенно сошла на нет. Следует отметить, что и само правительство стало как включать в предлагаемые им проекты законов регламентарные положения, так и смотреть сквозь пальцы на аналогичную инициативу парламентариев в их законопредложениях. Среди причин подобного изменения тактики правительства можно отметить как трудность четкого разделения этих двух областей, которые в одном и том же подготавливаемом тексте часто затрагиваются одним и тем же положением, так и, несомненно, желание исполнительной власти сделать красивый жест в отношении парламентариев и предложить им разделить политическую ответственность с правительством.
Тем не менее, хотя прежней жесткости и не стало, эти уступки парламенту были весьма незначительными и могли быть в любое время отобраны с помощью решения Конституционного совета об их регламентарном характере (если правительство это запросит).
В течение первых 12 лет работы Совета около 90 его решений, принятых в области контроля за конституционностью закона, касались исключительно применения статей Конституции об организации публичных властей, их взаимоотношениях и процедуре деятельности, т. е. вопросов формы, но никогда не затрагивалось существо поднятой законодательной проблемы. Конечно, вопросы процедуры имеют политическую значимость, особенно в периоды, когда правительственное большинство имеет лишь незначительный перевес над оппозицией или это большинство составляет коалиция партий или группировок. Но в период 70-х годов контроль за процедурной стороной постепенно теряет свое значение, а его место столь же постепенно занимает контроль по существу вопроса: не как и в какой области принимался тот или иной акт, а насколько его содержание соответствует Конституции.
Юриспруденция Конституционного совета до 1971 г. позволила правительству утвердить свое верховенство в регламентарной области и создавала благоприятные условия для сплочения правительственного большинства. Выступления Совета были достаточно редкими (1-2 раза в год) особенно по сравнению с последующим периодом. В самом деле, глава государства и правительство – основные поставщики законодательства – не имели оснований направлять в Конституционный совет одобренные по их инициативе законы. Председатели палат также не могли регулярно направлять в Совет тексты, получившие поддержку большинства их членов. И практически речь шла лишь о случаях, когда закон принимался в последней инстанции Национальным собранием – вопреки Сенату, и тогда председатель второй палаты использовал Конституционный совет как последний аргумент возражения (во всех трех случаях, когда к Совету обратились с запросом, речь шла именно о данной ситуации).
Ни одного раза за первые 12 лет контроль Совета не затрагивал существа вопроса. Но даже касаясь лишь формы, Совет находил возможность быть услужливым по отношению к правительству и его большинству.
Конституция 1958 г., положив конец парламентскому всесилию, не просто ввела во французское право принцип контроля конституционности, но и придала ему в качестве инструмента специальный орган. Функционирование Конституционного совета в течение десятка лет постепенно приучило политические круги и общественное мнение к его существованию и к признанию самого принципа .
Были созданы, таким образом, все условия для появления иного аспекта уже установившегося конституционного контроля – его содержания по существу и его объема. Эта проблема быстро приобрела политическую значимость и поставила Конституционный совет в центр новых дискуссий в политических и юридических кругах Франции.
Уже наблюдение за парламентом приводило к наблюдению и за правительством. Ведь устанавливая пределы законодательной власти, Совет определял тем самым пределы и регламентарной, а его решения по этим вопросам равно обязательны как для первой, так и для второй. Когда, например, парламент готовился отменить декрет, то Конституционный совет, чтобы определить, имеет ли парламент право это сделать, должен был предварительно выяснить, не превысил ли оспариваемый декрет рамки регламентарной области (решение Совета от 27 ноября 1959 г.).
В этом духе Совет рассматривал себя как «орган-регулятор деятельности публичных властей». Но эволюция его юриспруденции привела к значительному расширению и этой роли.
Ограничительно толкуя свою компетенцию в первый период существования, Совет главным образом стремился не мешать исполнительной власти, которая в тот период означала лишь всемогущего главу государства – «замок свода» V Республики. Многочисленные случаи отказа Совета под предлогом своей некомпетентности касались лишь актов или действий Ш. де Голля или глав его правительств. Так, Совет объявил себя некомпетентным рассматривать наряду с уже упомянутым Законом об избрании президента Республики всеобщим голосованием (решение от 6 ноября 1962 г.) и законность политического выступления президента Республики в ходе избирательной кампании (решение от 8 июня 1967 г.), и запрос председателя Национального собрания (решение от 14 июня 1961 г.), и конституционность ордонансов, содержащих органические законы (решение от 25 января 1960 г.), и многие другие.
Однако с 1965 г. постепенно начинают появляться и решения иного плана. Конституционный совет расширяет область закона и рассматривает таковую не только в рамках ст. 34 Конституции, как это было первоначально, но и как установленную и другими статьями Конституции (решение от 2 июля 1965 г.), органическими законами (решение от 10 марта 1966 г.), затем и Преамбулой Конституции 1946 г. (решение от 28 ноября 1973 г.), и Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. (решение от 27 декабря 1973 г.).
Конституционный совет признает в ряде решений приоритет международного права над национальным (решения от 19 июня 1970 г., от 30 декабря 1975 г.). Он выступает против органических законов, затрагивающих несменяемость судей (решение от 12 июля 1976 г.) и независимость магистратуры (решение от 9 июля 1970 г.).
Совет признает себя компетентным выступать, согласно ст. 7 Конституции, не только в случае препятствий, возникших у главы государства, но и в случае его отставки (декларация от 28 апреля 1969 г.) и смерти (декларация от 3 апреля 1974 г.).
Намечается, таким образом, некоторое расширение компетентности Конституционного совета, причем осуществляемое им самим. Однако в первое 10-летие деятельности Совета это расширение идет постепенно; оно не бросается в глаза общественности и не привлекает специального внимания комментаторов-юристов.
И можно без боязни натяжки охарактеризовать первую фазу в истории Конституционного совета как становление института конституционного контроля, его включение в правовой и политический механизм страны при общем соблюдении в 60-е годы первоначального замысла отцов Конституции 1958 г., видевших в Совете лишь инструмент для сдерживания парламента и поддержки исполнительной власти.
5. Эволюция Конституционного совета
70-е годы стали поворотными в развитии V Республики. Ушел с политической арены, а вскоре и из жизни ее «отец» – Ш. де Голль. Потеряла политическую монополию партия голлистов. Президентом Республики после Ш. де Голля и Ж. Помпиду стал В. Жискар д’Эстэн, и вокруг него сгруппировались центристские партии. Левые силы страны начали объединительные усилия, а их успех на различных выборах стал реальной угрозой власти правых. Идеи альтернативы, т. е. смены власти, становятся вполне реальными.
Не остается в стороне от этих политических событий и Конституционный совет, роль и место которого в системе правового и политического механизма V Республики подвергаются переосмыслению, чтобы привести в конце этого процесса к полному изменению и этой роли, и этого места.
Мы говорили выше о некоторых новых моментах в деятельности Конституционного совета, проявившихся уже в 60-е годы. Позднее они вылились уже в прямой процесс расширения компетенции Совета.
В июле 1971 г. произошло радикальное изменение в компетенции Конституционного совета: он включил в сферу своей деятельности Преамбулу Конституции, т. е. всю сферу прав и свобод граждан. В 1974 г. как логическое продолжение расширения компетенции произошло принципиального характера расширение и круга лиц, могущих обратиться к Совету: конституционная реформа 29 октября 1974 г. предоставила это право также 60 депутатам или 60 сенаторам.
Таким образом, началась новая фаза в эволюции Конституционного совета, которую проф. Л. Амон не без основания называет «вторым рождением» Конституционного совета .
Наибольшее юридическое и политическое значение приобрело включение Советом в круг своей компетенции не только статей Конституции, хотя бы и всех, но и, что прямо противоречило намерениям отцов Конституции, высказанным в ходе подготовки ее текста , Преамбулы Конституции 1958 г. и соответственно обязательности законодателя придерживаться ее.
Краткий (в два абзаца) текст Преамбулы содержит, тем не менее, огромный материал: ведь в нем «французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной в Преамбуле к Конституции 1946 г.»
Речь идет об одной постоянной проблеме французского института конституционного контроля: должен ли этот контроль касаться только компетенции и процедуры или он распространяется и на существо рассматриваемых проблем? Иными словами, должны ли общие принципы и декларации прав входить в «конституционный блок»?
На прямой вопрос: «Имеет ли для авторов предварительного проекта конституционное значение Преамбула»? – правительственный комиссар Жано ответил в 1958 г. в ходе дебатов в ККК: «Конечно, нет. Во французской традиции Декларации прав всегда были скорее декларациями о намерениях, чем настоящими юридическими положениями», – и уточнил, что выражает точку зрения министра юстиции (М. Дебре) и главы правительства (Ш. де Голля). Эта точка зрения и господствовала до 1971 г.
Однако другой активный участник подготовки Конституции 1958 г. – Ф. Гогель, совершенно иначе освещает (правда, уже в наши дни) намерение отцов Конституции: «Конституция 1958 г. не содержит в отличие от Конституции 1946 г. положений, исключающих Преамбулу, и подтвержденные ею тексты из норм, уважение которых может быть призван гарантировать Конституционный совет… а contrario из этого очевидно вытекает, что Конституционный совет не только имеет, но должен, когда ему направлен закон, проверить, соответствует ли он не только статьям Конституции, но также и Преамбуле и текстам, которым, согласно ей, французский народ торжественно провозгласил свою приверженность» .
Итак, из молчания отцов Конституции в 1958 г. следовало, по Ф. Гогелю, a contrario решение, противоположное тому, которое было записано в 1946 г. Потребовалось, правда, 12 лет, чтобы эти аргументы возымели действие и можно лишь восхищаться богатством идей, которые оставили для последующих толкователей отцы Конституции 1958 г. Если, конечно, стать на эту точку зрения одного из несомненно авторитетнейших толкователей Конституции V Республики.
Уже в решении от 19 июня 1970 г. впервые упомянута Преамбула Конституции, «которой не противоречит» направленный в Совет Закон о ратификации. Подобная негативная формулировка не привлекла тогда особого внимания, да и была приведена лишь в качестве дополнительного аргумента.
Совершенно иной характер имела позиция Конституционного совета, выраженная им в широко известном решении от 16 июля 1971 г., где Конституционный совет ответил следующим образом на вопрос о том, что входит в «конституционный блок»: Конституция 1958 г. и ее Преамбула, а соответственно и тексты, на которые прямо или косвенно ссылается Преамбула, т. е. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (решения от 28 ноября и 27 декабря 1973 г., 15 января 1975 г.), Преамбула Конституции 1946 г. (решения от 15 января 1975 г., 29 и 30 декабря 1976 г. и др.), права и свободы граждан, закрепленные основными принципами, признанными законами Республики (решения от 19 июля 1971 г., 14 января 1975 г., 27 ноября 1976 г. и др.).
Таким образом, все названные документы и принципы были инкорпорированы Конституционным советом в единый конституционный блок, а права и свободы подняты на конституционный уровень.
Конкретно решение Совета от 16 июля 1971 г. было связано с решением правительства распустить экстремистскую правую группировку и его стремлением не допустить ее возрождения под другим наименованием. В парламент в связи с этим конкретным казусом был внесен проект закона, который вводил предварительный судебный контроль при предоставлении прав юридического лица вновь создаваемым ассоциациям. В ходе обсуждения законопроекта были поставлены проблемы более общие – о самом принципе свободы ассоциаций. В Национальном собрании состоялись бурные дебаты, а Сенат проголосовал против. В итоге председатель Сената передал в Конституционный совет закон, принятый в последнем чтении Национальным собранием, и Совет аннулировал его основные положения как противоречащие Конституции. В мотивировке решения Конституционного совета от 16 июля 1971 г. говорится: «Считая, что в число основных принципов, признанных законами Республики и торжественно подтвержденных Преамбулой Конституции, входит принцип свободы ассоциаций…» .
Из этого чрезвычайно важного решения вытекают три принципиального характера положения. Во-первых, что Преамбула Конституции имеет такую же юридическую силу, что и остальная часть ее текста, т. е. Преамбула является неотъемлемой составной частью Конституции.
Во-вторых, что торжественно подтвержденная в Преамбуле 1958 г. «приверженность французского народа» правам человека, как они были определены Декларацией 1789 г., дополненной в Преамбуле 1946 г., означает, что эти тексты по-прежнему входят в позитивное конституционное право.
В-третьих, что «торжественное подтверждение» в 1946 г. «основных принципов, признанных законами Республики», означает не просто знак вежливости по отношению к парламентариям III Республики со стороны отцов Конституции 1946 г., но включение и этих принципов в позитивное конституционное право.
Французские исследователи весьма высоко оценивают правовое значение этого решения и отнюдь не склонны к преуменьшениям. Проф. Ж. Риверо называет его «подлинно историческим». Проф. Ш. Робер пишет: «Никогда еще не был сделан столь важный шаг в деле подлинной защиты свободы». Проф. Л. Фаворо считает, что «Конституционный совет в 1970-1973 гг. четырьмя решениями осуществил настоящую революцию, признав юридическую силу Преамбулы Конституции» . Наконец, проф. Ф. Люшер полагает, что отныне Конституционный совет может выступать как «защитник прав и свобод граждан от покушений властей» .
С подобными оценками трудно не согласиться – в принципе произошло действительно радикальное изменение. Но это резкое расширение «конституционного блока» и особенно включение в него такого расплывчатого понятия, как «основные принципы, признанные законами Республики», отныне дает Конституционному совету фактически учредительную власть. Как справедливо пишет проф. Л. Фаворо, «практически неограниченная возможность ссылаться на правило или принцип как на высшую норму и свобода, предоставленная судье в толковании и дефиниции этого правила, – оба эти элемента, очевидно, способствуют постановке проблемы о власти судьи…».
В последующие годы, и особенно в 80-е годы и после прихода к власти левого правительственного большинства, подобное расширение компетенции Конституционного совета приобрело совершенно иной смысл и прямое политическое значение.
Оценивая позднее значимость решений 1971 г., Б. Шено говорил в докладе о Конституционном совете на заседании Академии моральных и политических наук 9 декабря 1985 г.: «Это источник юриспруденции, которая позволила Конституционному совету вплоть до самых последних решений часто подменять своей собственной философией философию законодателя и от принципа к принципу подойти к границам оценки справедливости и даже целесообразности некоторых законодательных положений» .
Однако не стоит и преувеличивать. Действительно, Конституционный совет мог выступать с этой расширенной компетенцией в качестве защитника прав и свобод. Но эта защита оставалась до определенного времени чисто спорадической: ведь включить в действие механизм конституционного контроля, т.е. обратиться к Совету с запросом, могли по-прежнему лишь четыре самых высокопоставленных должностных лица страны – президент Республики, премьер-министр и председатели обеих палат парламента.
Но новое количество влечет и новое качество: в 1974 г. следует реформа Конституции, и право обращения в Конституционный совет резко расширяется. Таким образом, два события символизируют «второе рождение» Конституционного совета: одно – в области юриспруденции – решение от 16 июля 1971 г., резко расширяющее компетенцию Совета, и другое – в области законодательной – реформа Конституции 21 октября 1974 г., вводящая право обращения в Совет наряду с названными четырьмя должностными лицами 60-ти депутатов (1/10 часть Национального собрания) или 60-ти сенаторов (1/5 часть Сената), т. е. фактически представителей политической оппозиции.
Внесенный правительством законопроект (в прессе неоднократно упоминалось, что это было сделано по личной инициативе президента В. Жискар д’Эстэна) первоначально предусматривал возврат к идее, отвергнутой в 1958 г. в ККК, – предоставление права обращения в Совет «одной пятой (в 1958 г. речь шла об одной трети) членов той или другой палаты парламента». При обсуждении проекта обе палаты, поддержав принцип, бурно дискутировали предложенные цифры. В Национальном собрании вместо «одной пятой» (т.е. 97 депутатов или 57 сенаторов) была предложена формулировка – «одна десятая часть членов парламента» (т.е. 78 человек). Сенат предпочел проект правительства, который давал ему большую автономию и не связывал его инициативу с действиями Национального собрания. Компромисс был достигнут в формуле «60 депутатов или 60 сенаторов», где меньший по численности Сенат проигрывал в количестве, но сохранял возможность выступать независимо от Национального собрания.
Принятый в палатах проект был вынесен на конгресс парламента и одобрен 21 октября 1974 г. 488 голосами против 273 (требуемое для принятия большинство в 2/3 составляло в тот период 457). Парламентарии левых партий голосовали против проекта.
Для данной работы, однако, более важным представляется не вошедшее в Конституцию в ходе реформы 1974 г. предложение правительственного законопроекта о предоставлении Конституционному совету права по собственной инициативе (т. е. без запроса к нему) рассматривать «законы, которые могут наносить ущерб публичным свободам, гарантированным Конституцией».
Однако эта идея вызвала возражения в ходе дебатов в Национальном собрании (где витал призрак «правления судей»), и правительство не стало защищать ее в Сенате. Ведь отсутствие большинства хотя бы в одной палате могло поставить под сомнение одобрение всей реформы Конституции путем процедуры – конгресс парламента, а идти с этим проектом на референдум представлялось все же не столь значительным.
В ходе дебатов высказывались предложения расширить еще более компетенцию Совета, включив в сферу его контроля также ордонансы и президентские решения, принятые в период применения ст. 16 Конституции (чрезвычайные полномочия), предоставить право обращения с запросом в Совет Кассационному суду и Государственному совету. Однако они были отклонены.
Наиболее резкой критике проект правительства подвергли парламентарии левых партий – коммунисты, социалисты и левые радикалы, которые требовали обусловить вступление в силу этого закона изменением недемократического порядка формирования Совета. Отметим, что одной из причин возражений левых партий было их нежелание дать в руки оппозиции (накануне всеобщих выборов, где прогнозы обещали им успех) столь мощное оружие. В последующие годы левые партии, находясь в оппозиции, активно использовали право обращения в Совет.
Конституционная реформа 1974 г. имела, несомненно, огромное значение для парламентариев, не входящих в правительственное большинство. Ведь начиная с того момента, когда 60 депутатам или 60 сенаторам было предоставлено право обращения в Совет, число таких обращений резко возросло и практически все значительные тексты, принятые правительственным большинством вопреки оппозиции, были направлены для контроля в Конституционный совет.
Это можно проиллюстрировать следующими цифрами: в рамках абз. 2 ст. 61 Конституции (обращение в Конституционный совет для рассмотрения подлежащих промульгированию законов со стороны главы государства, премьер-министра, председателей палат, групп депутатов или сенаторов) Конституционный совет принимал до 1974 г. в среднем менее одного решения в год (в 1965-1967, 1969, 1972 гг. – ни одного); с 1974 по 1981 г. – 51 решение (т. е. в среднем 6 решений в год). Но только в 1982 г. принято 18 решений, в 1983 г. – 9, в 1984 г. – 15 .
Таким образом, совершенно очевидны два «рывка» в деятельности Совета: один – в 1974 г.– связан с предоставлением права обращения в Конституционный совет 60 депутатам или 60 сенаторам, второй – в 1982 г.– связан не с изменением статута Совета, а с чисто политическими причинами: с изменением парламентского большинства (в итоге выборов в июне 1981 г. пришло к власти левое правительственное большинство). И новая политическая оппозиция (ее на этот раз составили правые партии) стала активно использовать оружие конституционного контроля, чтобы помешать принятию законов, которые она не поддерживала. Это коснулось, прежде всего, актов, проведенных правительством П. Моруа с участием коммунистов, и структурных реформ первых лет левого большинства (национализация, частные школы и т. д.).
После выборов в 1986 г. в Национальном собрании вновь произошла смена правительственного большинства, и было сформировано правое правительство Ж. Ширака, начавшее отменять проведенные правительствами социалистов реформы. В этих условиях уже левые партии, оказавшиеся в оппозиции, стали весьма активно использовать Конституционный совет.
И, наконец, когда в итоге выборов в 1988 г. Национального собрания взамен распущенного было вновь образовано социалистическое правительство под руководством М. Рокара, то обращение в Конституционный совет стало одним из излюбленных приемов правых депутатов и сенаторов…
В конечном счете, подобная «герилья», кажется, вошла в политические нравы парламентариев V Республики, и большинство законов стало проходить через Конституционный совет, который даже называют в прессе последних лет «третьей палатой парламента».
Значение реформы 1974 г. оказалось, таким образом, весьма важным для всего законодательного процесса. Ведь в сочетании с использованием «общих принципов права» реформа 1974 г. сделала Конституционный совет своеобразным постоянным «зубчатым колесом» всего механизма принятия законов в V Республике. В самом деле, после 1974 г. без участия Конституционного совета не был принят ни один сколько-нибудь значимый законодательный текст.
Конечно, промульгированный закон подлежит во Франции неукоснительному исполнению и является выражением высшей и непререкаемой истины, оспорить которую не может никакой орган, в том числе и никакой суд. Но до промульгирования закона Конституционный совет становится «хозяином игры», и лишь короткие сроки, в течение которых возможно обращение к Совету, ограничивают пределы его вмешательства в законодательную процедуру.
Определяя значение происшедших в начале 70-х годов изменений в статусе Конституционного совета и его компетенции, бывший министр-коммунист А. Ле Пор пишет: «В 1971 г. Конституционный совет сделал Преамбулу Конституции источником права, что само по себе не может быть подвержено критике, но имело практическим последствием значительное расширение области дискреционной оценки Совета, позволив ему ввести в свой арсенал ансамбль весьма эластических референций. Конституционный закон, позволяющий обращение к Совету 60 депутатов или 60 сенаторов, который был проведен Жискар д’Эстэном в 1974 г., тогда казался расширением прав парламентариев и был в то же время мерой предосторожности в случае возможного прихода к власти левого большинства. Что бы ни думали о замысле закона, он привел к более частому обращению в Конституционный совет, усилив его вес среди других государственных институтов» .
Эволюция роли и места Конституционного совета шла наряду с названными радикальными переменами и постепенно – от решения по конкретному делу к другому решению, когда внешне не эффектно и не всегда на виду у общественного мнения Совет расширял свою «территорию». А в 80-е годы стало уже совершенно очевидным, что своими методами, своим способом мышления, своими юридическими построениями, своей юридической философией Конституционный совет «выкроил» себе важную часть в деле законодательства V Республики.
Конечно, у Конституционного совета отсутствует инициатива: он не может сам обратиться к себе, т.е. принять дело к своему рассмотрению без обращения к нему со стороны – от названных должностных лиц, групп депутатов или сенаторов. Но уже появляются решения Совета, где он сам решает вопрос о широте запроса. Так, при обжаловании в Совет в 1982 г. лишь одного из положений принятого закона Конституционный совет решил, что он может рассматривать весь закон в целом . А в другом случае Совет принял прямо противоположное решение, указав, что не должен рассматривать положение закона иные, чем те, по которым возбужден запрос . Таким образом, Совет сам решает, можно ли отделить положения закона, объявленные не соответствующими Конституции, от текста закона в целом или нет, что соответственно обязывает законодателя или пересмотреть вопрос о законе в целом, или ограничиться устранением или изменением только вызвавших возражения Совета положений.
Основной задачей Конституционного совета и высшим критерием осуществляемого им конституционного контроля теоретически по-прежнему остается сопоставление двух текстов – текста Конституции и текста проголосованного парламентом закона. Что же касается текста проголосованного закона, то здесь положение каких-либо особых толкований не вызывает: Совету поступает на рассмотрение от президента Республики, премьер-министра, председателей палат, группы депутатов или сенаторов текст подлежащего промульгированию закона или отдельные его положения, т. е. текст, прямо указанный авторами обращения.
В том же что касается текста Конституции, то здесь дело совершенно иное. Мы уже показали, как во второй фазе своей истории Конституционный совет резко расширил понятие текста Конституции и ввел в «конституционный блок» Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбулу Конституции 1946 г., потому что Преамбула Конституции 1958 г. ссылается на оба эти текста. Более того, Совет решил, что некоторые общие принципы права настолько инкорпорированы во французское позитивное право и республиканскую традицию, что они также имеют конституционную значимость.
«Общие принципы права» не выражены в каком-либо одном тексте, а количество указанных принципов не поддается исчислению. Некоторые из них, фигурирующие в Преамбуле Конституции 1946 г., противоречат принципам, отраженным в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Одни из них исходят из идей социальной солидарности, другие являются индивидуалистической реакцией против злоупотреблений королевского режима. Как справедливо пишет Б. Шено, «история показывает, что от имени принципа при условии, что он хорошо выбран, судья может делать практически все и, в частности, принимать с очень большой свободой действий решения, которые, как ему кажется, подходят в наше время. Принцип – это наилучшая поддержка своевременности: он облегчает судье совесть и легко подкрепляет желаемое решение» .
Ссылка на «общие принципы права» позволили Конституционному совету неоднократно занимать позицию, противоположную позиции законодателя. И это различие позиций особенно сказалось в начале 80-х годов, в первый период пребывания у власти левого правительственного большинства. Наибольшую известность получила в связи с этим позиция Конституционного совета по вопросам национализации, предпринятой в 1981 г. правительством социалиста П. Моруа, по вопросам частного образования, об организации управления в Новой Каледонии.
Так, в решениях в связи с законом о национализации, вызвавшим бурные дебаты в парламенте в конце 1981 – начале 1982 г., Конституционный совет сослался на ст. 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой никто не может быть лишен права собственности, «иначе как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости». Однако за двести лет это понятие «необходимость» было забыто, а законодательство и судебная практика основывали экспроприацию и реквизицию уже на идее «общественной пользы», которая затем превратилась в «общий интерес», под которым стали понимать вопросы урбанизма, эстетического устройства территории, спорта и т. п. И вот в наши дни Конституционный совет реанимирует «уснувший» принцип права и заставляет законодателя следовать ему.
Рассматривая вопрос о реформе образования, Совет признал неконституционным положение о формировании единой (т.е. куда входили бы не только профессора) коллегии по выборам административного Совета, определяющего политику в университетах, на том основании, что оно противоречит принципу «независимости профессоров университета», которому Совет придал, таким образом, конституционное значение .
В ряде решений последних лет Конституционный совет, по сути, дает законодателю урок оценки фактов и вплотную приближается к контролю целесообразности законодательного текста, направляя парламенту своеобразные негативные директивы. Наиболее показательна в этом плане юрисдикция Конституционного совета в связи с законами о национализации 1981-1982 гг., т. е. по важнейшим структурным реформам левого правительства и поддерживающего его парламентского большинства.
Рассматривая направленный ему правой оппозицией текст законов о национализации, Конституционный совет, ссылаясь на предусмотренное Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. «справедливое и предварительное возмещение», стал, по сути, разбирать все детали и порядок оценки подлежащего национализации имущества. Он сам определил, какое возмещение является справедливым и какие проценты выплат по правительственным облигациям «достаточны», исходя из какого периода должен исчисляться курс акций на бирже и т. п.
В итоге (решения Совета обязательны!) национализация 1981-1982 гг. обошлась стране значительно дороже, чем предполагал законодатель, а Конституционный совет распространил свой контроль и свою власть далеко за пределы Конституции и сыграл такую активную роль в важнейшем политическом вопросе, о которой не могли и предполагать отцы Конституции 1958 г.
Подобная свобода действий в области контроля за конституционностью идет весьма далеко, во всяком случае, превышает обычные полномочия судьи, рассматривающего дело по обжалованию. Она перебрасывает мостик уже к другой, на этот раз чисто политической роли Конституционного совета – регулятора отношений между государственными властями.
Во Франции процедуры, предусмотренные учредительными текстами для возможного вмешательства судьи конституционности, все же остаются весьма ограниченными. Существует в них лишь «узкая щель», позволяющая противостоять воле законодателя. Это деятельность Конституционного совета, но в короткий срок, с ограниченной компетенцией и невозможностью действовать по собственной инициативе. Однако именно эту «узкую щель» Конституционный совет постепенно увеличивал вглубь и вширь и превратил в открытую дверь для фактического вмешательства в законодательную деятельность, причем в последние годы это вмешательство стало регулярным.
Практика 80-х годов, особенно после прихода к власти в 1981 г. левого правительственного большинства, показала, что свою отныне фактически безграничную власть Конституционный совет использует уже и в политических целях. В его юрисдикции, например, появилась «декларация о соответствии Конституции с оговорками» .
В 80-е годы Совет неоднократно пытался тормозить реформы, проводимые в различных областях левым большинством, а после победы на выборах в марте 1986 г. блока правых сил, сформирования правительства под руководством Ж. Ширака и установления так называемого «сожительства» левого президента и правого правительства поддерживал, скорее, мероприятия правых сил.
В этот период Совет выступал как орган-регулятор «сожительства». Когда парламентарии-социалисты обратились к нему с запросом о конституционности закона, разрешающего правительству провести ряд мероприятий в экономической и социальной области, Совет использовал свою практику «декларации о соответствии Конституции с оговорками». Он даже расширил ее до определения о том, какая интерпретация спорных статей соответствует Конституции (решения от 25 и 26 июня 1986 г.), дав тем самым повод контролю со стороны президента Республики и в ряде случаев Государственного совета (куда может быть обжалован за превышение власти ордонанс). Аналогичной была позиция Конституционного совета в связи с законом, разрешающим правительству провести разбивку страны на избирательные округа путем ордонансов (решения от 1 и 2 июля 1986 г.).
Подобная практика весьма спорна. Ведь закон не может быть «немножко неконституционным»: он или соответствует Конституции, или не соответствует ей. И если он соответствует, то правительству надлежит его исполнять. Естественно, оно может и должно это делать с соблюдением Конституции и в рамках своей регламентарной власти, под контролем Государственного совета. Как пишет член комиссии «Государство и свободы» при ЦК ФКП Ж. Марку, «своей декларацией о соответствии с оговоркой конституционный судья выступает в качестве суперзаконодателя и неправомерно ограничивает конституционные прерогативы правительства «интерпретациями» положений закона, которые он никоим образом не уполномочен давать. Настоящий политический орган, но юрисдикционный по форме (курсив мой. – М. К.), неудивительно поэтому, что он часто вызывает протесты с той и другой стороны…» . Ж. Марку приводит далее заявление А. Шаландона – министра юстиции в правительстве Ж. Ширака: «Дискреционная власть Конституционного совета – это аномалия», и отмечает, что лишь несколько месяцев ранее А. Шаландон приветствовал смелость Конституционного совета, противившегося реформам социалистического правительства.
Встает вопрос, а не является ли подобное сдерживание не только парламента, но и правительства составной частью подлинной роли Совета? Проф. Л. Фаворо недвусмысленно пишет о взаимоотношениях социалистического правительства и Совета: «Весьма вероятно, что само существование Конституционного совета заставило правительство отказаться от более глубоких реформ» .
Таким образом, мы видим, что Конституционный совет, первоначально задуманный как орган, контролирующий и сдерживающий парламент, стал позднее «регулятором публичных властей», а затем эволюция привела его к роли также контролера и правительства, и даже президента Республики.
Созданный для ограничения «злоупотреблений» парламентской власти и обеспечения силы и стабильности власти исполнительной, Конституционный совет проделал затем такую эволюцию в расширении компетенции и права обращения к нему, что сегодня он выступает как один из основных элементов всей конституционной системы и политического режима V Республики. И 30 лет спустя после ее рождения среди основных институтов современного французского государства наряду с тремя «традиционными» органами – президентом Республики, правительством и парламентом, бесспорно, следует назвать и четвертый – Конституционный совет. И на практике участие Конституционного совета в законодательной деятельности, этой вершине всякой государственной активности, стало обычным явлением.
В современной Франции не утихают споры о том, какова правовая природа Конституционного совета, на какую страницу юридического альбома поместить этот орган: расположить его среди судебных органов или политических? Нам кажется, что эти попытки бесплодны. Конституционный совет, каким он предстает в конце 80-х годов, в итоге своей 30-летней эволюции не «помещается» полностью ни в одну из известных классификаций (как, впрочем, и сам режим V Республики) .
По своему происхождению Конституционный совет, несомненно, политический орган. Его членов назначают президент Республики и председатели палат парламента, естественно следуя при этом своему политическому выбору. И состав Совета отражает, хотя и с некоторым запозданием, политическую борьбу партий вне этого органа.
Отношение политических партий и политических деятелей к Конституционному совету менялось. Можно даже утверждать, перефразируя известное во Франции изречение и без боязни ошибиться, что любой политический деятель был, есть или будет противником Конституционного совета. Вот, например, как эволюционировала позиция нынешнего главы французского государства.
Уже в первые годы V Республики Ф. Миттеран сравнивал Конституционный совет с «верховным судом из музея восковых фигур» и видел его назначение в том, чтобы быть «мальчиком на побегушках у генерала де Голля» .
После бурной избирательной кампании 1978 г., когда Конституционный совет аннулировал выборы ряда левых депутатов, Первый секретарь социалистической партии Ф. Миттеран писал: «Я ставлю этот институт под вопрос, так как Конституционный совет – это политическое учреждение, политическая юрисдикция, политический инструмент исполнительной власти. Не более и не менее. Его считали услужливым, он оказался всего лишь послушным» . А затем он довел свою мысль до логического конца: Конституционный совет – это «институт, от которого следует избавиться» .
Однако в своей деятельности на посту президента Республики Ф. Миттеран не только не «избавился» от Конституционного совета, но «укрепив» его состав деятелями, невраждебными его политическому курсу, стал добиваться дальнейшего роста влияния и полномочий Совета. Так, в 1989 г. президент Ф. Миттеран предложил реформу Конституции с целью резкого усиления роли Конституционного совета. Речь идет об огромном расширении круга лиц, могущих обратиться с обжалованием закона к Конституционному совету – от нынешних немногим более сотни до десятков миллионов, ибо это право предлагается предоставить каждому гражданину, и о превращении, таким образом, Конституционного совета в верховного гаранта основных прав и свобод граждан.
Выступая 14 июля 1989 г. по случаю 200-летия Декларации прав человека и гражданина, президент Ф. Миттеран высказался за пересмотр Конституции, чтобы сделать Конституционный совет верховным гарантом прав и свобод граждан, предоставив право любому гражданину, который считает свои права нарушенными принятым законом, обратиться с обжалованием этого закона в Конституционный совет . Это обращение, однако, не поступит непосредственно в Конституционный совет – можно себе представить количество возможных обжалований в стране с 55-миллионным населением – предварительный отбор должны провести Государственный совет (по делам административного характера) и Кассационный суд (по делам судебного характера).
Так как речь идет о законе, который не был обжалован в рамках обычной процедуры до его промульгирования, это может означать постоянную неуверенность законодателя, т.е. парламента, в своей правоте и, конечно, еще более принизит его образ в общественном мнении (парламент, решения которого могут постоянно опротестовываться огромным числом субъектов). Установление же прямой связи гражданин – Конституционный совет резко снижает суверенитет закона .
Эти проекты пересмотра Конституции с целью усиления роли Конституционного совета должны, по мнению бывшего министра А. Ле Порса, рассматриваться в более широком контексте. Речь идет о новой расстановке основных государственных институтов, которая может иметь место без резких потрясений, вызывающих большие народные консультации, и драматизации политического контекста. И можно добиться желаемого эффекта скорее координацией различных демаршей, затрагивающих одновременно «внешнеполитическое давление» (т. е. необходимость все в большей степени включать во французское право нормы права Европейского сообщества) и внутреннюю прагматическую организацию властей. Все это позволит как легче, так и эффективнее провести желаемую властями перестройку государственных институтов .
По своей процедуре Конституционный совет выступает как юрисдикционный орган, хотя он и обладает более широкой свободой действий, чем обычный суд.
Наконец, по своей роли это, как он сам себя называет, «регулирующий орган деятельности публичных властей». Он принимает активное участие в политической жизни, выступая в ней уже не только как судья, но и как актер.
Он фактически участвует в законотворчестве, причем это имеет место главным образом при подготовке законов, затрагивающих основные вопросы жизни страны (малозначительные по содержанию законы никто в Совет направлять не будет).
Любопытная новинка 1958 г.– Конституционный совет за 30 лет по собственной инициативе и при решающем влиянии конституционной реформы 1974 г. стал одним из основных передаточных колес механизма власти в V Республике. А введя в конституционный блок «основные принципы, подтвержденные законами Республики», Совет стал, по сути, подменять законодателя и делать его работу, формулируя в деталях желаемый текст и оценивая целесообразность парламентских решений. Деятельность Конституционного совета, его юриспруденция образовала в современной Франции систему «сдержек и противовесов», но не исполнительной, а главным образом законодательной власти.
Однако проводимая с 1971 г. деятельность Совета по защите прав и свобод граждан и ее очевидная активизация по сравнению с предыдущим периодом , решения Совета о не конституционности обыска личных автомашин граждан в 1977 г., о противоречии Конституции ряда положений закона о безопасности и свободе в 1981 г. и др. вызвали поддержку Конституционного совета со стороны весьма широких слоев граждан, которые видят в Совете и серьезное препятствие в случае возможного нарушения прав и свобод.
В связи с 25-летием принятия Конституции в сентябре 1982 г. газета «Фигаро» и Институт изучения общественного мнения «СОФРЕС» провели опрос об отношении французов к V Республике и ее государственным институтам. В ходе опроса были поставлены вопросы об отношении граждан к Конституционному совету, учреждению весьма редко фигурирующему в подобных анкетах. Результаты опроса опубликованы в «Фигаро» и вошли в ежегодный сборник СОФРЕС «Общественное мнение» (1984 г.) .
На вопрос: «Одобрительно ли вы относитесь к (в вопроснике перечисляются шесть основных положений Конституции 1958 г.) Конституционному совету, который следит за правильностью законов и выборов», – ответили «да» 80 %, а «нет»  5 %, не имеют мнения 15 % опрошенных. В опросе 1978 г. одобрительно отнеслись лишь 70 %.
Из результатов опроса 1982 г. вытекает: во-первых, Конституционный совет становится более известным для граждан институтом; в 1978 г. число не имевших мнения о нем составляло 20 % (для сравнения: о президентских выборах не имели мнения лишь 7 %).
Во-вторых, Конституционный совет становится признаваемым общественным мнением. Он занимает второе место среди институтов V Республики, получивших поддержку опрошенных (для сравнения: выборы президента Республики всеобщим голосованием – 86 %, ст. 16 Конституции о чрезвычайном положении – лишь 49 %).
В-третьих, отношение к Конституционному совету улучшилось в период «сожительства» левого президента и правого правительства. И это несмотря на резкую критику позиции, занятой Советом в начале 1982 г. в связи с национализацией.
Не менее показательно и распределение опрошенных (в %) по их политическим симпатиям.

Относятся благоприятно к Конституционному совету
ФКП СП ЮДФ ОПР В целом
1978 г. 58 70 96 77 70
1983 г. 73 89 86 88 80
Относятся отрицательно к Конституционному совету
ФКП СП ЮДФ ОПР В целом
1978 г. 18 13 1 5 10
1983 г. 18 5 3 2 5
Как видно, сдержанное отношение меньшинства социалистов и голлистов изменилось в сторону одобрения Конституционного совета. В то же время число критически относящихся к Совету среди лиц, голосующих за коммунистов, остается стабильным, тогда как число лиц той же политической ориентации, одобрительно относящихся к этому институту, возросло.
Авторитетный французский комментатор О. Дюамель делает из результатов этого опроса вывод: «Наш «верховный суд» получает, таким образом, ясную и массовую поддержку среди всех политических семей» .
Однако отношение, по крайней мере, одной «политической семьи» – коммунистов, нуждается в более подробном анализе. Французская коммунистическая партия в целом негативно относится к Конституционному совету и неоднократно предлагала упразднить этот орган.
Это предложение фигурировало, в частности, в резолюции XXV съезда ФКП (февраль 1985 г.). Рабочая группа по разработке предложений Коммунистической партии по вопросам нового равновесия между государственными институтами, озаглавленных «За новую республику», опубликовала основное содержание своего доклада в мае 1985 г.
По интересующей нас теме в нем отмечается , что Конституционный совет играет все более растущую и чрезмерную роль в системе государственных институтов. Он стал «правительством судей на службе правых сил и буржуазии».
Анализируя практику работы Совета, расширение его компетенции и невозможность оспаривания его решений, являющихся окончательными, авторы доклада пишут, что «Совет фактически осуществляет настоящую производную учредительную власть». Он выступает не как арбитр по вопросам Конституции или как независимая юридическая власть, но как политический орган, осуществляющий учредительную власть, направленную против парламента. Законы, принимаемые парламентом, не являются более выражением общей воли, а становятся лишь проектами, подлежащими контролю, что резко уменьшает роль законодателя.
Поэтому ФКП предлагает просто упразднить Конституционный совет, что положит, в частности, конец контролю конституционности законов до их промульгирования. Все иные функции Совета могут быть переданы другим органам – общим и административным судам, когда дело касается прав и свобод граждан; Государственному совету – когда речь идет о референдуме и выборах президента Республики; парламенту – в том, что касается проверки правильности избрания его членов.
Открывая 13 декабря 1986 г. коллоквиум о государственных институтах, проведенный по инициативе Французской коммунистической партии, секретарь ЦК Ш. Фитерман говорил по интересующему нас вопросу: «Должен быть освещен резко антидемократический характер эволюции Конституционного совета. Мы видим в ней подтверждение правильности позиции, которую мы заняли, требуя ликвидации Совета» .
Докладчик на этом коллоквиуме бывший министр А. Ле Поре отметил, что за последнее время Конституционный совет вновь увеличил свою роль. В 1982 г., присвоив себе контроль за «очевидной ошибкой законодателя по поводу принципа» и немедленно выступив против национализации, Совет даже довел этот контроль до оценки методов определения возмещения группам, подлежащим национализации. В 1986 г. этот новый рост роли Совета выразился в практике принятия «декларации о соответствии Конституции с оговорками». Она позволила Совету не только высказываться о конституционности законов, но и, сверх того, давать интерпретацию, предопределяющую применение закона правительством и предвосхищающую юриспруденционный контроль Государственного совета. «Так мало-помалу Конституционный совет придал себе без каких-либо законных оснований настоящую учредительную власть, которая узурпирует народный суверенитет» .
Вместе с тем в последнее время позиция коммунистов была уточнена в том плане, что, выступая против конкретного органа – Конституционного совета, каким он был задуман и каким он стал в итоге эволюции, ФКП не возражает против самой идеи конституционного контроля . Критикуя Конституционный совет за то, что его контроль ограничивает верховенство закона, французские коммунисты отмечали как недостаток и то обстоятельство, что Совет является не юрисдикционным, а политическим органом. Они косвенно исходили, таким образом, из идеи законности юрисдикционного контроля за конституционностью законов .
Уже в своих прежних документах: «Изменить курс» 1971 г., «Декларация прав и свобод» 1973 г. (ст. 49) ФКП высказывалась за такой контроль. Совершенно четко выступает эта линия компартии и в наши дни, когда позиция поддержки самой идеи конституционного контроля при оппозиции Конституционному совету нашла конкретное выражение в документах партии.
В резолюции XXVI съезда ФКП (2-6 декабря 1987 г.) французские коммунисты, предлагая демократизировать государственные институты и обеспечить равновесие властей, выдвигают 9 конкретных предложений в этом плане. Специальное внимание они уделяют при этом институту конституционного контроля. Пункт 4 предложений ФКП гласит: «Упразднить Конституционный совет. Контроль конституционности законов не должен подменять собой народный суверенитет. Он должен осуществляться парламентской конституционной комиссией, составленной по принципу пропорционального представительства партийных групп обеих палат парламента. В случае несоответствия Конституции законопроект или законопредложение должны быть вновь обсуждены в парламенте» .
Исходя из того, что парламент является представителем Нации, коммунисты полагают, что именно ему и никому другому следует судить о конституционности законов. И в случае, если у парламентской комиссии возникнет вопрос о конституционности закона, то сам парламент в специальной процедуре (подобной, например, процедуре, установленной ст. 46 Конституции для принятия органического закона, где срок «для размышления» определен в 15 дней между внесением проекта и его обсуждением, одобрением проекта в последнем чтении абсолютным большинством членов Национального собрания) может подтвердить свое решение .
За последнее время позиция ФКП в отношении идеи конституционного надзора и ныне существующего органа Конституционного совета уточнилась и нашла выражение в проекте ряда важнейших конституционных положений, решение о выработке которых принял в связи с 200-летием Французской Революции пленум ЦК ФКП 12-13 октября 1988 г.
Исходя из основополагающей идеи о том, что Конституция и закон «исходят» от народа и его представителей и могут быть истолкованы или изменены исключительно ими, французские коммунисты считают, что никакой орган не может их подменить и, соответственно, что Конституционный совет в его нынешнем виде, ставший в ходе своей эволюции настоящей учредительной властью без какого-либо законного источника, должен быть упразднен. В качестве же возможного решения коммунисты предлагают создать для проверки соответствия законов Конституции иной орган, избираемый Национальным собранием по принципу пропорционального представительства партийных групп и не из числа парламентариев, – Конституционный комитет. С целью гарантий независимости предусматривается, что мандат членов Комитета не возобновляется (т. е. они избираются только на один срок), а сами они подбираются из числа лиц, которые не занимались никакой правительственной или парламентской деятельностью в течение десяти лет, предшествующих их назначению в Конституционный комитет.
Кроме избираемых Национальным собранием членов Комитета, в него предусмотрено вхождение также одного члена Государственного совета и одного члена Кассационного суда, выбираемых соответственно на Генеральной ассамблее каждого из этих высоких юридических органов.
Что же касается порядка работы Конституционного комитета, то коммунисты предлагают, чтобы законы до их промульгирования могли передаваться на заключение в этот Комитет премьер-министром или парламентской группой. В случае если Комитет придет к заключению о несоответствии закона Конституции, то в парламенте проводятся новые дебаты по закону. И в этой ситуации подтверждение Национальным собранием своего решения обязывает президента Республики промульгировать закон . Таким образом, по мнению коммунистов, решающее слово в судьбе законоположения остается не за внепарламентским органом, а за представителями народа.
ГЛАВА ВТОРАЯ. СОСТАВ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА
Итак, эволюция сделала Конституционный совет одним из основных государственных органов V Республики, важной составной частью ее государственного механизма. В этих условиях формирование Конституционного совета и состав его членов, от которых зависят как компетентность Совета, так и независимость этого органа, а также порядок функционирования Совета, приобретают особое значение.
Ст. 56 Конституции гласит: «Конституционный совет состоит из девяти членов, мандат которых длится девять лет и не подлежит возобновлению. Конституционный совет обновляется на одну треть каждые три года. Три члена Совета назначаются президентом Республики, три – председателем Национального собрания, три – председателем Сената.
Сверх девяти указанных выше членов, в Конституционный совет в силу самого закона входят пожизненно бывшие президенты Республики.
Председатель Совета назначается президентом Республики. Его голос является решающим в случае разделения голосов поровну».
Таким образом, Конституция устанавливает две категории членов:
а) девять назначаемых лиц;
б) пожизненно все бывшие президенты Республики (т.е. столько, сколько их есть в данный момент).
Основной закон выделяет одного из обеих категорий членов – Председателя Совета, который является не просто «первым среди равных», но и обладает решающим голосом в определенной критической ситуации – при разделении голосов поровну.
Рассмотрим, как воплощаются в реальную жизнь положения ст. 56 Конституции, т. е. правовой статус обеих категорий членов Совета и его Председателя.

1. Назначаемые члены Конституционного совета
Мы процитировали выше Конституцию, установившую, что из девяти членов Совета трое назначаются главой государства, трое – председателем Национального собрания и трое – председателем Сената.
Поскольку никакие тексты не регламентируют порядок назначений, можно с полным основанием утверждать, что эти назначения – дискреционные акты, т. е. глава государства и председатели палат назначают членов Конституционного совета своим единоличным решением. В отношении президента Республики ст. 19 Конституции прямо освобождает его акты по назначению членов Конституционного совета от контрассигнирования премьер-министром и министрами. Совершенно очевидно, что это относится и к аналогичным прерогативам председателей палат, которые никак не согласовывают эти акты ни с членами, ни с какими-либо органами своих палат.
На практике президент Республики и председатель Сената назначают членов Совета, руководствуясь своими личными политическими соображениями, и на этот пост до сих пор попадали как сторонники их линии, так и их друзья или лица, которым они в чем-то обязаны и которых в этой форме благодарят за оказанную услугу.
Что же касается председателя Национального собрания, то он теснейшим образом связан с правительственным большинством своей палаты. А так как из 30 лет V Республики лишь два года парламентское большинство не совпадало с президентским и имело место «сожительство» левого президента и правого правительства (с апреля 1986 г. по июнь 1988 г.), то и «совпадение» позиций председателя Национального собрания и главы государства является неписаным, но, тем не менее, твердо действующим правилом государственной жизни V Республики.
Поэтому и осуществление первым своей прерогативы – назначение трех членов Конституционного совета обычно или входило в общую политическую операцию главы государства, или, что часто имело место при Ш. де Голле и Ж. Помпиду, просто соответствовало пожеланию президента Республики, стремившегося назначить кого-либо на весьма почетный пост при отсутствии или занятости, или недостаточности собственных вакансий .
Осуществленные назначения никем не оспариваются и лишь Конституционный совет, который может провозгласить отставку одного из своих членов (ст. 10 и 11 ордонанса от 7 ноября 1959 г.), по-видимому, вправе судить о назначении (однако в практике такого прецедента не было).
По свидетельству Ф. Люшера, церемониал занятия должности позволяет подобное толкование: Совет, собираясь в отсутствие вновь назначенного члена, заслушивает сообщение председателя о назначении, после чего нового члена вводят в зал заседаний. «Можно, таким образом, вообразить, что после зачтения решения о назначении и до ввода нового члена решение о назначении обсуждается членами Совета» . Отметим для строгого читателя, что подобный образ «воображения» скорее всего лишь дань необходимой сдержанности в устах бывшего члена Конституционного совета.
Назначая членов Конституционного совета, президент Республики и председатели палат юридически не связаны никакими условиями – ни Конституция, ни учредительный Ордонанс от 7 ноября 1958 г. не установили никаких требований по отношению к членам Совета (возраст, компетентность и т. п.).
Теоретически им может быть назначено, таким образом, любое лицо, пользующееся гражданскими и политическими правами. Пользование правами обязательно, так как в ином случае это повлекло бы «отставку по долгу» (doffice). В то же время «пользование правами» предполагает и нижний возрастной барьер: во Франции в настоящее время гражданская правоспособность начинается с 18 лет. Кроме того, не может быть назначено членом Совета лицо, уже бывшее им: согласно ст. 56 Конституции, мандат члена Совета не возобновляется .
Таким образом, единственным критерием подбора членов Конституционного совета можно считать лишь «мудрость» назначающих их лиц. Но назначающие лица – президент Республики и председатели палат – это не просто высшие должностные лица страны, это политические деятели, и руководствуются в своих назначениях они все-таки и главным образом политическими критериями, предоставляя эти высокие посты своим политическим единомышленникам и друзьям.
Ни одного левого деятеля не назначили ни Ш. де Голль, ни Ж. Помпиду. Сказанное в полной мере относится и к председателям Национального собрания – их сторонникам. Лишь председатель Сената Г. Моннервиль назначил в 1965 г. членом Совета видного деятеля партии левых радикалов проф. Ф. Люшера. И было бы, наверное, наивным предполагать, что пришедшие к власти в 1981 г. президент-социалист Ф. Миттеран и председатели Национального собрания социалисты Л. Мермаз и Л. Фабиус назначат членами Конституционного совета своих политических противников. Ведь Совет действует в областях, которые в высшей степени интересуют политические органы государства. И в редких случаях, согласные на его нейтральность, эти органы ищут, прежде всего, его поддержки, и притом поддержки активной.
Назначение членов Конституционного совета имеет, таким образом, четко выраженный политический смысл и изменяется вместе с политикой.
Порядок формирования Совета не представляется демократическим никому во Франции. Если сам председатель Бадэнтэр признает, что «не существует хороших процедур назначения», то партии оппозиции решительно критикуют способ назначения членов Совета. Именно это обстоятельство вызывает, в частности, резкие возражения Французской коммунистической партии, которая считает этот способ назначения совершенно непригодным и предлагает просто упразднить орган, формируемый столь недемократическим образом.
«Конституционный совет за своей юрисдикционной формой на самом деле скрывает политический организм, формируемый политиками (президент Республики и председатели палат) и занимающий политические позиции, проникнутые до самой глубины идеологией и специфическими моральными концепциями тех социальных категорий, которые представляют его члены» , – пишет А. Ле Поре. Он отмечает далее, что в период, когда вставал вопрос об альтернативе, и затем в период «сожительства» левого президента Республики и правого премьер-министра очевидной стала значимость наличия большинства и меньшинства в Конституционном совете и поисков в принятии его решений консенсуса в целях, далеких от национального суверенитета в его прямом и косвенном выражении.
В первые годы после своего создания Конституционный совет сдерживал Парламент, прежде всего Национальное собрание, и выступал как арбитр между законодательной и исполнительной властью. Этой задаче соответствовал и персональный состав Совета тех лет – главным образом преданные идее голлизма политические деятели.
Расширение компетенции в 70-е годы и включение в нее сферы прав и свобод граждан повлекло за собой изменение и состава Совета, для которого арбитраж между законодательной и исполнительной властью уже перестает быть главной задачей.
Конституционная реформа 1974 г. предоставила новое право главным образом парламентариям оппозиции. И вновь меняется роль Совета: он выступает чаще всего уже не как арбитр между законодательной и исполнительной властью, но как арбитр между правительственным большинством и оппозицией. И здесь вопрос о его составе приобретает, естественно, особый интерес, причем для обеих сторон. Оппозиция, например, справедливо опасается в случае своего прихода к власти получить в лице Конституционного совета, ранее назначенного ее противниками, мощный тормоз деятельности. Правительственное же большинство, в случае своего перехода в оппозицию, весьма заинтересовано в таком составе, который бы по-прежнему защищал его интересы.
Вопрос о персональном составе Конституционного совета вызывает живой интерес и постоянную дискуссию у французских исследователей. Уже 10 лет спустя после создания Совета проф. Л. Фаворо, один из наиболее компетентных специалистов, писал, что в члены Совета желательно включать политических деятелей (бывших министров или парламентариев), университетских работников (профессоров права) и практических работников в области права (адвокатов, судей), причем все эти три категории должны входить в равных пропорциях .
Конституционный совет, арбитр между гражданином и властью, должен был бы, по мнению проф. Ф. Люшера, включать в свой состав нескольких профессионалов, т.е. судей. Совет, арбитр между большинством и оппозицией, должен логически включать представителей обеих сторон. И, наконец, тот факт, что Совет отныне занимается вопросами прав человека, в его компетенцию входит Декларация прав человека и гражданина 1789 г., отмеченная защитой индивидуализма, и Преамбула Конституции 1946 г., «окрашенная цветами социализма», предполагает вхождение в состав Совета представителей этих двух различных концепций жизни общества. Поэтому, полагает этот авторитетный и компетентный автор (единственный бывший член Конституционного совета, написавший фундаментальное исследование об этом институте), следует избегать составления Конституционного совета исключительно из политических деятелей, равно как и исключительно из юристов. Смешанный же состав Совета мог бы включать следующие элементы:
1) большинство юристов, так как проблемы, которые встают перед Советом, носят правовой характер, даже когда они касаются вопросов политических. Причем речь идет о юристах высшей квалификации, подтвержденной их высоким положением в университете (профессора), в области общей или административной юстиции или адвокатуре;
2) лица, одинаково приемлемые в силу своих личных качеств или прошлой деятельности как для оппозиции, так и для правительственного большинства;
3) лица различных поколений .
Предварительное согласование между тремя назначающими лицами могло бы обеспечить подобный состав. Однако никакое «согласование» никогда не предпринималось, и каждый из назначающих поступает так, как ему вздумается, руководствуясь чисто личными соображениями.
В 1980 г., когда Ф. Люшер высказывал свои представления об «идеальном» составе, в Конституционном совете самым молодым был 66-летний председатель Совета. Средний возраст членов превышал 72 года. В том же году в Совет входили лишь два юриста: профессор публичного права и государственный советник. С точки зрения политической, шесть членов Совета были в свое время парламентариями; шесть публично заявляли о своих симпатиях голлизму или партиям правительственного большинства и лишь один (Г. Моннервиль) являлся членом партии оппозиции (левых радикалов).
Все три сменившие друг друга до 1983 г. председателя Совета – Л. Ноэль, Г. Палевский и Р. Фрей были известны своей преданностью генералу де Голлю.
Однако позднее именно представления типа изложенных Л. Фаворо и Ф. Люшером возобладали, и состав назначаемых членов Совета приблизился к теоретическому идеалу, во всяком случае в отношении двух первых пунктов. А после осуществления альтернативы и прихода к власти в 1981 г. президента Республики – социалиста, и левого большинства в Национальном собрании состав Совета значительно изменился как в политическом, так и в профессиональном плане.
20 февраля 1989 г. состоялись последние очередные назначения членов Конституционного совета, и с учетом этих изменений в него входят, помимо пожизненного члена, бывшего президента Республики В. Жискар д’Эстэна (в скобках указывается месяц и год назначения):
а) назначенные президентом Ф. Миттераном: М. Фор (II, 1989), Р. Бадэнтэр (II, 1986), Д. Мейер (II, 1983);
б) назначенный председателем Национального собрания Л. Фабиусом Ж. Робер (II, 1989), назначенный председателем Собрания Ж. Шабан Дельмасом Ф. Молле-Вьевилль (VII, 1987), назначенный председателем Собрания Л. Мермазом Р. Фабр (II, 1986).
в) назначенные председателем Сената А. Поэром: Ж. Кабанн (II, 1989), Ж. Латша (VIII, 1988), Л. Жозо-Маринье (II, 1983).
Председателем Конституционного совета является в настоящее время известный левый деятель Р. Бадэнтэр (с 1986 г. по настоящее время).
Таким образом, в составе Совета наших дней насчитывается среди назначаемых членов пять деятелей, назначенных левыми политиками, и четыре – правыми. Из девяти членов – шесть профессиональные юристы. А нынешний председатель Совета Р. Бадэнтэр отвечает сразу всем трем качествам, названным Л. Фаворо, – бывший министр юстиции, адвокат и профессор права.
Самому молодому члену Совета (его председателю Р. Бадэнтэру) 60 лет. Что же касается среднего возраста членов Совета, то он по-прежнему весьма высок и превышает 70 лет .
Лишь в феврале 1992 г. в Конституционный совет впервые вошла женщина. Председатель Национального собрания Эмманюэли назначил своим решением Ноэль Ленцар-Фрео (1948 г. рождения) бывшего директора кабинета министра юстиции, специалиста в вопросах биомедицинской этики, сотрудницу Государственного Совета.
Что же касается срока мандата, то, по мнению ряда юристов, пожизненное назначение, подобно членам Верховного суда США, лучше обеспечило бы их реальную независимость .
2. Пожизненные члены Конституционного совета
Правовое положение пожизненных членов Конституционного совета – бывших президентов Республики, отличается от статуса назначаемых членов . В частности, режим несовместимости и обязательства пожизненных членов Совета установлены иным образом, чем для назначаемых членов.
Прежде всего это вытекает из абз. 2 ст. 56 Конституции, которая делает бывших глав государства членами Конституционного совета не на девять лет, а на всю их жизнь. Это означает, что к ним неприменимо правило ст. 9 ордонанса о возможности добровольной отставки советника и не может идти речь об их замене. Невозможна также и никакая другая форма отставки, например по долгу.
Режим несовместимости функций члена Конституционного совета с другими публичными функциями предполагает отставку «по долгу» члена Совета, принявшего иные функции. В короткий срок следует в этом случае его замена, так как Конституция исходит из необходимости постоянного равновесия между членами, назначаемыми главой государства и председателями каждой из палат. В случае же, если речь идет о пожизненных членах, вопрос о равновесии не встает. Эти члены, теоретически в любом количестве (т. е. один или несколько), как бы добавляются к девяти назначаемым членам. И последствием несовместимости в этом случае будет не отставка по долгу, а лишь обязанность бывшего президента Республики воздержаться от участия в работе Совета (и не получать жалованье) весь тот период, пока он выполняет функции (например, министра или члена парламента), несовместимые с функциями Конституционного советника. Именно так и был решен этот вопрос в связи с казусом В. Жискар д’Эстэна, избранного депутатом Национального собрания.
В отличие от назначаемых членов бывшие президенты Республики не приносят присягу. В основу подобного правила лег прецедент, когда Р. Коти заявил, что качество пожизненного члена Совета полностью вытекает из осуществления мандата главы государства, поэтому не может быть подчинено каким-либо формальностям. Это положение приводит на практике и к другому существенному выводу: так как именно присяга обязывает членов Конституционного совета хранить тайну обсуждений и голосований в Совете, то пожизненные члены имеют определенное основание считать себя не связанными подобными обязательствами.
Что же касается других обязательств членов Совета, например обязательства сдержанности, то и здесь вопрос встает в иной плоскости. Ведь трудно потребовать от бывшего президента Республики, чтобы он, например, не высказывался по проблемам, затрагивающим жизненные интересы страны. Можно, по-видимому, лишь предположить, что в том, что касается обязательств, возложенных на членов Совета, бывший президент Республики – пожизненный член, в отличие от членов назначаемых, сам определяет линию своего поведения.
Внимательный читатель подметил уже, что в настоящем параграфе мы многое излагаем в сослагательном наклонении, в ряде вопросов допускаем лишь предположения и весьма мало опираемся на практику 30 лет деятельности Конституционного совета.
Дело в том, что практика эта весьма незначительна, и институт пожизненных членов не получил развития, прежде всего, в силу специфического отношения к нему самих бывших глав французского государства. В то же время возник ряд непредусмотренных ранее ситуаций.
Задуманный первоначально как достойная отставка для главы государства (конкретно имелся в виду последний президент IV Республики Р. Коти, весьма облегчивший в 1958 г. приход к власти генерала де Голля), институт пожизненных членов приобрел иной смысл с 1962 г., когда в итоге конституционной реформы были введены всеобщие и прямые выборы президента Республики, и резко изменилось положение самого главы государства.
Из бывших президентов лишь главы IV Республики В. Ориоль и Р. Коти участвовали в работе Конституционного совета. Президент Коти участвовал в работе до своей смерти в ноябре 1962 г. В. Ориоль, однако, с 25 мая 1960 г. прекратил свое участие (перестал получать жалованье) в знак протеста против ограничения компетенции Совета (он выступал за предоставление Совету общей компетенции в области контроля за конституционностью) и, в частности, в связи с отказом президента де Голля созвать парламент. Однако уже после прекращения своей работы В. Ориоль принял однажды участие в заседании Совета – 6 ноября 1962 г. с тем, чтобы поддержать обращение председателя Сената Г. Моннервиля с обжалованием Закона о выборах главы государства прямым всеобщим голосованием.
Что же касается бывших президентов V Республики, то Ш. де Голль, выйдя в 1969 г. в отставку, от участия в работе Конституционного совета отказался . Ж. Помпиду умер на посту президента Республики. Наконец, своеобразно положение единственного в настоящее время пожизненного члена Конституционного совета В. Жискар д’Эстэна.
Бывший президент Республики В. Жискар д’Эстэн, которого победил на выборах 1981 г. Ф. Миттеран, участия в работе Конституционного совета не принимает, так как это помешало бы ему заниматься политической деятельностью. Являясь депутатом Национального собрания, что несовместимо с членством в Совете, он рассматривается как бы находящимся «в отпуске».
Юридически он, тем не менее, остается пожизненным членом Совета. И как заявил сам В. Жискар д’Эстэн: «Я сохраняю мое место. Если же будет обсуждаться какое-либо предложение, затрагивающее институты Республики, я пойду заседать в Конституционный совет» . В октябре 1984 г. он посетил председателя Конституционного совета и информировал его о своем намерении заседать в Национальном собрании и таким образом находиться «в отпуске» в Совете. В связи с этим казусом Конституционный совет специально рассматривал на своем заседании вопрос о бывших президентах Республики – пожизненных членах Совета, в силу самого закона и в Решении от 7 ноября 1984 г. определил их статус.
Позиция В. Жискар д’Эстэна подверглась критике со стороны ряда французских юристов. Так, проф. М. Дюверже пишет: «Президент Жискар д’Эстэн воздерживается от участия, оставляя за собой право прийти в Совет «в день, когда будут затронуты институты Республики», не находя этого случая, но получая тем не менее жалованье. Очевидно, однако, что пожизненный член может по своей воле заседать или не заседать, но не может заседать наскоками, в зависимости от обстоятельств, которые он сам выбирает. Не менее очевидным представляется и то, что если он отказывается заседать, он не должен получать жалованье члена Совета» .
Другой видный французский специалист – проф. Ж. Жиккель делает из казуса В. Жискар д’Эстэна вывод о необходимости отказа от института пожизненных членов: «В. Жискар д’Эстэн, ставший членом (пожизненным членом Конституционного совета. – М. К.) 21 мая 1981 г., приложил все силы, чтобы не сделать выбора. Повсеместно заявляя о своей принадлежности к Совету, он воздерживается от участия в его работе и ведет политическую деятельность, противоречащую его обязательствам, которые, помимо освобождения от присяги, являются идентичными обязательствам всех других членов Конституционного совета. Было бы уместно отказаться от этого правила и заменить его другим. Например, бывший президент Республики становится пожизненным сенатором, как в Италии» .
3. Правовое положение членов Конституционного совета
Мы объединяем в этом параграфе обе категории членов Совета, ибо во многом их правовое положение идентично.
Прежде всего, если бывшие президенты Республики являются членами Конституционного совета «по праву» и пожизненно, то все назначаемые члены Совета, т. е. практически все члены Совета (хотя теоретически можно допустить вхождение в какой-то состав Совета двух и даже трех бывших глав государств), назначаются на определенный срок. И это положение заслуживает специального рассмотрения.
Длительность мандата
Согласно ст. 56 Конституции, члены Совета назначаются на девять лет. Но конституционные положения были «развиты» учредительным ордонансом от 7 ноября 1958 г., и срок мандата «девять лет» получил два исключения. Прежде всего, в связи с первыми назначениями в Совет президент Республики и председатели палат должны выделить среди трех назначаемых каждым членом лиц, мандат которых длился бы соответственно три года, шесть и девять лет (ст. 2 ордонанса). Таким образом, были созданы условия для последующего нормального обновления – один раз в три года.
Затем было уточнено, что в случае открывшейся вакансии поста замещающий член назначается лишь на срок, оставшийся до конца мандата его предшественника (ст. 12 ордонанса).
Таким образом, нормальное назначение членов Совета имеет место каждые три года. В срок не позднее, чем за 8 дней до истечения мандата члена Совета, президент Республики или председатели палат должны принять решение о назначении его преемника (ст. 8 ордонанса).
На практике и в связи с тем, что первое назначение членов Конституционного совета имело место 20 февраля 1959 г., и назначающие власти уточнили в своих решениях срок мандата впервые назначаемых конституционных советников (три года, шесть и девять лет) , все последующие «нормальные » назначения, т. е. в связи с истечением срока мандатов, проводятся в феврале.
В случае добровольной отставки члена Совета его преемник назначается в течение месяца, и отставка считается принятой с момента этого назначения. Если речь идет об отставке по долгу или в связи с окончательным препятствием, например болезнью (ст. 9-11 ордонанса), новый член Совета назначается в срок до восьми дней. Все эти сроки имеют целью не оставлять Конституционный совет в неполном составе более восьми дней, т. е. фактически в срок между двумя заседаниями.
В ордонансе не предусмотрена смерть члена Совета. Она, тем не менее, имела место несколько раз за 30 лет, и при отсутствии специального нормативного регулирования применялся обычный срок для назначения преемника .
Конституция установила в ст. 56, что мандат члена Совета невозобновляем. В эту общую норму ордонанс от 7 ноября 1958 г. внес немаловажное исключение. Согласно ст. 12, в случае, если член Совета назначен, чтобы завершить не закончившийся мандат своего предшественника, и он замещает его менее трех лет, он может быть вновь назначен по истечении срока этого мандата на 9-летний период. Подобное решение было продиктовано опасением авторов ордонанса, что на короткий срок просто трудно будет найти достаточно авторитетное лицо.
На практике такое назначение неоднократно имело место. Таким образом, целый ряд членов Конституционного совета заседали в нем до 12 лет. Например, в составе Совета на 1988 г. это относилось к трем членам. Л. Жокс был назначен к октябре 1977 г. и вновь назначен в феврале 1980 г. Р. Лекур был назначен в сентябре 1979 г. и вновь назначен в феврале 1980 г. М.Р. Симонне назначен в октябре 1984 г. и вновь назначен в феврале 1986 г.
В связи с положением ст. 56 Конституции о «невозобновляемости мандата», может встать вопрос, идет ли речь о «немедленной» возобновляемости, т. е. сразу же после окончания срока мандата, или о возобновляемости вообще, т. е. и спустя несколько лет после этого окончания. Хотя возможны оба толкования, поскольку Конституция не оговорила точный смысл «невозобновляемости», отметим, что сама идея имела целью подчеркнуть независимость членов Совета, которых ни в коей мере не должно заподозрить в желании остаться в Совете, занимая для этого позицию, угодную назначившему его лицу. Однако если член Совета хотел бы все же сделать карьеру, что маловероятно, учитывая хотя бы преклонный возраст членов Совета, то ничто не помешает его назначению на иной высокий пост, когда закончится его мандат в Совете (также, впрочем, как и обещанию назначения) или работе на частном предприятии и т.п. Поэтому можно сомневаться в эффективности решения о невозобновляемости мандата как гарантии независимости членов Совета.
Материальное положение членов совета
Члены Совета получают жалованье, равное окладу председателя секции в Государственном Совете, т. е. одно из высших в Республике (в 1990 г. – 35 тыс. франков в месяц). Однако в отличие от других государственных служащих им не запрещается совмещать это жалованье с пенсией. Для тех же членов Совета, которые занимаются и другой оплачиваемой деятельностью, совместимой с их постом, жалованье сокращается на 50 % (ст. 6 ордонанса). Половина жалованья рассматривается как представительские расходы и налогами не облагается.
Пожизненные члены, если они принимают участие в работе Совета, имеют тот же материальный статус. Однако, кроме президента Рене Коти, никто им в полном режиме не воспользовался. В. Ориоль отказался от участия в знак протеста против позиции Ш. де Голля. Бывшие президенты V Республики Ш. де Голль и В. Жискар д’Эстэн в работе Совета никогда не участвовали, хотя последний и получал жалованье Совета до избрания в Национальное собрание.
Все члены Совета имеют свое бюро в здании Конституционного совета, однако без личного секретаря.
Обязательства членов Совета
Ст. 7 ордонанса от 7 ноября 1958 г. устанавливает, что декрет Совета Министров определит «обязательства, возложенные на членов Конституционного совета с целью гарантировать независимость и достоинство их функции. Эти обязательства должны, в частности, включать запрет для членов Совета в течение их мандата высказывать публично какую бы то ни было позицию по вопросам, ставшим или могущим стать предметом решения Совета, или давать консультации по тем же вопросам».
Таким образом, члены Совета обязаны проявлять «сдержанность» в определенных вопросах. Например, член Совета, продолжающий осуществлять адвокатскую практику, должен воздерживаться от консультаций по указанным вопросам, а член Совета – профессор, не может опубликовать книгу или статью, затрагивающую эти же вопросы. Но понятие «публичная деятельность» не относится к лекциям того же профессора перед студентами .
В то же время и правительство, и различные политические партии неоднократно обращались за консультациями к «близким им» членам Совета по вопросу об интерпретации того или иного положения Конституции. Нарушением это становится лишь в случае, если ответ члена Конституционного совета опубликован или оплачен. Поэтому члены Совета от письменных консультаций воздерживаются.
Ордонанс предусматривает «сдержанность» в вопросах, «ставших или могущих стать предметом решения Совета». А как быть в случаях, если Конституционный совет объявил себя «некомпетентным», как, например, в вызвавшем шумную реакцию казусе с выборами президента Республики всеобщим голосованием? Может ли занять в связи с этим публичную позицию член Совета?
По-видимому, обязательство «сдержанности» должно в этом случае толковаться расширительно, и практика 30 лет каких-либо отступлений не знает. Члены Совета никогда не занимали «публичную позицию» по вопросам, в которых Совет счел себя «некомпетентным».
Все члены Совета в той или иной степени связаны с политикой: они или занимались ею профессионально, или близки ей как практики или теоретики. У них, естественно, есть свои политические взгляды. Да и напомним – они назначаются высшими политическими деятелями страны и, конечно же, с учетом, прежде всего, политических факторов. Все сказанное заставляет поставить вопрос: распространяется ли обязательство «сдержанности» на политическую деятельность членов Совета?
Согласно ст. 2 и 10 декрета от 13 ноября 1959 г., член Конституционного совета не может занимать руководящий или ответственный пост в политической партии или вести в ней деятельность, несовместимую с независимостью и достоинством его функции. Таким образом, члену Совета запрещено участие лишь в руководстве политической партии или группировки. Но вполне возможно, например, его выступление в этой партии или консультация (устная и бесплатная), предоставляемая ее руководителям.
Член Конституционного совета не является не избираемым: он может выставить свою кандидатуру в любой орган. В этом случае и в течение всей избирательной кампании он считается «находящимся в отпуске» и не принимает участие в работе Совета. Естественно, если он оказывается избранным на пост, несовместимый с его функциями (например, в парламент), следует отставка из Совета «по долгу».
В целом же обязательство «сдержанности» предполагает, что члены Совета воздерживаются от любых действий, могущих оказать влияние на выборы, по которым Совет является судьей, т. е. по выборам президента Республики, депутатов и сенаторов. Но эта «сдержанность» не относится к местным выборам (в муниципальные и генеральные советы): здесь Совет судьей не выступает, и на практике члены Конституционного совета не только активно участвуют в выборах муниципальных и генеральных советников, но и сами избираются ими.
Подобное регулирование вопроса об участии членов Конституционного совета в местных выборах кажется вполне естественным. В то же время, учитывая, что в ряде случаев местные выборы принимают чисто политический характер (например, в столице Франции), по-видимому, необходимо более полное регулирование вопроса о несовместимости функций, включая и местный выборный мандат.
Так, когда в 1977 г. встал вопрос о переизбрании члена Конституционного совета А. Перетти на пост мэра Нейи сюр Сен (аристократическое предместье Парижа), профессора П. Авриль и Ж. Жиккель совершенно справедливо отмечали: «Можно задаться вопросом о совместимости между партийной позицией и требуемой от членов Совета беспристрастностью. Какой моральный авторитет может иметь, например, лицо, выступившее на выборах против совместной программы левых партий и призванное устанавливать конституционность закона о национализации?.. Не предлагая ввести абсолютную неизбираемость типа неизбираемости медиатора, мы полагаем, что в будущем следовало бы предусмотреть либо относительную неизбираемость, либо усилить положения о несовместимости, установленные в настоящее время слишком узко ст. 57 Конституции» .
Для членов Конституционного совета действует установленное ст. 2 Декрета от 13 ноября 1959 г. правило (аналогичное имеется и в отношении парламентариев), согласно которому они не должны указывать свой пост в публикуемых документах, относящихся к любому виду публичной или частной деятельности. Противоправным считается использование титула члена Совета при даче консультации, выступлении в качестве адвоката, председателя общества или ассоциации и т. п.
Подобное обязательство «сдержанности» толкуется обычно расширительно и покрывает всю возможную политическую и любую, как платную, так и не платную, общественную деятельность члена Совета.
Однако ничто не мешает члену Совета заниматься всеми перечисленными видами деятельности, не указывая при этом своей должности. Поскольку законодательные положения не могут урегулировать все вопросы, особенно относящиеся к такой, достаточно деликатной, области, как обязательство сдержанности в целях гарантии независимости и достоинства конституционных судей, то, скорее всего, именно от каждого из них самих зависит толкование правил и соответственно диктуемое ими поведение и должная «сдержанность».
Все перечисленные обязательства членов Конституционного совета закрепляются даваемой ими до вступления в должность присягой «перед президентом Республики» (пожизненные члены освобождены от нее) – ст. 3 ордонанса от 7 ноября 1958 г. Члены Совета клянутся «добросовестно и честно выполнять свои обязанности, осуществлять их совершенно беспристрастно и с уважением к Конституции, хранить тайну обсуждений и голосований в Совете, не занимать никаких публичных позиций и не давать никаких консультаций по вопросам, входящим в компетенцию Совета».
Отметим, что вытекающее из присяги обязательство хранить тайну обсуждений и голосований в Совете по времени длится дольше, чем все выше изложенные. Оно не прекращается с окончанием мандата и связывает членов Совета и в последующем на много лет .
Обязательства членов Совета не просто платоническое пожелание законодателя. В случае их невыполнения возможны и санкции. Но кто вправе принять их, иными словами, кто может быть судьей над членами Конституционного совета? Согласно ст. 5 декрета от 13 ноября 1959 г., лишь сам Совет следит за тем, как выполняют свои обязательства его члены. И если кто-то из них нарушает обязательство, Совет констатирует это «тайным голосованием, простым большинством составляющих его членов, включая членов «по праву» (ст. 7 декрета). Таким образом, для осуждения члена Совета нужно пять голосов, если в Совет не входят пожизненные члены. В то же время эта формулировка исключает решающее значение голоса председателя Совета.
За принятием подобного решения логически должна последовать санкция. Законодательство очень скупо осветило этот вопрос. Лишь в случае нарушения обязательства о не совмещении функций ст. 10 ордонанса предусматривает отставку «по долгу» (doffice). Во всех других казусах тексты прямо не предусматривают какое-либо решение и, по-видимому, остается лишь ожидать прецедента, возможно очень долго, ведь случай умышленного нарушения обязательств членом Конституционного совета равнозначен политическому самоубийству.
Однажды назначенные члены Конституционного совета могут продолжать заниматься той политической или профессиональной деятельностью, которая не объявлена несовместимой. Но в течение срока своего мандата они не могут быть назначены на какую-либо публичную должность. Однако, если член Совета является чиновником, он продолжает пользоваться правом на повышение по выслуге лет в своей администрации. Правилом о запрещении назначения установлено, чтобы члены Совета не зависели от какой-либо администрации, ведь она охотно окажет им свои «услуги» в надежде на взаимность.
Совет сам решает тайным голосованием и простым большинством своих членов (т. е. и в этом случае голос председателя перестает быть решающим в случае раскола), не возникли ли у члена Совета препятствия к осуществлению функций (занятие несовместимой должности, потеря гражданских прав или постоянная физическая неспособность). В случае принятия такого решения Совет констатирует «отставку по долгу» и письменно информирует об этом президента Республики и назначившее данного члена лицо (т. е. председателя одной из палат) с тем, чтобы последовала замена в течение восьми дней.
Заканчивая рассмотрение вопроса о правовом статусе членов Конституционного совета, отметим, что, согласно республиканскому протоколу об иерархии, установленному декретом от 2 декабря 1968 г., Конституционный совет следует после правительства и парламентских палат (но перед Государственным советом). Однако члены Совета выступают на официальных церемониях после председателей палат и членов правительства, но ранее парламентариев.
Внутри самого Совета вопрос о «порядке старшинства» после нескольких обсуждений был решен в пользу возраста. После председателя Совета его члены следуют в порядке их возраста, независимо от того, кто и когда их назначил. Этот порядок распространяется и на бывших президентов Республики, если они участвуют в работе.
Отметим, что предложение считать старшинство от дат вступления в должность было отклонено. По-видимому, на решение о возрасте как исходной базе повлияло положение ст. 13 ордонанса, согласно которому, в случае возникновения препятствий у председателя, Совет созывается «его членом, старейшим по возрасту».
4. Председатель Конституционного совета
Занимающий шестое место в иерархии Французской Республики Председатель Конституционного совета является одним из наиболее важных должностных лиц в государстве. Его назначение производится в два этапа: вначале он назначается членом Конституционного совета (соответственно решением одной из трех назначающих властей), а затем решением президента Республики – на пост Председателя. И хотя до настоящего времени глава государства всегда назначал председателем Совета одного из им же назначаемых членов, нет никаких юридических препятствий для назначения на этот пост как членов Совета, назначенных председателями палат, так и пожизненного члена, т. е. бывшего президента Республики .
Назначение председателя Конституционного совета – личная прерогатива президента Республики, и этот его акт освобожден, согласно ст. 19 Конституции, от какого-либо контрассигнирования.
За 1992 г. в Конституционном совете сменились пять председателей: Л. Ноэль (1959–1965 гг.) и Г. Палевский (1965–1974 гг.), назначенные президентом Ш. де Голлем; Р. Фрей (1974–1983 гг.), назначенный Ж. Помпиду; Д. Мейер (1983–1986 гг.) и Р. Бадэнтэр (февраль 1986 г. по настоящее время), назначенные Ф. Миттераном.
Все написанное выше о правовом положении членов Конституционного совета относится, естественно, и к его председателю. Есть, однако, у председателя Совета и свои функции, свои прерогативы. Особенности этого личного статуса, создаваемого мандатом председателя, мы и рассмотрим в настоящем параграфе .
Председатель Конституционного совета – прежде всего член Совета, и в этом качестве срок его мандата и обязательства аналогичны статусу всех других членов Совета. Однако в качестве председателя у него имеются и особые прерогативы, как предоставленные ему текстами, так и сложившиеся на практике. Они настолько выделяют его среди других членов, что уместнее говорить не о первом среди равных членов, а об особом положении председателя. Во всяком случае, авторитетный свидетель Ф. Люшер полагает, что «в конечном счете, кажется, что Конституционный совет состоит не из девяти членов, один из которых председательствует, а из председателя и восьми членов (не считая пожизненных членов)» .
Отметим, что вполне возможна ситуация, когда председатель подает в отставку со своего поста, оставаясь при этом членом Совета (впервые она возникла в феврале 1986 г., когда Д. Мейер ушел в отставку с поста председателя и остается членом Совета до конца своего 9-летнего мандата).
А. Мандат и обязательства председателя Конституционного совета
Мандат председателя Совета максимально ограничен 9-летним сроком и не может быть возобновлен. Например, если председателем назначено лицо уже занимающее должность члена Совета три года или шесть лет, то соответственно это новое назначение будет иметь силу до конца нормального 9-летнего срока мандата данного члена Совета, т. е. председательство будет длиться лишь шесть лет или три года.
На практике с 1959 по 1983 г. назначение на пост председателя совпадало с назначением данного лица членом Совета на полный срок мандата. Однако отставка Д. Мейера в 1986 г. нарушила это совпадение (раньше или позднее это все равно бы случилось, ибо исключить отставку или смерть нельзя), и вопрос о сроке мандата председателя встал по-новому.
В письме об отставке Д. Мейер напомнил, что еще при своем назначении в 1983 г. он предупредил президента Миттерана, что не сможет осуществлять председательство до конца мандата и, узнав о назначении Р. Бадэнтэра членом Совета, горячо поддерживает его кандидатуру в председатели .
Казус 1986 г. вызвал бурную полемику в прессе и среди юристов. Ведь отставка Д. Мейера позволила президенту Ф. Миттерану вновь назначить на этот очень важный пост сторонника своей политической линии и иметь, таким образом, в течение 12 лет (3 года Д. Мейера + 9 лет нового председателя) уверенность в ее поддержке.
Политические противники Ф. Миттерана подняли шумную кампанию в прессе, резко критикуя решение президента Республики о назначении Р. Бадэнтэра. Как справедливо заметил один французский исследователь, их аргументы носили настолько явно преувеличенный и рассчитанный на избирателей характер, что не заслуживают того, чтобы их приняли во внимание .
В то же время ряду органов французской прессы показался шокирующим тот факт, что Ф. Миттеран смог назначить двух председателей Конституционного совета за семилетний срок своего мандата, тогда как В. Жискар д’Эстэн за этот же срок не имел возможности назначить даже одного.
В полемике в связи с назначением Р. Бадэнтэра приняли участие и юристы: ведь этот впервые имевший место казус – досрочная отставка и назначение в связи с этим нового председателя вне обычных сроков – может стать прецедентом.
Проф. М. Дюверже в статье «Нарушение Конституции» писал о «скрытом отзыве» председателя Совета, что ставит под вопрос авторитет Совета и придает всей операции «политиканский смысл». Он предложил, чтобы на функцию председателя распространялось то же правило, что и на функции члена, т.е. если пост оказывается вакантным, то вновь назначенное лицо лишь завершает мандат своего предшественника . В конкретном казусе 1986 г. это означало бы, что членом Конституционного совета Р. Бадэнтэр может быть до 1995 г., но председателем лишь до срока истечения полномочий Д. Мейера, т. е. до 1992 г.
Проф. Ф. Люшер, возражая М. Дюверже, отметил, что Конституционный совет – это, прежде всего, юрисдикционный, а не политический орган, и председатель Совета – это, прежде всего, член Совета. А раз так, то при назначении мандат председателя не может быть короче его мандата как члена Совета . Назначение же председателя на более короткий срок может побудить его искать возобновления мандата, т. е. фактически вести линию поддержки назначающей власти, чего никак нельзя допустить без потери его независимости. Возражая М. Дюверже, который указал, что подобным образом президент Ф. Миттеран обеспечил 12 лет для левых председателей, Ф. Люшер резонно напомнил, что президент Ш. де Голль, назначив председателями Л. Ноэля и Г. Палевского, обеспечил 15 лет председателям-голлистам.
Кроме того, по мнению Ф. Люшера, президент Республики не должен быть связан назначением на пост председателя лишь нового члена Совета, так как Конституция дает ему самому возможность выбирать среди всех членов Совета, в том числе и уже отбывших часть срока своего мандата. И наконец, добровольная отставка председателя (как и смерть) может досрочно прервать мандат.
Анализируя казус 1986 г. и полемику юристов, отметим, что текст Конституции и другие тексты о назначении председателя не совсем точны и позволяют различное толкование. Ведь из них вытекает лишь, что президент Республики может назначить председателем Конституционного совета кого он хочет (из лиц, уже являющихся членами Совета, из вновь назначенных членов или из пожизненных членов) и когда он хочет (никакие сроки не установлены).
Вместе с тем, если первое положение – «кого хочет» – не нуждается в дополнительном разъяснении, то второе – «когда хочет» – должно пониматься в соответствии не только с буквой Конституции (которая в данном случае отсутствует), но и с ее духом. И здесь бесспорным представляется наличие, по меньшей мере, конституционного обычая, согласно которому президент Республики не может сместить председателя Конституционного совета и назначить его преемника («когда хочет»). Ведь Конституция признает за Конституционным советом полную независимость в том, что касается его деятельности. И смещение председателя радикально противоречило бы этой независимости.
Точно так же можно, по нашему мнению, говорить об установившейся традиции не назначать председателя на срок меньший срока его мандата члена Совета .
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что нормальный срок мандата председателя Конституционного совета равен сроку его мандата члена Совета и составляет в настоящее время девять лет .
Но как быть в том гипотетическом случае, если глава государства назначит председателем Совета пожизненного члена? Ведь не может же он быть председателем до конца своих дней.
Теоретически можно, по-видимому, предположить, что в этом случае уже в решении президента Республики о назначении должен быть указан срок мандата председателя, который, естественно, будет отличаться от срока (пожизненного) мандата бывшего главы государства как члена Конституционного совета.
Вопрос этот, однако, вряд ли скоро получит свое решение на практике, так как единственный возможный претендент – бывший президент В. Жискар д’Эстэн, в работе Совета не участвует .
Следует отметить, что назначение председателя Конституционного совета президентом Республики рассматривается рядом французских юристов как фактор, уменьшающий независимость председателя. Так, Ф. Люшер справедливо пишет: «Очевидно, что независимость Совета была бы более обеспечена, если бы председатель избирался его коллегами» . Поэтому в большинстве предложений о реформе Конституционного совета предлагается замена назначения главой государства выборами председателя членами Совета.
Заканчивая изложение вопроса о сроке мандата председателя Конституционного совета, отметим, что Конституция не предусматривает досрочного отзыва председателя в какой-либо форме, и подобное действие, несомненно, явилось бы нарушением ее духа и поставило бы под вопрос сам институт Конституционного совета.
Обязательства председателя Конституционного совета, как мы уже отмечали, те же, что и у других членов Совета (и он приносит присягу), но, естественно, положение еще более обязывает его обеспечивать авторитет как Совета и его членов, так и свой собственный. И, по-видимому, излишней строгости здесь быть не может.
Вместе с тем обязательство сдержанности истолковано некоторыми бывшими председателями Конституционного совета как ограниченное во времени. Например, Л. Ноэль десять лет спустя после завершения своего мандата счел, что «час истории пришел», и рассказал о поименных результатах ряда важнейших голосований в Совете, в частности по вопросу об отношении к референдуму 1962 г. и позициях членов Совета .
Председатели Конституционного совета приглашаются на консультации главой государства и, если мнение председателя изложено устно и публично не оглашено, считается, что это не нарушает обязательство сдержанности, не затрагивает Конституционный совет, а является лишь выражением личного мнения председателя. В том же, что касается его независимости, лишь он один устанавливает ее пределы. Так, председатель Р. Фрей неоднократно давал консультации президентам В. Жискар д’Эстэну и Ф. Миттерану и их премьер-министрам. А председатель Л. Ноэль по просьбе Ш. де Голля возглавлял комиссию по реформе Государственного Совета.
Вместе с тем лицо, назначенное председателем, покидает занимаемые им до этого посты и обычно воздерживается от прямого участия в политической деятельности.
Как и другие члены Совета, председатель имеет право выставить свою кандидатуру на любых выборах. В этом случае он «в силу самого закона» считается «в отпуске» и не может участвовать в заседаниях Совета. Однако представить себе на практике подобную ситуацию достаточно трудно. Несомненно, что подобная акция не может не повредить независимости Совета.
Кроме того, как сможет, например, председатель, потерпевший поражение на выборах, вернуться на свой пост в Совете? Моральный авторитет всего института будет поставлен под угрозу подобным поведением его руководителя. Но будем реалистами: разве выборный пост, менее престижный, чем пост главы государства, может искушать председателя Конституционного совета? И уже из сказанного очевидна крайне малая вероятность возникновения подобной, хотя и юридически допустимой ситуации.
Добавим все же, что в гипотетической ситуации председательство в Совете будет осуществлять старший по возрасту член Совета.
Председатель, как и все другие члены Совета, не может ни участвовать в избирательной кампании по выборам президента Республики или парламента, ни оказывать публичную поддержку какому-либо кандидату. Практика знает следующий казус: в марте 1983 г. Д. Мейер выступил в поддержку кандидата социалистической партии в XVI округе Парижа П. Килеса, и партии оппозиции подвергли критике нарушение им обязательства сдержанности. Однако нарушение юридически не имело места: газета с призывом Мейера была распространена 4 марта, а присягу в качестве председателя Совета он принес лишь утром 5 марта. Вступление же в должность отсчитывается не со дня назначения (в данном случае 21 февраля 1983 г.), а с момента принятия присяги .
Однако обязательство «сдержанности» не относится к местным выборам, и на практике как председатель, так и члены Совета достаточно активно участвуют в них. Практике известен случай, когда в 1977 г. председатель Р. Фрей широко использовал это свое право. Но так как речь шла о местных выборах в Париже, которые носили политический характер, то его участие вызвало шумную дискуссию в прессе и в парламенте, в которую оказались вовлеченными и министр юстиции, и даже сам премьер-министр.
Практика V Республики знает ряд казусов, когда «обязательство сдержанности» не позволило председателям Конституционного совета ни делать политические заявления, ни даже отвечать на прямые обвинения в их адрес. Так, в период пребывания на посту председателя Роже Фрея, он был вовлечен в полемику между так называемыми «баронами голлизма» (одним из которых он сам является наряду с М. Дебре, Ж. Шабан-Дельмасом и О. Гишаром) и мэром Парижа Ж. Шираком по вопросу о выборах в Европейский парламент, которая привела в конце 1978 г. к внутрипартийному кризису в РПР. Р. Фрей собирался подписать манифест, где утверждалось, что Ж. Ширак не является голлистом. Однако Ж. Ширак в своем заявлении прямо сослался на «обязательство сдержанности» и вынудил Фрея ограничиться коммюнике о том, что он в силу своих функций не будет участвовать в какой бы то ни было политической операции .
В 1981 г., когда отмечалась 20-я годовщина манифестации 21 октября 1961 г., где по приказу министра внутренних дел Р. Фрея были убиты несколько человек, пресса напомнила об этой роли председателя Конституционного совета. А вскоре после этого в дебатах в Национальном собрании депутат Берсон заявил о связях Фрея с Банком Ротшильда. Не имея возможности прямо ответить на эти обвинения и ссылаясь на «обязательство сдержанности», председатель Фрей изложил все обстоятельства в письме президенту Республики. Ф. Миттеран в качестве «гаранта уважения к Конституции и ее институтов» выступил на заседании Совета министров 4 ноября 1981 г. в защиту Фрея и, в частности, выразил сожаление по поводу критики председателя Конституционного совета в Национальном собрании .
Помимо «сдержанности», к обязательствам председателя относится общее для всех членов Совета требование воздерживаться от осуществления некоторых функций, прежде всего публичных. Ни один из назначенных председателей Совета не отказался предпочесть этот пост. Соответственно к моменту его занятия (т.е. к дню принятия присяги) все они покинули свои предшествующие должности. Г. Палевский и Р. Бадэнтэр оставили министерские посты, Р. Фрей перестал быть депутатом, Д. Мейер отказался от поста президента Международной Федерации прав человека. И лишь Л. Ноэль в момент назначения не занимал политических постов и не вел никакой профессиональной деятельности (с 1956 г. он перестал выставлять свою кандидатуру в Национальное собрание и сосредоточился на творческой работе в Академии моральных и политических наук).
Единодушный отказ самих председателей Совета от иных должностей и видов деятельности, в том числе и не объявленных несовместимыми и сохраненных другими членами Совета, например, кафедра в университете , по-видимому, создает обычай, и трудно предположить, чтобы кто-либо из последующих председателей ему не последовал. В то же время подобное толкование позиции председателей Совета может вытекать и из ст. 3 декрета от 13 ноября 1959 г., которая обязывает членов Совета информировать председателя об изменениях в их деятельности вне Совета. Председатель делается, таким образом, гарантом независимости Совета и его членов. А эта роль председателя вряд ли может быть осуществлена, если он сам занимается какой-либо деятельностью вне Совета.
Решительным противником совмещения постов не только председателя, но и члена Совета с какой-либо иной деятельностью был Р. Фрей. В беседе с автором исследования о председателе Конституционного совета Ж. Буданом он резонно указывал, что на рассмотрение в Совет может попасть любой вопрос, ведь в Совет передается, например, Закон о финансах, который содержит в себе все… Говоря о несовместимости, он, помимо указанной в законе деятельности политического и профессионального характера, специально выделил деятельность в административных советах, которая, по меньшей мере, так же важна, как и политическая. Он возразил даже в случае, когда совместимость кажется естественной, например председатель Совета остается профессором права. Во время лекции студенты задают вопросы, касающиеся также и текущих дел. И в этом случае председатель-профессор окажется или вынужденным нарушить присягу, или попадает в глупое положение, многократно повторяя «я не могу вам ответить» .
Председатель Конституционного совета назначается, как мы уже объяснили, главой государства. Значит ли это, что назначившая власть может также и отозвать председателя? В данном случае общее правило французского права – кто назначает, тот и смещает, – не применяется. Действительно подобная акция президента Республики нанесла бы, как мы уже отмечали выше, непоправимый удар по независимости Совета – юрисдикционного органа, и политически немыслима .
Однако нельзя исключить возможность смещения председателя самим Конституционным советом. Согласно процедуре, установленной ст. 5 и 10 ордонанса от 7 ноября 1958 г., член Совета может быть вынужден выйти в отставку в случае нарушения им своих обязательств, лишения гражданских прав или физической неспособности. Это относится, естественно, и к председателю. Гарант своей дисциплины – Совет может быть созван в исключительном случае старейшим по возрасту членом Совета и заслушать объяснение председателя. А тайным голосованием и простым большинством Совет определит в этом случае свою позицию.
Наконец, председатель, как и любой член Совета, может добровольно подать в отставку. Однако в его случае отставка с поста председателя и отставка с поста члена могут как совпадать, так и не совпадать. Если член Совета обращается с просьбой об отставке к самому Совету, то председатель может уйти как этим путем (отставка с поста члена будет автоматически означать и отставку с поста председателя), так и путем обращения к президенту Республики. В последнем случае он просит освободить его от должности председателя, продолжая оставаться членом Совета. Именно так и поступил в 1986 г. Д. Мейер: отказавшись после трех лет от председательства в Совете, он остался его членом на последующие шесть лет своего мандата.
В случае отставки председателя (или вакансии поста по любой другой причине, например смерти) его преемник, как показал казус 1986 г., назначается не на оставшийся незавершенным его предшественником срок (как это предусмотрено ст. 12 ордонанса от 7 ноября 1958 г. для членов Совета), а на полный срок мандата, т. е. на девять лет (если речь идет о назначении на этот пост вновь назначенного члена Конституционного совета).
Б. Полномочия председателя Конституционного совета
Если правовое положение председателя во многом аналогично статусу всех других членов Совета, как назначаемых, так и пожизненных, то в отличие от них председатель имеет и свои особые прерогативы в функционировании, администрации и организации Совета. Установлены эти прерогативы как законодательными текстами, так и сложившейся практикой 30-летней деятельности Конституционного совета. Рассмотрим их подробнее.
Прежде всего, председатель участвует в изучении вопросов, переданных на рассмотрение Конституционного совета, назначая докладчика, который готовит проект решения. Председатель принимает участие в обсуждении этих вопросов на заседаниях Совета и в голосовании проекта решения. Причем он обладает весьма важным преимуществом: в случае раскола голосов поровну (например, на заседании присутствует четное число членов Совета, один из них заболел или в заседании участвует пожизненный член) голос председателя имеет решающее значение.
Выбор докладчика – одна из важнейших прерогатив председателя. Нет никаких формальных правил этого выбора. На практике обычно докладчиками назначаются члены Совета в порядке очередности или с учетом их компетентности, или следуя прецеденту (т. е. докладчиком назначается лицо, уже выступавшее в этом качестве по данному или близкому вопросу) .
Сам председатель докладчиком не выступает и себя не назначает. Однако в исключительных случаях отказа уже назначенного докладчика председатель может, тем не менее, выступить с докладом и сам .
В случаях, когда речь идет о контроле конституционности, докладчиками назначаются исключительно члены Совета. Если же речь идет о контроле за выборами, докладчиками назначаются приданные Совету сотрудники Государственного Совета или счетной палаты.
Наряду с другими членами Совета, его председатель может участвовать в сборе информации. Так, в ходе дебатов по Закону о национализации Р. Фрей принял руководителей ряда подлежащих национализации компаний.
После того, как докладчик подготовил проект решения, председатель созывает заседание Совета для обсуждения проекта и принятия решения. В ходе заседания председательствует, что вытекает уже из самого наименования должности, председатель Конституционного совета, и здесь его голос имеет особый «вес». Согласно абз. 3 ст. 56 Конституции, председатель имеет решающий голос в случае раскола голосов. Однако в двух случаях законодательные тексты устанавливают специальное большинство, где голос председателя равен голосу любого другого советника .
Прерогативы председателя в том, что касается администрации Совета, состоят в общем руководстве административной, юридической и финансовой службами Совета, назначении генерального секретаря и казначея. Председатель является распорядителем кредитов. Из названных функций особое значение имеет назначение генерального секретаря – главного сотрудника председателя, подлинного мотора всей деятельности Совета .
Председатель может делегировать генеральному секретарю право подписывать его акты и решения административного характера, что укрепляет положение последнего как фактического начальника администрации и всех служб Совета.
Председатель распоряжается финансами Конституционного совета и в этом своем качестве пользуется в отличие от других высших руководителей большой свободой – Конституционный совет наделен редкой для государственного органа финансовой автономией и его бюджет не подлежит контролю со стороны всемогущей во всех других администрациях Франции счетной палаты.
Отметим в заключение, что, пожалуй, наиболее известна общественному мнению и, несомненно, весьма значительна роль председателя в представительстве Конституционного совета в отношениях с другими высшими органами власти и управления страной. Председатель является своеобразным дипломатическим, конституционным и юридическим представителем Совета. Он приглашается к участию в официальных церемониях и приемах и приглашает сам.
В тех случаях, когда Конституция возлагает на Совет определенную компетенцию (помимо его собственных функций), например дачу консультации, именно председатель «материализует» реальность выполнения этой компетенции. Так, согласно ст. 16 Конституции, Совет должен быть проконсультирован по поводу мер, принимаемых президентом Республики в случае введения в стране чрезвычайного положения. В казусе 1961 г. президент де Голль письменно пригласил председателя Совета Л. Ноэля проконсультировать Совет и сообщить ему мнение Совета. На заседании 23 апреля 1961 г. Конституционный совет принял подготовленный самим председателем текст, который последний лично зачитал президенту де Голлю .
На председателя Конституционного совета возложена особая роль и при вступлении на должность вновь избранного президента Республики. Своим присутствием на церемонии председатель Конституционного совета символизирует передачу и преемственность власти. Он провозглашает результаты выборов, утвержденные Советом за несколько дней до церемонии, и затем от своего имени и в силу ст. 7 и 58 Конституции официально провозглашает избранным главой государства победителя на выборах. По обычаю, установившемуся с президентских выборов 1965 г., председатель Совета затем вручает президенту Республики протокол провозглашения результатов, переплетенный в синюю кожаную папку, материализуя таким образом инвеституру главы государства.
Юридический представитель Совета – председатель, подписывает все его решения и заключения, а также акты, касающиеся внутренних вопросов. В случае болезни или других препятствий, возникших у председателя, все его функции временно осуществляются старейшим по возрасту членом Конституционного совета.
Завершая рассмотрение статуса председателя Совета, укажем, что его личное материальное положение приравнено к положению вице-председателя Государственного Совета. Он получает таким образом оклад самой высшей категории государственных служащих и более высокий, чем члены Совета. Этот оклад совместим с пенсией, а его половина рассматривается как представительские расходы и не облагается налогами.
***
Как мы уже отмечали, за 30 лет существования Конституционного совета сменились 5 его председателей, из которых Л. Ноэль осуществлял свои функции 6 лет, а Д. Мейер лишь три года.
В настоящее время этот высокий пост занимает Р. Бадэнтэр, назначенный решением президента Ф. Миттерана от 19 февраля 1986 г. Проф. Р. Бадэнтэр – один из крупнейших французских юристов. Адвокат Парижского апелляционного суда, профессор Университета Париж-І, бывший министр юстиции (с 1981 по февр. 1986 г.), видный деятель социалистической партии, он сочетает в одном лице, кажется, все желаемые для председателя такого органа, как Конституционный совет, политические и профессиональные качества.
Как адвокат он выступал противником смертной казни и, став министром, сыграл важную роль в ее отмене парламентом в 1981 г.
С именем Бадэнтэра – министра юстиции, связаны ликвидация исключительных трибуналов, отмена ряда репрессивных законов, укрепление гарантий прав и свобод граждан, серьезные реформы в области уголовной юстиции и пенитенциарной системы.
Р. Бадэнтэр (его отец казнен фашистами в 1942 г.) – активный член Лиги против расизма и антисемитизма и Лиги прав человека, известен своими выступлениями гуманистического характера. При назначении в 1986 г. в возрасте 57 лет Р. Бадэнтэр стал самым молодым председателем Конституционного совета.
Однако впервые в истории V Республики назначение председателя Конституционного совета вызвало в 1986 г. яростную полемику в прессе и политических кругах. Резкие возражения, главным образом правых кругов, встретили как назначение председателя Конституционного совета в неординарный срок и на девять лет (о юридической стороне вопроса мы уже писали) , так и личность нового председателя.
Одной из причин полемики явился, несомненно, тот факт, что назначение Р. Бадэнтэра состоялось менее чем за месяц до всеобщих выборов 16 марта 1986 г., в обстановке, когда исход их был еще неясен. Правые партии полагали, что в случае их успеха на выборах (что и случилось, хотя и с небольшим перевесом), они получат в лице левого председателя серьезное препятствие в осуществлении своих замыслов. Заявления их лидеров идут так далеко и носят столь оскорбительный характер, что мы не решаемся их воспроизвести и просто отсылаем читателя к источнику .
В то же время их утверждения, что Конституционный совет станет отныне лишь политическим оружием в руках левого президента, вряд ли обоснованны. Даже по своему составу после назначения Р. Бадэнтэра большинство в Совете оставалось правым (во всяком случае, назначенным правыми политическими деятелями). А опасение, что Конституционный совет будет выступать арбитром в период возможного «сожительства» левого президента Республики и правого премьер-министра не основано ни на каких нормах. В компетенцию Конституционного совета не входят взаимоотношения между главой государства и главой правительства.
Но на деле опасения правых сил основывались на их же собственном опыте, ведь в предыдущей легислатуре именно они, находясь в оппозиции, широко использовали право обращения 60 парламентариев к Совету и, как могли, тормозили осуществление программы левых сил. Логично было бы предположить, что в случае успеха правых на выборах они станут на этот раз жертвой той самой практики, которую они же и установили. На деле именно так и развивались события в 1986-1988 гг., т. е. в годы так называемого «сожительства» президента Ф. Миттерана и премьер-министра Ж. Ширака, представляющих различные политические силы. А бурная полемика вокруг назначения нового председателя Конституционного совета в феврале 1986 г. стихла после выборов и постепенно потеряла свой политический смысл.
5. Функционирование Конституционного совета
А. Внутренняя организация и службы Конституционного совета
Конституционный совет применяет в зависимости от рассматриваемого вопроса различные процедуры, и мы рассмотрим их в дальнейшем исследовании его конкретных полномочий. В настоящем разделе мы коснемся лишь общих правил функционирования Совета, относящихся ко всей его деятельности, независимо от характера конкретного вопроса, вынесенного на его обсуждение.
Заседания Конституционного совета проводятся в одном из крыльев исторического здания «Пале-Руаяль» (другую, гораздо большую часть занимает Государственный совет). Здесь же размещаются бюро председателя и Генеральный секретариат Совета.
Генеральный секретарь Конституционного совета
Организация основного рабочего органа Совета – Генерального секретариата – установлена декретом № 59–1293 от 13 ноября 1959 г. Функции Генерального секретариата далеко не технические, и генеральный секретарь вместе со своими сотрудниками играет весьма значительную роль. Это подчеркнуто уже в ст. 1 декрета, которая предусматривает, что генеральный секретарь назначается по предложению председателя Конституционного совета декретом президента Республики. Таким образом, он является одним из наиболее высокопоставленных чиновников Французской Республики, который имеет положение, равное генеральным секретарям палат парламента – Национального собрания и Сената или Экономического и Социального совета.
Декрет президента Республики контрассигнуется лишь премьер-министром, но не министрами, так как бюджет Совета не «проходит» ни по какому министерству, а включается непосредственно в государственный бюджет страны.
Выражение «по предложению» означает, что фактически автором назначения является председатель Конституционного совета, и практика никогда не отступала от этого правила: предложенный им кандидат всегда назначался. Все четыре лица, занимавших до сих пор пост генерального секретаря Конституционного совета, являлись до этого назначения докладчиками в Государственном совете (после того как трое из них покинули этот пост, они были назначены членами Государственного совета).
Нынешний генеральный секретарь Брюно Женевуа был назначен 28 апреля 1986 г. , вскоре после того, как в Конституционный совет пришел новый председатель – Р. Бадэнтэр. Видного работника Государственного совета, авторитетного специалиста по публичному праву Б. Женевуа с полным основанием называют «кладезем юридической науки». Настоящий «палач работы», он поражает собеседников знанием наизусть содержания многочисленных досье, которые когда-либо проходили через Конституционный совет, и является, несомненно, крупнейшим знатоком его юрисдикционной практики. В начале 1988 г. Б. Женевуа выпустил фундаментальную работу: «Юриспруденция Конституционного совета. Руководящие принципы» , которая сразу же стала настольной книгой для всех, ищущих информацию о деятельности Совета.
Генеральный секретарь занимается, прежде всего, юридическими вопросами, и его правовая компетенция, личные связи и влияние в соответствующих кругах могут сказаться на организации всей работы Совета. Он помогает докладчикам в сборе документации для подготовки проектов решений Совета, присутствует на заседаниях Совета и ведет их общий протокол.
Генеральный секретарь совместно с директором юридической службы Совета готовит и публикует ежегодный сборник решений Совета – высоконаучное и очень удобное в пользовании периодическое издание. В нем приводятся все решения Конституционного совета за соответствующий календарный год, тексты других государственных органов, затрагивающие состав и функционирование Совета, и списки решений Совета по определенным Конституцией областям. Большую помощь оказывают исследователям подробнейшие предметные и алфавитные указатели, а также список всех появившихся в специализированных журналах комментариев решений Конституционного совета.
Под руководством генерального секретаря находятся все административные службы Совета, и он обычно имеет делегированное ему председателем Совета право подписывать все акты и решения административного характера. Но, пожалуй, наиболее важна роль генерального секретаря в работе самого Совета, где он как в силу предписывающих это текстов, так и в силу практики играет весьма важную роль.
Так, согласно ст. 3 декрета, он «принимает все необходимые меры по подготовке и организации работы Совета». Это означает, в частности, что он организует прием обращений и обжалований, адресованных в Конституционный совет, в условиях, когда некоторые сроки отсчитываются не только в днях, но и в часах .
Но на практике миссия генерального секретаря по подготовке работы Совета толкуется значительно шире и включает главным образом его помощь назначенным докладчикам Совета как в сборе информации, так и в технико-юридическом оформлении проектов решений, особенно если докладчики не являются юристами.
Регламент процедуры рассмотрения Советом избирательных споров предусмотрел в ст. 17, что генеральный секретарь присутствует при обсуждении вопроса. Однако это правило было истолковано расширительно, и генеральный секретарь присутствует не только на этих, но и на всех других заседаниях Совета. Основанием для такого толкования послужила предусмотренная ст. 3 декрета подготовка генеральным секретарем «общего отчета» о работе Совета. Генеральный секретарь совместно с председателем Совета и докладчиком подписывает решения Совета.
Но, пожалуй, наиболее значительной из функций генерального секретаря является его фактическая роль первого юридического советника председателя. И здесь следует особенно подчеркнуть этот аспект в период, когда председателем Совета являлся не юрист. Генеральный секретарь может играть эту роль и при обращении к нему других членов Совета, и на практике это делается довольно часто (до половины членов Совета в разные периоды не являлись юристами по образованию или работе).
Декрет от 13 ноября 1959 г., организовавший работу Конституционного совета, предусмотрел среди его персонала лишь казначея, дав право председателю Совета в рамках установленных кредитов нанимать нужный персонал либо непосредственно, либо путем откомандирования из других администраций. Фактически в настоящее время, помимо технического персонала (швейцары, шоферы и т. п.), в Совете имеется ряд служб и высококвалифицированных советников.
Под непосредственным руководством генерального секретаря действует юридическая служба Совета во главе с ее начальником. В составе этой службы работают опытные юристы, имеющие, как правило, большую практику предшествующей деятельности в юридических службах парламента, правительства, в различных судах и т.п. Обычно именно к начальнику Юридической службы обращаются за консультацией лица, обжаловавшие ход избирательных операций или их адвокаты.
В распоряжении генерального секретаря имеется также несколько «чиновников по особым поручениям», которых председатель Конституционного совета подбирает из числа сотрудников Государственного совета. Эти чиновники оказывают техническую помощь членам Совета и сами выступают как заместители докладчиков по делам об избирательных спорах.
За три десятка лет работы Конституционный совет составил хорошо документированную библиотеку, где собраны соответствующие кругу его интересов юридические издания.
Кредиты на функционирование Конституционного совета включены в общий бюджет страны (в раздел II – Публичные власти) и предназначены главным образом на оплату жалованья членам и зарплаты персоналу (сотрудники, чиновники по особым поручениям, секретари, технический персонал, швейцары, шоферы и т.д.). Часть расходов идет на содержание здания и приобретение книг, справочных пособий и периодики для библиотеки.
Б. Заседания Конституционного совета
Подготовка проектов решений
Конституционный совет собирается на заседание председателем Совета, который устанавливает дату заседания и его повестку дня. На заседание обычно выносится несколько вопросов. В то же время практика знает случаи, когда особо важным проблемам уделялось и целиком одно заседание, и даже несколько дней (например, таким было обсуждение вопроса о статусе ОРТФ – французского радио и телевещания в 1964 г., Закона о выборах в Европейскую Ассамблею в 1975 г., и др.).
В подготовке заседания и, естественно, в самом его ходе первостепенное место занимает докладчик, т. е. один из членов Конституционного совета, специально назначенный председателем для представления Совету доклада по данному вопросу и проекта решения Совета. Именно сообщение докладчика на заседании и является отправной точкой всего последующего обсуждения.
Докладчик, которому поручено расследовать вопрос, поступивший в Конституционный совет, играет, таким образом, весьма важную роль в процедуре Совета. Причем если в вопросах избирательных споров расследование сводится к проверке документов и фактов и их соответствия детально разработанному избирательному кодексу, то в контроле конституционности метод работы докладчика и его компетенция могут оказать определенное влияние как на подготовленный им проект решения Совета, так и на его обсуждение и принятие.
При проведении «расследования» (французские авторы употребляют именно этот термин судебной практики) докладчик должен собрать в своем досье все фактические и юридические элементы «дела» (текст обжалования, памятные записки, замечания и возражения, доклады, судебную практику, доктрину и т. д.) и получить информацию от всех лиц, могущих или желающих ее представить. Как мы уже отмечали, в сборе всей необходимой информации ему помогают генеральный секретарь Совета и сотрудники Юридической службы.
Генеральный секретарь Конституционного совета следит за всей подготовкой и ходом расследования, координирует деятельность различных его участников. Он, в частности, подготавливает для докладчика все юридические элементы, могущие понадобиться для правовой оценки и принятия решения.
Важно отметить, что уже в ходе расследования любой член Совета, желающий подготовиться к решающему заседанию, также может получить у генерального секретаря и Юридической службы все сведения и документы по данному вопросу. В то же время за неделю до заседания Совета все его члены получают полное досье и могут, таким образом, тоже подготовиться к участию в обсуждении и принятии решения Советом.
Важность этих двух правил состоит в том, что они позволяют принять участие в подготовке и последующем обсуждении и тем членам Совета, которые не уверены в том, что позиция докладчика соответствует их собственной. И в этом случае документально подготовленное и квалифицированное обсуждение позволяет учесть различные точки зрения и отразить их в решении. А техническая помощь генерального секретаря и его сотрудников в равной степени распространяется на всех запросивших ее членов Конституционного совета и соответственно ни в коем случае не может носить субъективный характер.
Докладчик по делу о контроле конституционности не связан никакими правилами, ибо никакой регламент порядок и методы этой работы не устанавливает. Обычно докладчик сам собирает нужную ему информацию, устанавливая для этого личные контакты. Он может, например, обсудить интересующие его вопросы с представителями обжалующей стороны, с профессорами права, с лицами, чьи интересы затрагивает конкретный текст, и т. п.
Однако докладчик не может пока установить официальный контакт с докладчиками по данному вопросу в Национальном собрании или Сенате. Вот характерный прецедент. В июне 1986 г. председатель Конституционного совета Р. Бадэнтэр обратился к председателям парламентских палат с предложением установить постоянные контакты назначенного докладчика Совета с парламентскими докладчиками оспариваемого текста. Но председатели обеих палат не поддержали эту инициативу.
Председатель Национального собрания Ж. Шабан-Дельмас ответил, что функция докладчика по законопроекту или законопредложению завершается после голосования в палате и он не может в силу этого вступать в контакты с Конституционным советом.
Позиция председателя Сената А. Поэра также была отрицательной: он выступил против какой-либо институционализации или формализации подобных контактов, но счел возможными контакты личные, частные и неформальные. Председатель Сената выразил опасение, что официальные контакты между докладчиками Конституционного совета и парламентских палат могут привести к возобновлению во внепарламентской инстанции дебатов, которые уже состоялись в парламенте .
Однако, несмотря на отрицательную позицию председателей палат, определенные контакты все же установились в практике последних лет. Так, юридический советник социалистической группы в Национальном собрании встречался с докладчиками Конституционного совета. Еще ранее докладчик Совета Ж. Ведель консультировался с докладчиками Сената по законопроекту о национализации.
За установление состязательной процедуры высказался один из крупнейших юристов Франции, бывший министр юстиции проф. Ж. Фуайе, считающий нормальной «защиту закона, переданного в Конституционный совет». По мнению Ж. Фуайе, «все более и более юрисдикционный характер, который принимает процесс декларации о соответствии (акта Конституции. – М.К.), требует, чтобы в этой области был точно предписан и соблюден самый главный из принципов любого процесса – принцип состязательности» .
И мы присоединяемся к мнению французского исследователя Ж. Будана о том, что «инициатива» председателя Р. Бадэнтэра вряд ли будет полностью забыта, скорее всего, она временно отложена. Официозное ее применение и преданность нынешнего председателя Совета Р. Бадэнтэра принципу состязательности позволяют полагать, что рано или поздно контакты между докладчиками Конституционного совета и докладчиками парламентских палат примут вполне официальный характер .
А это означает все большую «юрисдикционализацию» процедуры конституционного надзора. Этот процесс идет уже несколько лет и свидетельствует, в частности, о сближении французского Конституционного совета с иностранными конституционными судами и их процедур.
В последние годы Конституционный совет, таким образом, все более и более использует методы работы судебных учреждений и вводит в практику своей деятельности состязательный процесс. Если инициатива Р. Бадэнтэра об установлении контактов между докладчиками Конституционного совета и докладчиками парламентских палат пока не получила поддержки, то в практику Совета твердо вошло ознакомление авторов обращений к Совету с объяснительным документом Генерального секретариата правительства по оспариваемому вопросу. Памятная записка готовится обычно по поручению Генерального секретариата правительства одним из членов Государственного совета. Таким образом, в процедуре Совета участвуют две стороны и каждая может учитывать аргументы другой и представлять конкретные возражения. Председатель Бадэнтэр неоднократно высказывался о том, что «будучи юрисдикцией, Конституционный совет должен соблюдать принципы юрисдикции» .
Обсуждение и принятие решений
Обсуждение в Конституционном совете ведется согласно процедуре, в которую входит ряд условий и правил. Одни из них установлены законодательными текстами, другие вытекают из юрисдикционной природы осуществляемой Советом функции, третьи исходят из того, что решение материально выступает в тех же условиях, что и любое другое юрисдикционное решение.
Прежде всего, уже учредительный ордонанс № 59–1067 ставит, хотя и довольно гибко, условие кворума: ст. 14 гласит, что «решение и мнение Конституционного совета выносятся, по меньшей мере, семью Советниками». Но затем следует добавление «кроме форс-мажорных обстоятельств, должным образом констатированных в протоколе». Из этого, кажется, вытекает необходимость, во-первых, указывать имена членов, участвовавших в обсуждении, чтобы доказать наличие кворума. Однако на практике это делается лишь при обсуждении избирательных споров. И, во-вторых, ордонансом предусмотрено наличие протокола – однако он не ведется, а существующий отчет не утверждается Советом и официального характера не имеет.
Решения принимаются простым большинством голосов, т.е. из семи голосов необходимого кворума за принятие решения должно быть подано четыре. При расколе голосов поровну голос председателя Конституционного совета, как мы уже отмечали, является решающим.
Французское конституционное право устанавливает, тем не менее, два исключения из этого правила. Во-первых, когда Конституционный совет по просьбе правительства собирается для констатации препятствий, возникших у президента Республики, решение принимается «абсолютным большинством составляющих его членов» (ст. 31 ордонанса от 7 ноября 1958 г.). И, во-вторых, когда речь идет о нарушении одним из членов Совета его обязательств, голосование проводится тайно, «простым большинством составляющих его членов, включая членов по праву» (ст. 7 декрета от 13 ноября 1959 г.).
Необходимость в «решающем голосе» председателя возникает на практике весьма редко, ведь приняты все условия, чтобы число членов Совета было нечетным: общая численность – 9, необходимый кворум – 7. Тем не менее, участие четного числа 8, в случае болезни одного из членов, или 10, в случае участия пожизненного члена, и раскол голосов остаются все же возможными и могли бы блокировать работу Совета.
После обсуждения проекта решения председатель ставит его на голосование, которое проводится поднятием рук. В случае равенства голосов, поданных «за» и «против», принимается позиция председателя.
Следует отметить, что, несмотря на чрезвычайную редкость, подобная процедура применялась, тем не менее, на практике в крайне важных политических обстоятельствах. Так, 23 января 1987 г. на заседании Совета рассматривалась конституционность так называемой поправки Сэгена о рабочем времени, вызвавшей бурные дебаты в парламенте и стране. Член Совета Л. Жокс по болезни не смог участвовать, и голоса остальных восьми членов разделились поровну. Голос председателя Р. Бадэнтэра в этом случае приобрел решающее значение .
Трудно сказать что-либо уверенно о порядке принятия решений. Так, лишь совсем недавно стало известно, что члены Совета голосуют поднятием рук. Но голосуется ли весь текст в целом или по частям, может ли присутствующий на заседании член Совета воздержаться?
Дело в том, что никакие тексты порядок вынесения решений Конституционным советом не регламентируют. Сами же члены Совета, в том числе и бывшие, связаны присягой: они обязаны хранить тайну обсуждений и голосований, и потому на этот счет не существует какой-либо сообщенной ими точной информации .
Вместе с тем, имеется и ряд общеизвестных и твердых правил, которых придерживается в своем обсуждении Конституционный совет в той мере, в какой он рассматривает свою деятельность как юрисдикционную. Прежде всего, могут выносить решение (т. е. голосовать «за» или «против») лишь те члены Совета, которые участвовали во всех заседаниях Совета, где данное дело обсуждалось. Этот принцип с 1857 г. распространяется во Франции на юрисдикции всех видов.
Председатель юрисдикции «собирает» мнения всех ее членов, и последние обязаны высказаться. Поэтому можно предположить, что в конституционном совете – юрисдикции, не бывает воздержавшихся, а тайное голосование не применяется (кроме единственного случая, предусмотренного законом: голосование по вопросу о нарушении членом Совета своих обязательств). В этом, в частности, одно из доказательств того, что Совет не является политическим органом, ведь неотъемлемым атрибутом любого политического органа (например, парламентской палаты) является и право воздержаться при голосовании, и использование тайного голосования.
И, наконец, согласно позитивному французскому праву, любое юрисдикционное решение должно быть мотивировано, даже если никакие тексты это специально не устанавливают. В отношении Конституционного совета предписание о мотивировке решений прямо содержится в ряде статей основополагающего ордонанса № 59–1067 от 7 ноября 1958 г.: в связи с признанием конституционности акта (ст. 20), установлением законодательного характера распоряжений (ст. 26), при высказывании мнения Совета о возможном применении президентом Республики ст. 16 Конституции о чрезвычайном положении (ст. 53) и др. Эти положения толкуются расширительно, и все решения Совета мотивируются. Причем в мотивировке должны быть обязательно даны ответы на все поставленные обжалующей стороной запросы, но не обязательно на все аргументы, приводимые ею в обоснование своей позиции. Речь идет, естественно, о просьбах и запросах, имеющих прямое отношение к рассматриваемому делу.
Решение Конституционного совета обязательно содержит указание на обратившуюся в Совет сторону. Если речь идет о парламентариях, то перечисляются (т.е. не менее 60 депутатов или сенаторов) имена всех подписавших обращение по поводу обжалования, замечания и возражения по приводимому спорному тексту, мотивы решения и, наконец, сам его текст в одной короткой фразе, например «такой-то закон (или его статья) объявляются соответствующим (или не соответствующим) Конституции».
Решения Конституционного совета подписываются его председателем, докладчиком и генеральным секретарем. Фамилии участников заседания не указываются. Но в случаях, если речь идет о спорах по вопросам, связанным с выборами, в тексте решения указываются поименно все члены Совета, участвовавшие в его вынесении.
Все решения Совета без промедления публикуются в «Официальном вестнике Французской Республики».
Однако мнения, высказываемые Советом по запросу различных государственных органов, не публикуются. Это объясняется, по-видимому, не секретным характером ответа Совета, а скорее нежеланием ставить сделавший запрос орган в затруднительное положение в случае отрицательного мнения. Это предположение подтверждается единственным исключением, сделанным из данного правила: мнение, которое высказывает Совет главе государства, намеревающемуся применить ст. 16 Конституции о введении в стране чрезвычайного положения, должно быть мотивировано и опубликовано. И это, конечно, связывает даже могущественного президента Республики, ибо хотя он и может поступить вопреки отрицательному мнению Конституционного совета, но, учитывая, что мнение мотивировано и опубликовано, политически это поставит главу государства в затруднительное положение.
Кроме публикации, тексты решений Совета рассылаются заинтересованным сторонам и различным государственным органам.
Согласно ст. 62 Конституции, «положение, объявленное неконституционным, не может быть ни обнародовано, ни введено в действие. Решения Конституционного совета никакому обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех государственных властей, для всех административных и судебных органов».
Принятием решения миссия Конституционного совета заканчивается, и контроль за выполнением своих решений Совет не осуществляет.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА
1. Полномочия Конституционного совета
Прерогативы Конституционного совета делятся на три более или менее четко выраженные группы:
1) Совет контролирует конституционность (частично),
2) Совет следит за правильностью избирательных операций национального масштаба (выборы президента Республики и парламентариев), референдумов,
3) Совет обеспечивает определенный контроль за осуществлением национальных выборных мандатов (т. е. мандатов главы государства, депутатов и сенаторов).
Эта компетенция Совета вытекает как из Конституции 1958 г., учредившей его, так и из некоторых других нормативных актов. На все эти тексты Конституционный совет в своей 30-летней практике опирался, истолковывая их то ограничительно, то расширительно.
В отношении Конституции как источника полномочий компетенции Совета вопрос как будто бы ясен: прерогативы Совета определены в ее ст. 7 (о выборах президента Республики), 37 (о вопросах, не входящих в область законодательства), 41 (о парламентских поправках, не входящих в область законодательства), 46 (об органических законах), 54 (о соответствии международных обязательств Франции ее Конституции), 58 (о контроле за выборами главы государства), 59 (о контроле за выборами депутатов и сенаторов), 60 (о контроле за референдумами) и 61 (о контроле конституционности органических и обычных законов и регламентов парламентских палат) .
О том, как осуществлял Конституционный совет свои полномочия в рамках указанных областей, свидетельствуют следующие статистические данные за почти 30 лет его деятельности: на 20 февраля 1988 г. Конституционный совет принял 1141 решение. В это число не входят мнения Совета о применении ст. 16 Конституции (о чрезвычайных полномочиях главы государства) и заключения о референдумах.
Наибольшее число решений – 668  принято по вопросу о выборах парламента, где Совет выступал как высший избирательный судья. 240 составляют самые значимые решения – о соответствии законов Конституции. Наконец, 163 решения касаются исключительно распределения компетенции между законом и регламентом, т.е. между деятельностью парламента и правительства. Вопросам несовместимости парламентского мандата посвящены 10 решений, а контролю за правильностью президентских выборов – 37 .
К Конституции как основному источнику компетенции Совета примыкают и органические законы, принятые в ее исполнение, прежде всего имеющий силу органического закона ордонанс № 58–1067 от 7 ноября 1958 г. о Конституционном совете.
Толкуя все эти тексты, Совет исходил в своей практике из основополагающей идеи о том, что он не имеет генеральной или общей компетенции по контролю за конституционностью, а обладает лишь той компетенцией, которая ему специально предписана (competence dattribution), главным образом самой Конституцией . В определенных условиях эта компетенция может быть уточнена и дополнена органическими законами.
Подобный статус Конституционного совета Франции значительно отличается от статуса соответствующих органов других стран . Например, в ФРГ ст. 93 (1) Основного закона предоставляет Федеральному Конституционному суду общую компетенцию в области конституционного контроля, а ст. 93(2) устанавливает, что он действует, кроме того, в случаях, предписываемых ему федеральным законодательством .
Во Франции компетенция Конституционного совета скорее могла бы быть выражена лишь второй частью немецкой формулы. Предусмотрено, что он действует не на основе генеральной компетенции (она остается за политическими органами – президентом Республики, парламентом), а лишь в случаях прямо предписанной ему компетенции.
И так как во французском праве (как, впрочем, и во всяком другом) следует наряду с текстами учитывать и практику, отметим, что из всей практики работы Конституционного совета в течение трех десятилетий вытекает один вывод: правило о том, что этот орган не имеет генеральной компетенции и осуществляет свои полномочия лишь в строго предписанных ему областях, можно считать твердо установившимся не только в теории, но и на практике.
Но вот ответ на вопрос о том, откуда вытекает предоставленная Совету компетенция, не так очевиден, и можно задаться еще и вопросом: какую роль играют здесь иные, чем Конституция, нормотворческие акты, т. е. органические законы, обычные законы и даже декреты?
Формальное следование формуле, употребленной в решении Совета от 14 сентября 1961 г., о том, что «Конституция строго ограничила компетенцию» Совета, может привести к выводу, что изменение компетенции Совета может иметь место лишь путем реформы самой Конституции. Однако развитие законодательства после принятия Конституции и, главным образом, практика работы самого Совета приводят к иным выводам.
Встает, например, вопрос: «изменение компетенции» в какую сторону – расширение или сужение? Логично и естественно, что компетенция Конституционного совета не может быть ограничена или сужена никаким иным путем, чем реформой Конституции . Но расширение этой компетенции возможно и без такой реформы. На практике различные нормативные акты, помимо Конституции, уточняли и расширяли компетенцию Совета.
Говоря о нормативных актах, прежде всего следует поставить вопрос об органических законах, т.е. об актах, издание которых в определенных областях специально предписано самой Конституцией.
Проф. Ф. Люшер, давая негативный ответ на вопрос о возможности сужения компетенции Конституционного совета иным путем, чем пересмотр Конституции, в то же время вполне обоснованно, на наш взгляд, допускает возможность ее расширения органическими и обычными законами .
Органический закон не может ограничивать компетенцию Совета уже потому, что сам он издается лишь в случаях, специально предусмотренных Конституцией, и ни в одном из случаев ограничения компетенции Совета не предусмотрено. Кроме того, именно Конституционный совет в обязательном порядке рассматривает все органические законы и весьма мало вероятно, что он санкционирует закон, сужающий его компетенцию.
Отметим, однако, что в соответствии со ст. 92 Конституции и в рамках переходных положений правительство приняло в конце 1958 – начале 1959 г. путем ордонансов ряд органических законов, в частности ордонанс от 7 ноября 1958 г. о Конституционном совете. В отношении всех этих ордонансов Совет постановил (решение от 15 января 1960 г.), что их соответствие Конституции не может быть оспорено . Таким образом, он сам стал применять тексты, которые сужают его компетенцию. Например, он объявил себя некомпетентным высказываться по вопросу о соответствии Конституции законов, принятых на референдуме, потому что ст. 17 и 23 ордонанса от 7 ноября 1958 г. говорят лишь о контроле над законами парламентскими, хотя основополагающий текст – Конституция (ст. 61)  не делает никакого различия между законами, принятыми парламентом или путем референдума.
Что же касается обычных законов, то никакое конституционное положение не предоставляет самой Конституции монополию на установление компетенции Совета. И если верно, что ни один закон не может ограничить эту компетенцию, ибо это противоречило бы Конституции и иерархии законодательных норм, то верно и то, что закон может предоставить Конституционному совету новую компетенцию.
Что же касается декретов, то хотя и имело место предоставление Совету подобным путем некоторых консультативных полномочий, следует, по мнению Ф. Люшера, его избегать как по форме, так и по существу .
Практика показала, тем не менее, что тексты разного юридического значения – от органического закона до декрета  так или иначе касались компетенции Конституционного совета. Например, в области выборов и референдумов компетенция Совета вытекает из положений Конституции (ст. 58 – выборы президента, ст. 59 – выборы в парламент и ст. 60 – референдум). Способы осуществления Советом этих полномочий установлены ордонансом № 58–1067 от 7 ноября 1958 г. и ст. 3 закона № 62–1292 от 6 ноября 1962 г. о выборах президента Республики, который имеет силу органического закона. Кроме того, роль Совета установлена и текстами меньшего значения. Каждый раз перед референдумами принимались декреты в Совете Министров, где шла речь и о конкретной компетенции Конституционного совета. Аналогична ситуация и в случаях выборов. Например, декрет № 64–231 от 14 марта 1964 г. установил порядок применения ст. 3 закона от 6 ноября 1962 г. и уточнил роль Конституционного совета.
Однако если во всех перечисленных случаях речь не о компетенции Совета, идущей дальше предусмотренных Конституцией рамок, то совершенно иной характер имеет предоставление Конституционному совету компетенции в области контроля несовместимости и не избираемости парламентариев. Конституция просто не предусматривает подобной роли Совета. Тем не менее, ордонанс № 58–998 от 24 октября 1958 г. в ст. 8 и 20 устанавливает процедуры, возлагающие на Конституционный совет провозглашение отставки парламентария.
Из практики самого Конституционного совета ясно вытекает, что компетенция совета может быть расширена подобным образом. Например, в решении № 71–46 от 20 января 1972 г. прямо говорится о возможности путем органического закона устанавливать правила несовместимости для парламентариев и орган, уполномоченный контролировать выполнение этих правил (в данном случае Конституционный совет) .
Однако не стоит и преувеличивать значение подобного расширения компетенции Совета путем иных актов, чем Конституция. Все они до сих пор лишь слегка «прикасались» к проблеме. Тем не менее, теоретически проблема изменения компетенции остается. По-видимому, самый правильный путь ее решения – это установление всех возможных процедур и их общих правил путем изменения органического закона о Конституционном совете.
Мы уже отмечали, что главным мотивом учреждения Конституционного совета было стремление помешать парламенту выходить за рамки своей строго ограниченной в Конституции компетенции. На практике, однако, этот контроль над парламентом-законодателем приводил и к известному контролю над правительством, ведь вся тридцатилетняя реальность V Республики свидетельствует, что автором 90 % проектов текстов законодательного характера являются правительство и его аппарат. И таким образом, если эта деятельность по объекту является законодательной, то по автору – скорее правительственной. Причем этот контроль над правительством виден еще явственнее, когда речь идет о рассмотрении Конституционным советом вопроса о конституционности международных обязательств Франции: ведь эти обязательства и выработаны в ходе переговоров, которые ведет правительство, и подписаны его представителями .
В отношении компетенции Конституционного совета и его задач может быть наиболее точная дефиниция дана самим Советом в решениях от 14 сентября 1961 г. и 6 ноября 1962 г., где говорится, что «Конституция сделала из Конституционного совета орган-регулятор деятельности публичных властей». Эта миссия на деле превращает Совет на второстепенный учредительный орган. Однако эта миссия учредительного органа ограничена двумя путями:
во-первых, это условия обращения к Совету. Он выступает обязательно лишь в случаях контроля над органическими законами и регламентами парламентских палат; во всех же других случаях – лишь при обращении к нему небольшого числа представителей различных властей (президент, премьер-министр, председатели палат и группы парламентариев);
во-вторых, Совет может рассматривать лишь некоторые тексты общего характера – законы и регламенты .
Как бы то ни было, идея Совета-регулятора предполагает поддержание между публичными властями (главным образом между правительством и парламентом) установленного Конституцией равновесия. Но на деле роль Совета давно вышла за эти рамки. Введя в «конституционный блок» Преамбул Конституций 1946 г. и 1958 г. декларацию прав человека и гражданина 1789 г., Совет идет значительно дальше, чем установление «равновесия» между властями. А его деятельность по оценке конституционности международных обязательств Франции показывает, что Совет защищает собственную концепцию суверенитета.
Во французском публичном праве взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью были традиционно выведены из-под контроля каких-либо судебных органов. В обоснование этого разработана целая теория правительственных актов . Конституция 1958 г. вызвала значительные изменения в этой области.
Во-первых, она установила обязательный контроль органических законов и регламентов палат (абз. 1 ст. 61) с тем, чтобы парламентские палаты не смогли «обойти» конституционные ограничения их деятельности. А премьер-министру предоставлено право передавать для контроля в Конституционный совет законы, подлежащие промульгированию, что позволяет исполнительной власти не допускать при посредстве Совета нарушения парламентом конституционных предписаний.
Во-вторых, после расширения в 1974 г. круга лиц, могущих обратиться в Конституционный совет, осуществляемый последним контроль, может проводиться и по инициативе парламентариев. Таким образом, конституционные правила стали действовать в двух направлениях и использоваться как исполнительной, так и законодательной властью.
Несмотря на то, что Конституционный совет не является судьей общего права, т. е. не имеет генеральной компетенции в конституционной области, его полномочия весьма многочисленны и широки. Об этом свидетельствует, прежде всего, место, которое занимает в последнее время контроль конституционности законов. Что касается процедуры работы Совета, то, несмотря на сравнительно небольшой объем работы, особенно до реформы 1974 г., он выработал определенные формальные критерии и принимает обращения к рассмотрению, только если они соответствуют этим критериям.
Тексты Конституции и учредительного ордонанса от 7 ноября 1958 г., однако, не полностью соответствуют сегодня той новой роли Совета, которая очевидно проявилась в последнее время.
Во французской прессе поэтому имеется немало предложений о проведении ряда различных реформ, которые позволили бы Совету лучше и полнее осуществлять его функции. Иногда речь идет о технических деталях, иногда поднимаются общие вопросы, например, о месте, которое должно быть отведено в деятельности Совета контролю конституционности как предварительному, так и последующему.
В вопросе о деталях приведение текстов в соответствие с сегодняшними требованиями может быть осуществлено путем органических законов (или их изменения). Так могут быть разрешены, например, возникающие в практике проблемы деятельности Совета как избирательного судьи. Ряд авторов предлагают путем пересмотра Конституции уточнить условия обращения в Совет по вопросу о контроле конституционности. Ф. Люшер высказался за предоставление исполнительной власти права до парламентских дебатов (а не после них, как в настоящее время) обращаться в Конституционный совет, что, по его мнению, позволило бы «деполитизировать» рассмотрение правовых вопросов и избежать в случае признания Советом неконституционности дискуссии в законодательном органе .
Однако подобный механизм плохо вписывается в процедуру выработки законов – ведь в этом случае сами парламентские дебаты будут лишены смысла.
С другой стороны, Б. Женевуа предлагает установить в ряде случаев контроль Конституционного совета и над промульгированными законами . Наконец, мы уже писали выше о предложении президента Ф. Миттерана, сделанном 14 июля 1989 г., резко расширить круг лиц, могущих обратиться в Конституционный совет, и сделать этот орган гарантом соблюдения прав и свобод граждан, т.е. резко переориентировать всю его компетенцию и придать ему уже на основе конституционного текста новые функции.
2. Толкование Конституционным советом своей компетенции
Большое значение получила на практике интерпретация самим Конституционным советом широты его полномочий, ведь положения Конституции о компетенции Конституционного судьи весьма многочисленны. Их толкование Советом дает возможность утверждать, что он своей судебной практикой углубил и расширил круг своей компетенции, особенно в области конституционного контроля.
Отметим, прежде всего, что интерпретация самим Конституционным советом своей компетенции весьма своеобразна и даже противоречива. С одной стороны, Совет не стремился увеличить число областей своей компетенции, он даже скорее ограничивал свою общую миссию. С другой стороны, когда речь шла о его компетенции в конкретных областях – контроль за конституционностью, контроль за выборами и т. д., Совет зачастую расширительно толковал эту компетенцию.
В настоящей работе мы рассматриваем главным образом вопросы организации, компетенции и деятельности Конституционного совета. Неоценимую помощь в исследовании всех этих проблем оказывает наряду с текстами нормативных актов и сложившаяся практика, в частности юрисдикционная практика самого Конституционного совета, и правовой анализ принятых им решений. Не останавливаясь на этой стороне в деталях, мы опираемся на нее лишь для подтверждения рассматриваемых в нашей работе тезисов. Читателя же, интересующегося всей практикой деятельности Конституционного совета по направлениям и институтам, мы отсылаем к работе Б. Женевуа , которая сама по себе является прекрасным дополнением к любой работе по конституционному праву.
Мы уже отмечали выше, что Конституционный совет не имеет генеральной компетенции по контролю за соблюдением Конституции. Эта миссия возложена лишь на главу государства, который, согласно ст. 5 Конституции, «следит за соблюдением Конституции».
Авторы Конституции 1958 г. создали Конституционный совет с одной главной целью – помешать парламенту осуществлять иные полномочия, чем те, которые ограничительно перечислила Конституция. Отсюда вытекают и направленность его компетенции, и ее пределы.
В первые годы работы Совета его пожизненный член – президент В. Ориоль  высказывался за то, чтобы Совет признал за собой общую компетенцию в области контроля за соблюдением Конституции. Создание такого прецедента было возможно и, по-видимому, было бы принято властями, так как, согласно ст. 62 Конституции, решения Совета обязательны для всех государственных властей, для всех административных и судебных органов. Но Конституционный совет не встал на этот путь. Проф. Ф. Люшер объясняет это двумя причинами: во-первых, Совет должен был дать пример очень точного исполнения Конституции, чтобы иметь право требовать то же от иных органов; во-вторых, новый орган – Совет  должен был действовать осторожно, чтобы получить признание со стороны всех участников политической жизни .
В юрисдикционной практике сам Конституционный совет достаточно твердо стоит на позиции непризнания за собой общей компетенции и действует лишь в тех областях, где его компетенция прямо предписана ему (главным образом основным законом). Об этом достаточно убедительно свидетельствуют, например, четыре принятых с интервалом в 25 лет решения Совета.
Первый широко известный и приводимый во многих французских источниках казус относится к 1961 г., когда председатель Национального собрания запросил Совет о том, может ли быть принята резолюция порицания, внесенная в период заседания парламента «по праву», т. е. в период применения президентом Республики ст. 16 Конституции о чрезвычайном положении . В решении от 14 сентября 1961 г. Конституционный совет ответил, что «не входит в его компетенцию дача консультаций… председателю Национального собрания». Однако важнейшее значение при этом приобрело не само решение (такой ответ предполагали), а мотивировка, создавшая, по сути, важный прецедент.
Конституционный совет обосновал свое решение тем, во-первых, что «Конституция строго ограничила компетенцию Конституционного совета; что он может быть призван вынести решение или высказать мнение лишь в случаях и методами, которые она предписала». И, во-вторых, дав в том же решении ограничительный перечень случаев, когда председатель той или иной палаты может обратиться в Конституционный совет, последний заключает, что никакой из этих случаев не относится к данному казусу .
В том же плане шло и решение Совета от 6 ноября 1962 г. по обращению председателя Сената о конституционности закона, принятого на референдуме. В этом случае Совет в качестве мотивов своего решения (о некомпетентности Совета) прямо указал, что его компетенция строго ограничена Конституцией и ордонансом от 7 ноября 1958 г., и он не может высказываться по казусам, не предусмотренным этими ограничительными текстами.
Таким образом, уже в первый период своей деятельности Конституционный совет дал интерпретацию одного из важнейших положений – ст. 61, 2 Конституции о «законах», которые могут быть переданы на его рассмотрение. И его решение № 62–20 DC от 6 ноября 1962 г. стало одним из столпов всей юрисдикционной практики Совета, так как содержало в себе ряд положений принципиального характера для всей последующей роли и деятельности Совета. Поэтому мы остановимся на нем подробнее.
В итоге референдума, проведенного 28 октября 1962 г., был принят новый порядок выборов президента Республики, что радикально изменило все соотношение государственных властей и обеспечило в дальнейшем главенство президента. Однако проведение референдума на основе ст. 11 Конституции и ряд положений нового закона вызвали в стране бурную политическую реакцию.
Как только стали известны планы президента де Голля, последовали резкие протесты всех политических партий, кроме голлистской, горячие дебаты в парламенте, принятие Национальным собранием резолюции порицания правительству, роспуск Национального собрания, прямой бунт Сената, председатель которого возглавил парламентскую оппозицию, единодушное отрицательное мнение Государственного совета – словом, все то, что во Франции принято называть бурной осенью 1962 г.
Немедленно после проведения избирательных операций и до провозглашения результатов референдума председатель Сената Г. Моннервиль обратился в Конституционный совет и на основе ст. 61, 2 Конституции потребовал проверить соответствие этого закона Конституции. В решении от 6 ноября 1962 г. Совет постановил, что он «не компетентен высказываться по этому обращению председателя Сената».
Однако не сама постановляющая часть, а ее мотивировка привлекает наше внимание в данной работе. В ней, прежде всего, вновь утверждается, что компетенция Совета «строго ограничена Конституцией и положениями органического закона от 7 ноября 1958 г. о Конституционном совете… (который) не может… быть призван высказываться в случаях иных, чем ограничительно предусмотренные этими текстами».
Затем Совет стремится доказать, что никакой текст не предоставляет ему компетенцию по контролю конституционности закона, принятого на референдуме. В мотивировке решения говорится: «Если ст. 61 Конституции возлагает (на Совет) задачу оценивать соответствие Конституции органических законов и обычных законов, которые соответственно должны или могут быть переданы на его рассмотрение, не уточняя, относится ли эта компетенция ко всем текстам законодательного характера, приняты ли они народом путем референдума или проголосованы парламентом, или наоборот, ограничена ли эта компетенция последней категорией, то из духа Конституции, которая сделала Конституционный совет органом-регулятором деятельности государственных властей, следует, что законы, о которых речь идет в ст. 61, это исключительно законы, проголосованные парламентом, и никоим образом не те, которые, будучи принятыми народом путем референдума, являются прямым выражением национального суверенитета».
Таким образом, Конституционный совет ссылается в своей интерпретации не на ст. 61, которая не решает полностью вопрос, но на «дух Конституции», т. е. на всю совокупность конституционных положений и их направленность, из которого вытекает, что Совет имеет компетенцию в отношении учрежденных Конституцией властей, но не в отношении суверенного народа – учредителя властей.
Конституционный судья не ограничился, однако, ссылкой лишь на «дух Конституции», но привел в подтверждение своей позиции и ряд нормативных текстов. Так, в мотивировочной части решения от 6 ноября 1962 г. указывается, что ст. 60 и 11 Конституции «не предусматривают никакой формальности между принятием проекта закона народом и его промульгированием президентом Республики».
Кроме того, подобная интерпретация текстуально подтверждается ст. 17 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г., где речь идет лишь о «законах, принятых парламентом», и ст. 23, которая устанавливает, что президент Республики может в случае частичного несоответствия закона Конституции потребовать у палат нового обсуждения. Все это доказывает, что была предусмотрена лишь единственная гипотеза, а именно рассмотрение закона парламентскими палатами.
Как очевидно, позиция Конституционного совета юридически достаточно сильно аргументирована, хотя, если рассматривать ст. 61 Конституции изолированно, можно сделать и иной вывод, в частности о том, какое содержание вкладывает в понятие «закон» Конституция .
Добавим к этому, что на решении Совета сказалось, несомненно, и то обстоятельство, что французская юридическая традиция вряд ли допустит какой бы то ни было юрисдикционный контроль над голосованием суверенного народа. И если и может идти речь о контроле конституционности в данной области, то он должен иметь место до всеобщего голосования. И контролироваться, например, в форме получения заключения Конституционного совета публичного и даже положительного могут лишь власти, передающие проект на референдум. Подобная идея высказывалась рядом французских юристов позднее, когда в 1984 г. парламент обсуждал проект закона о пересмотре ст. 11 Конституции с тем, чтобы разрешить проведение референдума по вопросу о гарантиях прав и свобод граждан .
Спустя почти 13 лет Конституционный совет вновь подтвердил свою позицию в вопросе о толковании компетенции и ее ограниченности. В решении от 15 января 1975 г. он объявил себя некомпетентным рассматривать по обращению 60 парламентариев вопрос о соответствии закона международному договору, подписанному Францией. В мотивировке решения говорится, что ст. 61 Конституции дает Совету компетенцию рассматривать вопрос только о соответствии закона Конституции. И далее в решении Совет напоминает, что ст. 61 Конституции «не предоставляет Конституционному совету общего права оценки и решения, идентичного праву парламента». Иными словами, Конституционный совет утверждает, таким образом, что он не политический орган, выступающий в соответствии с конкретными обстоятельствами, но лишь судья, который отвечает на правовой вопрос.
В последующем практика несколько смягчила это резко ограничительное толкование компетенции Совета, и он руководствовался и в установлении своей компетенции, и в порядке обращения к нему не только текстом Конституции. Но всегда оставалась неизменной основополагающая идея о том, что Совет не имеет общей компетенции, а располагает лишь компетенцией, прямо ему предписанной.
Этот тезис подтверждается и следующим казусом, когда в 1986 г. депутат Национального собрания г-жа Пиат обратилась в Конституционный совет с протестом по поводу нарушения регламента в связи с избранием председателя Национального собрания и с запросом: не следует ли изменить спорные статьи регламента Собрания. В своем обращении г-жа Пиат исходила из того, что ст. 59 Конституции дает Совету общее право контроля над выборами парламентариев и вытекающее из этого, по ее мнению, право контроля над выборами одного из депутатов Собрания его председателем. Кроме того, она мотивировала свое обращение тем, что общий принцип права предполагает, что всякие выборы могут стать объектом контроля их правильности.
В решении от 16 апреля 1986 г. Конституционный совет отклонил обращение, мотивируя свою позицию тем, что «никакое положение Конституции не дает Совету компетенцию ни решать вопрос о правильности избрания председателя Национального собрания, ни высказывать свое мнение о возможных изменениях регламента Национального собрания».
Таким образом, не повторяя мотивировок решения 1961 г. и последующих лет, Конституционный совет, тем не менее, вновь подтвердил свою позицию по принципиальному вопросу: Совет не имеет генеральной компетенции по конституционным вопросам.
Из сказанного естественно вытекает вывод о том, что Конституционный совет очень ограничительно истолковывает свою компетенцию. Однако на деле это не всегда так. Можно привести примеры и совершенно противоположного характера. И если Конституция действительно ограничивает случаи, когда возможно обращение к Совету, то в большинстве этих ограниченных областей Конституционный совет нередко толкует свою компетенцию весьма расширительно.
В частности, в наиболее политически важной области – в контроле за конституционностью законов  Совет признал себя компетентным и стал контролировать, как мы уже отмечали, соответствие законов не только тексту 92 статей Конституции 1958 г., но и Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также положениям конституционного характера, содержащимся в Преамбуле Конституции 1946 г., фундаментальным принципам, признанным законами Республики, нормам международного публичного права и органическим законам.
К этому огромному по форме и главным образом по содержанию расширению компетенции Совета следует добавить и другие, хотя и меньшие по значимости, но принципиального характера его действия в том же направлении. Так, Конституционный совет стал контролировать не только регламенты парламентских палат, но и регламент конгресса парламента, т.е. совместного заседания обеих палат.
Что же касается регламентов Национального собрания и Сената, то они стали контролироваться как по отношению к Конституции (включая Преамбулу), так и по отношению к ордонансу, принятому в переходный период на основе ст. 92 Конституции и не имеющему силу органического закона.
Конституционный совет стал «снижать ранг» законов, принятых в регламентарной области, не только для их возможного изменения путем декрета в Государственном совете, но и просто для того, чтобы облегчить их кодификацию. Известен также казус, когда Совет «деклассировал» положение, содержащееся в органическом законе, и низвел его до уровня обычного закона.
Немалую эволюцию претерпела в толковании Конституционного совета и его компетенция в области контроля за выборами парламентариев и президента Республики. Так, он осуществлял его в области, которая традиционно относится во Франции к компетенции обычных судов (например, внесение в избирательные списки). В то же время Совет отказывался выступить против избирательного закона, противоречащего Конституции (казус референдума 1962 г.), или против не соответствующих Конституции политических заявлений главы государства (Ш. де Голля).
Совет стал принимать обжалование своих собственных решений в области контроля над выборами, но отказывался рассматривать аналогичные протесты на решения правительства.
Провозгласив 24 мая 1974 г. результаты президентских выборов, Совет одновременно опубликовал заявление, где предложил целую серию реформ в этой области (в значительной степени учтенную парламентом в последующей работе). И это заявление Конституционного совета мало увязывается с его же позицией, зафиксированной в решении от 14 сентября 1969 г., где говорилось, что Совет может выступать «лишь в случаях и согласно» правилам, установленным Конституцией.
Наконец, в области контроля над осуществлением национальных мандатов Конституционный совет решил, что он вправе реагировать не только в случае препятствий, могущих возникнуть у президента Республики, но также и в случае его отставки или смерти.
Как же следует оценить столь противоречивые данные из юрисдикционной практики Конституционного совета? Ведь число и значимость прецедентов, когда Совет то ограничительно, то расширительно толковал свою компетенцию, весьма велики и сделать однозначный вывод практически невозможно, кроме, может быть, того, что Конституционный совет достаточно свободно толковал свою компетенцию. Может ли так поступать, например, обычный суд?
Отсутствие единых принципов для всей юрисдикционной практики Конституционного совета, ее очевидная противоречивость заставляют нас рассматривать вопрос о компетенции Совета не только в данной общей главе, но и по отдельным отраслям его деятельности, которые мы будем анализировать в последующем изложении.
Может ли Совет рассматривать конституционный закон?
Отметим в заключение этого раздела еще один, весьма интересный момент, связанный с компетенцией Конституционного совета. Если в его юрисдикционной практике, как мы уже отметили, твердо установилось, что Совет не может рассматривать закон, одобренный на референдуме, например, принятый таким путем органический закон, то вопрос о том, может ли он рассматривать конституционный закон, но принятый не референдумом, а по процедуре так называемого конгресса, т.е. обеими палатами парламента, созванными в конгресс, заслуживает постановки.
Ст. 89 Конституции в качестве нормальной процедуры ее пересмотра предусматривает передачу проекта закона о реформе Конституции на референдум. Но президент Республики вправе избрать и иной путь и не выносить законопроект на референдум. В этом случае глава государства после голосования идентичного текста в обеих палатах парламента созывает их на совместное заседание – конгресс. Если проект получит поддержку не менее трех пятых голосов, то он становится конституционным законом без референдума.
Для нас в данном случае важно, что здесь идет уже речь не об акте, принятом референдумом, контроль которого Конституционным советом, как мы показали выше, не возможен, а о «законе, проголосованном парламентом», т.е. таком тексте, который в решении Совета от 6 ноября 1962 г. прямо противопоставлен законам, принятым непосредственно народом.
Если контроль конституционности такого закона окажется возможным, он может касаться лишь соблюдения всех положений ст. 89 Конституции, ибо только они ограничивают власть пересматривающих Конституцию органов. Но возможен ли он?
Для юриста интереснее начать с аргументов против:
а) Основополагающий текст для передачи закона в Конституционный совет – абз. 2 ст. 61 Конституции имеет в виду лишь обычные законы. Он не касается органических законов, ибо о них речь идет в специальном положении (абз. 1 ст. 61), и с еще большим основанием не может относиться к законам конституционным.
б) Сам конституционный судья, признавая свою некомпетентность в отношении закона, принятого на референдуме, указывал в мотивировочной части решения от 6 ноября 1962 г., что одно из отличий референдарного закона от парламентского в том, что президент Республики не может потребовать у парламентских палат его нового обсуждения. Но трудно себе представить «направление в парламентские палаты» на новое обсуждение конституционного закона, одобренного конгрессом парламента.
в) Конгресс парламента созывается главой государства, и обсуждение законности акта о пересмотре Конституции, принятого конгрессом, станет скорее всего обсуждением законности решения президента Республики. Но Конституционный совет признал себя некомпетентным высказываться по поводу заявления главы государства (решение от 8 июня 1967 г.), отметив, что президент Республики несет ответственность лишь перед Высшим судом нации и только в случае государственной измены.
Однако имеется немало аргументов и в пользу положительного ответа. На практике такой случай не представлялся, пересмотр Конституции – дело достаточно редкое (5 случаев за 30 лет) и можно, естественно, лишь теоретизировать, ожидая прецедента, т.е., во-первых, направления в Конституционный совет такого закона и, во-вторых, что гораздо важнее, реагирования самого конституционного судьи. Приведем теперь аргументы в пользу рассмотрения и, таким образом, компетентности Совета в том же порядке, что и рассмотренные аргументы против него:
а) Употребляемый в Конституции термин «закон» вполне включает в себя и конституционный закон. Достаточно ознакомиться с последним абзацем ст. 92, завершающей текст Конституции 1958 г.: «настоящий закон подлежит исполнению как Конституция Республики…» тот факт, что абз. 1 ст. 61 Конституции специально говорит об органическом законе, означает лишь, что абз. 2 этой статьи относится ко всем законам, кроме органических, но не кроме конституционных, иначе их бы тоже упомянули.
б) Признанное за президентом Республики право отсылать в парламент на новое обсуждение закон, одно из положений которого объявлено Конституционным советом противоречащим Конституции, вполне может относиться и к закону, одобренному конгрессом парламента. Ведь текст, из которого окажется, таким образом, исключенным важное законоположение, может потерять то политическое значение, которое он имел после голосования в палатах, и новое обсуждение становится в этих условиях вполне уместным.
в) Что же касается резонного аргумента о недопустимости контроля действий президента Республики, то, во-первых, решение президента Республики о созыве парламента в конгресс не освобождено от контрассигнирования премьер-министром, следовательно, вопрос об ответственности за этот акт не относится к исключительной компетенции Высшего суда нации. Он вполне может быть поставлен и в парламенте как вопрос об ответственности премьер-министра. Во-вторых, отметим, что нарушение процедуры может возникнуть и на стадии после выступления главы государства, т. е. никак его не затрагивает.
Нам кажется, что аргументы в пользу возможного рассмотрения Конституционным советом закона о пересмотре Конституции, принятого конгрессом парламента, перевешивают, и исключать такую гипотезу, видимо, не следует.
Естественно, что контроль со стороны Конституционного совета в этом случае может касаться лишь соблюдения всех установленных в ст. 89 условий. Принял ли конгресс текст, идентичный тексту, проголосованному в палатах? О каком «проекте пересмотра» идет речь в абз. 3 ст. 89 – ведь мы уже упоминали, что во французском конституционном праве с 1958 г. термин «проект» относится лишь к инициативам правительства, тогда как «предложение» – к инициативам депутатов и сенаторов. Исходя из бесспорной антипарламентской направленности Конституции 1958 г., можно предположить, что ее авторы и в данном случае исходили из этой же идеи и предусмотрели процедуру, не позволяющую одному парламенту решить вопрос о пересмотре Конституции («проект пересмотра», т. е. инициатива президента Республики, может быть внесен в конгресс, но «предложение пересмотра», специально не упомянутое в тексте, должно пройти процедуру референдума). Контроль, наконец, возможен и над подсчетом голосов в ходе всей процедуры.
Однако в будущей практике гораздо более важным может стать толкование понятия «покушение на целостность территории» (в этом случае ст. 89 запрещает пересмотр Конституции) и «республиканской формы правления», которая, согласно той же статье, не может быть предметом пересмотра. Чтобы читатель представил себе возможные трудности толкования в последнем случае, укажем, что уже нынешний режим V Республики авторитетные французские авторы называют «выборной монархией», княжеством, «республиканской монархией», «плебисцитарной монархией» и даже… «монархической республикой» (!) .
3. Правовое значение и последствия решений Конституционного совета
Вопрос о правовом значении решений Конституционного совета и последствиях таких решений урегулирован непосредственно самой Конституцией. Однако посвященная этому ст. 62 Конституции содержит два неоднозначных положения. Ее абз. 1 непосредственно связан с контролем конституционности и гласит: «Положение, объявленное неконституционным, не может быть промульгировано или введено в действие».
Абзац 2 имеет гораздо более широкое значение: «Решения Конституционного совета не подлежат никакому обжалованию. Они обязательны для государственных властей, для всех административных и судебных органов».
По замыслу авторов Конституции 1958 г., строгость этих предписаний и сам факт включения их в текст Конституции должны были, прежде всего, не позволить парламенту (опять речь идет об органе, который им представлялся главным противником режима V Республики) воспроизвести в той или иной форме положения, которые Конституционный совет счел выходящими за рамки регламента парламентских палат. И если под «государственными властями», очевидно, подразумевался парламент, то утверждение авторитета решений Конституционного совета перед «административными и судебными органами» имеет точно объяснимое происхождение. Оно вошло в текст Конституции после обсуждения ее проекта в Конституционном консультативном комитете, где проф. М. Валин (будущий член Конституционного совета) поставил вопрос о возможности обжалований превышающих власть решений Конституционного совета перед Государственным советом .
Юрисдикционная практика Конституционного совета показывает, что он последовательно добивался безусловного авторитета своих решений и их признания государственными властями, всеми административными и судебными органами. В то же время сам он отнюдь не придавал такого же авторитета и значения своим собственным решениям, т.е. Совет не считал себя связанным прецедентами собственной юриспруденции и в ряде случаев отходил от своих предыдущих решений, изменял и дополнял их.
Конституционный совет редко прибегал в своей практике к ст. 62 Конституции, и это, по-видимому, показывает, что указанные в ней государственные власти и органы не уклонялись от выполнения решений Совета. Тем не менее, в 1962 г. он принял документ принципиального характера, фактически придав своим решениям авторитет и силу «рассмотренного дела» (chose jugee) . Французское право давно знакомо с этим понятием. Ст. 1351 Гражданского кодекса устанавливает, что «авторитет рассмотренного дела» относится лишь к тем вопросам, по которым уже вынесено окончательное судебное решение. Для ссылки на этот авторитет требуется, чтобы речь шла о том же объекте, о тех же причинах и чтобы стороны были теми же. Таким образом, необходимо соединение трех факторов: стороны, объект и причина. Причем в судебной практике это относится как к самому приговору или постановлению, так и к его мотивировочной части.
Из гражданской и уголовной юстиции понятие авторитета «рассмотренного дела» пришло в административную юстицию и постепенно приобрело во французском праве настолько широкое распространение, что некоторые авторы даже относят это понятие к общим принципам права.
Не остался в стороне от этого процесса и Конституционный совет. И в решении № 62–18 L от 16 января 1962 г. он сам определил, какое значение он придает абз. 2 ст. 62 Конституции.
Рассматривая конкретное дело о том, входят ли условия установления цен на сельскохозяйственную продукцию в область законодательства, Совет несколько раз в течение 1961 г. возвращался к этой материи и постанавливал, что не входит. А в январе 1962 г. он отклонил новое обращение премьер-министра по тому же вопросу как беспредметное. В мотивировке решения Совет, напомнив положение ст. 62 Конституции об обязательности их исполнения всеми властями и органами, особо подчеркнул, что «авторитет решений, предусмотренных этим положением, относится не только к их постановляющей части, но также и к мотивировочной части, которая является необходимой поддержкой решения и даже составляет его основу».
Таким образом, Совет постановил, что его решения имеют авторитет, аналогичный авторитету «рассмотренного дела», причем как в мотивировке, так и в постановляющей части. Вместе с тем следует отметить, что в этой позиции Совет придает значение предмету и причинам спора, т.е. его обоснованию, однако оставляет без внимания третий фактор – стороны. Объясняется это спецификой области, в которой выступает конституционный судья, ведь как контроль конституционности, так и распределение компетенции между законом и регламентом носят объективный характер подобно, например, разбору споров о законности административных актов.
Административные и судебные органы, о которых идет речь в ст. 92 Конституции, естественно выполняют решения Совета. Ведь и Государственный совет – высший орган административной юстиции Франции, и высший судебный орган – Кассационный суд, встречаются в своей практике с вопросами и проблемами, о которых уже высказался Конституционный совет.
Государственный совет придает решениям Конституционного совета авторитет «рассмотренного дела». И хотя он не считает себя юридически связанным юриспруденцией конституционного судьи, в очень значительной степени принимает ее во внимание. В своих заключениях правительственные комиссары Государственного совета часто ссылаются на решения Конституционного совета. Имеется и ряд случаев, когда Генеральная ассамблея Государственного совета в мотивировках своих решений исходила из позиции конституционного судьи.
Аналогично и отношение к юриспруденции Конституционного совета со стороны судебных органов, хотя они и реже сталкиваются с областью его деятельности. Обобщая их позицию, можно сказать, что, хотя суды не признают за решениями Конституционного совета нормативной силы, они придают им авторитет «рассмотренного дела».
В приговорах и постановлениях Кассационного суда принимается во внимание юрисдикционная практика Конституционного совета .
Что же касается самого конституционного судьи, то он относится к своим предыдущим решениям неоднозначно. Иногда Совет ограничивается ссылкой на них, не подчеркивая авторитет «рассмотренного дела». В других случаях он выступает более энергично, например, объявляя беспредметными обращения к нему, если речь идет о делах, аналогичных ранее рассмотренным им, или отклоняя как неприемлемое обжалование, противоречащее ст. 62 Конституции. Но во всех случаях Конституционный совет подчеркивает в принятых им решениях особое значение, которое он придает своей собственной интерпретации правовых норм, поступивших на его рассмотрение .
В то же время Конституционный совет, толкуя ст. 62 Конституции, не «заморозил» свою юриспруденцию. И авторитет его ранее принятых решений не мешает ему самому в последующем иногда менять свое толкование и соответственно по-иному рассматривать новые казусы. Он лишь подтвердил, таким образом, общую для французского права традицию, что судебный орган не связан своими предшествующими решениями и может всегда изменить свою юриспруденцию. Об этом свидетельствуют, например, такие казусы, как ее изменение по вопросу о влиянии на контроль конституционности закона, находящегося в стадии промульгирования, положений ранее промульгированного закона (решение № 85–187 DC от 25 января 1985 г. , где последний был подвергнут критике) и ряд других.
В области распределения компетенции между законом и регламентом Совет также изменял свою юриспруденцию по ряду вопросов, например о широте регламентарной власти в отношении правонарушений, о возможности протестовать против наступления законодательной власти на компетенцию регламентарной власти.
Более того, хотя ст. 62 Конституции и говорит, кажется, об окончательном характере решений Конституционного совета, они обжалованию не подлежат. Совет, тем не менее, иногда допускал протесты на принятые им ранее в не юрисдикционной области решения. Это относится к его деятельности как высшего избирательного судьи .
Авторы Конституции 1958 г., учреждая Конституционный совет, не наделяли его статусом и правами юрисдикционного органа. Тем не менее, Совет выступает на практике как таковой, особенно в таких важнейших вопросах, как контроль конституционности и разбор избирательных споров . И именно как юрисдикционный орган и по его правилам действует Совет в том, что касается авторитета и правовых последствий принимаемых им решений. И можно с полным основанием утверждать, что за 30 лет своей эволюции Конституционный совет сумел последовательно и без серьезных возражений со стороны утвердить как сферу своей компетенции, так и авторитет своих решений.
Но Конституционный совет принимает наряду с «решениями» и ряд других актов, которые предусмотрены различными конституционными положениями. Каково же их правовое значение?
Положения абз. 2 ст. 62 Конституции, которые мы проанализировали, говорят лишь о «решениях» – это означает, что иные исходящие от Совета тексты, например «заключения» или «мнения», предусмотренные ст. 16 Конституции, или советы, которые он дает правительству по организации референдумов или президентских выборов, сюда не относятся, и силы равной «решениям» не имеют.
Неясным остается в нормативных документах вопрос о «декларациях», которые, согласно ст. 37, 54 и 61 Конституции, Совет может делать о соответствии Конституции или о «декларации», предусмотренной ст. 37 Конституции о регламентарном характере законодательного текста. Кроме того, Конституцией и учредительным ордонансом предусмотрены и такие формы выступления Совета, как «провозглашение» (результатов выборов), «констатация» (автоматической отставки парламентария, не избираемость которого открылась после выборов) и др. Однако эти декларации, провозглашения и констатации оформляются решениями Конституционного совета и, по-видимому, могут рассматриваться по своей юридической силе как таковые.
Накапливая в собственных решениях все новые и новые формулы обоснований, Конституционный совет расширил свои полномочия и подчас выходил за рамки очерченной ему Конституцией компетенции. Например, в 1982 г., ссылаясь на «основополагающий характер права собственности» и на «свободу предпринимательства», Совет, как мы уже отмечали, изменил порядок уплаты возмещения за национализацию предприятий, значительно увеличив ее стоимость для государства, т.е. налогоплательщиков. В 1986 г. он выступил как цензор формы законодательных текстов (так называемая поправка Сегэна), а в 1987 г. ввел технику декларации «о соответствии с оговорками», присвоив себе право указывать правительству, как нужно применять закон, а Государственному совету  как контролировать его применение. И если в 1971 г. Совет ссылался на «основополагающие принципы, признанные законами Республики», то в 1979 г. речь шла уже лишь о «принципах конституционного значения», а позднее еще шире: «об общем интересе» и «уважении к Конституции» (решение от 20 июля 1988 г.).
В решениях же Совета конца 80-х годов его юрисдикционная практика все более и более затрагивает взаимоотношения государственных институтов, предопределяет некоторые решения правительства, вызывает определенные тактические и стратегические демарши политических партий, обусловливает контроль за законностью, осуществляемый административным судьей, ограничивает в связи со всем сказанным роль парламента .
В качестве аргументов против вызванного этой практикой Совета беспокойства сторонники нынешней деятельности Совета указывают на то, что авторитет «рассмотренного дела» относителен и применим лишь к некоторым условиям оценки, выносимой Советом, и на то, что неправильность одного закона может исправить другой. В конечном счете могут быть изменены и сама Конституция, и ее отдельные положения.
На практике, однако, как мы уже отмечали, Конституционный совет сам неоднократно отмечал окончательный и бесповоротный характер принимаемых им решений (например, решение от 8 июля 1989 г. по закону об амнистии он мотивирует ссылкой на… свое же решение от 20 июля 1988 г.).
Что же касается реформы Конституции, то она, во-первых, обставлена во Франции такими условиями, что делает ее весьма редкой , а во-вторых, ни одно правительство никогда и не пыталось поставить вопрос о пересмотре тех или иных положений Конституции, чтобы обойти решение Совета.
Когда Конституционный совет принимает решение о соответствии контролируемого текста Конституции – а таких решений подавляющее большинство – то закон промульгируется и вступает в силу. Но юриста привлекает скорее анализ случаев противоположного характера. Согласно ст. 62 Конституции, закон, объявленный неконституционным, не может быть ни обнародован, ни введен в действие. Французское право применяет к решениям Совета о признании текста неконституционным термин «аннулирование».
Свое первое решение о подобном аннулировании Конституционный совет вынес 11 августа 1960 г. А 23 января 1987 г. французская правовая пресса отметила своеобразный юбилей. В этот день Совет в своих решениях 224 DC (аббревиатура DC означает «решение, касающееся соответствия Конституции») и 225 DC в 100-й и 101-й раз высказался за аннулирование оспариваемого текста. Авторитетный исследователь деятельности Конституционного совета проф. Л. Фаворо посвятил этому «юбилею» специальный очерк, весьма насыщенный любопытным статистическим материалом и призывающий читателя к размышлению . О чем же свидетельствует практика ста аннулирований?
Конституционный совет принял 70 решений, в которых содержится 103 аннулирования . Из этих 70 решений 64 касались обычных законов и 6 – органических. Последние рассматриваются Советом, согласно ст. 61 Конституции, в обязательном порядке, поэтому нельзя назвать автора обращения. А вот статистика в отношении обычных законов любопытна: из 64 решений шесть приняты по обращению в Конституционный совет премьер-министра, два – председателя Сената, одно – председателя Национального собрания, одно – премьер-министра и парламентариев, одно – председателя Национального собрания и парламентариев, два – председателя Сената и парламентариев, и 51 – парламентариев . Таким образом, обращение парламентариев стало почти исключительным источником принятия решений об аннулировании, четыре же высших должностных лица страны практически не обращаются к Совету.
Но не менее показательна статистика первых ста аннулирований и в отношении мотивов. Как мы уже писали, Конституционный совет включил в 1972 г. в «конституционный блок» наряду с текстом 92 статей Конституции и ее Преамбулу, содержащую отсылки к Декларации прав человека и гражданина 1789 г., Преамбуле Конституции 1946 г., а также «фундаментальные принципы, признанные законами Республики». В связи с этим появилось немало предположений о том, что отныне именно на этих весьма расплывчатых принципах Совет и будет основываться, аннулируя законодательные положения, и даже будет сам «фабриковать» эти принципы. Некоторые решения Совета (например, принятые в 1977 г. нашумевшие решения об обыске автомашин и свободе обучения), казалось, давали повод для таких предположений.
Однако они не подтвердились, и изучение первых ста аннулирований и их мотивов показывает, что после частичного обновления Совета в 1980 г. произошло заметное изменение в методах мотивировки решений Совета. «Доктриной» конституционного судьи стала отныне обязательная ссылка в мотивировке решений на точные текстуальные положения, а не на расплывчатые «общие принципы».
Наиболее авторитетный специалист французского публичного права декан Ж. Ведель (в тот период – член Конституционного совета) выразил эту «доктрину» следующим образом: «Самая надежная гарантия стабильности, если не постоянства конституционной юриспруденции, зиждется на том факте, что Конституционный совет, многократно предупрежденный об опасности «правления судей», не считает себя хозяином источников конституционного права. Нельзя указать почти ни на одну мотивировку его решений, которая не ссылалась бы «точно на текст конституционного значения»… Вся Конституция, ничего кроме Конституции, – такой, кажется, является сфера норм, применяемых французским конституционным судьей» .
Ответ на вопрос о том, что же ложится в основу мотивировок наиболее важных решений Совета, т.е. аннулирований, дают статистические сведения, которые основываются не на предположениях, а на реальных данных. Анализ этой статистики приводит к отказу от некоторых ранее распространенных представлений.
В 70 решениях об аннулировании использованы три типа решений: аннулирования полные (7 случаев), аннулирования частичные, когда речь идет лишь об отдельных положениях рассматриваемого акта (61), и аннулирования частичные, но неотделимые от основного текста (2). Последний тип решений, хотя и имеет внешне те же последствия, что и полное аннулирование, отличается от него тем, что после корректировки закон может быть вновь принят. Кроме того, принятие такого «частичного, но неотделимого от основного текста» аннулирования не так ранит законодателя, ведь отмена его акта может свидетельствовать о, скажем мягко, недостаточном внимании к Конституции с его стороны.
Что же касается мотивов аннулирования, то здесь на первом месте нарушение Конституции: из 103 аннулирований в 59 случаях Совет ссылается на нарушение конкретных статей Основного закона. В 14 случаях речь идет о нарушении статей ордонанса от 2 января 1959 г. о финансовых законах. Сложив эти цифры, мы получим 73 и легко установим, что число случаев, где в мотивировке аннулирования не содержится ссылки на конкретный текст конституционного значения, составит 30 (103–73), т. е. 30 %
Последняя цифра также может быть расшифрована. В 5 случаях аннулирование мотивируется ссылкой на «фундаментальные принципы, признанные законами Республики» (5 %), в 1 случае – ссылкой на «принципы, особенно необходимые в наше время», провозглашенные в Преамбуле Конституции 1946 г. (1 %) .
Если добавить к этим казусам 9 аннулирований, мотивированных нарушением принципа равенства (без ссылок на конкретный текст), то всего получится 15 из 103. Это означает, что в 85 % аннулирований в мотивировке речь шла о нарушениях текстуальных норм (Конституции, Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и дополняющих Конституцию ордонансов 1958–1959 гг.)
В том же, что касается видов нарушений, Конституционный совет указывал в своих аннулированиях на некомпетентность, нарушение формы и процедуры и противоречие Конституции (нарушение прав граждан, нарушение институционного права, т.е. функционирования и полномочий государственных институтов).
4. Правовая природа Конституционного совета
Мы ознакомили читателя с полномочиями и функциями Конституционного совета: как с теми, которые прямо предоставлены ему нормативными текстами, так и с теми, которые стали таковыми в результате толкования самим Советом своей компетенции. Важно при этом правовое значение основных видов актов Совета, его решений, особенно в области контроля конституционности.
Все эти факторы – полномочия, функции и значение решений – позволяют нам подойти к вопросу о правовой природе самого Конституционного совета или, иными словами, задать себе и попытаться ответить на вопрос: является ли он юрисдикционным органом или каким-либо иным учреждением? Вопрос этот имеет не только чисто теоретическое значение. И ответ можно найти, квалифицируя скорее функции Совета или характер его деятельности, чем сам орган.
Французские авторы длительное время ведут дискуссию о правовой природе Совета: является ли он конституционным судом или это политический орган, «третья палата парламента», государственный институт и т.п. Вопрос этот имеет весьма важное значение, ибо речь идет, по сути, о самом образе Конституционного совета и динамике его эволюции. И представление об этом образе и этой эволюции меняется в зависимости от того, рассматривать ли Совет как юрисдикционный орган, который специально создан для того, чтобы «судить лишь право», или как «собрание законоведов», играющих политическую роль.
Дело в том, что вопрос о природе Конституционного совета имеет не только юридическое, но и политическое значение.
Во Франции по традиции очень сильны возражения против «правления судей», и Совет – конституционный судья вызывает у многих именно такие опасения. Но если признать Совет органом политическим, то из этого вытекает целый ряд требований. Он должен исходить (пусть хотя бы и косвенно) из всеобщего голосования, а его состав должен отражать основные политические течения страны. Члены Совета, если рассматривать его как политический орган, должны принять все правила «политической игры», т. е., в частности, подвергаться критике за содержание их решения и обновляться с каждым серьезным обновлением общественного мнения, выраженного на национальных выборах. Уже из рассмотренного нами материала о порядке формирования Совета и его составе очевидно, что указанным требованиям он не отвечает.
Если же рассматривать чисто правовую сторону вопроса, то во Франции отнесение того или иного органа к юрисдикционным делается, прежде всего, по значимости его решений. Они обязательно должны иметь авторитет и силу «рассмотренного дела». Другими признаками юрисдикционного органа являются обязанность судьи ответить на все поставленные вопросы (ст. 4 Гражданского кодекса), его специальная защита против попыток дискредитации суда и давления на него (ст. 226, 227 Уголовного кодекса) и некоторые другие, которые мы за недостатком места не рассматриваем.
Если считать Конституционный совет юрисдикционным органом, необходимо убедиться, что он в своей процедуре следует нормам, существующим для всех других юрисдикций, а именно: когда в деле участвуют стороны, должны быть гарантированы их равноправие и состязательность процесса.
Наиболее точный ответ на вопрос, является ли Конституционный совет юрисдикционным органом, должны, казалось бы, давать нормативные тексты об учреждении и компетенции Совета и его собственные решения. Однако споры о правовой природе Совета в значительной степени обусловлены как раз тем, что отцы Конституции 1958 г. не заняли определенную позицию в этом вопросе, причем сделали это не случайно.
С одной стороны, уже при рассмотрении Государственным советом проекта ордонанса от 7 ноября 1958 г., являющегося органическим законом о Конституционном совете, было допущено, что в вопросах, касающихся выборов парламентариев, Совет должен действовать в тех же условиях, что и административный судья при кантональных и муниципальных выборах, т.е. выступать как юрисдикционный организм. С другой – все остальные миссии и задачи Конституционного совета не получили столь ясной квалификации из уст его создателей. Эта двусмысленность объясняется их желанием не связывать только что появившееся на свет учреждение, эволюцию которого в тот период никто не мог предвидеть. И осторожность одних «отцов» Конституционного совета соединилась с прагматизмом других.
Есть в то же время и другое объяснение двусмысленного положения Совета. Оно состоит в том, что во французском позитивном праве не существует общей и бесспорной дефиниции понятия «юрисдикция».
Государственный совет, столкнувшись с этим пробелом, попытался найти некоторые элементы ответа. Он выделил в качестве критерия намерение законодателя (который придает статус юрисдикционного учрежденному им органу) или, если таковое отсутствует, целый ряд формальных признаков. На первое место из них обычно ставится материальный критерий, вытекающий из природы миссии органа, считается юрисдикционной миссия, состоящая в разрешении спора на основе правовых норм или в наложении санкций. Формальный же критерий – состав органа и правила его процедуры  рассматриваются лишь как вспомогательные. Однако, согласно юрисдикционной практики Государственного совета, предварительное оспаривание обязательно лишь для органов административной юстиции.
Первоначальная двойственность ситуации Конституционного совета, заложенная уже его создателями, и отсутствие общепринятой дефиниции обусловили появление различных точек зрения на правовую природу Конституционного совета.
Ряд известных деятелей, в том числе бывшие члены Конституционного совета Б. Шено и П. Шатене, не признают за Советом юрисдикционный характер.
С наибольшей полнотой выразил этот тезис вице-президент Государственного совета Б. Шено. На коллоквиуме в Университете Экс-Марсель в 1977 г. он заявил: «Я никогда ни одной секунды не думал, что Конституционный совет является юрисдикционным органом: это политический корпус по своему формированию и по выполняемым им функциям». В обоснование своей позиции Б. Шено утверждает, что в Конституционном совете нет процесса, нет сторон, нет дебатов и еще менее публичности дебатов.
Отметим, что аналогичное мнение высказывалось и в ходе дебатов в Консультативном конституционном комитете в период подготовки Конституции проф. П. Кост-Флоре, полагавшим, что учрежденный совет – «политико-юридический орган», и он будет принимать соответствующие политическим интересам решения (позднее сам П. Кост-Флоре стал членом Конституционного совета).
Авторитетный комментатор многих решений Конституционного совета во французской юридической прессе проф. Лео Амон также склоняется скорее к этой точке зрения. Он полагает, что характеристика юрисдикционного акта должна исходить из формальной, а не материальной дефиниции, т.е. главное – не содержание акта, а его форма. И потому он предлагает в качестве формальных критериев юрисдикции независимость судьи по отношению к иерархической власти и возможность для сторон участвовать в процедуре информирования судьи. Конституционный же совет обладает независимостью, но в его процедуре нет участия сторон, заинтересованных в информировании судьи .
Признание за Конституционным советом статуса политико-юридического органа и соответственно отрицание юрисдикционного характера его функций означает, что Совет может принимать решения политического характера и не обязан следовать процедуре состязательности, он может не отвечать на некоторые из поставленных перед ним вопросов.
Однако вряд ли эта позиция вытекает из французского конституционного права. Ведь его основополагающий принцип – «только всеобщее голосование является источником власти»  установлен конституционным законом от 3 июня 1958 г., на базе которого выработана Конституция 1958 г.
Члены Конституционного совета, не являясь ни представителями народа, ни его выборными лицами, не могут осуществлять политическую власть. Кроме того, они не несут политической ответственности, тогда как во французском конституционном праве все органы, имеющие право окончательного решения, политически отвечают за него. Правительство ответственно перед Национальным собранием, Национальное собрание может быть распущено президентом Республики, а вопрос о политической ответственности главы государства прямо встает в ходе референдумов или президентских выборов и косвенно – путем принятия резолюции порицания правительству или выборов Национального собрания.
Члены же Конституционного совета не ответственны ни перед каким органом, мандат их не возобновляется (а в случае бывших президентов является пожизненным). Участие Конституционного совета в политической власти путем принятия решений, обязательных для всех властей и органов, противоречило бы основным принципам французского конституционного права. Но отсутствие политической ответственности имеет одно главное последствие – обязанность строгого соблюдения правовых норм. Поэтому выше приведенные предположения о том, что Совет может принимать решения, «соответствующие политическим обстоятельствам», т. е. действовать как политический орган, являются вряд ли обоснованными.
К позиции политического статуса Конституционного совета примыкает другая, сторонники которой относят Совет к группе «государственных институтов» и рассматривают его основную деятельность (т. е. контроль конституционности) как часть законодательного процесса. Наиболее полно эту позицию выразил проф. П. Жюилляр . Он утверждает, что Конституционный совет обеспечивает «институционный контроль», который отличается от юрисдикционного контроля тремя чертами:
1) он ориентирован на создание закона;
2) он имеет место априори;
3) он носит всеобъемлющий характер, т.е. может иметь место, даже если контролируемое положение не нанесло ущерба никому.
И соответственно, по его мнению, юрисдикционный контроль ориентирован на разрешение закона, имеет место после промульгирования и ограничен, так как в этом случае может быть введен в действие лишь по просьбе потерпевшего.
Укажем, что отмеченные проф. П. Жюилляром различия скорее искусственны. Трудно объяснить, как Конституционный совет участвует в создании закона, противясь его промульгированию. Что же касается периода контроля до или после промульгирования, то Совет, как мы уже показывали, выступал в обеих этих стадиях (например, после промульгирования согласно процедуре абз. 2 ст. 37 Конституции). Наконец, Совет все более допускает состязательность процесса и соответственно участие «потерпевших», точнее заинтересованных сторон.
Однако наибольшую поддержку среди французских специалистов получил тезис о юрисдикционном характере Конституционного совета. И здесь следует отметить, прежде всего, позицию двух наиболее авторитетных специалистов по французскому публичному праву – профессоров М. Валина и Ф. Люшера, отдавших каждый по девять лет работе в качестве членов Конституционного совета. Профессор М. Валин изложил свою точку зрения в предисловии к фундаментальной работе о Конституционном совете, посвященной анализу его важнейших решений .
По мнению М. Валина, юрисдикционная функция характеризуется двумя элементами: один – материального порядка – «юрисдикция говорит право»; второй – формального порядка – решение юрисдикционного органа имеет авторитет и силу «рассмотренного дела». Оба этих элемента полностью относятся к Конституционному совету. А тот факт, что в процедуре Совета не всегда участвуют спорящие стороны, не меняет юрисдикционную природу его функции. М. Валин различает в связи с этим в деятельности Совета юрисдикцию, основанную на оспаривании (в частности, в области избирательной), и юрисдикцию, не основанную на оспаривании (например, обязательный контроль органических законов).
Позиция и аргументы М. Валина разделяются большинством французских специалистов. В поддержку тезиса о юрисдикционном характере Конституционного совета высказались практически все авторы монографий о Совете, кроме двух вышеназванных, прежде всего проф. Л. Фаворо и проф. Л. Филип, проф. Ж. Риверо, а также авторы курсов и учебников конституционного права (М. Прело, М. Дюверже, А. Ориу и др.).
Автор одного из наиболее распространенных в последние годы курсов – проф. Ж. Жиккель – рассматривает Конституционный совет как один из «специализированных органов», который осуществляет «юрисдикционную функцию», и освещает его в одном разделе с Высшим судом нации. Он пишет: «Подобно Государственному совету в прошлом веке, Конституционный совет юрисдикционализировался. Если при своем создании в 1958 г. он, бесспорно, рассматривался как политический орган в связи со своей генеральной задачей слежения за парламентом и своим составом, вытекающим из личного, а не социально-профессионального формирования, то сейчас он без какого-либо колебания рассматривается в ряду конституционных юрисдикций с характеризующим их партикуляризмом» .
Отметим вместе с тем, что многие из французских исследователей отмечают при этом политический характер порядка формирования Совета. Так, М. Дюверже полагает, например, что этот фактор делает Конституционный совет «видом высшей политической юрисдикции» . Термин «политическая юрисдикция» отражает двойственный характер этого института, пишет он. На Совет возложены функции судьи, но он выступает в политических областях и еще более – в политических целях. Его члены должны иметь независимость судей, но их формирование политическое.
Таким образом, на сегодняшний день подавляющая часть французских авторов рассматривает Совет как юрисдикционный орган, полагая, что таковым является орган, ответ которого на правовой вопрос имеет авторитет «рассмотренного дела», даже если и не было состязательности сторон.
К этой точке зрения авторитетно присоединяются и практики: ее разделяют председатель Конституционного совета Р. Бадэнтэр и его генеральный секретарь Б. Женевуа.
Решительно высказывается за юрисдикционный характер Конституционного совета проф. Ф. Люшер, который убедительно подтверждает этот тезис в своих публикациях: двух монографиях о Конституционном совете, многочисленных статьях и очерках. По его мнению, утверждение, что Конституционный совет – это политический орган, осуществляющий юрисдикционную функцию, не затрагивает юридическую природу Совета, так как один и тот же орган может осуществлять то юрисдикционную, то иную (например, административную) функцию, как это делает, например, Государственный совет. Каков бы ни был его состав, орган становится юрисдикционным, когда он осуществляет юрисдикционную функцию. Заявлять, что Конституционный совет – это политический орган, значит лишь утверждать, что его формирование носит политический характер, но это не имеет никаких правовых последствий и не влияет на порядок, которым он должен осуществлять свою юрисдикционную функцию .
Чтобы ответить на вопрос, осуществляет ли Конституционный совет юрисдикционную функцию или являются ли юрисдикционными его решения, следует выяснить критерии юрисдикционного акта. Мы уже упоминали, что М. Валин выделяет в нем объединение лишь двух элементов – ответ на правовой вопрос и авторитет «рассмотренного дела» у его решений. Другие авторы добавляют к этим элементам третье требование – наличие оспаривания. Однако М. Валин и вслед за ним Ф. Люшер рассматривают это требование лишь как дополнительный или вспомогательный критерий.
Практика Конституционного совета подтверждает, что его полномочия осуществляются одним и тем же образом независимо от того, имеет или не имеет место оспаривание. Так, например, он контролирует органические законы точно так же, как и обычные законы, хотя в последнем случае имеет место оспаривание, т.е. передача Совету лишь вызвавшего возражения закона, а в первом – автоматическое и обязательное направление всех органических законов, независимо от того, вызывают ли они возражения. Но в обоих случаях Совет отвечает на вопросы права, а его решения имеют авторитет «рассмотренного дела», т.е. не подлежат никакому обжалованию и обязательны для всех государственных властей и органов.
Соглашаясь с характеристикой функций Конституционного совета как юрисдикционной, вместе с тем отметим, что есть и области деятельности Конституционного совета, где вряд ли может идти речь о юрисдикционном характере. Так, конечно, его не имеет ни дача заключений о применении ст. 16 Конституции, предусмотренная самим Основным законом, ни высказывание мнений Совета о мерах по организации референдумов или президентских выборов.
Не имеют юрисдикционного характера меры внутренней организации Совета, решения административного порядка (например, установление Советом списка кандидатов на пост президента Республики) или различного рода заявления и декларации, публикуемые Советом (например, о вакансии поста главы государства или желательности проведения тех или иных реформ).
И, наконец, практика будущего (прецедентов пока не было) даст ответ на вопрос о характере решений Совета, касающихся непреодолимости препятствий, возникших у президента Республики (ст. 7 Конституции), и о переносе даты президентских выборов в связи со смертью одного из кандидатов (конституционный закон от 18 июня 1976 г.).
Но требованиям объединения как двух элементов юрисдикционной функции, так и трех, т.е. включая оспаривание, полностью соответствует важнейшая форма деятельности Совета – контроль конституционности законов. Во всех случаях такого контроля Совет выступает по просьбе заинтересованной стороны и все более стремится ввести в свою практику процедуру состязательности сторон в информировании судьи.
Можно утверждать, таким образом, что юрисдикционные полномочия Конституционного совета весьма многочисленны и составляют основную сферу его деятельности как по объекту, так и по значению. Все это, по нашему мнению, дает основание ответить положительно на вопрос: является ли Конституционный совет по своей правовой природе юрисдикцией?
Однако все-таки полный и точный ответ на этот вопрос может быть выражен скорее следующим образом: если деятельность Совета и имеет главным образом юрисдикционный характер, она не является исключительно юрисдикционной. Этот ответ дал на основе исследования текстов и 30-летней практики Совета Б. Женевуа , и мы к нему присоединяемся.
Бесспорно сегодня, что большинство видов деятельности Конституционного совета имеет юрисдикционный характер, и это находит свое прямое подтверждение уже в самих текстах его решений. Таково положение, например, в случаях, когда Совет выступает как высший избирательный судья, рассматривая протесты в связи с выборами депутатов и сенаторов или с ходом операций по проведению референдумов .
Точно такое же правовое значение решений Совета, принятых в связи с жалобами по поводу списка кандидатов на выборах президента Республики. Юрисдикционный характер имеет и провозглашение результатов референдума или выборов главы государства в той же мере, в какой Совет решает и вопрос об обжаловании избирательных операций . Сам Конституционный совет прямо указывал в своих решениях, что он выступает в качестве юрисдикционного органа в случаях лишения парламентариев их полномочий (decheance, рассмотрения споров о несовместимости поста парламентария с другими). Во всех этих случаях Совет в решениях давал список имен своих членов, участвовавших в данном заседании, что, как мы уже упоминали, как раз и является во Франции правилом, общим для всех юрисдикционных органов (и лишь для них) .
Но даже в тех случаях, когда Совет не приводит этого списка имен, его решения в основной для него сфере деятельности – в области контроля конституционности норм – имеет, по нашему мнению, и мы разделяем здесь позицию большинства французских коллег, юрисдикционный характер. Ведь когда Совет выносит такие решения на основании процедур, предусмотренных абз. 2 ст. 37, 41, 54 и 61 Конституции , он, бесспорно, призван «говорить право», и авторитет его решений равен авторитету или силе «рассмотренного дела». Не случайно ст. 62 Конституции придает решениям Совета обязательный характер и освобождает их от обжалования.
Сам Конституционный совет в своей практике постепенно стал именно на эту точку зрения и все более рассматривает себя как юрисдикционный орган. И любопытно отметить, что если многие годы своего существования французский Конституционный совет участвовал в работах европейской конференции Конституционных судов в качестве наблюдателя, то с 30 апреля 1987 г. он стал полноправным членом этой организации, объединяющей конституционные юрисдикции европейских стран.
В силу всего сказанного не будет ошибочным именовать Совет конституционным судьей, и этот термин стал в последние годы повсеместно употребляться.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. КОНТРОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
Полномочия Конституционного совета охватывают, как мы уже отмечали, широкую область: здесь и контроль за ходом выборов национального масштаба – президентскими и парламентскими, и контроль за осуществлением мандата главы государства, депутатов и сенаторов, и ряд других прерогатив, которые мы специально рассмотрим. Однако, несомненно, основная из прерогатив Совета – это контроль за конституционностью законов и регламентов парламентских палат, т.е. за тем, соответствуют ли эти акты Конституции. Отметим при этом, что французский Конституционный совет представляет собой оригинальную модель контроля над конституционностью. Соответствуя традициям французского права, она значительно отличается от аналогичных органов зарубежных государств.
Прежде всего, следует отметить, что осуществляемый Советом контроль конституционности является превентивным, т.е. он может иметь место лишь на стадии издания контролируемой нормы и до какого бы то ни было ее применения. Соответственно речь может идти лишь о контроле, имеющем абстрактный характер: какая-либо практика применения оспариваемой нормы отсутствует.
В случаях, когда речь идет об обычных законах, контроль этот осуществляется лишь факультативно. Он может иметь место исключительно по обращению уполномоченных на это властей (президент Республики, премьер-министр, председатели палат, 60 депутатов или 60 сенаторов), которые все являются органами политическими.
И наконец, контроль этот может осуществляться лишь в весьма короткие сроки – в течение одного месяца со дня принятия акта и даже 8 дней, если правительство объявило о срочности.
Французская модель контроля конституционности имеет ряд характерных черт. Прежде всего, в той мере, в какой она применяется лишь к законам, находящимся в состоянии промульгирования, она соответствует французской юридической традиции, рассматривающей промульгированный закон как акт, который не подлежит контролю органами, его осуществляющими, и прежде всего никакими судами (прямая противоположность американской модели).
Вторая черта связана с превентивным характером контроля и состоит в том, что вмешательство конституционного судьи ни в чем не затрагивает стабильность уже существующей юридической системы. В самом деле, даже факт принятия Конституционным советом решения об объявлении законодательной нормы, противоречащей Конституции, делает невозможным лишь ее промульгирование и, соответственно, ее вступление в силу. Но это решение никоим образом не относится к прошлому и ничего в действующей уже правовой системе не меняет.
Вместе с тем, французская модель контроля над конституционностью законов имеет и недостатки, не оставшиеся без внимания ее критиков. Эволюция привела к значительному изменению первоначального замысла о Конституционном совете: у него фактически появились новые полномочия, в ряде случаев новая и не предусмотренная нормативными текстами практика, особенно в области контроля конституционности. Однако ни Конституция, ни учредительный ордонанс о Конституционном совете пока никак не регулируют и не закрепляют ряд немаловажных моментов этой тридцатилетней эволюции.
В области контроля за конституционностью полномочия Совета прямо вытекают из текста самой Конституции. Согласно Основному закону, Совет осуществляет прямой и обязательный (автоматический) контроль над органическими законами и регламентами парламентских палат (абз. 1 ст. 61) и косвенный контроль (через контроль законов) над регламентарными актами правительства. Он прямо, но уже не автоматически, контролирует конституционность парламентских инициатив: предлагаемых законов и поправок (ст. 41), проголосованных палатами законов (абз. 2 ст. 61) и, наконец, промульгированных законов (абз. 2 ст. 37). Во всех этих случаях для начала процедуры контроля конституционности в Совете необходимо предварительное обращение к нему со стороны уполномоченных на это властей.
По статистическим данным, на 20 февраля 1988 г. из 1141 решения, принятого Конституционным советом с момента своего создания, 240 посвящены вопросам соответствия законов и регламентов палат Конституции. Из этого числа 3 были приняты в рамках ст. 54 Конституции (соответствие международных обязательств Франции ее Конституции), 55 касаются конституционности органических законов, 34 – регламентов палат парламента, 148 – конституционности обычных законов. Отметим, что из последней группы (148 решений) 139 были приняты после реформы 1974 г.
Итак, лишь 240 из 1141, т.е. менее одной пятой решений, посвящены конституционному контролю. Но пусть читателя не обманывают эти цифры. Именно контроль за соответствием законов и регламентов палат Конституции является, несомненно, важнейшей прерогативой Совета. И эта «лишь пятая часть» решений по своему «весу» и значимости перетягивает остальные решения, хотя за последние годы в деятельности Конституционного совета приобрела значительный вес охрана прав и свобод граждан. Отметим, что и эта охрана прав и свобод осуществляется в значительной степени в рамках контроля конституционности.
Через контроль конституционности законов, постоянно расширяя его, Конституционный совет «окольным путем» утвердился как институт, положивший конец «абсолютизму закона» .
Две группы факторов объясняют рост этой роли Конституционного совета: одни правового характера, другие – политического. В правовом плане контроль конституционности был в своих основах изменен в два этапа. Во-первых, как мы уже отмечали, это ссылка не только на 92 статьи текста Конституции 1958 г., но и на ее Преамбулу, которая, в свою очередь, отсылает и к Декларации прав человека и гражданина 1789 г., и к принципам, изложенным Преамбулой Конституции 1946 г.
Ссылка на Преамбулу впервые появилась еще в решении № 70–39 от 19 июня 1970 г. в связи с бюджетно-финансовыми положениями текста, относящегося к Европейскому сообществу. Но всю свою значимость отсылка к Преамбуле Конституции приобрела в знаменитом решении № 71–44 от 16 июля 1971 г. Отныне конституционный контроль стал распространяться не только на нормы, регулирующие взаимоотношения публичных властей, но и на всю сферу прав и свобод граждан.
Второй этап затронул уже не нормы, положенные в основу конституционного контроля, но поводы его осуществления. Конституционный закон от 29 октября 1974 г. расширил круг лиц, могущих обратиться к Совету. Предоставив это право 60 депутатам или 60 сенаторам, он фактически предоставил его парламентскому меньшинству и широко открыл тем самым путь контролю законов на стадии их подготовки.
Эти изменения правового характера должны рассматриваться и в политическом контексте, с которым они были связаны и из которого вытекают. Ведь росту роли Конституционного совета в значительной степени содействовала общая эволюция всех институтов V Республики. И здесь сказались элементы как структурального, так и конъюнктурного плана.
В системе политических институтов, для которых длительное время характерной чертой был мажоритарный парламентаризм, т.е. наличие правительства, опирающегося на стабильное в течение всей легислатуры большинство депутатов, Конституционный совет выступал как своеобразный «противовес власти» . Формально он сдерживал действия парламента и ограничивал абсолютизм закона. Но политическая реальность в стране сложилась так, что сами законы оказывались на 90 % делом рук правительства и его аппарата. Парламент фактически не законодательствовал, но лишь слегка ретушировал предложенный ему администрацией текст. И в этих условиях контроль за конституционностью законов стал одной из форм контроля за правительством.
А для парламентского меньшинства с момента получения им этого права подобная форма стала существенной прерогативой в области развития законодательства, технически подготавливаемого центральным административным аппаратом, но политическая ответственность за которое возлагается на правительство.
Конечно, имели место и отклонения Конституционным советом текстов законопредложений, т.е. текстов, внесенных самими парламентариями, и парламентских поправок к правительственным текстам. Но в подавляющем большинстве случаев речь шла именно о текстах, внесенных по инициативе правительства и его органов, т. е. о законопроектах.
Колебания в политическом развитии страны также сказались на возрастании роли Конституционного совета. Так, в период, последовавший за приходом к власти в мае-июне 1981 г. левых сил, парламентская оппозиция резко увеличила число обращений к Конституционному совету, используя это право (главным образом 60-ти депутатов) как инструмент политической борьбы с курсом левого правительства, а то и просто для торможения, хотя бы и временного, его решений. Всего, например, лишь за годы 7-й легислатуры (1981-1986) Конституционный совет вынес 66 решений в области контроля за конституционностью законов.
Различные авторы по-разному оценивают этот «бурный» период в деятельности Совета. Проф. Л. Фаворо, например, полагает, что Конституционный совет «удостоверил и канализировал» изменения, не помешав им . Американец Килер в противоположность ему утверждает, что Конституционный совет в этот период был «значительным препятствием», и сравнивает его позицию по отношению к социалистическому правительству с позицией Верховного суда США по отношению к новому курсу Рузвельта . Нам кажется, что позиция американского автора ближе к истине.
С марта 1986 г., когда начался период «сожительства» левого президента Республики и правого премьер-министра, Конституционный совет выдвинулся на авансцену политической жизни страны в той мере и степени, в какой текст Конституции рассматривался обеими сторонами как свод правил игры во взаимоотношениях государственных властей. Лишь за первый год 8-й легислатуры Совет принял 16 решений о конституционности законов (столько же, сколько и в 1982 г., т.е. сразу же после прихода левых сил к власти).
Обращение к конституционному судье стало одним из элементов стратегии борющихся политических сил, а решения Совета в этот период рассматривались и оценивались обеими сторонами (а подчас и юристами, поддерживающими тот или иной лагерь) скорее в политических, чем в юридических терминах.
Однако задача настоящей работы – исследование, прежде всего, юридических аспектов, поэтому рассмотрим последовательно различные формы контроля конституционности. Причем начнем мы с регламентов парламентских палат, ведь сама идея контроля конституционности возникла как выражение, прежде всего, стремления ограничить с ее помощью полномочия и права парламента. А затем последовательно ознакомимся с контролем конституционности важнейших из законов – органических, обычных законов и парламентских инициатив, а также с контролем распределения компетенции между актами законодательной и исполнительной власти.
1. Контроль над регламентами парламентских палат
Регламенты парламентских палат являются весьма важными политическими документами и, по авторитетному мнению специалистов французского публичного права, часто имеют не меньшее значение, чем сама Конституция . То, что подобное утверждение отнюдь не является преувеличением, подтверждается рядом фактов из французской парламентской истории. Например, в 1949 г. Совет Республики – вторая палата парламента IV Республики – ввел путем изменения регламента не предусмотренную для него Конституцией процедуру контроля над правительством .
Решение отцов Конституции 1958 г. о прямом и автоматическом (обязательном) контроле регламентов палат Конституционным советом было частью общего стремления создать во Франции систему «рационализированного парламентаризма», т. е. поставить не только деятельность парламента, но и его структуру и даже внутреннюю организацию работы под жесткую опеку и в любом случае не допускать, чтобы парламент выходил за строго очерченные рамки.
Контроль Конституционного совета над регламентами парламентских палат является полным разрывом с традиционным принципом автономии французского парламента, который, исключая какое бы то ни было внешнее вмешательство во внутреннюю жизнь палат, предоставлял им самим право суверенно устанавливать свой регламент.
Основополагающим документом в этой новой для французского парламента ситуации (ранее считалось, что парламент суверенно решает вопросы своей внутренней организации) является отныне Конституция 1958 г. Ст. 61 предусматривает, что «регламенты парламентских палат до их применения должны быть переданы Конституционному совету, который высказывается об их соответствии Конституции». Согласно же абз. 1 ст. 62, «положение, объявленное неконституционным, не может… применяться». Эти конституционные тексты дополняются абз. 2 ст. 17, а также ст. 19, 20 и абз. 2 ст. 23 ордонанса от 7 ноября 1958 г., являющегося органическим законом о Конституционном совете. Их содержание будет рассмотрено в дальнейшем.
Названные положения Конституции и ордонанса установили как компетенцию Совета, так и процедуру контроля над регламентом. За все годы своего существования именно в этой области Конституционный совет наиболее жестко и ограничительно толковал свою компетенцию, стремясь не отойти от буквы текстов и скорее сузить права парламентских палат. На это было направлено даже расширительное толкование круга источников. Совет в своей практике стал исходить из необходимости соответствия регламентов палат не только названным текстам, т.е. Конституции и учредительному ордонансу, но также и органическим законам, и всей группе актов переходного периода, принятых в соответствии со ст. 92 Конституции (решения Совета DC № 66–28 от 8 июля 1966 г.; DC № 69–37 от 20 ноября 1969 г.).
Автономия палат (о суверенитете парламента в V Республике не может быть и речи) оказалась в итоге вновь сильно ограниченной. И это несмотря на то, что Конституция и без того содержит множество положений о внутренней жизни палат, которые ранее фигурировали лишь в их регламентах.
Отметим также одну весьма характерную и немаловажную черту для юрисдикционной практики Конституционного совета в данной области. Если регламенты парламентских палат (Национального собрания и Сената) оказались подчиненными целому ряду нормативных актов и положений, сами они не включаются Советом в «конституционный блок». Соответственно, им не обязаны подчиняться и могут противоречить многочисленные акты законодательного характера .
Процедура контроля конституционности регламентов палат предусматривает, что Совет рассматривает лишь резолюцию о регламенте или его изменении, которую председатель палаты немедленно после ее принятия направляет в Конституционный совет (ст. 17 ордонанса от 7 ноября 1958 г.). Совет должен принять свое решение в месячный срок. Положение о срочности рассмотрения по требованию правительства, предусмотренное ст. 61. Конституции, к регламенту до сих пор не применялось. Если Совет объявит то или иное положение регламента не соответствующим Конституции, оно «не применяется», т.е. возвращается соответствующей палате, которая должна привести его в соответствие Конституции или просто аннулировать или заменить другим текстом. На практике между Советом и палатой возникает процедура так называемого «челнока», когда спорный текст может ходить «туда и обратно» до установления согласия обеих органов.
Кроме того, иногда Совет одобрял то или иное положение «с оговоркой», т.е. ставил определенные условия. Например, в решении от 20 ноября 1969 г. положение регламента было одобрено «с оговоркой» о том, что оно не должно наносить ущерба праву личного голосования парламентариев.
Все эти «оговорки» являются на практике не просто условиями, но условиями, подлежащими обязательному исполнению, причем как в их «букве», так и «духе», т.е. интерпретации, данной Советом. В последующих изданиях текстов регламента «оговорки» Совета помещаются в самом его тексте, в примечании к соответствующей статье.
Контроль конституционности «регламентов парламентских палат», предусмотренный ст. 61 Конституции, поставил, однако, и ряд проблем. Прежде всего, относительно самого предмета и его широты.
Во Франции парламент состоит из двух палат – Национального собрания и Сената – и казалось бы, что речь идет именно об их регламентах. Однако французское конституционное право знает и третье парламентское образование, а именно «конгресс парламента», т. е. совместное заседание обеих палат, созываемое для пересмотра Конституции. И в практике Конституционного совета вопрос о том, является ли конгресс «парламентской палатой» в том смысле, как его употребляет ст. 61 Конституции, и соответственно подлежит ли регламент конгресса обязательному конституционному контролю, был решен положительно. Решение № 63–24 DC от 20 декабря 1963 г. однозначно толкуется в этом плане.
Подобный вывод отнюдь не очевиден, и можно указать на ряд обстоятельств, противоречащих ему. Так, например, в парламентском режиме основной прерогативой «парламентской палаты» является контроль над правительством, чем конгресс парламента не занимается. Кроме того, в ст. 17 ордонанса от 7 ноября 1958 г. говорится о «регламентах и изменениях регламентов, принятых одной или другой палатой». О какой-либо третьей палате здесь речь не идет. Ряд сведений о подготовительной работе также свидетельствует, что авторы Конституции 1958 г. под парламентскими палатами подразумевали лишь Национальное собрание и Сенат и «забыли» конгресс, как, впрочем, и Сенат сообщества .
Тем не менее, расширительное толкование Конституционным советом своей компетенции следует признать соответствующим, если не букве, то духу Конституции.
Во-первых, уже абз. 3 ст. 89 Конституции говорит о «парламенте, созываемом в конгресс». Логично предположить, что собрание двух палат парламента также является парламентской палатой. Кроме того, ст. 89 Конституции устанавливает, что руководящим органом конгресса – его бюро – является бюро Национального собрания.
Во-вторых, причины, вызвавшие контроль конституционности регламентов палат, т.е. ограничение основным законом их полномочий, в еще большей степени могут относиться к Конгрессу парламента, ибо его полномочия еще более ограничены: его единственная прерогатива – пересмотр Конституции.
Интересно отметить, что Конституционный совет в аналогичном казусе иначе истолковал свою компетенцию. Например, в 1962 г. он отказался рассматривать принятый на референдуме закон и счел себя вправе принимать лишь одобренные парламентом законы . В данном же случае Совет пошел по иному пути и стал истолковывать букву закона (в данном случае текст ст. 17 и 22 учредительного ордонанса от 7 ноября 1958 г.) в зависимости от духа Конституции. Как справедливо пишет Ф. Люшер, «подобный метод толкования может быть допущен, но тогда заслуживает сожаления тот факт, что, выводя из круга своей компетенции принятый на референдуме закон, Совет нашел подтверждение духа Конституции в букве Ордонанса» .
Контролируя регламенты палат, Конституционный совет в то же время не вправе рассматривать иные тексты, организующие их внутреннюю жизнь, прежде всего генеральную инструкцию бюро палаты, в которой также содержатся весьма важные положения и акты, принимаемые председателем палаты и квесторами (например, относящиеся к секретариату палаты, политическим группам, финансам и т. п.). Однако эти дополняющие регламент документы могут содержать противоречащие Конституции положения .
Регламенты парламентских палат проверяются Советом на предмет их конституционности. Каким же текстам они должны соответствовать помимо самой Конституции? Юрисдикционная практика в данной области показала весьма расширительное толкование Советом своей компетенции, ибо он в принципе требует соответствия регламентов парламентских палат органическим законам и законодательным актам переходного периода, предусмотренным ст. 92 Конституции. Например, в решениях от 8 июля 1966 г. и от 20 ноября 1969 г. Совет специально подчеркнул, что речь должна идти о соответствии регламентов «как самой Конституции, так и предусмотренным ею органическим законам».
В практике Конституционного совета не вставал вопрос о противоречии регламента палаты обычному закону. Однако если оно возникнет, то, по-видимому, в этом случае противоречащее закону положение регламента будет признано Советом не соответствующим Конституции. Ведь нарушающий закон регламент палаты нарушит тем самым конституционный принцип равенства всех перед законом (ст. 2 Конституции).
Контроль «соответствия» регламента палаты Конституции может означать контроль «одинаковости» (регламент должен являться «точной копией» вышестоящего текста) или лишь «совместимости», т. е. отсутствие противоречий. В юрисдикционной практике, когда речь шла о нормах самой Конституции, Совет исходил из требования почти буквального соответствия текстов (воспроизведения в регламенте текста Конституции). В тех же случаях, когда речь шла о правилах внутренней жизни палат, не урегулированных в основном законе, Совет ограничивался требованиями «совместимости» и отсутствия противоречий.
За почти 30 лет работы Конституционный совет принял (на 20 февраля 1988 г.) 34 решения по вопросу о соответствии регламентов палат Конституции . Какие выводы можно сделать из юрисдикционной практики конституционного контроля над регламентами парламентских палат?
Прежде всего, очевидно стремление Совета поддерживать установленное Конституцией соотношение государственных властей, т. е. подчиненное положение парламента и ограничение его прерогатив. В этом плане Конституционный совет всегда выступал против какого бы то ни было сужения компетенции правительства или соответственно расширения власти парламента по отношению к правительству. Не будет упрощением вообще сказать, что защита прерогатив исполнительной власти стала «первостепенной» заботой Совета в области контроля конституционности регламентов парламентских палат. В ряде решений Конституционный совет прямо ограничивает область, регулируемую регламентом, лишь как «меры и решения внутреннего характера, относящиеся к функционированию и дисциплине» (эта формула воспроизведена во всех решениях, датируемых июнем 1959 г., когда рассматривалась первоначальная редакция всего текста регламента).
Конституционный совет высказался против возникновения не предусмотренных Конституцией процедур парламентского контроля над правительством. Уже в своих решениях 1959 г. Совет объявил не соответствующими Конституции положения регламентов Национального собрания и Сената о так называемом «предложении резолюции», т.е. голосовании резолюции, определяющей отношение палаты к позиции правительства в заключение дебатов по устному вопросу . Позднее Совет неоднократно подтверждал эту свою первоначальную позицию, высказываясь против голосования резолюций палат, ориентирующих политику правительства, против расширения полномочий следственных и контрольных комиссий и т. д.
В то же время Конституционный совет не допустил изменений в регламентах, когда палаты попытались ограничить время для выступления представителя правительства, право правительства требовать блокированного голосования или самому выбирать, кто из членов правительства будет отвечать на заданный парламентом вопрос. Более того, Конституционный совет признал несоответствующими Конституции даже попытку палаты установить срок, в течение которого министр должен дать ответ на петицию.
Анализируя юрисдикционную практику Конституционного совета и отношения между государственными властями, Б. Женевуа в разделе о контроле Конституционного совета над регламентами палат совершенно справедливо ставит на первое место «защиту прерогатив исполнительной власти» и последовательно показывает, как проводил ее Конституционный совет в вопросах:
а) запрещения установления правительственной ответственности, помимо случаев, предусмотренных в самой Конституции;
б) длительности сессий;
в) приоритета правительства в установлении повестки дня;
г) ничем не ограниченного права правительства на выступление и представительство в палатах;
д) неприемлемости предложений парламентариев, предусматривающих увеличение государственных расходов;
е) использования блокированного голосования;
ж) требования повторного обсуждения .
По всем этим конкретным вопросам Конституционный совет исходил из того, что права парламента ограничительно перечислены в Конституции и соответственно регламент не может никак их дополнить, т. е. имеет место контроль соответствия в самом строгом смысле текста регламентов палат тексту Конституции. Отметим в заключение, что Конституционный совет, контролируя регламенты, проявлял внимание и к правам парламента, хотя эта деятельность и находилась у него явно на втором плане.
Юрисдикционная практика Конституционного совета касалась таких направлений, как права депутатов и сенаторов, вопросы кворума и поправок к законам, формирование парламентских групп и даже некоторая защита парламентских палат от покушений на их права со стороны правительства (порядок закрытия чрезвычайных сессий, порядок проведения закрытых заседаний и др.).
Конституционный совет, рассматривая регламенты палат, стремился защитить права отдельно взятых парламентариев от влияния на них политических групп. Он, в частности, высказался за свободу парламентария вступать или не вступать в группы, против политического контроля за декларациями групп, за личный характер голосования парламентариев.
Важный прецедент был создан в 1986 г., когда большинство Сената попыталось изменить в своем регламенте положение о кворуме. Констатировав, что часто повторяющаяся просьба о проверке наличия кворума становится способом торможения и даже парализует законодательную процедуру, комиссия Сената предложила упразднить из регламента подобную проверку. Выступивший в дебатах известный юрист сенатор-коммунист Ш. Ледерман справедливо указал, что подобное решение нарушает ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой «закон – это выражение всеобщей воли». Тогда оспариваемое правило было не отменено, а изменено – бюро палаты может провести проверку кворума лишь по требованию 30 сенаторов, лично присутствующих в зале. В решении № 86–206 DC от 3 июня 1986 г. Конституционный совет признал изменение соответствующим Конституции, однако отметил, что оно «не имеет целью упразднить требование кворума» и что, с другой стороны, оно не мешает председателю палаты на основе его права по руководству дебатами проверить по собственной инициативе наличие кворума. Таким образом, был подтвержден конституционный характер требования кворума, а Сенат был «защищен от самого себя».
2. Контроль конституционности органических законов
Одной из особенностей правового режима, установленного Конституцией 1958 г., является введение в систему источников действующего французского права новой (точнее, забытой ) категории законодательных актов – органических законов. Ст. 46 Конституции гласит: «Законы, которым Конституция придает характер органических, принимаются и изменяются с соблюдением следующих условий… Органические законы могут быть обнародованы лишь после принятия Конституционным советом декларации об их соответствии Конституции». Развивая это положение, ст. 61 устанавливает: «Органические законы до их промульгирования… должны быть направлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии Конституции».
Речь здесь, как мы видим, идет не о восприятии забытой терминологии 1848 г., а о выведении органического закона в особую юридическую категорию. Органический закон в V Республике можно определить как закон, определенный в этом качестве самой Конституцией.
Таким образом, органический закон – это законодательный текст, которому сама Конституция придает особый характер, текстуально предусматривая (в шестнадцати статьях) его издание в узко определенных областях. Он принимается и изменяется в особом порядке и обязательно рассматривается до промульгирования Конституционным советом. Голосование может проводиться лишь 15 дней спустя после внесения проекта. Национальное собрание голосует в случае расхождения палат в качестве последней инстанции абсолютным большинством его членов. Органические законы, касающиеся Сената, могут быть приняты лишь обеими палатами, т.е. Сенат имеет в этом случае право вето.
Органические законы – своеобразное продолжение Конституции. В иерархии правовых норм они располагаются «ниже» Конституции и «выше» обычного закона. И если органический закон должен соответствовать Конституции, то все обычные законы должны в свою очередь подчиняться органическому закону.
Органический закон может касаться лишь области, где Конституция требует его принятия. Закон, даже принятый согласно процедуре, установленной ст. 46 Конституции для принятия органических законов, но в иной области, органическим законом не является. Он просто рассматривается в этом случае Конституционным советом как обычный закон .
В то же время текст, относящийся к области органического закона, может оказаться принятым не по процедуре, установленной для его принятия, например будет одобрен путем референдума. В этом случае закон, принятый референдумом, имеет силу органического закона и без обязательного во всех иных случаях рассмотрения Конституционным советом. Это вытекает, в частности, из решения Совета в казусе 1962 г., когда был принят референдумом 28 октября 1962 г. закон о выборах президента Республики и Совет признал себя некомпетентным его рассматривать.
Большинство органических законов были приняты правительством в 4-месячный переходный период после принятия Конституции путем ордонансов, на основании ст. 90 и 92 Конституции, которые разрешили Совету Министров принять законодательные меры, необходимые для создания государственных учреждений. В дальнейшем принимались в основном поправки к этим актам.
Срок в 4 месяца закончился 5 февраля 1959 г., а Конституционный совет приступил к работе 13 марта 1959 г. Очевидно, что Конституционный совет не мог до их промульгирования рассматривать органические законы. Правительство воспользовалось редкой свободой действий для того, чтобы путем ордонансов, имеющих силу органических законов, еще более урезать права парламента, особенно в финансовой области.
И не случайно одним из первых вопросов в юрисдикционной практике Конституционного совета стало выявление отношения ко всей группе органических законов, принятых на основании ст. 92 Конституции. Уже в решении № 60–6 DC от 15 января 1960 г. Конституционный совет отказался контролировать переданный ему акт (о судьях-мусульманах и их продвижении по службе), так как он изменяет ордонанс от 22 декабря 1958 г., «соответствие которого Конституции не может быть оспорено».
Это решение Совета встретило противоречивые отклики в доктрине. Прежде всего, оно свидетельствовало о стремлении конституционного судьи не затрагивать в целях сохранения всей юридической системы уже промульгированных органических ордонансов, принятых на основе ст. 92 и рассматриваемых, таким образом, как неотъемлемая часть Конституции. Однако трудно объяснить, почему новый органический закон, изменяющий старый текст и проголосованный парламентом, не должен подлежать контролю Совета в рамках ст. 61 Конституции.
В последующей практике Совет отошел от своей жесткой позиции и допустил косвенный контроль промульгированных органических законов. Законодатель вновь получил, таким образом, право, первоначально фактически отрицавшееся, отменять и изменять органические законы, в том числе и принятые на основе ст. 92 путем ордонансов .
Вместе с тем, в практике Конституционного совета закрепилось признание неприкосновенным органического закона, принятого путем референдума. В казусе 1962 г., связанном с выборами президента Республики всеобщим голосованием, Конституционный совет признал себя некомпетентным рассматривать органический закон, принятый референдумом (см. решение № 62–20 DC от 6 ноября 1962 г. ).
Согласно ст. 17 ордонанса от 7 ноября 1958 г., органические законы передаются в Конституционный совет премьер-министром .
По данным на 1 сентября 1985 г., Конституционный совет принял 45 решений в рамках ст. 46 Конституции, причем лишь в одном случае признал органический закон в целом не соответствующим Конституции (5 июля 1977 г. – закон о выборах заместителей депутатов и сенаторов) и в пяти случаях – частично соответствующими, т. е. не согласился с отдельными положениями законов .
В юрисдикционной практике применительно к органическим законам Конституционный совет затрагивал и интерпретировал вопросы процедуры их принятия (срок размышления, предоставленный Конституцией первой рассматривающей их палате), понятие органического закона, относящегося к Сенату, отсылки органических законов к другим текстам и т. д.
3. Контроль конституционности проголосованных законов
Контроль конституционности проголосованных Национальным собранием и Сенатом законов до их промульгирования, предусмотренный абз. 2 ст. 62 Конституции 1958 г., стал после увеличения круга лиц (в 1974 г.), могущих обратиться к Конституционному совету, главным направлением в деятельности Совета. Мы отмечали уже, что из 240 его решений, посвященных контролю конституционности, 148 относятся к проверке соответствия Конституции обычных законов, т.е. текстов, проголосованных обеими палатами парламента и переданных в 15-дневный срок после этого (до их промульгирования) в Конституционный совет.
Институт контроля конституционности законов – одна из важнейших новелл V Республики. Призванный обеспечить верховенство конституционной нормы над законом – органическим или обычным, он был, однако, замыслен авторами Конституции 1958 г. в том же духе, что и контроль над регламентами парламентских палат. Речь шла, прежде всего, о том, чтобы таким путем помешать парламенту выходить за рамки ограниченной компетенции, предписанной ему Конституцией.
Это совершенно очевидно вытекает, в частности, из особой заботы отцов Конституции об органических законах, ведь они дополняют Конституцию и могут позволить парламенту обойти ее, если не установить специальный барьер. Ст. 61 Конституции предусматривает, как мы уже показали в предыдущем параграфе, прямой и автоматический контроль над всеми органическими законами.
Но этого нельзя было сделать в отношении всех законов: подобная компетенция слишком очевидно поставила бы Совет над парламентом и привела бы к «правлению судей», прямому участию их в политической жизни страны. Поэтому абз. 2 ст. 61 Конституции предусмотрел, что Совет рассматривает обычные законы лишь в случае специального обращения к нему со стороны одного из узкой группы четырех лиц – президента Республики, премьер-министра и председателей парламентских палат. Таким образом, установленный в 1958 г. ограниченный контроль позволял защищать права правительства и лишь в известной мере парламента (особенно Сената).
Однако сегодня замысел авторов Конституции полностью превзойден: конституционный закон от 29 октября 1974 г. защищает права парламентской оппозиции, 60 членов которой в каждой палате получили право обращаться в Совет.
В юриспруденции Совета появилась также новая область деятельности – защита прав и свобод граждан . Правда, отдельные граждане еще не могут обращаться в Конституционный совет, но можно предположить, что по крупным вопросам всегда найдутся 60 членов палаты, чтобы запросить о вмешательстве Совета в конкретном казусе.
А. Процедура передачи закона в Конституционный совет
Процедура вступления Конституционного совета в рассмотрение вопроса о соответствии проголосованного закона Конституции предусмотрена ее ст. 61 и абз. 1 ст. 62. Они дополнены ст. 17-23 учредительного ордонанса от 7 ноября 1958 г. (измененного органическим законом от 26 декабря 1974 г.).
В круге лиц, могущих передать закон для рассмотрения в Конституционный совет, первым стоит президент Республики. Этот акт главы государства освобожден от контрассигнирования и соответственно правительственной ответственности не вызывает.
До сих пор президент Республики ни разу не использовал этого права, у него есть другие действенные инструменты для влияния на парламент.
Однако исключать ситуацию расхождения позиций главы государства и премьер-министра (именно правительство «ведет» законопроект в парламенте) никак не следует. Она уже имела место в период так называемого «сожительства» в 1986-1988 гг. и, хотя и не привела к обращению президента в Конституционный совет, вполне возможна в будущем.
Можно предположить и другой гипотетический случай: глава государства и премьер-министр – единомышленники. Но премьер-министр «пропустил» в парламенте поправку, противоречащую Конституции. В этом случае ему может быть по каким-то обстоятельствам будет неудобно обжаловать ее в Конституционный совет. Вмешательство президента Республики в этом казусе может оказаться вполне уместным.
На второе место Конституция ставит премьер-министра – он обладает неограниченным правом обращения в Конституционный совет и до реформы 1974 г. делал это чаще других лиц.
Интересно отметить, что в своей юрисдикционной практике Совет признал приемлемым обращение премьер-министра и в тех случаях, когда он ранее согласился в парламенте с обжалуемым им положением или не заявил о его неприемлемости в ходе самих дебатов в палатах.
В целом обращения премьер-министра к Конституционному совету довольно редки, ведь у правительства, как и у президента Республики, есть много других средств повлиять на парламент, да и готовит огромное большинство обсуждаемых проектов именно правительство и его аппарат. По данным на 1 января 1979 г., премьер-министр 8 раз обращался к Конституционному совету и в 6 случаях получил удовлетворение. Во всяких этих казусах премьер-министр обжаловал тексты и законоположения, в которых парламент превышал, по его мнению, свои полномочия.
Предоставление права обжалования в Конституционный совет председателю Национального собрания может на первый взгляд показаться нелогичным – ведь спорный текст был принят палатой, которую он возглавляет. Однако процедура «блокированного голосования» позволяет правительству добиться у палат принятия тех законоположений, которые были бы отвергнуты парламентариями в случае, если бы голосовались отдельно (по статьям, по частям проекта и т. п.).
На практике председатель Национального собрания также редко использует свою прерогативу: до 1980 г. он лишь дважды обращался в Конституционный совет.
Наконец, четвертым и последним автором возможного обращения в Конституционный совет Конституцией в редакции 1958 г. назван председатель Сената. За 1991 г. он четырежды обращался в Совет и в двух случаях конституционный судья согласился с ним.
Наибольшую политическую известность получило первое обращение председателя Сената Г. Моннервиля с обжалованием неконституционности принятия на референдуме 1962 г. закона о выборах президента Республики всеобщим голосованием. В этом случае Совет объявил себя некомпетентным принимать решение , т.е. отказался рассматривать обращение председателя Сената по существу, что, однако, не помешало бурной полемике в парламенте и в стране, среди политиков и юристов, по форме и по содержанию данной проблемы.
Как мы видим, лишь трое из четырех высших должностных лиц Республики использовали, причем в весьма скромных масштабах, свою прерогативу обжалования в Конституционный совет. В итоге до 29 октября 1974 г., т.е. до изменения Конституции, Совет принял по обращению премьер-министра, председателя Национального собрания и председателя Сената лишь 9 решений в рамках абз. 2 ст. 62 Конституции, т.е. о соответствии Конституции принятых парламентом обычных законов.
Конституционная реформа 1974 г. резко расширила круг лиц, могущих обратиться в Конституционный совет. Наряду с вышеназванными четырьмя властями его получили также 60 депутатов, т.е. членов Национального собрания, и 60 сенаторов. Парламентарии обращаются в Конституционный совет в коллективном письме (или нескольких письмах), и хотя не существует никаких требований мотивировать запрос, обычно их обращения всегда содержат обоснование.
Число обращений в Конституционный совет резко возросло. Уже на 1 января 1980 г. одни лишь парламентарии передали в Совет 34 закона, и в 9 случаях получили удовлетворение. А к концу 1985 г. Конституционный совет принял уже 115 решений о соответствии законов Конституции (если вычесть 9, принятых до конституционной реформы, то получится 106 – после предоставления права обращения в Совет парламентариям). Подавляющее большинство парламентских обжалований исходит от депутатов и сенаторов оппозиции, и лишь в виде исключения этот инструмент использует в единичных случаях парламентское большинство, что, впрочем, совершенно естественно.
Нормативные акты и юрисдикционная практика Совета устанавливают и сроки подачи обращения в Конституционный совет с обжалованием законов. Оно не может быть подано до того, как обсуждаемый в палатах законопроект не принят окончательно, т. е. стал законом (в практике имели место случаи, когда парламентарии собирали нужное число подписей до принятия закона, и Конституционный совет в решении от 8 ноября 1976 г. заявил о неприемлемости подобных обращений).
В то же время обжалование возможно лишь в период после принятия закона и до его промульгирования, что немаловажно, так как сбор 60 подписей парламентариев требует времени. Для самого промульгирования ст. 10 Конституции устанавливает максимальный срок – 15 дней, но не фиксирует минимальный.
Можно, конечно, предположить, что желающее сорвать обжалование в Конституционный совет правительство спешно передаст принятый закон президенту и последний его незамедлительно промульгирует. Однако на практике так не бывает. И обычно как только юридическим службам правительства становится известно о намерении одного или нескольких лиц обжаловать закон в Конституционный совет, процесс промульгирования «из вежливости» приостанавливается.
Б. Рассмотрение закона Конституционным советом
Но вот конкретный текст направлен имеющими на то право лицами в Конституционный совет и поступил в него. Начинается рассмотрение, и эта стадия также имеет ряд важных юридических моментов и особенностей.
Обращение в Конституционный совет останавливает истечение срока для промульгирования закона, и он снова начинает отсчитываться с момента принятия Советом решения о том, что рассмотренное законоположение не противоречит Конституции (в случае принятия Советом отрицательного решения вопрос о промульгировании более не встает).
Конституционный совет немедленно после получения письменного обращения об обжаловании закона информирует об этом президента Республики, премьер-министра и председателей палат, а последние информируют членов своих палат (ст. 18 ордонанса от 7 ноября 1958 г., измененная законом от 26 декабря 1974 г.). Это позволяет заинтересованным лицам принять участие в состязательных дебатах в Совете, т. е. письменно представить свои аргументы.
Само обсуждение в Конституционном совете проводится, как мы уже писали, в месячный срок (абз. 3 ст. 61 Конституции), но он сокращается до 8 дней, если правительство объявило о срочности.
Мы уже познакомили читателя с организацией заседаний Совета и порядком подготовки его решений . Напомним здесь лишь относящееся к контролю над законами. Решение Совета, принимаемое по докладу одного из его членов, обязательно содержит мотивировку и «решает», т. е. дает ответ на один вопрос: соответствует или не соответствует рассматриваемый текст Конституции. Иногда употребляется формулировка «не противоречит Конституции».
В ряде случаев Совет принимает решение с «оговорками», т.е. заявляет, что некоторые положения признаны им соответствующими Конституции, лишь если их толковать в указанном в решении Совета смысле (иное толкование приведет к признанию их неконституционными). Оговорки могут относиться и к условиям применения закона, например Совет считает, что закон не может позволить (не нарушая Конституции) принятия тех или иных мер нормативного характера.
Оговорки составляют единое целое с решением и обязательны для всех властей также, как и само решение Совета.
Другой важный правовой момент состоит в том, что Совет рассматривает обжалование лишь «законов, проголосованных парламентом». Эта формулировка, закрепленная в его практике знаменитым решением № 62–20 DC от 6 ноября 1962 г. , означает, что Совет не компетентен высказываться по законам, принятым путем референдума, безотносительно к тому, являются ли они конституционными или органическими.
В последующей практике Конституционный совет подошел к этой же формулировке с другой стороны и стал толковать абз. 2 ст. 62 широко, считая себя компетентным рассматривать лишь законы, проголосованные парламентом, но все законы, каковы бы ни были их ранги и особенности. И таким образом он включил в сферу своей компетенции также положения, имеющие силу обычного закона, включенные в органические законы; законы, разрешающие ратификацию международного договора ; законы о прямой или косвенной ратификации ордонансов, принятых правительством на основе делегированных ему парламентом полномочий (ст. 38 Конституции).
При рассмотрении обжалования законов в практике Конституционного совета неоднократно вставал вопрос о широте компетенции Совета. Дело в том, что обращающиеся власти иногда опротестовывают отдельные положения закона, перечисляя в своем письме его статьи, иногда атакуют закон в целом, а иногда просто никак не мотивируют свое обращение. В связи с этим в ряде своих решений Совет определил, что он рассматривает целиком переданный ему закон, а не отдельные его положения (даже если лишь они оспариваются авторами обращения).
Подобное толкование, однако, приводит на практике к известным трудностям. Например, в Совет передан (и это имело место неоднократно) финансовый закон, насчитывающий несколько сот страниц, и в обращении передавшей власти указывается лишь одно или несколько положений этого текста. Должен ли Совет рассматривать весь текст закона? Практика решила этот вопрос следующим образом: Совет считает себя вправе рассматривать весь закон, но не обязан это делать, т. е. все зависит от позиции самого Совета.
Точно также Конституционный совет не считает себя связанным конкретными жалобами, перечисленными в обращении к Совету: приняв закон к контролю, он не только удовлетворяет (или отклоняет) претензии обратившейся к нему власти, но и рассматривает другие возникшие вопросы, в том числе не поставленные в обращении к нему.
Вопрос этот чрезвычайно важен как в теории, так и на практике, и заслуживает поэтому более подробного анализа.
При рассмотрении Конституционным советом органических законов, в обязательном порядке передаваемых на проверку их соответствия Конституции, этот контроль осуществляется за всем текстом закона. И в практике уже в первые годы возник вопрос – а как быть с обычными законами? Иными словами, должен ли Совет ограничиться проверкой соответствия Конституции лишь указанных в письме обращающейся власти отдельных положений (если она это сделала) или он вправе осуществить такой же контроль и над другими статьями и законом в целом?
Юридические аргументы могут быть найдены в тексте самой Конституции. Прежде всего, она не делает различий в широте контроля между органическими законами, о которых речь идет в абз. 1 ст. 61, и обычными законами, о которых речь идет в абз. 2. К тому же абз. 2 и начинается словами «в тех же целях, законы до их промульгирования…». И если контроль, относящийся к органическим законам, осуществляется применительно ко всему тексту, то это может относиться и к обычным законам. К тому же ничто не обязывает обращающиеся в Совет власти ни мотивировать свое обжалование, ни указывать отдельные положения обжалуемого закона.
Можно, однако, обосновать и противоположный тезис. Контроль над обычными законами, не являясь обязательным, должен зависеть от соображений, высказанных автором обращения в Совет. А сам Совет, как и любой судебный орган, не может выносить решение «ultra реtitа», т.е. выходить за рамки жалобы .
В своей юрисдикционной практике Совет первоначально остановился на промежуточном решении вопроса. Рассматривая лишь указанные в обращении об обжаловании пункты, он тем не менее постоянно отмечал свое право рассматривать в случае, если он пожелает, и другие. Так, в решении № 60–8 DC от 11 августа 1960 г. Совет, контролируя переданный ему премьер-министром финансовый закон, в котором правительство опротестовывало две статьи, удовлетворил просьбу главы правительства. Но в своем решении Совет счел нужным специально отметить, что он не касался вопроса о конституционности других статей (хотя запроса об этом и не было). Подобная формулировка означает, что Совет проверяет в принципе лишь положения, которые опротестованы автором обращения, но оставляет за собой возможность рассматривать, например, в ином случае соответствие Конституции и всех других положений закона, переданного на его контроль.
В ряде последующих решений Совет воспроизводил эту формулировку, слегка меняя ее, а затем ввел в нее выражение – рассматривает «по долгу» (doffice), т.е. еще раз подтвердил, что именно сам Совет суверенно («по долгу») решает вопрос, будет он или не будет касаться конституционности тех положений закона, о которых не идет речь в обращении запрашивающих властей.
Достаточно долго Конституционный совет, тем не менее, воздерживался от рассмотрения неназванных в обращении к нему положений закона. Но в 80-х годах произошел поворот в практике Совета, и он стал по собственной инициативе распространять свой контроль на весь текст закона. Подобная позиция характерна для решения № 81-127 DC от 19 и 20 января 1981 г. , когда Совет впервые распространил свой контроль на весь текст закона.
Еще более показателен другой казус. В 1982 г. Совет был запрошен о конституционности положения избирательного кодекса о распределении мест между списками и вынес решение о неконституционности… другой статьи, предусматривающей специальную квоту для избрания женщин .
В последующие годы Совет придерживался этой новой практики и неоднократно «по долгу», т.е. по своему собственному усмотрению, принимал решение о не конституционности отдельных положений, не названных в обращении к нему запрашивающих органов. Однако по каким признакам Совет занимает ту или иную позицию – неясно.
Подобная практика работы Совета ставит вопрос о критериях, в силу которых Совет принимает решение расширить свою компетенцию до рассмотрения не оспариваемых законоположений и об их рассмотрении «по долгу». И, как справедливо отмечает в связи с этим тонкий знаток его юриспруденции Б. Женевуа, «было бы желательно, чтобы Совет определил, какие категории вопросов имеют общественно значимый характер (можно думать, например, о покушениях на права и свободы граждан)» .
Встает также вопрос о связи между мотивировкой решения и его текстом. В упомянутом решении от 11 августа 1964 г. Совет ограничился признанием неконституционными двух оспариваемых премьер-министром статей, ничего не говоря о других статьях. Это, по мнению Б. Женевуа, предпочтительнее, чем объявление в постановляющей части решения о соответствии (или несоответствии) Конституции законоположений, которые не проанализированы в мотивировочной части .
4. Контроль приемлемости инициатив парламентариев
Мы говорили уже о том, что Конституционный совет осуществляет, как правило, предварительный контроль – проверяется конституционность проголосованного палатами закона. Обращение об этом возможно лишь в срок до его промульгирования. Однако область контроля конституционности может распространяться и на еще непринятые тексты, а всего лишь внесенные в качестве законопредложений или поправок депутатами и сенаторами.
Эта роль возложена на Конституционный совет ст. 41 Конституции. Она устанавливает, что если во время законодательного обсуждения выявится, что какое-либо предложение и поправка не входят в область законодательства или противоречат полномочиям, делегированным правительству, то последнее может заявить об их неприемлемости. Но для данной работы принципиально важен абз. 2 ст. 41: «В случае разногласий между правительством и председателем соответствующей палаты Конституционный совет по просьбе той или иной стороны выносит решение в 8-дневный срок». Положения Конституции дополнены в отношении процедуры ст. 27–29 ордонанса от 7 ноября 1958 г. и соответствующими статьями регламентов палат.
Речь идет, таким образом, о контроле конституционности парламентской инициативы, ведь законопредложения депутатов и сенаторов и поправки, предложенные ими ко всем обсуждаемым текстам, в первую очередь к проектам правительства, – одна из важнейших прерогатив парламентариев. И установление Конституцией 1958 г. процедуры контроля позволяет правительству (в случае его несогласия с председателем обсуждающей вопрос палаты) обратиться в Конституционный совет и парализовать парламентскую инициативу, которая затронула область «не законодательную», т.е. регламентарную или зарезервированную за правительством . А установление границы между двумя этими областями стало дополнительным оружием в руках правительства, направленным против парламента, и лишь в редких случаях защищало законодателя.
Возложение на Конституционный совет, а не на парламентские органы решения вопроса о приемлемости парламентских инициатив вновь свидетельствует о последовательном проведении антипарламентского замысла авторов Конституции 1958 г. Конституционный совет создан, чтобы быть, по выражению проф. Ж. Риверо, «цербером», сдерживающим парламент и не позволяющим ему выйти за строго ограниченные рамки. И если парламентское право Франции и ранее знало контроль приемлемости предложений в финансовой области, то процедура, установленная ст. 41 Конституции, является новеллой. А сама неприемлемость является относительной, ведь вопрос о ней может быть поставлен исключительно правительством, которое решает, в его ли интересах использование этой процедуры. Следуя основному закону, Конституционный совет в своей практике отказал парламентариям в возможности обращения к нему в случаях, когда, по их мнению, законодательное положение затрагивает регламентарную область.
Прежде чем спорный текст поступает в Конституционный совет, этому предшествует несколько процедурных стадий. Первоначально вопрос о неприемлемости предложения или поправки в рамках ст. 41 Конституции ставится присутствующим на заседании палаты представителем правительства. Затем председатель палаты должен принять решение, считает ли он предложенный текст неприемлемым .
Если председатель палаты согласен с позицией правительства, т.е. подтверждает неприемлемость текста, вопрос окончательно снимается с обсуждения (и на практике это неоднократно имело место). В случае же его несогласия, обсуждение временно прекращается, и премьер-министр или председатель палаты передает вопрос в Конституционный совет (обратившаяся в Совет сторона сама извещает об этом другую). На практике именно председатель палаты обращается в Конституционный совет, так как уже прекращение обсуждения спорного текста вполне удовлетворяет правительство .
Конституционный совет высказывается в течение 8 дней. Обе стороны могут участвовать в обсуждении путем представления письменных замечаний по данному вопросу.
В практике своей работы Конституционный совет определил процедуру приемлемости, согласно ст. 41 Конституции, как специфическую и исключительную . И потому, рассматривая вопрос о приемлемости инициатив парламентариев, Конституционный совет дает ответ лишь на вопрос, относится ли конкретное предложение к области законодательной или регламентарной, но не касается соответствия его содержания Конституции. В последнем случае Совет может выносить решение лишь при обращении к нему в условиях, предусмотренных ст. 61 Конституции, т. е. в обычном порядке.
Если в своем решении Совет объявит о том, что спорное предложение или поправка не входят в законодательную область, установленную ст. 34 Конституции, обсуждение в палате более не имеет места. В противном случае оно возобновляется, предложение или поправка могут стать частью принятого палатой, а затем и всем парламентом текста, и исполнительной власти останется возможность вновь оспаривать его, но уже по другой процедуре согласно ст. 61 Конституции.
Тексты, которые поступают на рассмотрение в Совет согласно процедуре неприемлемости, – это исключительно предложения и поправки, внесенные в ходе дебатов парламентариями: трудно представить себе, чтобы правительство вдруг использовало механизм ст. 41 Конституции против своего собственного текста или поправки. Да и в юрисдикционной практике Совета недвусмысленно установилось правило обсуждения поправок, предложенных только парламентариями. Да и сам термин «законопредложение», употребленный в ст. 41 Конституции, означает лишь текст, предложенный парламентариями в отличие от вносимого правительством текста, который именуется «законопроект».
На практике случаи применения ст. 41 Конституции довольно редки . По данным на 1 сентября 1985 г., за 20 лет Конституционный совет принял 11 решений по вопросу о неприемлемости законопредложений и поправок. Из них в шести случаях он объявил их неприемлемыми, в четырех случаях – приемлемыми, т. е. постановил, что законопредложения и поправки входят в область законодательства, и в одном случае – частично приемлемыми .
Последнее использование обращения в Совет на основе ст. 41 Конституции имело место в мае 1979 г., и в последующие годы эта процедура не применялась.
Во время коллоквиума французских конституционалистов, проведенного в декабре 1977 г. в Экс-ан-Провансе, его участники единодушно констатировали, что после достаточно активного использования в первые годы режима V Республики процедура обращения по поводу неприемлемости законопредложений и поправок оказалась преданной забвению. Подобная эволюция легко объяснима, так как правительство оказалось незаинтересованным в применении ст. 41 по двум причинам: во-первых, психологически – она раздражала парламентариев (напомним, что совпадение парламентского и президентского большинства стало фактическим правилом V Республики) и, во-вторых, практически – заявление представителя правительства о неприемлемости и передача вопроса в Конституционный совет откладывали обсуждение на 8 дней, тогда как у правительства всегда имеются в распоряжении более эффективные формы воздействия, чтобы помешать принятию закона или поправки, не входящих в область законодательства. Оно может, например, просто не включать их в повестку дня или, что особенно просто, ввести в действие дисциплину своего парламентского большинства, потребовав публичного голосования.
5. Контроль распределения компетенции
между законодательной и исполнительной властью
В контроле конституционности, установленном Конституцией 1958 г., особое место занимает контроль распределения компетенции между законодательной и исполнительной властью. Ведь это распределение установлено достаточно жестко уже в основном законе, и покушение парламента на сферу компетенции правительства (именно это хотели предупредить отцы Конституции), как и, наоборот, покушение правительства на сферу закона, является нарушением Конституции.
Разграничение областей компетенции между законом и регламентом, т.е. актами законодательной и исполнительной власти, впервые установленное во Франции ст. 34 и 37 Конституции 1958 г., было встречено французскими юристами как одна из важнейших новелл V Республики, как настоящая «правовая революция». Ведь речь шла об отказе от всеобщей компетенции парламента.
Конституция 1958 г. чтобы ограничить законодателя, прибегла в интересующей нас области к методу специального выделения вопросов, входящих в область законодательства. Согласно ст. 34 и 37 Конституции, различаются три группы вопросов:
1) вопросы, которые входят в область законодательства, какова бы ни была форма их разрешения, например личные свободы;
2) вопросы, которые никогда не входят в область законодательства, какова бы ни была их важность,
3) вопросы, по которым законодатель компетентен лишь в пределах «основных гарантий» или «основных принципов». Таким образом, не осталось и следа от классической теории о том, что нет такого вопроса, по которому парламент не мог бы высказаться путем принятия законов.
Ст. 34 Конституции точно перечисляет те области, в которых парламент имеет право принимать законы. Сюда относятся нормы, касающиеся гражданских прав и гарантий свобод; воинская повинность; акты гражданского состояния; основные положения гражданского и уголовного права, судопроизводства и процесса; налоги, денежная эмиссия; порядок выборов в парламент и органы местного самоуправления; создание публичных служб, гарантии служащим государственного аппарата; национализация. Затем в ст. 34 перечислены те области, в которых парламент определяет лишь «основные принципы»: общая организация национальной обороны; местное самоуправление; образование; режим собственности; имущественные права; гражданские и торговые обязательства; трудовое законодательство; деятельность профсоюзов; социальное обеспечение.
По всем иным вопросам правительство само получило право принимать решения. Ему предоставляется даже право изменять своими декретами в областях, не указанных выше, любые ранее принятые акты, в том числе и законы.
Конституция 1958 г., таким образом, полностью изменила традиционное для Франции соотношение между законом и регламентом и ввела новые принципы. Ст. 34 установила: «Закон голосуется парламентом. Закон устанавливает нормы, касающиеся (следует приведенный выше перечень вопросов. – М.К.)… Положения настоящей статьи могут быть уточнены и дополнены органическим законом». Ст. же 37, неразрывно связанная по содержанию со ст. 34, гласит: «Области, иные, чем область закона, имеют регламентарный характер. Законодательные тексты, принятые в этих областях, могут быть изменены декретом, принятым по заслушании заключения Государственного совета. Те из этих текстов, которые последуют после вступления в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом лишь в случае, если Конституционный совет объявит, что они имеют регламентарный характер…».
Таким образом, в само понятие «закон» авторы Конституции 1958 г. вложили новое содержание. Законом стал, прежде всего, акт, принятый по одному из вопросов, перечисленных в ст. 34. Все акты, принятые до вступления в силу Конституции 1958 г., в какой-либо области, иной, чем перечисленные в ст. 34, низводятся, согласно ст. 37, до ранга регламентарного акта, а именно декрета в Государственном совете. Соответственно и их форма уже не имеет значения (например, были ли они приняты парламентом). Следовательно, любая область, не названная в ст. 34, должна считаться отныне по самой своей природе регламентарной, т. е. не подлежащей законодательному регулированию.
Представим себе, что парламент в этих условиях захочет проголосовать закон (или одно из его положений или, наконец, поправку), касающийся области, не включенной в перечень ст. 34. Тогда ст. 41 Конституции дает правительству право воспротивиться этому и, если парламент все-таки настаивает, обратиться в Конституционный совет, который окончательно решит, может ли парламент законодательствовать в данной области, т.е. считать ли ее законодательной или регламентарной в смысле ст. 34 и 37 .
Однако столь резкое ограничение законодательных полномочий парламента не могло не встретить решительного сопротивления со стороны парламентариев. Кроме того, появление такого фактора, как мажоритарный парламентаризм, т.е. наличие в Национальном собрании твердого большинства, поддерживающего политику правительства, побудило последнее не очень рьяно настаивать на своей регламентарной власти, а затем и вовсе сузить сферу ее применения.
Кроме того, Конституционный совет и Государственный совет, вопреки всем ожиданиям, стали поддерживать не столько правительство против парламента, сколько возврат парламентских палат к традиционной области закона и соответственно их деятельности в области более широкой, чем установленная ст. 34 Конституции.
Большое значение в поисках критериев разграничения области законодательной и регламентарной приобрело решение принципиального характера Конституционного совета № 82–143 DC от 30 июля 1982 г. Комментируя его, проф. Жиккель пишет даже, что Конституционный совет де-факто отменил своим решением от 30 июля 1982 г. ст. 34 и 37 Конституции .
Принятое по инициативе депутатов оппозиции, обжаловавших одно из положений закона о блокировании цен и доходов, оно касается конкретного вопроса о том, кто – законодатель или исполнительная власть – может решать вопрос о санкциях в случае правонарушений. Однако главным для исследователя в этом весьма важном решении Совета является не постановляющая часть, а ее мотивировка.
Жалобщики указали в обращении к Совету, что одно из положений закона нарушает ст. 34 и 37 Конституции, ибо предписывая законодательные меры в области преступлений, деликтов и наказаний за них, Конституция косвенно оставляет правонарушения в сфере регламентарной. Отвечая на этот аргумент, конституционный судья указал, что следует рассматривать не только ст. 34 и 37, но и относящуюся к данной проблеме ст. 41, и сделал вывод о том, что «своими ст. 34 и абз. 1 ст. 37 Конституция не подразумевала не конституционность положения регламентарного по своей природе, хотя и содержащегося в законе, но хотела наряду с областью, зарезервированной за законом, признать за регламентарной властью ее собственную сферу и предоставить правительству путем использования специальных процедур абз. 2 ст. 37 и ст. 41 возможность обеспечить защиту против возможных покушений (на эту сферу) со стороны закона».
Конституционный судья исключает, таким образом, нормальную процедуру обжалования законов в Совет, установленную ст. 61 Конституции, для разрешения споров о разграничении компетенции между законом и регламентом и допускает конституционность наличия регламентарного положения в законе, правда, если правительство против этого не возразило, применяя «специфические процедуры» абз. 1 ст. 37 и ст. 41. Это решение Конституционного совета, по сути, отвергло традиционную для французского публичного права идею, согласно которой нормы компетенции носят характер публичного порядка и соответственно не могут нарушаться.
В дальнейшем в ряде решений Конституционный совет своей юрисдикционной политикой стремился побудить как парламент, так и правительство решать уже в ходе парламентских дебатов вопрос о приемлемости поправок, т.е. их отнесения к области законодательной или регламентарной.
Преемственность юридической традиции оказалась сильнее потрясений 1958 г., и органический критерий, формально отброшенный назад материальным критерием, введенным ст. 34 и 37 Конституции, не ушел навсегда в прошлое, а постепенно стал вновь отвоевывать свои позиции, что позволило Ж. Фуае заявить уже в 1978 г.: «Закон – то, что проголосовано парламентом».
Во Франции закон со времен Руссо считался выражением всеобщей воли, воплощенной в парламенте, который мог «сделать все, кроме плохого». Концепция бесспорного и безупречного закона с 1958 г. пересмотрена не столько из-за ограничения его области, сколько в силу того, что сам закон отныне подчинен высшим нормам и Конституционный совет следит за его соответствием этим нормам.
Закон потерял свою непререкаемость и бесспорность. Но, как показала практика осуществления Конституции 1958 г., прежде всего юрисдикционная практика Конституционного совета, изменения 1958 г. касаются скорее юридической природы закона, чем его области.
Мы уже коснулись выше разграничения областей закона и регламента, как они выглядели в 1958 г.: закон – исключение, а регламент – правило. Последующая практика мажоритарного парламентаризма и интерпретация этих статей Конституционным и Государственным советами в последние годы сузили регламентарную власть, и некоторые французские авторы пишут теперь даже о ее неэффективности.
Ст. 34 выделила, с одной стороны, «нормы», которые может принимать парламент в ряде основных областей, и с другой – «основные принципы», которые он также устанавливает в ряде областей. Это различие также было уже в 1959 г. отвергнуто Конституционным советом (27 ноября 1959 г. по делу РАТП) в пользу скорее унитарного прочтения ст. 34, где критерием стала значимость, а не предмет, и горизонтальную концепцию ст. 34 и 37 конституционный судья заменил вертикальной. Идя еще далее, Конституционный совет допустил вмешательство парламента в область, обозначенную ст. 37 как регламентарную. Это прямо вытекает, например, из ряда его решений о защите прав граждан. Автономная регламентация оказалась поколебленной и затем суженной.
Широкое толкование позволило Конституционному совету открыть и другие области компетенции закона. Ведь ст. 34 не исчерпывает все области и предметы. Конституционный совет в решении от 2 июля 1965 г. указал на другие статьи Конституции (ст. 3 – избирательное право, ст. 35 – объявление войны, ст. 36 – состояние осады, ст. 53 – разрешение ратификации международных договоров, ст. 66 – личная свобода, ст. 72 и 74 – местные коллективы), где регулирование должно осуществляться законом.
Кроме того, Конституционный совет полагает, что лишь закон может отойти от общего принципа права (решение № 69–556 от 26 июня 1969 г.) тогда как регламентарный акт обязан ему следовать. Наконец, законодатель, по мнению Совета, компетентен действовать в рамках преамбулы Конституции, что, по сути, открывает ему необъятное поле деятельности.
Все эти решения, принимаемые Конституционным советом по конкретным делам, и обусловили общую концепцию, когда в упомянутом решении от 30 июля 1982 г. он фактически отменил установленное ст. 34 и 37 деление на законодательную и регламентарную области. И строгое разделение областей закона и регламента заменено Советом в его практике неопределенным разделением, зависящим, впрочем, от позиции правительства. Ведь процедура ст. 37 позволяет правительству, если оно пожелает, потребовать у Конституционного совета признания области, в которой уже принят закон, регламентарной и соответственно изменить его своим декретом.
Отметим, что подобное наступление закона на регламент вполне соответствовало и интересам правительства: оно позволяет ему обойтись без цензуры Государственного совета (который обязательно рассматривает декреты) и сделать добрый жест в отношении поддерживающего его (на этот фактор авторы Конституции 1958 г. не полагались) парламентского большинства. После же промульгирования закона и при изменившейся политической ситуации правительство без особого труда может при желании добиться делегализации конкретного текста, т. е. его сведения до уровня декрета.
Итак, с 1982 г. закон может вновь расширять свою область, но все же с согласия правительства, так как сам парламент не обладает с 1958 г. компетенцией устанавливать свою компетенцию, а регламентарная власть вновь обретает на практике свой традиционный аспект деятельности по исполнению закона.
Таким образом, как мы видим, на практике серьезного изменения в области распределения компетенции между законом и регламентом не произошло. И представлявшиеся первоначально антидемократическими и чрезвычайно опасными изменения в соотношении двух важнейших групп нормативных актов постепенно свелись скорее к обычному для Франции распределению компетенции.
Подобное положение объясняется двумя причинами. С одной стороны, автономная регламентарная власть подчинилась контролю законности ее актов со стороны Государственного совета, с другой – юрисдикционная практика Конституционного совета (также как и Государственного совета) привела к толкованию распределения компетенции, соответствующему скорее французской традиции, чем жесткому разграничению ст. 34 и 37 Конституции . Область, отведенная парламенту в ст. 34, свелась в их интерпретации к «законодательной по свой природе» области, т.е. к понятию, которое существовало во Франции и до V Республики. Так установилось определенное равновесие между компетенциями закона и регламента.
В юрисдикционной практике Конституционного совета этому способствовал ряд факторов: во-первых, эволюция мотивов обращения к Совету привела к привилегированному положению процедуры, предусмотренной абз. 2 ст. 37 Конституции; во-вторых, предпочтение Советом законодательной компетенции; в-третьих, жесткие юридические рамки делегирования правительству права законодательствовать путем ордонансов, предусмотренного ст. 38 Конституции. Остановимся на этих факторах подробнее.
Конституционный совет может контролировать распределение компетенции между законом и регламентом следующими путями:
а) до принятия законопредложения или поправки парламентариев согласно ст. 41 Конституции ;
б) после принятия закона и до его промульгирования согласно ст. 61 Конституции;
в) после вступления законодательного текста в силу согласно абз. 2 ст. 37 Конституции.
Опираясь на эти предусмотренные основным законом возможности, Конституционный совет в своей практике ограничительно интерпретировал ст. 41; допустил вначале использование ст. 61 для защиты регламентарной власти, а затем отказался от этой позиции и принял противоположное решение; наконец, уточнил понятие «законодательных по форме» текстов, принятых после вступления в силу Конституции, о которых идет речь в абз. 2 ст. 37 Конституции.
Мы уже рассмотрели использование ст. 41 Конституции для контроля за инициативами парламентариев, не могущих вторгаться в регламентарную область, и подтвердим в настоящем параграфе лишь закрепившееся в практике Совета правило о возможности использования процедуры ст. 41 только для защиты регламентарной власти, установленной ст. 37 Конституции. Иными словами, Конституционный совет принимает к рассмотрению вопрос о том, входят ли внесенные парламентарием предложения или поправки в область законодательную или регламентарную согласно процедуре ст. 41 Конституции, но вопрос о соответствии их содержания Конституции может быть поставлен перед Советом только согласно процедуре, установленной ст. 61 Конституции .
Большинство французских комментаторов Конституции первоначально полагали, что Конституционный совет может на основании 2 абз. ст. 61 быть запрошен о распределении компетенции между законодателем и исполнительной властью, в случае, если парламент выйдет за пределы своих конституционных рамок. Этому способствовала и позиция самого Совета, который в ряде решений косвенно высказался в этом плане. Например, решение № 60–8 DC от 11 августа 1960 г. обычно интерпретировалось как признающее возможность премьер-министра на основании ст. 61 не допустить вмешательство парламента в регламентарную область (хотя он имеет для этого в своем распоряжении процедуру, установленную ст. 41 Конституции, но почему-либо ее не использовал) . В том же духе был принят и ряд других решений Совета.
Однако в 1982 г. конституционный судья резко изменил свою позицию и в уже рассмотренном выше решении № 82–143 DC от 30 января 1982 г. постановил, что процедура ст. 61 Конституции не может использоваться для защиты регламентарной области.
А ряд последующих решений пошел еще дальше, установив, что ст. 61 может быть использована, чтобы побудить парламент полностью использовать законодательные полномочия. Соответственно Конституционный совет признавал несоответствующими Конституции законоположения, в которых парламент возлагал на иные органы меры, которые он должен проводить сам, т. е. фактически сужал свою компетенцию, не до конца используя ее. Такое толкование вытекает из решения № 67–31 DC от 26 января 1967 г. и ряда последующих решений о конституционности законов (органических и обычных). Так, Совет признал по указанным мотивам противоречащими Конституции положения закона о национализации, которые разрешали администрации предприятий определенные меры по переходу собственности в частный сектор (решение от 16 января 1982 г.), законоположения о составе уголовного проступка (решение № 85–183 DC от 18 января 1985 г.) и др.
Интересное уточнение внесла практика Конституционного совета и в толкование ст. 37 Конституции, которая предоставляет правительству регламентарную власть. Абзац 2 ст. 37 предусматривает, кроме того, что ранее изданные в этой области тексты, «законодательные по форме», могут быть изменены декретами правительства, если Конституционный совет объявит, что они имеют регламентарный характер.
Вопросы, относящиеся к толкованию ст. 37 Конституции, многократно рассматривались Советом: на 1988 г. он вынес в этой области 152 решения. Совет расширительно истолковал в своих решениях понятие «текстов законодательной формы», о которых идет речь в ст. 37 Конституции, имея, однако, в виду лишь тексты, вступившие в силу после 4 октября 1958 г., т. е. после промульгирования Конституции.
Это относится, прежде всего, к ордонансам, издание которых предусмотрела в 4-месячный переходный период ст. 92 Конституции. Принятые Советом Министров после заключения Государственного совета, эти акты, согласно Конституции, «имеют силу закона». Правительство широко использовало эти свои полномочия. Когда позднее выяснилось, что некоторые из ордонансов содержат положения регламентарного характера, оно обратилось в Конституционный совет в рамках абз. 2 ст. 37, прося его констатировать этот факт. Но Совет компетентен, согласно ст. 37 Конституции, рассматривать тексты «законодательные по форме», тогда как указанные ордонансы, хотя и имеют «силу закона», не отвечают формальным признакам закона, так как не проходили обязательную для закона стадию промульгирования.
Тем не менее, Совет сразу же принял эти тексты к своему рассмотрению . Таким образом, он допустил в своей расширенной интерпретации, что авторы Конституции под формулой «тексты, законодательные по форме» подразумевали тексты, «имеющие силу закона».
В практике Конституционного совета встал также вопрос об ордонансах, принятых правительством на основании временного делегирования ему парламентом законодательной власти, предусмотренном ст. 38 Конституции. Эти акты являются административными, а после их ратификации парламентом приобретают (с обратной силой) характер закона. Может случиться, что эти выступающие в законодательной области акты включают, тем не менее, положения, относящиеся к области регламентарной. И если правительство хочет изменить своим декретом эти положения, оно должно предварительно запросить Конституционный совет после ратификации ордонанса парламентом. В казусе 1972 г. по обращению премьер-министра Конституционный совет, тем не менее, счел себя компетентным рассматривать вопрос об ордонансе, еще не прошедшем ратификацию путем специального парламентского закона, полагая, что ратификация может иметь место и другими методами, например в виде, хотя и косвенного, но ясно выраженного парламентом намерения сделать это .
Отметим, что подобная логика присутствует и в решениях Государственного совета, который в отношении принимаемых правительством декретов-законов допускает, что изменение парламентом отдельных положений этих актов равнозначно ратификации всех других положений, если это ясно вытекает из воли законодателя.
Немаловажным моментом процедуры рассмотрения вопроса о разграничении компетенции закона и регламента является принятие Конституционным советом к рассмотрению только действующих на этот момент текстов.
Подводя итог сказанному, можно утверждать, что Конституционный совет рассматривает процедуру, установленную абз. 2 ст. 37 Конституции, как средство, которым располагает премьер-министр, чтобы обеспечить неприкосновенность регламентарной области, а поводы для обращения, согласно этой процедуре, сужены Советом в его практике.
В заключение отметим, что юрисдикционная практика Конституционного совета в области разграничения компетенции между законом и регламентом за три десятка лет выявила некоторые основные направления, которых придерживался конституционный судья. Их характерными чертами являются следующие.
Распределение компетенции вытекает из всей совокупности конституционных норм, т.е. не только ст. 34 и 37, но не из органических или обычных законов, которые не вправе их изменять.
Сближение (но не унификация) двух основных направлений законодательной деятельности, т. е. принятия парламентом «норм» в ряде областей или установления им «основных принципов» в других.
Ряд норм в толковании Совета привел к расширению компетенции законодателя. Это достигнуто путем комплексного подхода к различным положениям Конституции, путем использования теории общих принципов права и расширительной концепции законодательной компетенции в области прав и свобод граждан.
Другие нормы истолковывались Советом в пользу регламентарной компетенции. При этом использовались ссылки на предыдущее правовое регулирование (т. е. до 1958 г.) и признание за правительством общих полномочий, т. е. права принятия мер по поддержанию порядка путем не нуждающихся в утверждении декретов.
Премьер-министр, несмотря на положения ст. 21 Конституции, не обладает абсолютной монополией в исполнении законов. Эта функция может быть возложена парламентом и на другие административные органы.
Юрисдикционная практика Конституционного и Государственного советов эволюционизировала в одном направлении, и расхождение между ними не носит принципиального характера .
ГЛАВА ПЯТАЯ. КОНТРОЛЬ ЗА НАЦИОНАЛЬНЫМИ ВЫБОРАМИ И МАНДАТАМИ
Одной из важных прерогатив Конституционного совета является контроль за национальными выборами. Это означает, что в круг его компетенции входят выборы президента Республики, членов парламента и референдумы, но никакие другие, например, он не осуществляет контроль над выборами в Европейский парламент или местными выборами – в муниципальные и генеральные советы.
Подобное толкование прямо вытекает из текста трех статей Конституции, возложивших на Совет миссию контроля над выборами. Ст. 60 гласит, что Конституционный совет осуществляет надзор за правильностью проведения референдума и объявляет его результаты. Ст. 58 возлагает на него те же задачи в области избрания главы государства. И наконец, ст. 59 предусматривает, что Совет «в случае спора решает вопрос» о правильности избрания депутатов и сенаторов.
Отметим, что разница в формулировках названных статей означает, что если в случае референдума и выборов президента Республики Конституционный совет осуществляет свой контроль на всех стадиях – с начала избирательных операций и до их конца (он даже «провозглашает результаты»), то в том, что касается выборов членов парламента, Совет включается лишь «в случае спора», и он истолковал эту свою компетенцию как возможность выступать лишь после выборов.
Соответственно и роль Конституционного совета в области контроля над проведением референдумов и президентских выборов значительно шире, и он не только рассматривает поступившие протесты (как в случае выборов парламентариев), но и следит за каждой стадией избирательных операций и на всех их этапах. Здесь можно говорить об общем характере этого контроля, тогда как в случае с выборами парламентариев речь идет о контроле специальном, имеющем место лишь в случае получения протестов по поводу этих выборов.
Выступление Совета в качестве «избирательного судьи» численно составляет небольшую часть его деятельности. На 20 февраля 1988 г. из 1141 решения Конституционного совета 11 решений касались организации референдума, 17 – президентских выборов и, наконец, 668 были посвящены выборам в парламент .
Появление у Конституционного совета компетенции контроля в области выборов объясняется стремлением авторов Конституции как отвергнуть практику предыдущего периода, так и ограничить права парламента и в этой области. В самом деле, до 1958 г. парламентские палаты были единственными судьями правильности избрания их членов. И эта их прерогатива рассматривалась как одно из выражений парламентского суверенитета. Точно также и выборы президента Республики не могли контролироваться никем, кроме парламента (который сам же его и избрал).
Таким образом, проверка полномочий и правильности избрания парламентариев считалась традиционной прерогативой парламента. Со времен Великой Французской революции это положение осуществлялось во всех республиканских парламентах Франции, члены которых сами решали вопрос о правильности избрания своих коллег. Система подобного «самоконтроля» действовала во Франции до установления режима V Республики и применяется до сих пор во всех государствах с парламентским режимом (ФРГ, Италия и другие страны).
Однако во Франции подобная практика встречала и осуждение, и ее замена контролем юрисдикционного типа, возложенным на Конституционный совет, имеет и некоторые правовые объяснения. Дело в том, что парламентарии (особенно в IV Республике) подчас выходили за рамки «избирательного судьи» и выносили свои решения об утверждении или не утверждении полномочий, руководствуясь политическими мотивами и считая себя наделенными дискреционной властью.
Так, в нашумевшем казусе, после выборов 1951 г., Национальное собрание рассматривало вопрос об утверждении полномочий вновь избранных депутатов. И в одинаковой ситуации, когда закон допускал два различных толкования, вместо того чтобы выбрать одно из них и придерживаться его, Национальное собрание предпочло применить первое толкование при рассмотрении выборов в департаменте Нижний Рейн и противоположное ему – при рассмотрении выборов от департамента Внутренняя Сена. И сделано это было, чтобы во втором случае благоприятствовать кандидатам большинства и не допустить кандидатов оппозиции (конкретно речь шла о голлистах и коммунистах) .
Аналогичная ситуация имела место и после выборов 1956 г., когда разгорелась полемика в связи с не утверждением Национальным собранием полномочий ряда депутатов от пужадистского движения, и М. Дебре (один из главных авторов будущей Конституции 1958 г.) внес предложение о создании специальной юрисдикции по вопросам избирательных споров.
И так как Конституция 1958 г. учредила специальный орган, на который возложили контроль за распределением компетенции между правительством и парламентом и контроль конституционности некоторых основополагающих актов, авторам Конституции показалось вполне естественным возложить на этот новый орган и обязанности избирательного судьи по контролю за политическими выборами. В то же время не следует, по нашему мнению, отрицать и последовательное проведение ими «антипарламентского курса» – ведь этой идеей пронизан весь дух Конституции 1958 г.
Вместе с тем контроль, возложенный на Конституционный совет в области выборов парламента, весьма отличается от прежней системы проверки полномочий. Если ранее палаты проверяли полномочия всех своих членов, то теперь избирательный судья выступает лишь в случаях обжалования. Однако в вопросе о контроле над референдумами и выборами главы государства его полномочия где-то уже, где-то шире, но во всяком случае могут иметь место уже на начальных стадиях.
Рассмотрим же их применительно к различным видам избирательных операций.
1. Контроль за проведением референдумов
Компетенция Конституционного совета в области контроля за проведением референдумов вытекает главным образом из ст. 11 (о праве президента Республики поставить на референдум законопроект), ст. 89 (о порядке пересмотра Конституции путем референдума) и уже упомянутой нами ст. 60 Конституции. К этим основополагающим источникам следует добавить главу VII («О надзоре за операциями по проведению референдума и о провозглашении его результатов») учредительного ордонанса от 7 ноября 1958 г., являющегося органическим законом о Конституционном совете.
Кроме того, каждый раз в декретах президента Республики о проведении референдума содержались отдельные положения, возлагающие на Конституционный совет различные миссии, прежде всего по рассмотрению протестов. При этом в этих декретах, издаваемых перед каждым из пяти проведенных референдумов и на основе расширительного толкования главой государства ст. 11 Конституции, закреплялись правила установления процедуры и сроков для опротестования, противоречащие Конституции. Как пишет Ф. Люшер, «достойно сожаления, что избирательная операция такой значимости, как референдум, начинается каждый раз с принятия декрета, противоречащего Конституции» .
Контроль Конституционного совета распространяется в области организации референдума на всю охватываемую им сферу и на все стадии. Это означает, что Совет вправе контролировать как законность самого решения о постановке вопроса на референдум, так и всю кампанию по его проведению – до голосования, в ходе голосования и после голосования.
Юрисдикция Конституционного совета по этому вопросу не обширна, а сам институт референдума заглох с 1972 г. после неудачной попытки президента Помпиду провести референдум о расширении состава Европейского Экономического Сообщества, когда почти 40 % избирателей не приняли в нем участия, а проект правительства был одобрен лишь третью голосов. Однако толкование Конституционным советом своей компетенции носило скорее ограничительный характер и даже сузило весьма широкую компетенцию, предоставленную ему ст. 60 Конституции. О правильности этого тезиса убедительно свидетельствуют следующие казусы.
В практике Конституционного совета встал вопрос о возможности контроля законности избирательных операций, предшествующих референдуму. Накануне референдума 8 января 1961 г. в Совет обратились руководители двух правых политических организаций, которым правительство отказало во включении в список организаций, допущенных к использованию официальных каналов пропаганды. В своих двух решениях от 23 декабря 1961 г. Конституционный совет отклонил оба обжалования как неприемлемые.
В мотивировке решения Совет отделил «операции, предшествующие референдуму», от «операций, имеющих непосредственное отношение к голосованию», и признал себя компетентным лишь в последнем случае, исходя из ст. 50 ордонанса от 7 ноября 1958 г., который гласит, что применительно к референдумам Совет «рассматривает и окончательно разрешает все споры». Что же касается «операций, предшествующих референдуму», то здесь Совет полагает, что его полномочия лишь консультативные, но не юрисдикционные, как в случае операций, связанных с голосованием. Аналогичное толкование своей компетенции Совет дал и при рассмотрении 3 апреля 1962 г. протеста секретаря Реюньонской коммунистической партии.
Подобная позиция высокого органа вызвала критические отклики среди специалистов – ведь Совет, по сути, не воспользовался широкой компетенцией, предоставленной ему ст. 60 Конституции, а вместо этого сузил ее до пределов, будто бы вытекающих из текста акта, низшего по значению, т. е. ордонанса . В силу этой позиции Конституционного совета обжалование операций, предшествующих референдуму, стало приниматься к рассмотрению высшим органом административной юстиции – Государственным советом. Однако вмешательство последнего имеет место подчас слишком поздно, чтобы быть эффективным, т. е. чтобы оперативно восстановить нарушенные права еще до проведения референдума.
Другой и по своему значению более важный казус имел место в 1962 г., когда Конституционный совет признал себя некомпетентным рассматривать конституционность закона, принятого путем референдума . И хотя в этом случае ограничительное толкование Советом своей компетенции в области контроля над референдумами представляется более обоснованным, оно также не бесспорно.
Конституция употребляет термин «референдум» без каких-либо уточнений, и это может быть истолковано как относящееся лишь к референдумам, предусмотренным Конституцией, и соответственно исключающее референдумы местные или даже национальные, но не соответствующие условиям, предусмотренным Конституцией. И в практике вопросы, связанные с проведением референдумов местного характера (в одном из заморских департаментов), Конституционным советом не рассматривались.
Что же касается национальных референдумов, не предусмотренных Конституцией, то здесь положение значительно сложнее. Если Конституция (ст. 60) дала Совету широкую компетенцию в вопросе о контроле за референдумами, то учредительный ордонанс от 7 ноября 1958 г. сузил ее до «консультирования правительства об организации операций по проведению референдума».
Но ведь нарушение Конституции может иметь место не столько в «организации» референдума, сколько в самом решении о его проведении. Ордонанс же сводит роль Совета лишь к даче консультации правительству. Конечно, и отказ дать эту консультацию затруднит действия президента Республики и правительства, решивших провести не предусмотренный Конституцией референдум, и сделает эту их акцию политически весьма рискованной.
На практике подобная ситуация впервые возникла в связи с решением президента де Голля в 1962 г. провести пересмотр Конституции путем референдума, однако не на основе ст. 89, регулирующей эту процедуру, а на основе ст. 11 Конституции, которая, по мнению большинства французских юристов, никак не могла быть применена в данном случае.
У Конституционного совета была запрошена консультация, и он письменно изложил свое «мнение» (avis). Но эта позиция Совета осталась неизвестной общественному мнению. И лишь много лет спустя стало известно, что Конституционный судья высказал отрицательное мнение по поводу возможности использования ст. 11 для пересмотра Конституции . А ведь в период той бурной осени 1962 г., когда против планов президента де Голля решительно высказались обе палаты парламента и Государственный совет, мнение Конституционного судьи, если бы оно было своевременно опубликовано, могло бы, возможно, стать последней каплей, переполнившей чашу…
Консультация Конституционного совета о проведении референдума была запрошена пять раз президентом де Голлем и один раз президентом Помпиду (точнее, его правительством). Совету были направлены как тексты об организации референдумов, так и сами декреты главы государства о постановке вопроса на референдум. По мнению большинства французских юристов, по меньшей мере два из этих декретов предусматривали проведение референдумов, не предусмотренных Конституцией, т. е. ее пересмотр иным путем, чем процедура ст. 89.
Однако Совет дал во всех случаях требуемые консультации и, таким образом, не воспротивился проведению референдумов. В связи с этим отметим, что так как Совет отказался также рассматривать и конституционность закона, принятого путем референдума, т.е. от контроля постфактум, то в демократических кругах Франции выражалось опасение, что Конституционный совет, если подобная практика сохранится, не сможет воспрепятствовать и плебисциту.
Конституционный судья может, тем не менее, и воспротивиться проведению референдума. Например, если нарушены условия, предусмотренные Конституцией; если референдум предлагается одним правительством, а не президентом Республики; если решение президента не основывается на предложении правительства или обеих палат парламента, и т. д. И возражение Конституционного совета может в этом случае быть выражено лишь в одной форме: отказ от дачи требуемого мнения уже в ходе первой консультации по вопросу о проведении референдума.
Контроль на стадии до референдума фактически оказался, таким образом, ограниченным, и положения учредительного ордонанса от 7 ноября 1958 г. сузили именно в этой области общую компетенцию Совета, установленную ст. 60 Конституции.
Ордонанс предоставляет Совету лишь право высказать мнение, в порядке консультации, но не право вето или решения. И правительство вправе как посчитаться с этим мнением, так и не принимать его во внимание (что и было сделано в 1962 г.). Мнение Конституционного совета до сих пор не публиковалось. Однако никакого запрета на публикацию также не существует, и ничто не может помешать Совету, например указавшему в своем мнении на не конституционность положений рассматриваемого текста и не дождавшемуся их исправления правительством, обнародовать свою позицию в публичном заявлении. Это вполне может входить в рамки той деятельности по контролю за проведением операций по референдуму, о которой идет речь в ст. 60 Конституции.
Итак, на первой стадии организации референдума ордонанс от 7 ноября 1958 г., который Совет положил в основу своей практики, предоставляет Совету следующую компетенцию:
1) контроль нормативных текстов об организации референдума (на практике в эту группу входят, помимо самого декрета о созыве избирателей, и другие связанные с проведением референдума тексты, например об условиях участия в кампании политических партий);
2) контроль операций по проведению референдума;
3) контроль за «пропагандой», т.е. установление списка участников, пользующихся официальными средствами: государственное радио, телевидение и т. д.
Иначе выглядит компетенция Конституционного судьи в ходе голосования. Здесь особенностью является право Совета назначать своих делегатов для наблюдения непосредственно на местах за самим голосованием.
Эти делегаты назначаются Советом из числа магистратов общей или административной юстиции с согласия министров, возглавляющих их ведомства (например, работника Государственного совета с согласия министра юстиции, а работника Счетной палаты с согласия министра финансов). Они направляются в различные департаменты страны и имеют задачей лишь «следить» за ходом голосования. На практике и обычно по согласованию с префектом департамента они могут обеспечивать наилучшее использование закона (например, организацию доставки бюллетеней лиц, голосующих по почте, присутствие представителей политических партий на избирательных участках и т.п.). И их вмешательство на местах иногда более благоприятно расценивается населением, чем вмешательство местного префекта, подозреваемого в пристрастности. Делегаты Конституционного совета могут присутствовать и при подсчете голосов.
Заключительной стадией контроля Конституционного совета за проведением референдумов являются его действия после голосования.
Прежде всего именно на Совет возложено наблюдение за подсчетом голосов. На практике этот подсчет ведется по избирательным участкам и централизуется в специальных комиссиях, заседающих в центре департамента. Председатели этих комиссий работают в контакте с делегатом Конституционного совета и представляют ему все документы.
Протоколы департаментских комиссий направляются в Конституционный совет. Именно в резиденции Совета и ведется общий и окончательный подсчет голосов и соответственно выявляются итоги голосования. Совет рассматривает при этом протесты избирателей (занесенные в протоколы участковых комиссий) и представителей правительства в департаментах. Наконец, завершает всю процедуру решение Совета, в котором он провозглашает результаты референдума. В этом же тексте Совет отмечает имевшие место нарушения и судит о протестах избирателей (без мотивировок или уточнений ).
Провозглашение Советом результатов референдума является окончательным, и никакие поправки или уточнения после этого неприемлемы. Сам Конституционный совет не делает в своем решении выводы – представленный проект одобрен (или отклонен). Он лишь приводит числовые итоги голосования: за, против и т. д. Эта миссия возложена на главу государства, который в случае положительного исхода должен в 15-дневный срок промульгировать одобренный на референдуме закон и соответственно воздержаться от промульгирования в случае противоположном.
Решение Совета о провозглашении результатов референдума принимается обычно так скоро, как позволяют материальные обстоятельства, т. е. доставка протоколов из всех департаментов, включая заморские. Обычно это делается в пять – шесть дней после референдума. Однако в случае обжалования, согласно процедуре абз. 2 ст. 62 Конституции, самого закона, принятого таким путем, Совет должен иметь время для его рассмотрения (хотя бы для признания себя некомпетентным), и течение срока для промульгирования приостанавливается.
2. Контроль за проведением президентских выборов
Прерогативы Конституционного совета в области контроля за проведением выборов президента Республики установлены ст. 7 Конституции (о порядке выборов главы государства), измененной принятым на референдуме законом от 6 ноября 1962 г. и конституционным законом от 18 июня 1976 г., принятым конгрессом парламента. Кроме того, имеется и ряд текстов органического характера (большинство из них вошло в референдарный закон от 6 ноября 1962 г.) и декретов, регламентирующих избирательную пропаганду.
Конституционный совет выступает в области президентских выборов в различных качествах: как консультативный орган, высказывающий свое мнение об организации президентских выборов (ст. 46 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г.), как принимающий решение дарственный орган, когда он устанавливает список кандидатов на пост главы государства и контролирует ход голосования, наконец, как юрисдикционный орган, который принимает постановление по протестам и обжалованиям. Лишь отсутствие прецедентов не позволяет пока выяснить, в каком качестве будет выступать Конституционный совет, если встанет вопрос о возложенной на него отсрочке выборов в связи со смертью кандидата.
В области выборов президента Республики прерогативы Конституционного совета достаточно широки – он участвует уже в начальной стадии подготовки выборов, и он же провозглашает их результаты. Однако в то же время его права как избирательного судьи весьма ограничены, так как обращение к нему поставлено в рамки целого ряда жестких условий.
В подготовке выборов главы государства Конституционный совет играет весьма важную роль, причем полномочия избирательного судьи были значительно расширены законодателем по инициативе самого Совета. В своей публичной декларации об итогах президентских выборов 24 мая 1974 г. Конституционный совет указал на наличие ряда пробелов и несовершенство регламентации порядка выборов главы государства. Так, он счел необходимым нормативно урегулировать опросы общественного мнения во время выборов, проблемы, могущие возникнуть в случае смерти одного из кандидатов, и условия выдвижения кандидатур. По всем этим вопросам и в ответ на инициативу Конституционного совета последовала законодательная акция: конституционный закон от 18 июня 1976 г. уточнил и дополнил ст. 7 Конституции о выборах президента Республики.
В общих чертах процедура контроля за ходом президентских выборов совпадает с уже проанализированной процедурой наблюдения за ходом референдумов. Естественно, имеются различия, обусловленные тем, что в президентских выборах участвуют несколько кандидатов, может иметь (и всегда имеет) место второй тур и т. п.
Контроль за кандидатурами
Прежде всего, на Конституционный совет возложена миссия контроля за кандидатурами. Он должен удостовериться, все ли кандидаты соответствуют установленным законодательством условиям, и не может ли кончина одного из них в ходе кампании сказаться на итогах выборов. В том, что касается приемлемости кандидатур, эта задача облегчается тем, что Совет сам составляет их список как для первого, так и для второго тура.
После опубликования декрета о созыве избирателей для выборов главы государства в Конституционный совет поступают представления о выдвижении кандидатур в виде подписей под установленными самим Советом формулярами. Каждый кандидат должен быть выдвинут, по меньшей мере, 500 выборными лицами (членами парламента, генеральными и муниципальными советниками, мэрами), представляющими не менее 30 различных департаментов. Список выдвигающих лиц публикуется Конституционным советом в «Официальном вестнике».
Эти условия значительно снижают круг «несерьезных» кандидатов, но не являются препятствием для крупных политических партий, которые всегда соберут нужное число подписей. Совет проверяет выполнение этих условий: число и подлинность подписей (заверенных бюро палаты или печатью мэрии) и «судит» обо всех возникающих при этом спорах, подготавливая список кандидатов. Например, он проверяет, не участвовало ли одно и то же лицо в выдвижении двух кандидатов (в этом случае или вторая подпись о выдвижении аннулируется, или, что менее логично, аннулируются обе: казус Ляфон от 21 апреля 1974 г.) .
Проверка условий выдвижения кандидатур проводится Советом оперативно – ведь сам список кандидатов публикуется не позднее, чем за 16 дней до выборов в порядке, установленном по жребию . Кроме того, Конституционный совет должен убедиться в согласии кандидата (часто оно выражается в передаче самим кандидатом списка выдвинувших его лиц), в уплате им залога (10 тыс. франков) и в избираемости кандидата .
Проверяя избираемость кандидатов, Конституционный совет принял два важных решения. В одном (от 17 мая 1969 г.) Совет, отклонив протест кандидата Дюкателя по поводу избираемости другого кандидата – Кривина, проходившего воинскую службу в качестве солдата 2-го класса, постановил, что требование о прохождении воинской службы должно пониматься как подчинение заинтересованных лиц требованиям закона о призыве в армию соответственно их возрасту и положению . В другом решении (от 21 апреля 1974 г.) Совет признал не избираемым лицо, лишенное избираемости судебным приговором, вступившим в законную силу .
Перед вторым туром, в отличие от первого, Конституционный совет уже не проверяет избираемость кандидатов. Но не избираемость может возникнуть и между двумя турами (например, приговор, осуждающий одного из кандидатов, вступил в законную силу именно в этот период). И хотя Совет уже не имеет права проверять избираемость, было бы нелогично и провозглашение избранным кандидата, потерявшего избираемость. Выход из подобного положения предусмотрен Конституционным законом от 18 июня 1976 г., который регламентировал процедуру «препятствий, могущих возникнуть» у кандидата.
Первоначально предположение о смерти или препятствиях у кандидата не было учтено в Конституции . Однако конституционный закон от 18 июня 1976 г. добавил в ст. 7 Конституции пять новых абзацев, которые и предусмотрели эту ситуацию исходя из идеи о том, что подобные обстоятельства могут извратить выборы и помешать выразиться крупному политическому течению. Но и в этом случае вмешательство Конституционного совета возможно лишь в случае прямого обращения к нему соответствующих властей и при наличии ряда условий.
Во-первых, поскольку речь идет о смерти или препятствиях у кандидата, следует уточнить, что понятие «кандидат» зависит в данном случае от даты юридического события. До даты прекращения выдвижения кандидатур (т.е. 19-го дня до первого тура голосования) кандидатом считается всякое лицо, заявившее по меньшей мере за 30 дней до этого (за 49 до первого тура) о своем намерении выдвинуть кандидатуру. После этой даты кандидатом считается лишь лицо, включенное в список Конституционным советом. После первого тура кандидатами считаются лишь два лица, собравшие наибольшее по сравнению с другими число голосов. Наконец, после возможных снятий кандидатур кандидатами остаются лишь лица, допущенные к участию во втором туре.
Если не может вызывать споров понятие «смерть», то, напротив, понятие «препятствий, могущих возникнуть» у кандидата, требует немало важных уточнений. Если можно считать таковым, например, серьезную болезнь или возникшую не избираемость, то возможно ведь даже и похищение кандидата (как в соседней Италии).
Выступление Совета в названных случаях, допустим в случае обращения к нему как традиционного круга властей, т. е. главы государства, премьер-министра, председателей палат и 60 депутатов или сенаторов, так и 500 лиц, имеющих право выдвигать кандидата (но не обязательно тех же самых, которые его выдвинули). Это означает, что если обращения к Совету не последовало и он его соответственно не рассматривал, можно предположить, что смерть кандидата или возникшие у него препятствия рассматриваются как неспособные повлиять на исход голосования или на выражение мнения достаточно важного политического течения. В отношении сроков факта Конституция установила: если в течение 7 дней, предшествующих дате прекращения выставления кандидатур, последует смерть или возникнет препятствие… Но в отношении сроков обращения к Совету никаких ограничений нет, так же как и в отношении сроков принятия Советом решений. Однако аннулирование результатов первого тура возможно лишь в случае смерти или препятствий у кандидата второго тура (можно предположить, что результаты первого тура позволяют оценить «значимость» такого кандидата).
Полномочия Совета зависят от даты, на которую произошла смерть кандидата или возникли препятствия. Согласно ст. 7 Конституции, если это произошло до прекращения выдвижения кандидатур, Совет может решить вопрос об отсрочке выборов. Если событие имело место до первого тура, но после опубликования списка кандидатов, Совет «провозглашает отсрочку выборов», т. е. он обязан это сделать. Наконец, если смерть или препятствие имеют место между двумя турами, Совет объявляет, что должны быть проведены заново все избирательные операции. Он, таким образом, аннулирует результаты первого тура и обладает в этом случае, как и в предыдущем, связанной компетенцией.
Во всех указанных случаях Совет может продлить установленные Конституцией сроки проведения избирательных операций, однако голосование должно состояться не позднее чем через 35 дней после принятия им решения.

Контроль за ходом президентских выборов
Кроме установления списка кандидатур, Конституционный судья, согласно ст. 58 Конституции, «рассматривает протесты». Можно предположить, что на Совет возлагается рассмотрение не только протестов по поводу кандидатур и на практике он выносил решения по обращениям кандидатов на президентских выборах, выходящих за рамки вопроса о кандидатурах.
Помимо рассмотренного контроля за кандидатурами, на Совет возложена в области выборов главы государства и более широкая миссия: он «следит за правильностью избрания президента Республики» (ст. 58 Конституции), т.е. контролирует их ход. При этом миссия Совета различается на разных стадиях выборов.
До голосования полномочия Совета относительно президентских выборов во многом схожи с аналогичными полномочиями относительно референдума. С Конституционным советом консультируются по вопросу о текстах, регламентирующих данные выборы, декретах о созыве избирателей и о назначении членов контрольных комиссий. На стадии до голосования (как, впрочем, и на всех других) Совет признает за каждым кандидатом на пост президента Республики право обратиться к нему. Однако на практике таких обжалований не было.
В самой кампании по выборам президента Республики Конституционный совет не играет практически никакой роли, хотя именно здесь и возможны отступления от закона. Все контрольные функции на этой стадии возложены на специальную комиссию, состоящую из членов Государственного совета, Кассационного суда и Счетной палаты, которая следит за соблюдением равенства между кандидатами. Французские авторы считают такое положение неправильным и предлагают возложить эти функции на Конституционный совет – высшего избирательного судью, так же как и контроль за расходами кандидатов в ходе избирательной кампании .
В ходе самого голосования Совет осуществляет контроль через посредство направляемых им на места делегатов (как и во время референдумов). На президентские выборы 1974 г. он назначил 48 постоянных делегатов (членов Государственного совета, счетной палаты и председателей апелляционных судов) и в качестве их помощников 1379 магистратов.
На этой стадии выборов компетенция Совета во многом близка к его полномочиям во время референдума. Делегаты Конституционного совета находятся «на месте», т.е. на избирательных участках, и все документы о результатах выборов содержат обязательную ссылку: «рассмотрев доклад делегатов Конституционного совета».
Особое внимание высший избирательный судья уделяет при этом контролю над ходом голосования в заморских департаментах и территориях, где нередко имеют место нарушения. В 1974 г. возник конфликт между Конституционным советом и комиссией по контролю над выборами, ибо, хотя оба этих органа послали своих делегатов в заморские департаменты, право на это имеет лишь Конституционный совет (ст. 3 органического закона от 6 ноября 1962 г.). Решение было найдено в объявлении делегатов Комиссии «представителями» президента Республики (временного), который, согласно ст. 5 Конституции, обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей.
Контроль голосования и избирательных операций состоит в том, что, прежде всего, Совет получает письменные доклады своих делегатов на местах. Затем именно в Конституционный совет направляются протоколы подсчета голосов избирательных комиссий всех департаментов и территорий. В то же время Совет получает и протоколы тех избирательных участков, в которые избирателями или представителями кандидатов занесены жалобы и протесты. Наконец, непосредственно в Совет обращаются представители государства в департаментах и территориях и сами кандидаты.
Реагируя на поступившие таким образом материалы, высший избирательный судья исправляет нарушения, вплоть до аннулирования результатов на отдельных избирательных участках. Приведем в качестве иллюстрации некоторые примеры из практики Совета. Он подвергал санкциям следующие нарушения: препятствие, чинимое председателем избирательной комиссии работе делегата Совета, нарушение правил голосования по почте, отказ проверять личность избирателей, отсутствие протокола избирательного участка в комиссии департамента, нарушение правил подсчета голосов и др. В целом можно утверждать, что Совет аннулирует результаты голосования в тех случаях, когда невозможно проверить соответствие закону операций по подсчету голосов.
Но, пожалуй, наиболее важное значение имеет контроль Конституционного совета после голосования: на этой стадии высший избирательный судья рассматривает протесты и обжалования и провозглашает результаты. Прежде всего отметим, что Совет принимает только личные обращения кандидатов, но не их представителей (последние могут лишь записать свои протесты в протокол избирательной комиссии, где они представляли интересы своего кандидата).
Кандидат обращается непосредственно к Совету и может обжаловать «всю совокупность избирательных операций». Когда на практике встал вопрос о толковании этого положения – имеется ли в виду национальная избирательная операция и общий результат по стране или, например, операция в рамках департамента, – Совет занял позицию расширительного толкования. Он, в частности, принял к рассмотрению два протеста кандидата Ф. Миттерана: один в связи с первым туром против «избирательных операций в заморских департаментах и территориях» (от 22 декабря 1965 г.) , второй – в связи со вторым туром, против избирательных операций в «большинстве заморских департаментов и территорий» (от 28 декабря 1965 г.) .
Протесты кандидатов принимаются не позднее 48 ч. после часа закрытия избирательных участков. Однако разница во времени между метрополией и заморскими департаментами весьма велика, и потому Совет отсчитывает это время от наиболее позднего часа – он принял протесты кандидата Ф. Миттерана, поступившие позднее 48 ч. после закрытия избирательных операций в метрополии. Вместе с тем, так как трудно в течение 48 ч. собрать все доказательства по делу, Совет предоставляет кандидатам и дополнительное время (13 дней для первого протеста, 6 – для второго) для сбора всех данных в подтверждение протеста.
Как мы уже отмечали, право обжалования в Конституционный совет строго регламентировано. Сами избиратели не могут обратиться к высшему избирательному судье (как во время выборов в парламент). Они могут лишь занести в протокол избирательного участка свои замечания. Сам же Совет рассматривает только вопрос о нарушениях, относящихся к ходу голосования.
Однако комиссары Республики – префекты могут прямо обратиться к Конституционному совету в случае, если избирательные операции в одном из округов проходят с нарушением установленных форм и условий. Точно так же кандидат в президенты может в течение 48 ч. обратиться в Конституционный совет с обжалованием всей совокупности избирательных операций (решение от 28 декабря 1965 г., Ф. Миттеран).
Результаты выборов подсчитываются под прямым наблюдением высшего избирательного судьи. В случае нарушений он решает, следует ли утвердить результаты или аннулировать их полностью или частично. Окончательное провозглашение результатов проводится Конституционным советом в 10-дневный срок после голосования , в котором одним из кандидатов было получено абсолютное большинство поданных голосов. Вместе с тем законодательство диктует высшему избирательному судье и иные сроки. Так, результаты первого тура (который проводится всегда в воскресенье) должны публиковаться не позднее 20 ч. в среду.
Результаты первого тура, если они не привели к избранию президента Республики (на практике подобная ситуация никогда не имела места, и победа в первом туре маловероятна и в будущем), лишь публикуются и могут даже быть изменены в итоге рассмотрения протестов. Но результаты второго тура, в ходе которого окончательный выбор состоялся, публикуются Конституционным советом в форме провозглашения нового президента Республики. Эта прокламация является окончательной и обязательна для всех властей государства.
Но и после провозглашения результатов выборов и имени избранного президента Республики у Совета остается еще одна миссия – установление даты передачи полномочий от бывшего президента Республики новому.
Так, в своей прокламации от 15 мая 1981 г. Конституционный совет напомнил решение Совета от 24 мая 1974 г. о провозглашении президентом Республики В. Жискар д’Эстэна и тем подчеркнул, что его 7-летние полномочия начались 24 мая 1974 г. Далее в той же прокламации Совет провозглашает Ф. Миттерана президентом Республики «с момента прекращения полномочий г-на В. Жискар д’Эстэна, который, согласно ст. 6 Конституции, наступает не позднее 0 часов 24 мая 1981 г.».
Употребленная формула «не позднее» означает, что если мандат главы государства юридически заканчивается ровно через 7 лет, то это не мешает мандату нового президента начаться и ранее, если уходящий президент не возражает. Таким образом, досрочная передача полномочий возможна и не создает вакансии поста президента Республики. На практике так и произошло, и В. Жискар д’Эстэн передал свои полномочия Ф. Миттерану на несколько дней ранее, чем закончился его 7-летний мандат.
3. Контроль за выборами депутатов и сенаторов
Предоставляя Конституционному совету миссию рассмотрения споров по поводу избрания парламентариев, ст. 59 Конституции тем самым отменила систематический контроль над выборами всех депутатов и всех сенаторов, так как Совет выступает лишь в случае, если к нему поступил протест против выборов в конкретном избирательном округе.
Мы уже отмечали, что подобная позиция авторов Конституции объясняется их отрицательным отношением к практике предшествующих лет, особенно периода IV Республики, где парламентские палаты подчас руководствовались при утверждении полномочий депутатов политическими соображениями.
В то же время сам Конституционный совет считает себя не общим судьей по вопросу законности, который может санкционировать аннулированием выборов любое нарушение избирательного кодекса, а лишь органом по рассмотрению споров в связи с избранием, контролирующим свободу волеизъявления избирателей и истинность результатов голосования.
Практика парламентариев IV Республики постоянно, хотя и невидимо, присутствует, тем не менее, в юриспруденции Конституционного совета, и он рассматривает избирательные споры с юридической точки зрения, избегая политической оценки. Даже аннулируя выборы того или иного лица, Совет никогда не провозглашает избранным вместо него другого претендента (например, кандидата, следующего по списку непосредственно за ним), предоставляя делать соответствующие выводы иным органам.
Помимо Конституции, основными источниками компетенции и процедуры Совета в области выборов парламентариев являются глава V (ст. 32–45) органического ордонанса от 7 ноября 1958 г., избирательный кодекс и регламент рассмотрения споров по вопросам о выборах депутатов и сенаторов, выработанный самим Конституционным советом , который устанавливает юрисдикционную процедуру.
Согласно ст. 59 Конституции, Совет «в случае спора решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов». Однако сам Совет истолковал эту прерогативу ограничительным образом и решил, что он может принимать к рассмотрению дело лишь в случае, если обжалование поступило после провозглашения результатов выборов, что он связан текстом обжалования (т.е. не может рассматривать никакие другие, не затронутые в тексте обжалования вопросы), наконец, что он принимает лишь протесты, касающиеся провозглашения результатов выборов. Таким образом, избирательный судья не считает себя компетентным рассматривать все вопросы, относящиеся к политическим выборам (как это часто думают избиратели и сам кандидат), и выступает лишь в некоторых, строго определенных случаях.
Процедура обжалования
Когда речь идет о рассмотрении споров, то первый вопрос, который возникает: кто может оспаривать или, иначе говоря, обращаться с протестом или обжалованием к избирательному судье. Ст. 33 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г. предоставляет это право только избирателям заинтересованного округа и лицам, выставившим там свою кандидатуру. Это означает, что не могут обращаться к избирательному судье ни политические партии (Совет прямо отверг это) , играющие, как известно, решающую роль на всех политических выборах во Франции, ни какие бы то ни было иные ассоциации.
Избирателем считается лицо, внесенное в избирательный список заинтересованного округа, и оно может обращаться лишь лично, доказав при этом свое внесение в список (не право на внесение, а фактическое внесение). Кандидаты в отличие от избирателей могут быть как зарегистрированы в качестве таковых, так и не зарегистрированы – ведь именно отказ в регистрации и может повлиять на исход выборов и дать повод для обжалования результатов в Конституционный совет. Кроме того, обращаться к высшему избирательному судье могут и заместители кандидатов.
Немалую роль играют установленные сроки обжалования в Конституционный совет. Ведь обжаловать можно лишь выборы, т. е. обращение в Совет до их проведения неприемлемо. В то же время есть и предельный срок после выборов – 10 дней после провозглашения результатов.
Эти сроки означают, что Совет не принимает ни «досрочные» протесты, т. е. протесты против подготовительных операций, против результатов первого тура, если в нем не оказалось избранного, ни обжалования, сформулированные после закрытия голосования, но до провозглашения его результатов.
Срок же в 10 дней установлен, чтобы отсечь «запоздалые» протесты. Согласно закону, результаты выборов провозглашаются в понедельник, следующий за днем голосования. Однако они могут быть провозглашены и в день выборов, и тогда 10-дневный срок для обжалования в Конституционный совет считается со дня реального провозглашения (в 10 дней не входит день провозглашения результатов, а последний день заканчивается в полночь). В заморских департаментах и территориях тот же срок относится к обжалованиям, переданным префекту (для последующего направления в Конституционный совет).
По истечении 10 дней обжалования не принимаются. Это означает, что лица, обратившиеся к высшему избирательному судье, не могут после этого срока приводить новые аргументы в пользу протеста (в практике Совета неоднократно вставал вопрос о различии между «новыми», но неприемлемыми в силу опоздания соображениями и аргументами, лишь дополняющими мотивировки, уже высказанные в тексте обжалования).
По форме обжалования Совет принимает лишь подписанные избирателями или кандидатами письма, адресованные в секретариат Совета или префекту департамента (начальнику территории). Обжалования, направленные другим адресатам (председателю избирательной коллегии, председателю Национального собрания, председателю Центральной избирательной комиссии и т.п.), Конституционным советом к рассмотрению не принимаются.
Оспариваться могут лишь результаты выборов конкретного парламентария (а не, например, выборы во всей стране, в каком-либо отдельном департаменте или городе или выборы кандидатов какой-либо партии). Естественно, что при мажоритарной системе, которая являлась доминирующей почти на всех выборах в V Республике, решить спор о выборах в одномандатном округе проще, чем спор о выборах в многомандатном округе, где действовала (лишь в 1986 г.) пропорциональная система, и решение вопроса о нарушениях затрагивает судьбу сразу нескольких мандатов.
Процедура рассмотрения споров о выборах парламентариев
Во всех случаях, когда Совет рассматривает споры в области выборов, он осуществляет юрисдикционную функцию и потому процесс в Совете соответствует общим нормам юрисдикционного органа, и рассмотрение должно носить состязательный характер.
Регламент предусматривает прием лишь письменных документов сторон (жалобщика и лица, избрание которого оспаривается) и их адвокатов, равный доступ сторон к досье по делу. На практике, однако, избранное лицо имеет в ходе рассмотрения дела ряд преимуществ перед жалобщиком .
По каждому подконтрольному делу председатель Конституционного совета назначает докладчика из числа приданных Совету заместителей докладчиков (в октябре каждого года назначаются 10 таких заместителей докладчиков, состоящих обычно в кадрах Государственного совета или Счетной палаты).
Для рассмотрения протестов о выборах Совет делится по жребию на три секции (пожизненные члены не участвуют в их работе), которые и «судят» конкретное дело, направленное в секцию председателем Совета. Решение самого Конституционного совета принимается по докладу секции, подписывается председателем, генеральным секретарем и докладчиком и в обязательном порядке содержит имена членов Совета, участвующих в принятии решения .
Конституционный совет осуществляет контроль над кандидатурами, т. е. может проверять (в случае обращения к нему) выполнение конкретных положений избирательного кодекса (ст. 154–163) о кандидатурах, о порядке их выдвижения и регистрации, толкует в случае спора условия избираемости конкретных лиц (в позитивное право вошли его решения об избираемости заместителей парламентариев и молодых людей, находящихся на военной службе).
В практике по вопросам кандидатур Совет высказывался против попыток превращения несовместимости в неизбираемость. Известны, в частности, его решения о возможности члена правительства выставлять свою кандидатуру в парламент (эти посты несовместимы).
В юриспруденции по вопросам выборов парламентариев Конституционный совет решил проблему правового положения бывшего президента Республики – пожизненного члена Конституционного совета, который выставил свою кандидатуру в Национальное собрание. В данном случае, с одной стороны, ст. 57 Конституции провозглашает несовместимость между функциями члена Конституционного совета и парламентария, с другой – отставка пожизненного члена Совета не предусмотрена. Рассматривая казус, созданный избранием В. Жискар д’Эстэна депутатом Национального собрания, Конституционный совет максимально приблизил правовое положение пожизненного члена Совета к статусу всех его других членов. В решении от 7 ноября 1984 г. он постановил, что статус пожизненного члена не мешает бывшему президенту Республики выставлять свою кандидатуру в парламент. В то же время этот статус, освобождая пожизненных членов Совета от принесения присяги, во всем остальном налагает на них то же обязательство, что и на всех других членов Совета. Соответственно избрание пожизненного члена Совета в парламент делает невозможным его участие в работе Конституционного совета.
Мы уже знакомили читателя с позицией французских авторов, критикующих позицию Совета, считающего себя некомпетентным рассматривать вопрос о нарушениях в ходе избирательной кампании, то, если Совет не может предупредить эти нарушения (особенно злоупотребления пропаганды), он мог бы наказать за них. Вместе с тем Совет создал в своей практике принципиального характера прецедент, отказавшись рассматривать вопрос о выступлении главы государства накануне голосования, и казус этот заслуживает внимания конституционалиста.
4 марта 1967 г. в 20 ч., т. е. непосредственно накануне выборов в Национальное собрание и в момент, когда избирательная кампания была официально закрыта, президент Республики выступил по государственному телевидению с речью в поддержку кандидатов Союза в защиту V Республики (читатель, по-видимому, уже догадался, что подобное мог позволить себе лишь Ш. де Голль). В связи с этим кандидаты оппозиции обратились (после выборов 5 марта 1967 г.) в Конституционный совет с протестом, заявив, что вмешательство главы государства фальсифицировало результаты выборов в Национальное собрание. В решении от 8 июня 1967 г. Совет объявил себя некомпетентным рассматривать это обжалование, ибо он не может высказываться о соответствии заявления главы государства Конституции. Таким образом, Совет дал явно расширительное толкование ст. 68 Конституции, согласно которой президент Республики не несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. Ведь поднятая авторами протеста проблема касалась не оценки конституционности заявления главы государства, а лишь влияния этого заявления на исход выборов. Да и сама ст. 68 не запрещает какое бы то ни было несогласие с действиями главы государства. Например, Государственный совет неоднократно аннулировал декреты, подписанные президентом Республики, и ни у кого не вставал в связи с этим вопрос о незаконности подобных акций.
Согласно ст. 44 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г., Конституционный совет может рассматривать любой вопрос, встающий в связи с поступившим протестом, т. е. имеет всю полноту юрисдикционной власти. Однако сам Совет в своей практике сузил предоставленную ему компетенцию. Он счел себя некомпетентным рассматривать не только соответствие Конституции заявлений главы государства, но и проблему неконституционности закона как органического, так и обычного.
Решение, которое компетентен принимать избирательный судья, ограничено рамками обжалования, т. е. даже обнаруживающиеся в ходе рассмотрения дела нарушения, но не указанные в жалобе, не могут быть «судимы». Известен казус, когда в решении от 9 июля 1959 г. о выборах сенатора от департамента Дордонь избирательный судья аннулировал выборы того сенатора, избрание которого было опротестовано, но не коснулся выборов другого сенатора, в еще большей степени связанного с обстоятельствами обжалования.
Конституционный совет может рассматривать лишь обжалование правильности провозглашения избранного. Ограничительное толкование и этого правила привело к тому, что избирательный судья отказывается рассматривать жалобы на те нарушения в ходе выборов, которые, хотя и имели место, но не могли, по мнению Совета, повлиять на их исход.
В ст. 59 Конституции речь идет об «избрании» парламентариев. Но этот термин «избрание» или «выборы» может толковаться в трех смыслах. Во-первых, «выборы» означают совокупность всех избирательных операций, которые начинаются с созыва избирателей и заканчиваются провозглашением результатов. Во-вторых, «выборы» – это синоним результатов консультации избирателей. И, в-третьих, «выборы» могут означать результат (в единственном числе) выборов, т.е. провозглашение избранного после общего подсчета полученного им числа голосов.
В практике первых лет Конституционный совет использовал самое ограничительное из названных значений, потом перешел ко второму толкованию и никогда не применял первое.
Так, в решении по делу Ребоф от 12 декабря 1958 г. избирательный судья отказался принять жалобы о неправильном возмещении избирательных расходов. Он также счел себя некомпетентным рассматривать протесты по поводу состава избирательных коллегий по выборам сенаторов, незаконного характера заявлений главы государства накануне выборов, о списке кандидатов по выборам в Сенат от французских граждан, проживающих за границей, и др. Конституционный совет счел, что никакое положение Конституции не обязывает его рассматривать (в связи с протестом по поводу выборов) конституционность законодательного текста. Наконец, он объявил неприемлемым протест по поводу провозглашения депутатом вместо ставшего премьер-министром Ж. Шабан Дельмаса лица, избранного в качестве заместителя депутата.
Уже простое перечисление этих вопросов показывает читателю их непосредственную связь с выборами. Кажется, они должны бы естественно входить в компетенцию избирательного судьи. Но практика Конституционного совета и ограничительное толкование им своей компетенции привели к тому, что эти вопросы стали рассматриваться иногда административными судьями (регистрация кандидатур), иногда общими судами (правильность избирательных списков). А иногда они просто не контролируются никаким юрисдикционным органом, например проблема возмещения избирательных расходов.
Рассматривая споры об избрании, Конституционный совет решает лишь судьбу конкретных выборов (например, аннулируя их), и его решение юридически затрагивает только эти выборы. Это означает, что если, например, высший избирательный судья констатирует в связи с этим незаконность декрета, то это никого не обязывает и другие юрисдикции вполне могут исходить из его законности. Конституционный совет может, например, признать избранное лицо французским гражданином, а гражданский трибунал в то же время рассматривать его как иностранца и т. п. Материальные доказательства фальсификации, обусловившие аннулирование выборов Советом, могут показаться недостаточным общему судье для возбуждения уголовного дела. В то же время на практике Совет принимает во внимание позицию других юрисдикций и судебные решения, имеющие авторитет «рассмотренного дела».
Компетенция Конституционного совета в ходе предварительных операций по подготовке к выборам сочетается с компетенцией других юрисдикционных органов. Так, составление списков избирателей подконтрольно трибуналу инстанции, а кандидатуры в парламент вносятся в префектуру. Префект должен в 4-дневный срок выдать кандидатам письменный документ. В этих случаях Конституционный совет может выступать как апелляционный судья по отношению к административному трибуналу или как судья, которому можно обжаловать решение префекта.
Совет может исправить результаты выборов в отдельном избирательном участке и в окружной комиссии. Избирательный судья вправе признать недействительными оспариваемые бюллетени или, наоборот, объявить действительным бюллетень, который не признан таковым участковой избирательной комиссией (все недействительные бюллетени в обязательном порядке направляются в Конституционный совет).
Аннулирование выборов
Если Совету не представляется возможным выявить, в чью пользу отданы голоса, он может аннулировать голосование. Конституционный совет поступал так, в частности, в случаях нарушений правил голосования по почте и по доверенности, в случае большого расхождения между числом поданных за кандидатов голосов и числом конвертов, опущенных в урну, и т. д.
Однако гораздо более важным представляется право аннулировать выборы или изменить их результаты в итоге рассмотрения конкретного спора (в практике Совета пока не известны случаи изменения результатов выборов). Помимо аннулирования, Совет вправе морально осудить виновников нарушений. В этом случае избирательный судья как бы полагает, что нарушения не повлияли на окончательный исход выборов, но они имели место и заслуживают сожаления, порицания и т. д. (в решениях Совета употребляются различные формулировки). Причем осуждаются как кандидаты, так и другие участники избирательной кампании.
В последние годы практика избирательного судьи, кажется, начинает эволюционировать. Так, уже с 1967 г. Конституционный совет рассматривает вопрос об исправлении числа голосов, собранных обратившимися к нему кандидатами, а в решении от 11 июня 1981 г. (Дельмас) он согласился рассмотреть обжалование декрета о созыве избирателей для выборов депутатов Национального собрания.
Однако в целом Конституционный совет не рассматривает себя как судью в вопросе правильности избрания парламентариев, ограничивая свою роль лишь рассмотрением правильности результатов выборов. Это означает, что он подвергает санкциям и аннулирует выборы лишь в случае, если нарушения привели к искажению результатов. А чтобы выявить влияние нарушений на результаты, избирательный судья оценивает различные элементы: характер и значимость нарушения, его размах, поведение различных кандидатов, возможности ответа на личные или клеветнические заявления, сделанные в последний час, и – что является подчас решающим в позиции Совета – разрыв в числе голосов между избранным лицом и кандидатом, следующим непосредственно за ним. Чем меньше этот разрыв, тем более допущенные нарушения могут рассматриваться как повлиявшие на исход выборов и их фальсификацию.
При аннулировании Советом всегда принимается во внимание и другой фактор: имел ли возможность один из кандидатов ответить на имевшее место со стороны другого злоупотребление пропагандой, т. е. взаимны ли были правонарушения в ходе избирательной кампании. Французские авторы отмечают, что решение в этой области трудно принимать, так как нарушения весьма многочисленны, и оценить их влияние на избрание конкретного лица очень сложно.
Самая сильная из имеющихся в арсенале высшего избирательного судьи мера – аннулирование выборов. Она используется в случаях, когда нарушения могли повлиять на исход выборов. Практика Конституционного совета различает факты, могущие повлечь аннулирование (давление на избирателей и различные нарушения), и казусы, когда эти факты влекут аннулирование. В последнем случае Совет применяет «высшую» меру, если после исправления результатов голосования объявленный избранным кандидат не имеет большинства голосов, если указанные факты делают невозможным контроль действительного волеизъявления избирателей и, наконец, если в связи с небольшим разрывом в числе голосов эти факты могли оказать решающее влияние на исход выборов.
В то же время избрание, достигнутое с большим перевесом голосов у одного из кандидатов, обычно предполагается соответствующим волеизъявлению избирателей и контролируется Советом в случае оспаривания далеко не так тщательно, как в первом случае.
Особое место в контроле над выборами занимает, естественно, контроль за ходом голосования и подсчетом результатов. Нарушения в день выборов встречаются довольно редко. Вместе с тем Конституционный совет аннулировал из-за грубых нарушений выборы на Корсике (четыре раза), в заморских департаментах Реюньон (три раза) и в Гваделупе (один раз). Многочисленные злоупотребления во время голосования по почте привели к отмене этого способа в 1975 г., и законодатель оставил лишь голосование по доверенности, а законом от 19 июля 1977 г. было упрощено голосование французов, проживающих за границей.
Применение этих правил вызвало ряд протестов после выборов 1978 г. Конституционный совет был вынужден даже аннулировать 12 июля 1978 г. выборы одного из депутатов Национального собрания (М. де ля Молена), однако оставил без последствий аналогичные нарушения (в составлении списка избирателей, проживающих за границей) в другом случае, так как счел их не оказавшими решающего влияния.
Конкретно речь шла о праве французов, проживающих за границей, быть включенными в список избирателей любой коммуны метрополии в пределах 2 % ее избирателей. Этим положением воспользовались политические партии, ориентируя проживающих за рубежом на запись в коммунах (например, в городе Париже), где их голоса могли иметь решающее значение для исхода выборов.
Позиция Совета вызвала резкую критику со стороны лидера правых Ж. Ширака, заявившего о политических мотивах решения избирательного судьи. С противоположной стороны атаковал Конституционный совет лидер левых Ф. Миттеран, также увидевший в решениях Совета от 28 июня 1978 г. – на этот раз об аннулировании выборов депутатов-социалистов в департаментах Па-де-Кале и Мерт и Мозель в связи с нарушением правил голосования и подсчета – политическую подоплеку и назвавший в связи с этим Конституционный совет «политическим инструментом исполнительной власти» .
Рассматривая в целом избирательную юриспруденцию Конституционного совета, можно констатировать, что она близка к практике Государственного совета и административных трибуналов в отношении местных выборов . Однако аннулирование выборов всегда вызывает протесты, прежде всего со стороны политических сторонников потерпевшего.
В связи с этим небезынтересна статистика аннулирований применительно к парламентариям большинства и оппозиции. Ведь именно здесь кроется ответ на вопрос: кому «подсуживает» избирательный судья.
В период 1958–1985 гг. в итоге семи обновлений Национального собрания Конституционный совет принял 547 решений, в которых 29 раз аннулировал выборы. Ранее, когда палаты парламента сами утверждали полномочия своих членов, чаще всего кассировались выборы депутатов оппозиции. С 1958 по 1981 г. Конституционный совет аннулировал чаще всего выборы депутатов большинства – 16 депутатов против девяти депутатов оппозиции. На повторных частичных выборах 8 из 9 депутатов оппозиции были избраны вновь. Что же касается большинства, то оно потеряло на повторных выборах 5 мандатов. Конечным итогом вмешательства Конституционного совета после всеобщих выборов 1978 г. явилась потеря большинством 4 мандатов и приобретение оппозицией 4 новых . После выборов в июне 1981 г. были аннулированы их итоги в четырех округах (в двух победила оппозиция и в двух – большинство). На повторных выборах все 4 места отошли к оппозиции .
Во Франции наших дней контроль за выборами парламентариев резко отличается по характеру и духу от существовавших до V Республики форм контроля. Ранее палаты парламента, проверяя полномочия каждого из своих членов, имели главной задачей удостовериться, что каждый парламентарий представляет большинство избирателей своего округа (или, если применялось пропорциональное представительство, установленную законом часть избирателей). Осуществлялся этот контроль в интересах всей нации или всех избирателей. Отныне же контроль, возложенный на Конституционный совет, стал рассмотрением лишь протестов против избрания отдельного парламентария и осуществляется только в случае обжалования. Конституционный совет приблизился в этой своей миссии к административному суду. В последнем жалобщик доказывает незаконность решения администрации, а в Конституционном совете жалобщик стремится доказать, что провозглашение избранным конкретного лица неверно. Контроль становится процедурой, позволяющей кандидату защитить свои интересы, естественно противоречащие интересам объявленного избранным лица. От объективного рассмотрения конфликтов во имя общего интереса произошел переход к рассмотрению спора между сторонами, в котором не обязательно забывается общий интерес, но, несомненно, выступает на первый план конфликт между кандидатами. Этим, по-видимому, можно объяснить то, что Конституционный совет рассматривает лишь факты и мотивы, приведенные в тексте жалобы, и никакие другие, что имевшие место нарушения не ведут к аннулированию выборов, если они были допущены обеими сторонами, а различного рода махинации принимаются избирательным судьей во внимание, лишь если соперник не имел времени ответить на них подобным же образом, и т. п.
30-летняя практика работы высшего избирательного судьи, очевидно, свидетельствует о ряде юридических проблем подобного контроля. Так, очевидное неравенство сторон в процедуре и чрезмерное стремление к их примирению в решениях Совета вытекают из того, что сам Конституционный совет считает объектом своей миссии.
Неравенство сторон в процедуре рассмотрения спора высшим избирательным судом уже отмечалось нами. Бремя доказывания возложено целиком на жалобщика, сроки предоставления им доказательств в поддержку протеста меньше, чем сроки, предоставленные для контратаки объявленному избранным лицу. Администрация часто располагает возможностями «помочь» угодным ей лицам, предоставляя доказательства нарушений противной стороной и замалчивая в отчетах противоправные действия «своего» кандидата.
При рассмотрении протестов Конституционный совет мало использует собственное расследование, да и не имеет пока для этого материальных средств. Бросается в глаза разрыв между огромным количеством отмеченных в решениях Совета нарушений на выборах и очень малым числом аннулирований – 29 на более чем 4 тыс. выборов. Иногда «миролюбивая» позиция избирательного судьи объясняется тем, что за аннулированием чаще всего следует повторное избрание того же лица. Хотя, несомненно, аннулирование является не только моральной санкцией, но и вызывает в случае повторной избирательной кампании новые и весьма высокие материальные затраты.
Чрезмерный размах (и стоимость) избирательной пропаганды не рассматривается Советом, хотя именно в этом вопросе злоупотребления очевидны. А ведь, например, аннулирование выборов по этому мотиву сразу «отрезвило» бы на будущее многих кандидатов.
Конституционный совет мог бы выступать как строгий судья законности и даже моральности выборов, аннулируя любые выборы, противоречащие избирательному праву. Однако в своей практике Совет предпочел быть лишь судьей «истинности» результатов выборов, и это подчас ведет его к субъективным оценкам. А так как назначение членов Совета носит чисто «политический» характер, то естественно внимание и критический настрой прессы и политических кругов к решениям Совета в этой весьма деликатной области. И хотя контроль над выборами парламентариев должен был бы, кажется, осуществляться в интересах избирателей, некоторые решения Совета создают впечатление, что высший избирательный судья видел в споре по поводу выборов скорее конфликт между двумя субъектами: лицом, избранным на пост парламентария, и его соперником, следующим непосредственно за ним по числу полученных голосов. Такова, например, юрисдикционная практика Совета в вопросе о взаимности – применение насилия не влечет аннулирования, если оно имело место с обеих сторон (решение от 9 июля 1963 г.) .
Аналогична позиция Совета и в отношении таких «маневров» в ходе избирательной кампании, как злоупотребление пропагандой или диффамация. Избирательный судья не санкционирует эти нарушения, если они были взаимными, полагая, что трудно установить, кому из кандидатов они посодействовали в большей степени. Но разве в этом случае может идти речь об «истинности» результатов выборов?
Французские авторы, анализируя роль Совета как высшего избирательного судьи, отмечают немало пробелов и недостатков в области выборов парламентариев. Проф. Ф. Люшэр пишет, что многое зависит не столько от избирательного кодекса, сколько от самой практики Конституционного совета, и полагает, что ее следовало бы изменить. Он считает необходимыми изменения в законодательном порядке, чтобы морализовать и сами выборы, и рассмотрение споров о них. Конституционный совет мог бы выступить со специальной декларацией по этому поводу, подобной той, с которой он выступил в области президентских выборов и добился законодательного регулирования многих неясных вопросов. Речь также могла бы идти о предоставлении Конституционному совету права вести собственное расследование нарушений на выборах с помощью специальных следователей, которым соответствующие власти обязаны предоставлять нужную документацию, и о включении в избирательный кодекс специальной статьи, уточняющей, что определенные нарушения, в частности злоупотребление пропагандой, влекут аннулирование выборов .
Есть область, где, как пишет проф. Л. Филип, контроль Конституционного совета должен осуществляться более широко, – это финансирование избирательной кампании. Ведь если судья может аннулировать выборы ввиду слишком широкого размаха финансовых затрат одного из кандидатов (такое решение приняло в 1956 г. Национальное собрание, не утвердив полномочия газетного магната Эрсана, проведшего всю свою избирательную кампанию «по-американски»), он не мог до сих пор контролировать расходы всех кандидатов. И было бы желательно поставить этот контроль под общее руководство Конституционного совета .
Подводя итоги анализу деятельности Конституционного совета в области контроля за национальными выборами, где его компетенция является компетенцией высшего избирательного судьи, можно сделать несколько общих замечаний.
Прерогативы Совета – избирательного судьи регламентируются весьма различными по силе и характеру правовыми актами – от Конституции до декретов, и потому заметно отличаются даже в сходных областях. Что касается выборов парламентариев, они достаточно широки, но всегда осуществляются, как правило, лишь апостериори. В отношении же выборов президента Республики и референдумов компетенция Совета шире, но она носит лишь консультативный характер. Это не всегда позволяет избирательному судье высказываться о нарушениях, имеющих место до голосования, и главным образом его юрисдикционные полномочия относятся лишь к нарушениям хода и процедуры голосования, оставляя вне контроля такую важнейшую часть выборов, как избирательная кампания.
Компетенция избирательного судьи в целом весьма ограниченна, и многие французские исследователи высказываются за ее общее расширение. Хотя консультативные функции Конституционного совета в области выборов и шире, чем в иных областях, его юрисдикционные полномочия в отношении выборов представляются очень ограниченными. В последние годы доктриной предлагается предоставить Конституционному совету право рассматривать все протесты и обжалования, касающиеся подготовки избирательных консультаций, расширив юрисдикционную практику, установленную казусом Дельмаса. На Конституционный совет предлагается возложить наблюдение и контроль за ходом избирательной кампании, предшествующей референдумам и президентским выборам, а также финансовый контроль всех избирательных операций. Причем в последнем случае речь идет не только о финансировании избирательных кампаний, но и об использовании государственных фондов, предоставляемых основным политическим партиям, и личных состояний политических деятелей.
Таким образом, речь идет о возложении на Конституционный совет функций общего судьи по всем национальным консультациям, что позволит ему рассматривать и разрешать все связанные с выборами споры .
Решение Конституционного совета по вопросам, связанным с национальными консультациями, имеют большое политическое значение и всегда вызывают одобрение политических сил, которым они оказываются благоприятными, и столь же решительное, может быть даже чрезмерно резкое неодобрение и осуждение со стороны сил, которым эти решения неблагоприятны. Мы уже приводили несколько примеров такой полемики, например, в 1978 г.
Обвинения против Конституционного совета за то, что он якобы «подсуживает» тем или иным партиям, являются, по мнению проф. Л. Филипа, «несправедливыми». В то же время опасны, по его мнению, и требования слишком большого «юридизма», когда Совет выносил бы свои решения, полностью абстрагируясь от политических данных. И если можно упрекнуть Совет, то, скорее всего, лишь в слишком строгом и чисто правовом подходе, без свойственного для конституционной юрисдикции учета политических соображений. В качестве примера обоснованных в правовом, но несправедливых в политическом плане решений этот авторитетный специалист называет казусы Ребоф (1958 г.), Сэнсу (1959 г.), Сустель (1960 г.), Миртэн (1973 г.). В то же время решения по оспариваниям, связанным с казусами референдарного закона (1962 г.) или Кривин (1969 г.), юридически спорны, но политически оправданны. И он полагает, что следует предоставить Конституционному совету право принимать свои решения на основе нормативных текстов, но не игнорируя при этом соображения, основанные на справедливости и здравом смысле .
4. Контроль за национальными мандатами
В ходе выборов избиратели вручают мандат национального масштаба членам парламента – депутатам, сенаторам и главе государства – и президенту Республики соответственно на 5, 9 и 7 лет. И возможны обстоятельства, когда эти мандаты заканчиваются досрочно. Констатация наличия этих обстоятельств, влекущая за собой множество правовых последствий, возложена на Конституционный совет, выступающий в этом случае как юрисдикционный орган.
В этом качестве Совет осуществляет контроль за национальными мандатами: высказывается за лишение прав парламентария, потерявшего избирательные права, за отставку по долгу парламентария, сохраняющего несовместимую с этим званием должность. Он также контролирует мандат главы государства, констатируя возникшие у его носителя препятствия. Однако Совет не компетентен давать политические оценки: вопрос об иммунитете парламентариев решает только бюро их палаты, президента Республики может судить лишь специальный высокий суд и т.д. Вместе с тем Конституционный совет обязательно выступает, в случае применения главой государства ст. 16 Конституции о чрезвычайном положении.
А. Контроль за парламентским мандатом
Конкретные полномочия в области контроля неизбираемости и несовместимости функций парламентариев возложены на Конституционный совет ордонансом от 24 октября 1958 г. (ст. 8 и 20), основные положения которого позднее были включены в Избирательный кодекс.
Контроль неизбираемости – обладает ли данное лицо пассивным избирательным правом, т.е. правом быть избранным – осуществляется как немедленно после выборов, так и в ходе мандата, ведь, например, лишение избирательных прав может иметь место и после избрания, например, в силу судебного приговора.
Избирательный судья не может выступать до провозглашения результатов выборов. Предварительный же контроль избираемости осуществляется комиссарами Республики (префектами) в момент выдвижения кандидатур. Если префект считает кандидата неизбираемым, он обращается к административному трибуналу, который должен в срочном порядке принять постановление по данному вопросу. И это постановление не может быть обжаловано в Конституционный совет до выборов. Но после провозглашения результатов и в рамках оспаривания этих результатов обжалование решения административного трибунала о неизбираемости конкретного кандидата вполне возможно.
Конституционный совет рассматривает после выборов вопрос о неизбираемости провозглашенного избранным кандидата (или его заместителя) или о том, что один из кандидатов не смог зарегистрировать свою кандидатуру ввиду решения административного трибунала о его неизбираемости. Высший избирательный судья может в этом случае аннулировать решение административного трибунала. Однако аннулирование самих выборов произойдет лишь в том случае, если кандидат, которому не позволили зарегистрироваться, имел серьезные шансы быть избранным или изменить исход выборов.
Контроль в ходе мандата осуществляется, если вопрос о неизбираемости, точнее о потере права быть избранным, возникает после выборов.
Прежде всего, Совет высказывается о лишении права (decheance) парламентария, если обнаруживается, что он не имел на день выборов или потерял позднее избирательные права. Факт этот может открыться в любой момент и в обязательном порядке ведет к потере мандата. Если неизбираемость обнаружится до провозглашения результатов выборов, речь будет идти об аннулировании этих результатов. Если же парламентарий уже в ходе своего мандата потеряет избирательные права (например, вступит в силу приговор уголовного или гражданского суда, влекущий лишение избирательных прав), то Конституционный совет должен лишить данное лицо парламентского мандата.
Вместе с тем законодательство установило ряд случаев временной или постоянной неизбираемости для лиц, выполняющих определенные функции в избирательном округе и могущих повлиять на волеизъявление избирателей .
Во всех случаях неизбираемости Конституционный совет принимает на рассмотрение дело, направленное ему бюро соответствующей парламентской палаты (такого прецедента пока не было), министром юстиции или прокурором суда, вынесшим приговор в отношении парламентария. Обращение к Совету обязательно, хотя сроки как для обращения в Совет, так и для его решения не установлены.
Рассматривая дело о потере избираемости, Совет может проверить, соответствует ли приговор конституционным нормам и гарантиям прав парламентариев, в частности не нарушены ли нормы парламентского иммунитета, выслушать самого парламентария. В более узком толковании своей роли (а на практике возобладало именно оно) Совет ограничивается лишь проверкой того, влечет ли осуждение к лишению парламентского мандата. В этом случае он проверяет, вступил ли приговор в законную силу (т. е. обжалование отклонено) и влечет ли этот приговор как дополнительную санкцию лишение избирательных прав. Проверив эти условия, Конституционный совет «констатирует» лишение парламентария его мандата. На 1985 г. Совет 4 раза принимал такие решения – в отношении трех депутатов Национального собрания (Пувонаа Оопа, Лягайярда, Ленормана) и одного заместителя сенатора .
В своей практике Конституционный совет достаточно либерально толкует правила неизбираемости, предполагая, что кандидат всегда является избираемым, кроме случаев, когда конкретный законодательный текст буквально предусматривает обратное. Так, в одном из решений он счел избираемым выставившего свою кандидатуру инженера, работающего в службе «водных и лесных работ», тогда как в законе предусмотрена неизбираемость инженеров «вод и лесов». Точно так же он счел избираемым пожизненного члена Конституционного совета (решение от 7 ноября 1984 г.), хотя эта функция члена Совета несовместима с функциями парламентария .
Вместе с тем Совет скорее ограничительно истолковал иное правило неизбираемости, решив, что военные, находящиеся на действительной воинской службе, не могут быть избранными в парламент (решение от 17 мая 1978 г.).
Другой формой лишения мандата парламентария является отставка по долгу (demission doffice). Мы уже отмечали, что никакая несовместимость функций не мешает быть избранным в парламент – просто она влечет отставку по долгу, если само заинтересованное лицо не урегулирует вопрос. Конституционный совет вступает, лишь если не последовал ни отказ от несовместимой должности, ни добровольная отставка с поста парламентария.
Конституционный совет рассматривает вопрос о несовместимости функций, когда это становится предметом спора или сомнений, и «провозглашает» отставку по долгу парламентария, который осуществляет или продолжает осуществлять несовместимые с парламентским мандатом функции. При этом различается несовместимая деятельность (ставящая парламентария в зависимость от правительства) и несовместимые акты (например, парламентарий может оставаться адвокатом, но не вправе вести дела против государства, национализированных компаний и т. д.).
Конституционный совет может принять дело к рассмотрению лишь при соблюдении трех условий:
1) предварительное рассмотрение бюро соответствующей палаты парламента,
2) наличие сомнений и споров о несовместимости,
3) обращения к Совету со стороны бюро палаты, заинтересованного парламентария или правительства, представленного министром юстиции. Ни избиратели парламентария, ни его коллеги-противники не могут обращаться в Совет.
Однако, если парламентарий не объявил бюро палаты в течение 15 дней после вступления в должность о той профессиональной деятельности, которую он намерен сохранить, бюро нечего рассматривать, и Конституционный совет соответственно не может выступать. Наверное этим объясняется тот факт, что за 25 лет Конституционный совет рассматривал дела о несовместимости лишь двух сенаторов и одного депутата.
В отличие от неизбираемости несовместимость функций не является препятствием к выставлению кандидатуры и избранию. Просто парламентарий, который осуществляет функции, несовместимые с его мандатом, должен в определенный срок сделать выбор и или оставить несовместимую функцию, или отказаться от своего парламентского мандата. Если же он сам не сделал этот выбор, то Конституционный совет объявляет его ушедшим в отставку по долгу с поста члена парламента.
Избирательный судья в своей юриспруденции применяет в вопросах несовместимости те же правила, что и при неизбираемости, т.е. принимает лишь решения, буквально вытекающие из нормативного текста, предусматривающего несовместимость. Так, он, например, решил, что не являются несовместимыми с мандатом парламентария функции заместителя администратора кооперативного общества по строительству жилых домов с умеренной оплатой, хотя в законе предусмотрена несовместимость с функциями заместителя администратора обществ, целью которых является строительство жилых домов.
Широкую огласку получило рассмотрение Конституционным советом дела о несовместимости функций депутата Марселя Дассо, когда Совет констатировал, что не доказано фактическое руководство последним одной или несколькими из принадлежащих ему авиастроительных компаний. Дело в том, что левые депутаты в парламенте и прогрессивная общественность страны неоднократно ставили вопрос о несовместимости депутатского мандата Марселя Дассо с его положением мультимиллиардера, владельца огромных пакетов акций предприятий военно-авиационной индустрии и других промышленных предприятий, прямо связанных с государством. Рассматривающий этот вопрос Конституционный совет вынес 18 октября 1977 г. решение о том, что «не является установленным, что на день настоящего решения г-н Дассо подпадает под случай несовместимости, предусмотренный ст. 146 законодательной части Избирательного кодекса» , иными словами, что функции М. Дассо не являются несовместимыми с его мандатом. Бесспорно, что М. Дассо, которому уже тогда было около 80 лет, не занимал более руководящих постов в своих предприятиях, а накануне решения даже ушел с некоторых. Но ст. 146 Законодательной части Избирательного кодекса предусматривает как прямое, так и «фактическое» руководство. Конституционный совет ограничительно истолковал «фактическое руководство» и не усмотрел его в факте обладания М. Дассо большей частью капитала его предприятий.
Это решение Конституционного совета было подвергнуто критике со стороны многих французских исследователей. Ж. Мастиас считает «удивительным» тот факт, что конституционный судья связывает возможность влияния с функциями директора, а не с владением . Проф. И. Гюше пишет: «…каждый знает, что Марсель Дассо обладает большинством акций обществ, с которыми он связан. Но Конституционный совет решил, что факт обладания М. Дассо большинством акций его обществ не делает из него их фактического руководителя. И если Совет пришел к такому заключению, то это потому, что он думает, что осуществление прав, предоставляемых собственнику части капитала общества, какова бы ни была эта часть, не обязательно означает руководство данным обществом!!! Проще говоря, по мнению Конституционного совета, обладание большей частью капитала общества (т.е. случай М. Дассо) не делает из собственника фактического руководителя общества. Подобное решение весьма удивительно, чтобы не сказать шокирующее» .
Проф. Б. Шантебу, касаясь в связи с решением Конституционного совета положения ст. 146 законодательной части Избирательного кодекса, устанавливающего несовместимость парламентского мандата с «фактическим руководством» частными компаниями, связанными с государством, пишет: «Было бы законным полагать, что г-н Марсель Дассо – владелец большинства акций авиастроительных компаний и обществ недвижимого имущества, носящих его имя, но не давший себе в этих компаниях титул «советника» или «технического директора», подпадает под действие этого положения… Но после такого постановления (речь идет о решении Конституционного совета от 18 октября 1977 г. – М. К.) мы вправе спросить себя – реальны ли несовместимости, установленные ст. 146 Избирательного кодекса, если они так легко могут быть обойдены» .
Конституционный совет отказался дать «гибкую» интерпретацию ст. 23 Конституции о несовместимости парламентского мандата с правительственными функциями. В решении от 5 июля 1977 г. он объявил не соответствующим Конституции органический закон, который позволял бывшим членам правительства вернуть свое место в парламенте.
Для того чтобы сами парламентарии смогли выяснить в случае возникших сомнений, совместим ли их мандат с иными функциями, Конституционный совет стал принимать их индивидуальные обращения, если согласие на это предварительно даст бюро соответствующей палаты. Однако, несмотря на подобное расширение круга лиц, могущих обратиться с запросом, число их остается весьма ограниченным. Помимо самого парламентария, может обратиться в Совет с просьбой рассмотреть вопрос о несовместимости бюро палаты или министр юстиции.
На практике это приводит к нежелательным ситуациям. Так, в 1971 г. депутат Ривес-Анри запутался в финансовых махинациях. Однако под тем предлогом, что он находится под уголовным преследованием, бюро Национального собрания и министр юстиции отказались обратиться в Конституционный совет.
В своих решениях по делам о несовместимости Совет отмечал недостаточность имеющихся у него средств для расследования конкретных казусов, в частности для выяснения, совмещает ли парламентарий свой мандат с фактическим руководством предприятием, получающим государственную помощь или субсидию (решение от 18 октября 1977 г., М. Дассо).
Б. Контроль за мандатом президента Республики
В настоящее время Конституционный совет выступает во всех тех случаях, когда прерывается мандат главы государства. Если Конституция и органические законы возложили на него миссию констатации препятствий, могущих возникнуть у президента Республики, то в своей практике Совет расширительно истолковал эту компетенцию и стал выступать также во всех случаях вакансии поста главы государства.
Ст. 7 Конституции дает Совету компетенцию «констатировать препятствия», возникшие у главы государства (абз. 4), констатировать форс-мажорные обстоятельства и переносить выборы президента (абз. 5) и, наконец, различает в этом же абз. 5 препятствия временные и препятствия окончательные (которые также констатирует Конституционный совет). Кроме того, сам Совет признал себя компетентным выступать в случае смерти или отставки президента Республики, устанавливать правовые условия и сроки временного замещения.
Юридически можно различить вакансию поста президента Республики – когда функция остается без ее носителя, и препятствие – положение человека, являющегося носителем функции, которую он не может по тем или иным причинам осуществлять. Препятствие может быть временным (болезнь). Провозглашенное Конституционным советом необратимым, оно влечет за собой вакансию высшего в Республике поста.
Конституция не уточняет, какие обстоятельства могут рассматриваться как препятствия к осуществлению функций главы государства. По-видимому, ее авторы скорее склонялись к гарантиям в случае его физической неспособности – болезнь, длительное отсутствие и т. п. Однако возможна и юридическая неспособность. Например, она, по нашему мнению, возникнет в случае принятия обеими палатами текста об обвинении президента в государственной измене. Судить его в этом случае может лишь высший суд Нации, но уже до суда, т. е. после принятия лишь акта об обвинении главы государства, несомненно, возникает «препятствие» к осуществлению его высокой функции.
С просьбой о констатации препятствия, возникшего у президента Республики, к Совету может обратиться только правительство, т. е. премьер-министр. Например, сообщения о неизлечимой болезни президента Ж. Помпиду публиковались в прессе в более или менее завуалированном виде, однако Конституционный совет никак на них не реагировал, ибо никакого обращения к нему не последовало. Если правительство не рассматривает как препятствие отсутствие главы государства или его болезнь (хирургическая операция Ш. де Голля), оно не обращается в Конституционный совет, и никакое обсуждение не имеет места.
Вакансия поста главы государства может возникнуть в случае его отставки, смерти или объявления Конституционным советом необратимого характера препятствия. Ст. 7 Конституции предусмотрела, что обязанности президента временно осуществляются председателем Сената. Юридически не требуется в этом случае никакого вмешательства ни Конституционного совета, ни обращения к нему правительства: председатель Сената получает свои полномочия в силу самого факта открытия вакансии. Тем не менее, Конституционный совет счел себя компетентным выступить с декларациями от 28 апреля 1969 г. в связи с отставкой Ш. де Голля и от 3 апреля 1974 г. в связи со смертью Ж. Помпиду и, таким образом, признал за собой компетенцию, не предусмотренную Конституцией, в которой речь идет лишь о констатации «препятствий», но не о «вакансии» поста главы государства.
Подобная «смелость» Конституционного совета, который не раз заявлял о том, что Конституция строго ограничила его компетенцию, объясняется лишь конкретными обстоятельствами момента. Ш. де Голль ушел в отставку, не получив на референдуме желаемого им большинства голосов, и решающую роль среди противников президента играли Сенат и его Председатель (проект, вынесенный на референдум, предусматривал упразднение Сената). Отношения между правительством и председателем Сената были весьма напряженными, и в этих условиях, когда стало известно об отставке Ш. де Голля, Конституционный совет просто обеспечил своим вмешательством «преемственность государства» и смягчил процедуру перехода временных президентских полномочий к противнику линии бывшего главы государства.
Возможен, однако, и случай открытия вакансии поста главы государства в период, когда вакантен и пост председателя Сената. В Конституции (ст. 7) предусмотрено наличие препятствий у председателя Сената. В этом случае функции президента Республики временно возлагаются на правительство (т. е., по-видимому, на его главу – премьер-министра). По аналогии такую ситуацию можно предположить и во всех других возможных ситуациях. Например, можно представить себе отставку председателя Сената с поста временного президента Республики при сохранении им за собой председательства во второй палате . И в этом случае полномочия временного главы государства переходят не к первому заместителю председателя Сената, а к правительству. Прецедентов V Республика не знает, но это бесспорно вытекает из самой буквы Конституции. И так как в практике установилось обсуждение Конституционным советом вопросов, связанных как с препятствиями, так и с вакансией поста главы государства, то, по-видимому, именно конституционный судья и будет призван разрешить конкретную юридическую ситуацию, возникающую во всех возможных случаях временного замещения этого поста.
Если факт смерти или отставки или, наконец, констатации необратимого характера препятствий, возникших у президента Республики, не вызывают сомнений правового характера, то констатация Конституционным советом временного характера препятствий, а из Конституции вытекает именно такое различие, требует разъяснения. Если абз. 4 ст. 7 Конституции временно возлагает функции президента Республики, за исключением применения ст. 11 (референдум) и ст. 12 (роспуск Национального собрания) Конституции, на председателя Сената, в случае препятствия или вакансии поста, то следующий ее абзац 5 предусматривает, что в случае вакансии или «если препятствие, констатированное Конституционным советом, необратимо», проводятся выборы нового главы государства. Абз. 11 той же статьи запрещает применение в этот период ст. 49 и 50 Конституции (о правительственной ответственности перед Национальным собранием).
Из этого вытекает, что в период, когда «препятствие» не носит необратимый характер, не проводятся выборы нового главы государства и может действовать институт правительственной ответственности, но временный глава государства не может проводить референдумы и распускать Национальное собрание. Нужна ли другая иллюстрация огромной юридической важности «констатации» Конституционным советом характера препятствия – временного или необратимого?
Никакие сроки не ограничивают «временный» характер препятствия, однако оно не может длиться бесконечно долго (известны казусы чрезмерно длительной болезни президента Югославии Б. Тито или президента Алжира X. Бумедьена и др.).
По мнению французских исследователей, первое временное замещение главы государства, у которого имеется препятствие, не может длиться более 35 дней (т. е. срока, установленного для новых выборов). По истечении этого срока Конституционный совет должен констатировать необратимый характер препятствий, и начнется второе временное замещение главы государства – на срок до выборов нового (35 дней).
В противоположной ситуации, т.е. когда Совет констатирует прекращение временного препятствия, он вновь может столкнуться с требованием обращения к нему – кто вправе это сделать? Для констатации препятствия обращалось правительство, и это логично, так как сам президент это сделать не мог. Сейчас же он выздоровел. Лицо, временно исполняющее обязанность президента, может стремиться продлить свою власть. И естественно предположить (прецедента не было), что в этом случае (как и в случае открытия вакансии) конституционный судья сам, т. е. по собственной инициативе, может высказаться по вопросу о прекращении временного препятствия (конечно, и в тех случаях, когда последует обращение временного президента или правительства).
Полномочия Конституционного совета в данной области сводятся Конституцией к декларациям и констатациям. Однако на практике он пошел значительно дальше, устанавливая и последствия своих деклараций.
Как мы уже упоминали, временное исполнение обязанностей главы государства возлагается Конституцией на председателя Сената, и не требуется для этого никаких юридических формальностей. Однако в двух имевших место казусах конституционный судья в самом тексте декларации объявил, что временное исполнение обязанностей должно быть осуществлено председателем Сената, т. е. он как бы подчеркнул этим, что в случае препятствий у последнего вновь необходимо обращение к Совету. Точно такое же толкование вытекает и из позиции Конституционного совета по вопросу об истечении сроков новых выборов («срок считается со дня отставки или смерти»), и никакие форс-мажорные обстоятельства не разрешают правительству изменить его без новой консультации с Конституционным советом.
Все решения относительно препятствия у президента Республики или вакансии его поста Конституционный совет принимает абсолютным большинством составляющих его членов, т. е. голос председателя Совета не имеет в этом случае решающего значения.
Контроль применения ст. 16 Конституции
Констатировать наличие препятствий у президента Республики означает констатировать, что он не в состоянии обеспечить нормальное функционирование государственных властей и сделать из этого соответствующие выводы. Но Конституция предусматривает и случай, когда чтобы обеспечить прерванное нормальное функционирование конституционных государственных властей, президент Республики может применить чрезвычайное положение (ст. 16 Конституции). И логично, что и в этой ситуации авторы Конституции подумали о Конституционном совете и предусмотрели его участие в процедуре. И если в случаях, когда у главы государства возникают препятствия, Конституционный совет имеет право решения, то в случае, когда президент Республики становится в силу чрезвычайных полномочий единственным лицом в Республике, которое осуществляет власть, Конституционный совет высказывает мнение (avis).
Прежде всего, когда глава государства намеревается применить ст. 16 Конституции, он должен обратиться в Конституционный совет и запросить его мнение о возможности применения чрезвычайных полномочий. Затем он должен запрашивать мнение Совета по каждой из принимаемых им мер. Правовой режим этих двух видов консультаций различен. Глава государства, желающий применить ст. 16 Конституции, должен принять принципиальное решение и объявить о том, что она применяется. И в этом случае обязательна первая консультация Конституционного совета.
Согласно ст. 53 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г., Конституционный совет высказывает мнение о наличии требуемых (для применения ст. 16) условий. А таких условий предусмотрено Конституцией два: «серьезная и непосредственная угроза» институтам Республики, независимости Нации, целостности ее территории или выполнению международных обязательств и «прерывание нормального функционирования конституционных государственных властей» . В единственном имеющемся прецеденте Конституционный совет в своем мнении от 23 апреля 1961 г. признал наличие этих двух условий (в связи с выступлением военных путчистов в Алжире) .
Глава государства «принимает меры, диктуемые обстоятельствами, после официальной консультации… с Конституционным советом» (ст. 16 Конституции). Это означает, что президент Республики обязан обратиться в Совет, и отсутствие такого обращения сделает неконституционными все его последующие меры. Но нигде не предусмотрено в то же время, что сам Совет должен высказать свое мнение. Например, он не сумел экстренно собраться и высказать свое мнение. В любом случае отсутствие мнения Совета не парализует действие главы государства, запросившего это мнение.
Конституционный совет должен собраться немедленно, и форс-мажорные обстоятельства позволяют ему в данном случае выносить решение без требуемого в нормальных условиях кворума (семь человек). На практике в казусе 1961 г. запрошенный 22 апреля 1961 г. Совет дал свое мнение на следующий день, т. е. 23 апреля.
Ст. 53 органического ордонанса от 7 ноября 1958 г. устанавливает, что Конституционный совет «высказывает мнение о наличии обстоятельств… (вызывающих применение ст. 16 Конституции. – М.К.). Это мнение должно быть мотивированным и подлежит опубликованию». И именно эти два требования относительно формы мнения Совета и придают ему очень большую юридическую и политическую силу. Ибо хотя Конституция нигде не требует, чтобы президент Республики следовал мнению Совета, и можно теоретически предположить даже, что он вправе и пренебречь им, т.е. поступить наоборот (как в случае с референдумом), политически трудно представить себе, чтобы глава государства повел себя так и применил ст. 16 вопреки мнению Совета. Ведь это мнение Конституционного совета становится общеизвестным (оно подлежит опубликованию) и содержит веские аргументы (мотивировано).
В случае отказа президента Республики следовать мнению Совета в этом важнейшем вопросе, вполне можно предположить, что в парламенте будет немедленно поставлен вопрос о его государственной измене. В то же время такое мощное оружие в руках президента, как роспуск Национального собрания, не применимо, ибо этот роспуск не может иметь места, пока применяется ст. 16.
Помимо запроса мнения Конституционного совета относительно самого применения ст. 16 Конституции, президент Республики ставит Конституционный совет в известность о мерах, которые он намеревается принять в рамках своих чрезвычайных полномочий, а Совет немедленно высказывает свое мнение об этих мерах. В этом случае Совет проверяет, соответствуют ли эти меры предусмотренным ст. 16 целям обеспечения в кратчайшие сроки государственным конституционным властям средств для выполнения их миссии. Совет рассматривает при этом предмет и цель мер и решений, которые намеревается принять глава государства в силу своей неограниченной в этот период компетенции.
Содержание мнений, которые высказал Конституционный совет в ходе применения чрезвычайных полномочий в 1961 г., остается неизвестным, ибо в отличие от «мнения» о применении ст. 16 никакими актами не предписаны ни их публикация, ни их мотивирование. Они, по-видимому, содержат мотивировку, ибо иначе сам ответ теряет интерес, особенно если он отрицательный. Что же касается публикации, то здесь Конституционный совет придерживается того же правила, что и Государственный совет в своих взаимоотношениях с правительством: публикуются лишь те мнения, оглашение которых дал согласие адресат.
Все это позволяет утверждать, что глава государства значительно свободнее при принятии конкретных мер в рамках ст. 16 Конституции, и его отказ в этом случае следовать мнению Совета не будет воспринят общественным мнением столь же остро, как в рассмотренном уже случае отрицательного мнения о самом применении чрезвычайных полномочий.
В казусе 1961 г. глава государства, помимо действительно срочных и необходимых мер по ликвидации мятежа, провел своими решениями ряд актов, никак не связанных ни с особой важностью или срочностью, ни с необходимостью восстановить нарушенное взаимодействие государственных конституционных властей. Например, так были проведены регламентация пенсий вдовам чиновников или перестановки в канцеляриях национальных орденов Почетного легиона и Освобождения. И чем дальше отдалялась дата мятежа, вызвавшего применение ст. 16, тем более акты главы государства не соответствовали его целям. Как реагировал на это Конституционный совет? Вопрос пока остается без ответа.
Кроме того, сам период применения ст. 16 Конституции длился в 1961 г. чрезмерно долго. Мятеж путчистов был подавлен уже в первые восемь дней, а чрезвычайные полномочия президента де Голль осуществлял с 23 апреля по 29 октября и прекратил их без консультации с Конституционным советом.
ГЛАВА ШЕСТАЯ. КОНТРОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ФРАНЦИИ
Проблема взаимоотношений между внутренним и международным правом, несомненно, одна из интереснейших в теории права и в международном публичном праве. Коллеги-международники в разных странах посвящают ей специальные исследования, потому, не претендуя на подробный анализ и помня о цели данной работы, мы рассмотрим в настоящем разделе лишь участие Конституционного совета в контроле конституционности международных обязательств Франции: его компетенцию, процедуру и формы, а также некоторые принципиальные решения конституционного судьи в этой области, т. е. то, что интересует французское конституционное право в узком смысле этого понятия.
Авторы Конституции 1958 г. не забыли и об отношениях между внутренним и международным правом и, создавая Конституционный совет, наделили его миссией в области, не регулируемой внутренним правом.
Ст. 54 Конституции устанавливает: «Если Конституционный совет, запрошенный президентом Республики, премьер-министром или председателем одной из палат, установит, что международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции». А уже проанализированная нами выше ст. 61 Конституции, предоставляя тем же лицам, а также 60 депутатам или 60 сенаторам право передать в Совет любой (в свете решения Конституционного совета от 6 ноября 1962 г. – принятый парламентом, но не референдумом) закон, допускает соответственно и передачу, согласно этой процедуре, закона, разрешающего ратификацию международного договора или соглашения (список международных обязательств, которые могут быть ратифицированы лишь на основании закона, дан в ст. 53 Конституции).
Таким образом, установлен контроль конституционности международных обязательств Франции. Действуя в рамках этого контроля, Конституционный совет выступал на практике несколько раз: то согласно процедуре, установленной ст. 54, т. е. оценивал, соответствует ли международное обязательство Конституции страны, то согласно процедуре ст. 61, т. е. рассматривал, соответствует ли Конституции закон о разрешении ратификации международной конвенции и соответствует ли закон международному обязательству. И в решениях Совета содержится ответ на ряд вопросов, касающихся условий включения во внутреннее право международных договоров и обязательств и в более общем плане – о значении во французском праве договоров и норм международного публичного права.
Институт контроля конституционности международных обязательств вызывает во французской доктрине немало споров как о самом принципе, так и о его значении. В данной работе мы не можем рассматривать эти проблемы и, отсылая читателя к соответствующим работам специалистов по международному публичному праву, ограничимся лишь кратким изложением основных позиций.
Прежде всего, спорным представляется сам принцип подобного контроля сторонникам превосходства международного права над внутренним правом. «Понятие неконституционного договора, – пишет известный французский теоретик права проф. III. Руссо, – это нонсенс сам по себе в правовой системе, основанной на преимуществе международного права, так как оно ведет к оценке значимости конвенционного права по отношению к норме, иерархически низшей, которая, даже будучи конституционной, остается нормой внутреннего порядка, т.е. подчиненной. И в этой области Конституция должна приспосабливаться к договору, а не договор соответствовать ей» .
На противоположной позиции стоит один из крупнейших специалистов по теории государства – Ж. Донедье де Вабр, который, разбирая проблему взаимоотношений между международным и внутренним правом, писал еще применительно к Конституции IV Республики, что «международное право является составной частью внутреннего права лишь в силу конституционных положений внутреннего права: оно, таким образом, не выступает как внутреннее право в силу своей собственной сущности» .
Третья группа авторов пытается примирить столь противоположные позиции. Так, Д. Рюзие полагает, что «ст. 54 Конституции закрепляет лишь формальное превосходство Конституции над международными обязательствами, так как материально именно международное обязательство превосходит Конституцию, потому что ее текст должен быть приведен в соответствие с содержанием обязательства» .
Сам же Конституционный совет склонился скорее к последней точке зрения и допустил, что соответствие Конституции международного договора может быть оспорено не только на основании ст. 54, которая предполагает изменение Конституции, но и на основании ст. 61, позволяющей оспорить конституционность закона, разрешающего ратификацию, т.е. допустил в последнем случае рассмотрение как закона, так и самого договора (это вытекает из решения № 76–71 DC от 20 декабря 1976 г., о котором пойдет речь ниже).
Спорный сам по себе принцип контроля конституционности международных договоров весьма нелегко и претворить в жизнь. И если из ст. 54 Конституции вытекает, что некоторые договоры могут противоречить Конституции, никаких критериев этих противоречий Конституция не дает. И здесь юриспруденция Конституционного совета может сыграть решающую роль.
В целом контроль конституционности международных обязательств существенно отличается от контроля конституционности законов. Прежде всего, он был задуман не с целью ограничить права парламента, как это очевидно в случае с внутренними законами, а с целью сдержать наднационалистические устремления сторонников европейской федерации, которых опасались и главный автор Конституции М. Дебре, и ее духовный отец Ш. де Голль. Поэтому сам смысл этого контроля исторически рассматривается французскими авторами как националистический рефлекс отцов Конституции, направленный против Европейского сообщества .
Контроль конституционности международных обязательств, установленный в 1958 г., не предполагает, что каждый подписанный от имени Франции текст должен непременно соответствовать ее Конституции. Он лишь усложняет процедуру ратификации международного договора, противоречащего Конституции, требуя предварить эту ратификацию изменением Конституции, т. е. вынести этот вопрос на референдум или на конгресс парламента. Решение Конституционного совета о неконституционности международного обязательства затрагивает, таким образом, не само обязательство, которое остается в силе, но лишь процедуру его ратификации.
Если же международное обязательство, подписанное от имени Франции, хотя и противоречит Конституции, но было, тем не менее, ратифицировано и опубликовано (никто из имеющих на это право не обратился в Конституционный совет, а он не может выступить по своей инициативе), оно уже не может быть никем оспорено, так как подобный договор рассматривается, согласно ст. 53 Конституции, как имеющий силу, превышающую силу внутреннего закона, даже конституционного. Здесь, пожалуй, наиболее заметно различие с правовым режимом внутреннего закона, который может и после промульгирования быть «деклассирован» Советом в случае его неконституционности.
Процедура контроля
Контроль конституционности международных обязательств проводится в период между их подписанием и началом их применения. Это означает, что обращение в Конституционный совет приемлемо лишь до ратификации, ибо Совет выступает на стадии законодательной, когда парламент разрешает специальным законом эту ратификацию. И именно по поводу этого законодательного разрешения возможно обращение в Совет на основе процедуры ст. 61 Конституции.
В то же время обращение к Совету может иметь место и до парламентского обсуждения вопроса и даже до внесения в парламент проекта закона о разрешении ратификации. В этом случае применяется процедура, установленная ст. 54 Конституции. Правом обращения в Совет в этой процедуре не пользуются депутаты и сенаторы, так как конституционный закон от 29 октября 1974 г. разрешил им обращение лишь согласно процедуре ст. 61 Конституции.
За почти 30 лет Конституционный совет три раза рассматривал обращения о неконституционности международных обязательств и принял решения: 19 июня 1970 г. о бюджетных положениях европейских договоров (внесено премьер-министром), 30 декабря 1976 г. о выборах Ассамблеи Европейских сообществ (внесено президентом Республики) и 22 мая 1985 г. о дополнительном протоколе к Конституции о правах человека в связи с отменой смертной казни (внесено президентом Республики) . Во всех случаях Совет постановил, что в указанных международных обязательствах не содержатся положения, противоречащие Конституции.
Никакие сроки для обращения в Совет, согласно процедуре ст. 54, не установлены, и оно возможно в любое время между днем подписания международного обязательства и днем окончательного голосования закона о разрешении ратификации.
Обсуждение проводится на основе письменных документов. Совет немедленно уведомляет в случае обращения к нему по вопросу о конституционности международного обязательства президента Республики, премьер-министра и председателей палат. Это позволяет всем заинтересованным сторонам направить в Совет свои письменные соображения по данному вопросу.
Совет не связан никакими сроками в случае обсуждения согласно процедуре ст. 54, однако на практике применяется то же правило, что и при процедуре ст. 61, т. е. Совет высказывается в течение одного месяца, если правительство не указало на срочность .
Второй возможной формой обращения в Конституционный совет по вопросу о конституционности международных обязательств является процедура, установленная ст. 61 Конституции, т. е. общая процедура проверки конституционности закона.
Закон, разрешающий ратификацию международного договора или соглашения, может быть передан в Совет не только четырьмя властями, которые могут использовать процедуру ст. 54 Конституции, но также и 60 депутатами или 60 сенаторами. Например, именно по обращению последних Конституционный совет принял 24 апреля 1978 г. решение в связи с текстом о Международном валютном фонде.
В случае использования в данной области процедуры ст. 61 Конституции применяются, естественно, все ее обычные нормы, т.е. сроки обращения, рассмотрения и продления срока промульгирования .
Наконец, имеется и еще одна гипотетическая возможность вмешательства Конституционного совета в контроль над конституционностью международных обязательств Франции. Ст. 11 Конституции позволяет президенту Республики вынести на референдум «законопроект… разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов».
Поскольку речь идет лишь о не противоречащем Конституции договоре, можно логически заключить, что текст, противоречащий ей, не может быть поставлен на референдум и Конституционный совет, который «следит за правильностью операций референдума», вправе воспротивиться такому референдуму.
Однако на практике Совет отказался от такого толкования и даже не поднял вопрос о конституционности, когда президент Ж. Помпиду поставил на референдум 23 апреля 1972 г., согласно ст. 11, вопрос о разрешении ратификации договора о вхождении Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии в Европейское сообщество. Хотя очевидно, что, считая референдум противоречащим Конституции, Совет, на который возложены наблюдение за ходом голосования и провозглашение результатов, может отказаться делать это, и подобная «забастовка» просто парализует инициативу главы государства.
Совет мог бы даже в случае обращения к нему, согласно процедуре ст. 61 Конституции, объявить не соответствующим Конституции референдарный закон, разрешающий ратификацию международного договора, противоречащего Конституции, и таким образом воспротивиться его промульгированию. Но, как мы уже отмечали, Конституционный совет в принципе отверг такое толкование и в решении от 6 ноября 1962 г. объявил себя некомпетентным рассматривать закон, принятый путем референдума.
Толкование понятия обязательств, подлежащих контролю
На практике одним из первых вопросов, с которым столкнулся Конституционный совет, стало выявление того, что является международным договором, международным обязательством и международной конвенцией, подлежащими его контролю.
Впервые проблема встала, когда 3 декабря 1976 г. президент Республики обратился в Совет с запросом, содержит ли решение Совета Министров Европейского сообщества от 20 сентября 1976 г. о выборах Европейского парламента прямым всеобщим голосованием положения, противоречащие Конституции Франции. Один из самых компетентных специалистов по интересующей нас проблеме – проф. Л. Филип – утверждал в связи с этим обращением, что решение от 20 сентября 1976 г. не входит в категорию международных обязательств, подлежащих ратификации или одобрению, так как речь идет лишь о простой мере по исполнению международного договора, уже введенного во внутренний правопорядок .
Однако Конституционный совет признал себя компетентным рассматривать этот вопрос, отметив в одной из мотивировок последовавшего решения, что речь идет о «международном обязательстве, переданном Совету». Решение Совета Министров Сообщества от 20 сентября 1976 г. было принято представителями государств-членов и налагало на них взаимные обязательства. А ратификация его может быть разрешена лишь законом, так как ст. 53 Конституции относит к таким текстам договоры, касающиеся международных организаций.
В то же время в другом казусе Конституционный совет не признал «международным обязательством» резолюцию от 5 декабря 1978 г. Европейского совета о европейской денежной системе . В своем решении он счел ее «декларацией политического характера», которая не подпадает под ст. 52–53 Конституции и не является договором, имеющим юридические последствия.
Требовало интерпретации также и другое положение ст. 53 Конституции, а именно, что является «договором, изменяющим законоположения». В Конституции 1946 г. аналогичное положение было сформулировано в ст. 27 как договоры, «изменяющие внутренние французские законы». Но проведенное в Конституции 1958 г. различие между областями закона и регламента ставит вопрос о толковании ст. 53. Следует ли понимать ее как требование вмешательства парламента в областях, где уже имеется закон, или как требование разрешения законодателя в случаях, когда международный договор или его часть регулируют область, которая объявлена законодательной ст. 34 Конституции. Конституционный совет в решении № 78–39 DC от 19 июня 1970 г. склонился ко второму толкованию и прямо указал, что рассматриваемый текст (о финансах Европейского сообщества) относится «к области законодательного характера, которая определена ст. 34 Конституции».
Конституция 1958 г. различает международные договоры, которые подлежат ратификации президентом Республики, и международные соглашения, не подлежащие ратификации (ст. 52). В то же время ратификация ряда важнейших договоров может быть осуществлена главой государства лишь после того, как будет принят (парламентом или путем референдума) специальный закон, разрешающий эту ратификацию. И ст. 53 Конституции ограничительно перечисляет семь групп таких текстов, подлежащих ратификации или одобрению только на основании закона:
1) мирные договоры;
2) торговые договоры;
3) договоры или соглашения, относящиеся к международной организации;
4) договоры, налагающие обязательство на финансы государства;
5) договоры, изменяющие законоположение;
6) договоры, относящиеся к статусу личности;
7) договоры об уступке, обмене или присоединении территории .
В компетенцию Конституционного совета, безусловно, входит контроль за процедурой ратификации всех без исключения перечисленных в ст. 53 Конституции текстов. На практике Совет рассматривал эти вопросы, исходя из их предмета (т. е. области, к которой они относятся), а не из наличия изменяемого ими внутреннего нормативного текста (независимо от его характера – законодательного или регламентарного) или даже его отсутствия. Именно поэтому во всех трех прецедентах Конституционный совет выступил: в 1970 г., потому что акт затрагивал финансы государства, в 1976 г., потому что речь шла о международной организации, и в 1985 г., потому что вопрос о смертной казни, несомненно, затрагивает статус личности.
Поэтому, толкуя употребленный в ст. 54 Конституции термин «международное обязательство», можно считать, что из практики Конституционного совета вытекает, что в качестве такового рассматривается и может быть передан на рассмотрение Совета любой международный акт, ратификация или одобрение которого подчинено законодательному разрешению (данному парламентом или референдумом).
Редакция ст. 52–54 Конституции, казалось бы, исключает из компетенции Конституционного совета договоры и соглашения, ратификация которых президентом Республики не нуждается в предварительном законодательном разрешении. Проф. Ф. Люшер полагает, однако, что Конституционный совет компетентен рассматривать и не подлежащий законодательному разрешению текст, если он противоречит Конституции и, таким образом, предполагает ее изменение .
Вместе с тем в международной юридической технике имеются и международные акты иные, чем договоры и соглашения, о которых идет речь в ст. 53 и 54 Конституции, но которые также подлежат ратификации с разрешения законодателя, например международные конвенции. А законодательное вмешательство связано с юрисдикционным вмешательством, т. е. можно предположить компетенцию Конституционного совета и в этом случае.
Многие международные организации уже в силу своих уставов располагают нормативной властью. А в некоторых случаях специально предусмотрено, что решения руководящих органов международных организаций подлежат ратификации государством-членом согласно их конституционным нормам. Такова, например, практика конвенций Международной организации труда. Во Франции такие акты ратифицирует президент Республики, но ему требуется ратификация парламента в областях, перечисленных в ст. 53 Конституции.
Когда в 70-е годы речь пошла о решениях Совета Европейского сообщества, активным участником которого после ухода де Голля стала Франция, конкретно встал вопрос, являются ли эти акты обязательствами, подпадающими под контроль Конституционного совета. Ст. 201 Римского договора предусматривает, что Совет Министров Сообщества может путем единогласного решения одобрить положения, которые он рекомендует принять всем государствам-членам соответственно их конституционным нормам. Решения эти не являются ни договором, ни соглашением. Большинство французских авторов пришли к выводу, что эти тексты не входят в круг, установленный ст. 53 Конституции.
Однако формула принятия «соответственно конституционным нормам» во Франции может толковаться только как ратификация президентом Республики. Ведь лишь глава государства имеет право ратифицировать международно-правовые акты, и разрешение ему (если оно требуется) может дать только парламент. Сам Конституционный совет в решениях от 19 июня 1970 г. и от 30 декабря 1976 г. признал себя компетентным рассматривать решения Европейского сообщества, принятые согласно ст. 138 и 201 Римского договора.
Имеются, однако, и акты международных организаций, которые принимаются их руководящими органами на основе уставных положений и действуют без какого-либо утверждения со стороны государств-членов. Может ли быть поставлен вопрос о соответствии такого акта Конституции страны? Эта проблема встала перед Конституционным советом в 1977 г., когда речь шла о регламентарных актах Европейского сообщества по вопросам сельского хозяйства, и в 1978 г. в связи с законом, разрешающим увеличение доли Франции в Международном валютном фонде. В Конституционный совет поступили обращения в связи с названными актами, и Совет отклонил их. В обоих случаях он отказался контролировать конституционность договора, который уже вошел во внутренний правопорядок, а, согласно ст. 55 Конституции, одобренные договоры имеют силу, превышающую силу внутренних законов .
Оценивая конституционность договоров, сопоставляя их с внутренними законами, Конституционный совет в то же время отказывается от противоположного действия, т. е. от оценки или сопоставления внутренних законов с международными договорами.
На самом деле, Совет решительно отказался включить договоры в защищаемый им «конституционный блок» и допускает, таким образом, возможность нарушения внутренним законом международного договора. Конкретно этот казус возник при обсуждении в Конституционном совете закона об абортах, который протестующие сочли противоречащим международному договору (Европейской конвенции о правах человека). В решении № 74–54 DC от 15 января 1975 г. Совет объявил, что «закон, противоречащий международному договору, не обязательно является противоречащим Конституции».
В этой позиции Совет исходил из того, что его решения, принятые в рамках контроля конституционности законов, носят абсолютный и окончательный характер, тогда как превосходство международных договоров над законами, установленное ст. 55 Конституции, носит относительный и случайный характер. Ведь это превосходство, с одной стороны, ограничено областью применения договора и, с другой – подчинено условию взаимности, осуществление которого может варьироваться в зависимости от позиции государств, подписавших договор, и от момента оценки этого условия.
Подобная позиция Конституционного судьи не встретила единодушной поддержки в доктрине , а в судебной практике (Кассационного суда) принимались и противоположные решения, т.е. применялся международный договор при наличии принятого позднее внутреннего закона.
Аргумент о различии областей применения международного договора и закона может привести лишь к мысли об ограничении числа конфликтов между договором и законом. Они ведь возможны лишь в совпадающей области, т. е. когда договор и закон имеют дело с одними и теми же субъектами права и по-разному решают одну и ту же проблему.
Что же касается случайного характера иерархии норм, который обусловлен взаимностью, предусмотренной в ст. 55 Конституции, то он относится не ко всем договорам. Например, взаимность на стадии применения не требуется целым рядом международных конвенций, в частности такими важнейшими из них, как Европейская конвенция по правам человека, да и всеми другими текстами о правах человека, конвенциями Международной организации труда и др. «Абсолютный» же характер решений Конституционного совета не мешает тому, что законодательные положения, например отвергнутые им, войдут во внутреннее право позднее, когда прекратит свое действие международный договор.
Однако в своей последующей практике Конституционный совет сохранил свою первоначальную позицию. Одно из объяснений этого состоит в многочисленности конвенций, подписанных Францией (около 4,5 тыс.), которым трудно дать единообразную интерпретацию. Однако более вероятно предположение о том, что их толкование, данное Конституционным советом, может просто не совпасть с позицией Европейского Совета и Европейского суда по правам человека, и авторитет до сих пор незыблемых решений французского конституционного судьи может пострадать.
Отметим вместе с тем, что и подчинение оценки конституционности внутреннего закона его соответствию международному договору может привести к парадоксальной ситуации в случае, если договор, входящий в круг объектов ст. 55 Конституции, т. е. имеющий большую силу, чем внутренний закон, окажется всего лишь обязательством, взятым правительством без какого-либо участия законодательной власти.
В толковании ст. 55 Конституции Совет выступал и с санкциями, в случае ее прямого нарушения законом, т. е. исключал противоречащие ей положения. Так, рассматривая по обращению депутатов закон об условиях въезда и проживания во Франции иностранцев, Конституционный совет в решении № 86–216 DC от 3 сентября 1986 г. признал противоречащими ст. 55 Конституции положения о том, что при въезде во Францию каждый иностранец должен доказать наличие у него соответствующих средств существования, согласно «должным образом ратифицированным и не денонсированным» международным конвенциям. Возражение Совета вызвало то, что речь в законе шла лишь о «ратифицированных» конвенциях, тогда как ст. 55 говорит и об «одобренных» (т. е. не подлежащих ратификации), и что неисполнение договора может вытекать лишь из его денонсации, тогда как в ст. 55 речь идет и о другой гипотезе – неисполнении его другой стороной.
Таким образом, контролируя конституционность международных обязательств, Совет включает в защищаемый им «конституционный блок» те же нормативные акты, что и при использовании процедуры, установленной ст. 61 Конституции, т. е. при проверке конституционности законов.
В практике Совета возникла трудность в связи с тем, что при подготовке Конституции 1958 г. из ее проекта исчезло упоминавшееся требование изменения органического закона, если международное обязательство противоречит ему. Отцы Конституции не предполагали, что международный договор может прийти в противоречие с органическим законом, издание которого возможно лишь в очень ограниченной области. Однако именно это и произошло, когда в 1976 г. в Конституционный совет поступил на рассмотрение акт Европейского сообщества, устанавливающий несовместимость мандата депутата Европейской Ассамблеи с национальными министерскими функциями. В решении Совета № 76–71 DC от 30 декабря 1976 г. отмечается, что речь идет о выборах членов Ассамблеи, которая не входит в круг французских государственных учреждений и не участвует в выражении национального суверенитета, и потому соответствие Конституции международного обязательства, переданного Совету, не может быть рассмотрено в свете ст. 23 и 24 Конституции, которые к этому вопросу не относятся .
Подобный ответ был бы логично дан и в случае, если бы речь шла о несовместимости парламентских мандатов Сообщества и государств-членов, а правила несовместимости, согласно ст. 25 Конституции, устанавливаются во Франции Органическим законом. Из этого решения Конституционного совета очевидно вытекает, что, по его мнению, акт Европейского сообщества может запретить члену французского правительства (или парламента) заседать в Европейской Ассамблее. Но лишь французская Конституция (и французский органический закон) может запретить европейскому парламентарию заседать во французском правительстве или парламенте.
Отметим, что при рассмотрении соответствия международных обязательств Конституции Совет включает в «конституционный блок» и Преамбулу Конституции 1946 г., где, в частности, указывается, что «Французская Республика, верная своим традициям, придерживается норм международного публичного права». В решении от 30 декабря 1976 г. конституционный судья напомнил, что этим принципом обязан руководствоваться законодатель и соответственно парламент не может разрешить ратификацию международного договора, противоречащего международному праву. Отсюда следует, что и сам Конституционный совет в рамках процедуры ст. 54 Конституции может и должен рассмотреть вопрос о соответствии международного обязательства Франции международному публичному праву.
Конституционный совет отказался, как мы уже писали, рассматривать вопрос о соответствии закона международному договору, но он контролирует соответствие международных обязательств Франции подписанным ею договорам. Так, в том же решении от 30 декабря 1976 г. Совет констатировал, что переданный на его рассмотрение акт «не содержит никаких положений, имеющих целью изменить компетенцию и полномочия, ограничительно предоставленные в тексте договора Европейским сообществам и их Ассамблее, государствами-членами». Можно заключить из этого решения, что если бы рассматриваемый акт (решение Совета Министров Сообщества о выборах Ассамблеи путем прямого всеобщего голосования) шел дальше договора, Конституционный совет мог бы объявить его противоречащим Конституции.
В своей практике Конституционный совет уделил немалое внимание проблемам взаимоотношений Франции с Европейским сообществом и их эволюции. Следует учитывать, однако, что принятые в 70-е годы решения Совета готовились и голосовались его членами, большинство из которых были назначены президентами Республики и председателями Национального собрания, весьма преданными голлистской концепции национальной независимости, и их известная субъективность в этом вопросе отмечалась французскими исследователями.
Заключая наш краткий очерк о контроле конституционности международных обязательств Франции, отметим, что эта проблематика, безусловно, не являлась доминирующей в деятельности Конституционного совета, а принятые Советом решения восприняты многими представителями французской доктрины с известной неудовлетворенностью. Принципиальные позиции конституционного судьи в этих вопросах не всегда четки, а решения не всегда получали понимание и поддержку.
Этому немало способствует и неясность самих конституционных текстов, допускающих различное, подчас противоположное толкование. Достаточно указать на уже проанализированные нами ст. 54 и 55 Конституции 1958 г. или абз. 14 и 15 Преамбулы Конституции 1946 г., чтобы убедиться в этом.
Если исходить из превосходства международного правопорядка, господствующее место должно быть, естественно, предоставлено международному праву. Но противоположная позиция с акцентом на национальный суверенитет приводит к предоставлению последнего слова внутреннему праву и его нормам. И французский конституционный судья подчас представал в вопросах контроля конституционности международных обязательств и в оценке взаимоотношений внутреннего и международного права скорее колеблющимся между двумя этими противоположными концепциями роли и места внутреннего и международного правового акта.

Конституционный совет Франции

Рубрики

Последние поступления

Ссылки

Конституционный совет Франции

Рубрики

Последние поступления

Страны

Ссылки