Каталония 2017

Постановление 3 КС Испании от 15.12.2016

Опубликовано 18 октября 2018 · Обновлено 5 июля 2021

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА 215/2016 от 15 декабря 2016 года
Пленарное заседание Конституционного Суда в составе: Председателя г-на Франциско Переса де лос Кобос Орихуэля и членов Конституционного Суда г-жи Аделы Асуа Батаррита, г-жи Энкарнасьон Рока Триас, г-на Андреса Оллеро Тассара, г-на Фернандо Вальдеса Даль-Ре, г-на Хуана Хосе Гонсалеса Риваса, г-на Сантьяго Мартинеса-Вареса Гарсии, г-на Хуана Антонио Ксиол Риоса, г-на Педро Гонсалеса-Тревиджано Санчеса и г-на Антонио Нарваеса Родригеса, вынесло
ОТ ИМЕНИ КОРОЛЯ
следующее
РЕШЕНИЕ
По иску о неконституционности номер 7466-2015, поданному Правительством Каталонии Generalitat, в лице законного защитника г-на Ксавье Кастрилло Гутьерреса, г-жи Росеры Ревиллы Ариет и г-на Рамона Риу Фортуни, адвокатов каталонского Generalitat, против Органического закона 15/2015, от 16 октября, о внесении изменений в Органический закон 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда об исполнении решений Конституционного Суда для гарантирования верховенства закона. Адвокат Парламента, г-жа Палома Мартинес Санта Мария, выступила стороной настоящего разбирательства и представила свои состязательные бумаги от имени Конгресса депутатов, а Генеральный прокурор сделал то же самое от имени Правительства. Докладчиком выступил г-дин Педро Гонсалеса-Тревиджано Санчес и зачитал решение Суда.
I. Предпосылки
1. Представив заявление в Главный Реестр настоящего Суда 30 декабря 2015 г., адвокаты каталонского Generalitat, действующие от имени и в интересах своего Правительства, подали ходатайство о неконституционности Органического закона 15/2015, от 16 октября, о внесении изменений в Органический закон 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда об исполнении решений Конституционного Суда для гарантирования верховенства закона.
2. Правовые основания ходатайства в кратком изложении следующие:
A) Органический закон Конституционного Суда (на испанском, Ley Organica del Tribunal Constitucional, далее — LOTC) относится к законам, предмет и содержание которых определяются самой Конституцией, несмотря на то, что некоторые статьи Главы IX ссылаются на последующие уточнения и толкования, как в случае со Ст. 165 Конституции Испании (на испанском, Constitución Espanola, далее — CE). Однако очевидно, что свобода законодательного органа не абсолютна, поскольку она регулируется и ограничена положениями Главы IX CE и Ст. 53.2, 95 и 163 CE, и другими статьями Конституции, в целом. Конституционный Суд в Постановлениях (на испанском, Sentencias Tribunal Constitucional, далее — SSTC, STC для единственного числа) 66/1985, от 23 мая (Основание [на испанском, Fundamento Juridico, далее — FJ] 4) и 49/2008, от 9 апреля (FJ 3), о пределах свободы формулировок и законодателе органических законов, а также проверке конституционности собственного Органического закона и последующих реформ. В частности, относительно последнего пункта Суд определил, что такая проверка должна быть строго ограничена оценкой конституционности, а не временным охватом, т.к. должна проводиться в отношении текста обжалуемого документа, который противоречит Конституции, согласно положениям Главы IX CE (STC 49/2008, FJ 4).
Приняв Органический закон 15/2015, законодатель изменил LOTC, который, несмотря на то, что были затронуты только четыре статьи, очень важен с точки зрения качества, поскольку он наделяет Суд определенными правами, которые выходят за рамки положений Конституции, регулирующих и определяющих его полномочия. Кроме того, некоторые из этих частей не имеют точной и полной регламентации в части минимальных инструментов, предоставленных Суду, и определенных базовых вопросов, опирающихся на неопределенные концепции, которые предоставляют ему дискреционные полномочия, несовместимые с правовой определенностью и предсказуемостью юрисдикционных действий Суда.
После отсылки на измененные статьи обжалуемого Закона и воспроизведения выдержки из его преамбулы в ходатайстве указывается, что качество или своевременность изменений не будут ставиться под сомнение, также как не будет устанавливаться тот факт, что Конституционный Суд использовал изменения, чтобы избежать политического обременения Правительства и Сената и, в конечном счете, использовать исключительные инструменты, предусмотренные в Ст. 155 CE. Прежде всего, весь Закон обжалуется на том основании, что его рассмотрение осуществлялось в ходе парламентской процедуры, не соответствующей Регламенту Конгресса депутатов (на испанском, Reglamento del Congreso de los Diputados, далее — RCD). Порядок рассмотрения настоящего Закона поставил под сомнение процесс принятия решений Парламента и существенно ограничил фундаментальное право его членов на выполнение задач в силу занимаемой должности. Во-вторых, некоторые положения обжалуются на основании самой природы предусмотренных этими положениями мер, которые делают их неконституционным, или на основании того, что предоставленные полномочия не определены.
Конституция, в отличие от исполнения судебных решений обычных судов (Ст. 117.3 CE), не содержит ни одной отсылки на исполнение решений Конституционного Суда; Ст. 164 гласит лишь, что любые решения, которые не просто объективно поддерживают какое-либо право, будут иметь силу erga omnes. Ее различные положения определяют очень ограниченные полномочия Конституционного Суда принимать, самостоятельно и без содействия судов и трибуналов, распоряжения об исполнении его решений. Скорее, Органический закон 15/2015 уполномочивает Суд приводить в исполнение свои решения, наделяя его полномочиями, которые не просто аналогичны, а даже превышают полномочия, предоставленные Судебной власти.
В отношении юрисдикционной задачи, закрепленной Конституцией (Ст. 161), и содержания Ст. 164.1 CE и Ст. 40.2, 87.1 и 92 LOTC, Суд пришел к выводу, что его решения обязательны, и что он может принимать необходимые меры для приведения их в исполнение (STC 25/2015, от 19 февраля, FJ 7; Приказы Конституционного Суда [на испанском, Autos del Tribunal Constitucional, далее — AATC, в единственном числе ATC] 107/2009, от 24 марта, FFJJ 2 и 4; и 157/2014, от 28 мая, FJ 2). В свою очередь, оригинальная формулировка LOTC включала некоторые положения о возможности Суда принимать меры, направленные приведение в исполнение своих решений, об обязанностях всех государственных органов выполнять решения Суда (Ст. 87.1 LOTC), возможности запрашивать правовое содействие судов и трибуналов и их обязанности оказывать такое содействие в срочном порядке (Ст. 87.2 LOTC), а также положения о праве Суда определять в своих постановлениях и решениях или последующих актах лиц, ответственных за приведение в исполнение этих решений и, в соответствующих случаях, урегулировать инциденты, связанные с неисполнением решений (Ст. 92 LOTC). Эти положения подкреплены признанием права Суда объявлять недействительность любых решений, нарушающих решения, принятые в рамках его юрисдикции при их исполнении, после заслушивания Прокуратуры и органа, принявшего решения (Ст. 91, параграф 2, Органический закон 6/2007, от 24 мая).
Новая формулировка, закрепленная Органическим законом 15/2015 к Ст. 92.1 LOTC, коренным образом меняет прежнюю ситуацию и устанавливает новую обязанность для Суда: обеспечивать эффективное исполнение своих решений. Соответственно, Суд должен контролировать исполнение собственных решений и, в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения, он должен принять необходимые меры для обеспечения их эффективного исполнения в отношении гражданина, организации или государственного органа. Тем не менее, несмотря на то, что установленное в Конституции общее обязательство выполнять все решения Конституционного Суда и его юрисдикционный статус, также как упомянутые статьи LOTC, указывают на то, что Суд уполномочен приводить в исполнение свои решения, необходимо признать, что это полномочие обязательно должно быть скорректировано с учетом предмета каждого рассматриваемого иска, в отношении которого приняты решения. Следовательно, для определения объема полномочий Суда в отношении исполнения его решений, следует оценить характер и предмет иска, в отношении которого они были приняты.
B) Адвокаты Правительства Generalitat, в качестве первого основания неконституционности Органического закона 15/2015, указали на то, что примененная парламентская процедура — прямая сокращенная процедура [“lectura mica”]— нарушила Ст. 150 RCD и фундаментальные права, принадлежащие всем депутатам согласно положениям Ст. 23 CE.
Пленарное заседание Конгресса депутатов согласилось использовать прямую сокращенную процедуру для проекта, представленного Парламентской группой Народной партии, и принял решение согласно положениям Ст. 93 и 125.5 RCD о его рассмотрении в срочном порядке; как результат, обычное время рассмотрения в Конгрессе было уменьшено вдвое (Ст. 93 и 94 RCD), и был предусмотрен максимальный срок двадцати дней для рассмотрения Сенатом законопроекта (Ст. 90.3 CE). Таким образом, в этом случае срочный характер вопроса, заявленный Конгрессом депутатов, был использован для применения сокращенной процедуры, вместо обычной законодательной процедуры, в результате чего и без того укороченные сроки были уменьшены еще вдвое.
Прямая сокращенная процедура, предусмотренная в Ст. 150 RCD, подходит только для очень коротких законов, которые можно рассмотреть целиком и не нужно разбивать для внесения поправок по частям, либо для законов, которые могут быть рассмотрены в рамках такой процедуры в силу простоты их положений, или в силу того, что их формулировки и включение в закон толкуются целиком.
Строгая формулировка требования, предусмотренного в Ст. 150 RCD —“если этого требует характер законопроекта”— должна исключать использование сокращенной процедуры для законов, имеющих конституционное значение, в силу того, что они затрагивают фундаментальные права или конституционные ценности, либо структуру, полномочия и порядок взаимодействия конституционных органов. В свою очередь, требование о “простоте формулировки” должно исключать использование этой процедуры для законопроектов, которые не относятся к коротким законопроектам или которые подлежат различным парламентским обсуждениям, в ходе которых, скорее всего, будут предложены альтернативы некоторым положениям, а не решение о принятии или отклонении закона целиком, что соответственно требует более детального обсуждения или высокого уровня парламентского участия.
Адвокаты Generalitat подтверждают, что толкование Ст. 150 RCD привело к тому, что в парламентской практике в некоторых случаях допускалось применение сокращенной процедуры для “непростых” законов, при условии, что наличие консенсуса большинства относительно содержания закона с самого начала процесса принятия закона между парламентскими группами, представленными в Конгрессе, позволяет предположить, что в ходе процесса принятия будет предложено только несколько изменений. Тем не менее, по законопроекту, принятому как Органический закон 15/2015, такого консенсуса не было, поскольку только одна парламентская группа предложила, рассматривала и обсуждала предложение, а остальные группы обжаловали его.
После приведения выдержки из прецедентной базы Суда относительно права участвовать в законодательных процедурах в рамках исполнения своих задач в силу занимаемой должности (SSTC 103/2008, от 11 сентября, FJ 5; 238/2012, от 13 декабря, FJ 4; и ATC 118/199, от 10 мая, FJ 2), в иске утверждается, что изменения, введенные Органическим законом 15/2015, серьезно изменили функции Конституционного Суда. Эти изменения могут иметь различные последствия для выполнения его юрисдикционной задачи и отношений с другими государственными органами. Кроме того, беспрецедентный характер некоторых мер не просто не позволяет применить сокращенное парламентское рассмотрение и обсуждение, но и требует применения такой формы процесса принятия, которая будет предусматривать самое разнообразное участия на основе консенсуса, которое соответственно исключает использование сокращенной процедуры. Несмотря на то, что текст закона короткий, его характеристики можно обсудить и частично изменить различными способами. На самом деле, разные парламентские группы представили много поправок не только к закону целиком, но и к некоторым его статьям, которые затем обсуждались в ходе одного обсуждения на Пленарном заседании Конгресса, в спешке, путанице и неразберихе, что отражено в Протоколе дневных заседаний. В такой ситуации нарушение права депутатов участвовать в рассмотрении этого законопроекта, которое было ограничено отсутствием длительных обсуждений в Редакционном комитете и комиссии, усугубилось более короткими сроками, вытекающими из сокращенной процедуры.
Конечно, в этом случае особое значение законодательной или даже конституционной реформы не было помехой для ее обсуждения в рамках сокращенной процедуры (ATC 9/2012, от 13 января; и STC 238/2010). Однако эти случаи связаны с разными правовыми текстами, рассмотрение которых проводилось в совершенно иных условиях, чем этот законопроект, и которые имели широкую поддержку разных парламентских групп, поэтому принятые решения не применимы в данном случае.
Кроме того, рассмотрение законопроекта в рамках сокращенной процедуры вступает в противоречие с его собственным непосредственным прецедентом, который состоит в том, что сам Парламент рассматривал в ходе обычной процедуры законодательную инициативу, одобренную как Органический закон 12/2015, от 22 сентября, о внесении изменений в Органический закон 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда, о принятии предварительного решения о неконституционности законопроектов в отношении органических законов о содержании или изменении уставов автономии. Безусловно, эта инициатива имела меньшее значение, чем текущая реформа LOTC, поскольку предыдущая инициатива вносила изменения только в две статьи LOTC и лишь вернула с некоторыми изменениями и с гораздо меньшим охватом одну из процедур, предусмотренную оригинальным LOTC, который оставался в силе до тех пор, пока его действие не было приостановлено Органическим законом 4/1985, от 7 июня. Кроме того, в этом случае в отличие от рассматриваемой ситуации был обнародован отчет Государственного Совета, в котором был представлен очень полезный анализ парламентских обсуждений.
Таким образом, несоблюдение требований, предусмотренных Ст. 150 RCD в отношении сокращенной процедуры, делает рассмотрение законопроекта в таком порядке формально не соответствующим Конституции на основании нарушения фундаментальных прав, закрепленных и гарантированных Ст. 23 CE для всех депутатов.
C) Первым фактическим основанием неконституционности является Ст. 1.3 Органического закона 15/2015, которая изменила формулировку Ст. 92.4. a) LOTC, наделив Конституционный Суд полномочиями налагать принудительные штрафы от трех тысяч до 30,000 € на органы, должностных лиц или граждан, не выполнившие его решения. Эта статья, по мнению адвокатов Generalitat, нарушает принципы правовой определенности (Ст. 9.3) и законности (Ст. 25), а также Ст. 165 CE, но не определяет какие-либо критерии для определения размера принудительных санкций и сроков, в течение которых они могут быть применены.
i) Размер штрафов, предусмотренных в Ст. 92.1 a) LOTC, отражает значительное увеличение по сравнению со штрафами, предусмотренными в Органическом законе 6/2007, от 24 мая — с 600 до 3,000 €— при этом изменения имели не только количественный, но и качественный характер, поскольку штрафы стали мерой наказания; размер штрафов определенно не увязан с платежеспособностью лиц, в отношении которых могут быть наложены штрафы, и совершенно не связан с оплатой предыдущих штрафов.
Размеры штрафов значительно превышают штраф, предусмотренный в Ст. 48.7 a) Закона об административной юрисдикции [на испанском, Ley de la Юрисдикции Contencioso-administrativa, далее — LJCA] — от 300 до 1,200 €—, который может быть наложен на орган или лицо за невыполнение требования Суда передать оспариваемое административное дело, а также принудительные штрафы, предусмотренные в Ст. 112 LJCA — от 150 до 1,500€ —, которые могут быть наложены на органы, должностных лиц или агентов за невыполнение приказов Суда в отношении исполнения постановления Суда. Эта огромная разница между установленными размерами штрафов особенно ощутима, если административные суды и трибуналы и Конституционный Суд налагают штрафы на одни и те же органы или должностных лиц.
Учитывая заработную плату, выплачиваемую работникам органов и должностным лицам за выполнение своих функций, размер штрафа, предусмотренный в Ст. 92.4. a) LOTC, непропорционален и, в случае их применения, будет иметь весьма серьезные последствия для лиц, ответственных за их выплату, и даже может быть разорительным в случае его повторного применения.
ii) Неконституционность обжалуемой статьи заключается не только в чрезмерном и непропорциональном размере штрафов, но и в полном отсутствии критерия для определения размера штрафов и сроков для возможного их повторного применения, которые определяются исключительно по усмотрению Конституционного Суда. Соответственно, законодатель не выполнил свою обязанность определить критерий, которым должен руководствоваться Суд при определении размера штрафа, который должен быть адекватным и пропорциональным обстоятельствам дела, и даты повторного наложения штрафа; в результате, наложение принудительных штрафов не имеет необходимого уровня определенности и предсказуемости.
Наложение этих штрафов не может быть обжаловано или проверено никаким юрисдикционным судом государства. И, наконец, согласно Ст. 93 LOTC ходатайство о пересмотре (на испанском, “recurso de suplica”) может быть подано в Конституционный Суд. Такая несуществующая возможность обжалования штрафа другим юрисдикционным судом требует от законодателя гарантии полноты и нормативной предопределенности этих штрафов путем законодательно закрепленного критерия для определения размера штрафов и сроков повторного их применения. В противном случае, как в случае с обжалуемой статьей, Конституционный Суд получает неограниченные полномочия, и невозможно проверить, действует ли он произвольно или в соответствии с принципом законности.
Законодатель должен был определить параметры и критерии для выбора размера штрафов, такие как, например, уровень участия в нарушении каждой наказанной стороны, большая или меньшая серьезность нарушения, неповиновение подвергаемой санкциям стороны, ее платежеспособность или, в конце концов, срочность или неотложность ситуации, возникшей вследствие нарушения, чтобы гарантировать минимальное равное отношение ко всем сторонам, в отношении которых налагается штраф. Вышеизложенное предусмотрено в Гражданско-процессуальном кодексе (на испанском, Ley de Enjuiciamiento Civil, далее — LEC) для принудительных штрафов (Ст. 591, в отношении Ст. 589 и 711); в LJCA, который определяет сроки возможного повторного наложения принудительных штрафов [Ст. 112 a)]; в Законе об общей административной процедуре, который содержит отсылку на рассматриваемые законы для определения ситуаций, порядка и размера введения и повторного наложения принудительных штрафов (Ст. 103). В этом отношении, когда принудительные штрафы налагает Европейский Суд (Ст. 260.2 Договора о функционировании Европейского союза), Комиссия принимает различные документы, объективизирующие расчет сумм по всеобщим правилам, согласно которым стандартная сумма штрафа вначале умножается на коэффициент серьезности и коэффициент продолжительности, а затем на фиксированный коэффициент, основанный на платежеспособности оштрафованного государства.
iii) Далее в иске утверждается, что принудительные штрафы, предусмотренные в Ст. 92.4 a) LOTC, могут выполнять задачу предупреждения, стимулируя к соблюдению решений и приказов Суда, а также цель наказания, что точно следует из того факта, что нарушение такого решения является действием, не соответствующим Конституции (Ст. 164 CE и 87 LOTC), за которое немедленно налагается штраф. Цель наказания аналогичным образом проявляется в высоком размере и дальнейшем наложении штрафа на наказываемые стороны (оплата штрафа).
Конечно, Конституционный Суд заявил, что принудительные штрафы, одобренные Администрацией, не следует обязательно классифицировать как наказание, поскольку они могут быть независимым и совместимым механизмом, используемым в качестве инструмента обеспечения исполнения обязательств без применения санкций (SSTC 239/1988, от 14 декабря, FF JJ 2 и 3; и 164/1995, 13 ноября, FJ 4). Однако Суд также признал (SSTC 61/1990, от 29 марта; 276/2000, от 26 ноября; 291/2000, от 30 ноября; 132/2000, от 16 мая; 26/2005, от 14 февраля; и 39/2011, от 31 марта), что ни название, юридически закрепленное за мерами, ограничивающими права человека, ни простое желание законодателя освободить меры от карательных характеристик, не достаточны для того, чтобы исключить применение мер, которые ограничивает права, из системы гарантий, предусмотренных Конституцией для полномочий по утверждению наказаний. Необходимо исходить из практической концепции наказания, анализа истинного характера, цели и карательной функции меры, а также рассмотрения того, вводится ли наказание для установления нарушения и личных и необъективных последствий таких мер для сторон, попадающих под наказание (STC 48/2003, 12 марта, FJ 9). В каждом случаев, согласно конституционной прецедентной практике, требуется оценка природы конкретных мер, для которой необходимо рассмотреть функцию, лежащую в основе применения таких мер, с учетом следующих двух аспектов: “(i) если они имеют общий характер, защита прав и интересов членов общества и потенциальная направленность на все население, и (ii) выполняет ли наказание одновременно карательную и сдерживающую функцию” (STC 181/2014, от 6 ноября, FFJJ 5 и 6).
В данном случае не вызывает сомнений, что первое требование было соблюдено, поскольку введение штрафов будет иметь общий эффект для всего населения и всей конституционной системы, т.к. они будут стимулировать исполнение решений Конституционного Суда и, соответственно, будут гарантировать процедурный общественный порядок. При этом второе требование также было бы удовлетворено, поскольку принудительные штрафы, предусмотренные в Ст. 92.4 a) LOTC, имеют карательный компонент, отражающий предварительную негативную оценку нарушения решения Конституционного Суда, в том числе дополнительного нарушения, связанного с невыполнением его требований в установленные сроки. Кроме того, высокий размер штрафов имеет дополнительное воздействие; помимо восстановления законности, он материально формирует штраф, поскольку он приносит дополнительный ущерб, затрагивая активы нарушителя, поэтому юридическое определение этих штрафов обязательно требует существенных и процедурных гарантий, предусмотренных в Ст. 25 и 24.2 CE для применения наказаний.
Соответственно, принудительные штрафы, предусмотренные в Ст. 92.4 a) LOTC, не имеют критерия или параметров для определения их размера, противоречат основным гарантиям, которым должны соответствовать все карательные правила в пользу граждан и государственных органов, нарушая принципы законности применения наказания (Ст. 25 CE) и правовой определенности (Ст. 9.3 CE), а также мандат, предусмотренный в Ст. 165 CE для законодателя органических законов, для регулирования работы Суда, порядка рассмотрения дел и условий возбуждения иска.
D) В качестве второго основания фактической неконституционности адвокаты каталонского Generalitat заявляют, что Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, которая изменила формулировку Ст. 92.4 b) LOTC, нарушает Ст. 25 и 161.1 CE.
i) Отстранение органов или государственных служащих, предусмотренное в обжалуемой статье, является новой и беспрецедентной мерой в LOTC, выходящей за рамки природы и функций Конституционного Суда. Безусловно, она предусматривается в других законах, но в отношении дисциплинарных мер, применимых к должностным лицам, или уголовных мер, применимых к судьям и трибуналам в отношении судов или Генерального совета судебной власти [Ст. 33.2 e), 33.3 c), 39.c), 43 и 56.1.1 Уголовного кодекса; 90, 96 и 98 Основного устава государственных служащих и 420 Органического закона о судебной власти]. Соответственно, все эти ситуации представляются не связанными с юрисдикцией Конституционного Суда; Суд не вправе действовать в качестве судьи по уголовным делам, поскольку, помимо других причин, его члены не связаны принципом несовместимости деятельности, затрагивающим судей. Наконец, закон предусматривает отстранение органов или должностных лиц в качестве дисциплинарного или уголовного наказания или в качестве предварительной меры, предшествующей такому наказанию. Кроме того, Закон об общей административной процедуре, который применяется на вспомогательной основе согласно Ст. 80 LOTC в отношении исполнения решений, не предусматривает право на принятие мер, таких как отстранение органов и государственных служащих, для приведения в исполнение постановлений, принятых в рамках настоящего юрисдикционного порядка.
ii) Меры, предусмотренные в Ст. 92.4 b) LOTC, не приемлемы для приведения в исполнение решений Суда, принятых по искам, на которые распространяется его компетенция. На самом деле, постановления, принятые в рамках разбирательств о признании не соответствующими Конституции норм, имеющих статус закона, и разбирательств, регулирующих конфликты юрисдикции или оспаривание Главы V LOTC, в основном, имеют декларативный характер, и обычным последствием признания неконституционности и недействительности положений или актов является их неиспользование и лишение их юридической силы. То же самое касается исполнения решений, принятых Конституционным Судом в ходе таких разбирательств. Таким образом, отстранение органов или государственных служащих является недопустимой мерой для приведения в исполнение одобренных решений. Если органы или государственные служащие предпримут шаги для применения или воспроизведения аннулированных положений или актов, в качестве принудительной меры Суд может использовать признание недействительными решений, принятых такими органами или лицами в рамках своей юрисдикции (Ст. 92.1, параграф 2, LOTC).
Если решение Суда предусматривает позитивное обязательство к действию для принятия мер, наделения ресурсами или одобрения положений, или если оно предусматривает институциональные обязательства, и компетентные органы или государственные служащие не принимают вышеуказанные меры, отстранение таких органов или государственных служащих не представляется целесообразным для исполнения принятых решений. Основываясь на накопленном опыте в других юрисдикционных распоряжениях, адекватной мерой в этом случае представляется применение принудительных штрафов или альтернативные правоприменительные меры.
iii) Отстранение органов или государственных служащих – это нецелесообразная и ненужная мера, не связанная напрямую с правоприменением, поскольку она имеет лишь дополнительный карательный эффект в случае нарушения решений Конституционного Суда.
Согласно заявлениям адвокатов каталонского Правительства, мы также должны отметить, что полномочия по утверждению наказания, которые могут повлечь за собой лишение фундаментального права занимать государственную должность, закрепленное в Ст. 23 CE, не охватываются положениями Главы IX CE и не приемлемы в контексте конституционной модели правосудия. Ни при каких обстоятельствах Конституционный Суд не уполномочен оценивать конституционное соответствие личного поведения путем определения последующей ответственности. Соответственно, Ст. 94.2 b) LOTC не соответствует Конституции, поскольку она выходит за рамки юрисдикции, предусмотренной в Ст. 161.1 CE, наделяя Конституционный Суд дополнительными полномочиями по применению наказания.
Кроме того, такие меры не соответствуют минимальным гарантиям, которые должны лежать в основе любого санкционного режима, в нарушение Ст. 25 CE. По сути, отсылка на возможность отстранения органов и государственных служащих лишена точности и конкретизации, необходимой для таких норм, и нарушает принципы правовой определенности и предсказуемости в законе, поскольку невозможно предусмотреть действия, возможные в реальной ситуации, с достаточным уровнем определенности для оценки вероятности их наступления и продолжительности. Таким образом, формулировка статьи позволяет отстранить лицо, не выступающее стороной разбирательства, или даже не участвующее непосредствнно в неисполнении решения Суда. В результате, наказание может быть применено к сторонам, не демонстрирующим наказуемое поведение (строгая ответственность), на основании простого решения и без учета личной добросовестности.
Одним словом, при утверждении этой меры отстранения законодатель нарушил грань между учредительными и установленными полномочиями (STC 76/1983, от 5 августа, FJ 4); в результате, Ст. 92.4 b) LOTC нарушает Ст. 25 CE и выходит за рамки юрисдикции Конституционного Суда, определенной в Ст. 161.1 CE.
E) В свою очередь, Ст. 92.4 c) LOTC, в формулировке, закрепленной Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, нарушает Ст. 153, 161.1 и 165 CE, предусматривая, что Суд может потребовать от национального Правительства содействия в приведении в исполнение его решений .
i) Положение о таком подмененном правоприменении в этой статье отступает от положений LJCA, поскольку в нем не проводится различий между приведением в исполнение решений Конституционного Суда, предусматривающих обязательство к действию или воздержанию от действий, решениями, в которых полностью определяется необходимое действие, и другими решениями, которые предусматривают широкую свободу действий или меры, которые могут быть приняты в ходе такого подмененного правоприменения.
Статья лишь предусматривает возможность Суда запрашивать содействие у национального Правительств, а не у других органов или администраций. Кажется, что ее формулировка игнорирует тот факт, что национальное Правительство также может быть связано решением Суда, которое оно может не выполнить. Кроме того, национальное Правительство является стороной многих исков, рассматриваемых в Суде, и возможность одной из сторон разбирательства издать распоряжение, обязывающее другую сторону выполнить решения Суда, противоречит принципам судебной беспристрастности и равенства сторон, которые должны лежать в основе любого современного конституционного процесса. Соответственно, поскольку статья наделяет национальное Правительство полномочиями действовать против сторон иска, она нарушает базовые принципы определения юрисдикции, присущие характеристикам Конституционного Суда.
ii) Параграф 2 Ст. 92.4. c) LOTC может толковаться двояко: (i) что он прямо наделяет национальное Правительство полномочиями принимать необходимые меры для обеспечения эффективного правоприменения, по сути, наделяя его полными полномочиями подмененного правоприменения, в общем или исключительном порядке; или, (ii) что именно Конституционный Суд, вместо нарушившего органа или Администрации, принимает меры по исполнению принятого решения, и в этом случае национальное Правительство просто занимается обеспечением соблюдения решения Суда.
В первом случае наделение национального Правительства подмененными правоприменительными полномочиями повлечет за собой передачу ему юрисдикционных полномочий Конституционного Суда, что не предусмотрено Конституцией и противоречит Ст. 161.1 и 165 CE.
Однако в любом случае положения статьи не соответствуют Конституции; в случае если они будут применяться для замены действий законодательных парламентов или судов и трибуналов, это будет вопиющим нарушением принципов парламентской автономии (Ст. 72 CE) и независимости судебной власти (Ст. 117.1 CE), т.к. Правительство стало бы защищать права, которые закреплены Конституцией за другими государственными органами, с помощью механизмов, не предусмотренных Конституцией. Очевидно, что Конституционный Суд, реализуя свои юрисдикционные задачи, может корректировать – но не заменять полномочия других государственных органов в их процессах принятия решений, как это происходит под видом подмененного правоприменения.
Если положения статьи будут применяться для замены Автономных сообществ, Ст. 92.4 c) LOTC будет явно противоречить автономии, предусмотренной в Ст. 137 ff. Конституции и конституционной системе, применимой для распределения полномочий, поскольку в соответствии с конституционной прецедентной базой, начиная с STC 76/1983, FJ 13, государство не может заменять Автономные сообщества в выполнении их исполнительных функций [этот прецедент был вновь подтвержден в SSTC 227/1988, от 29 ноября, FJ 20.d); 54/1990, от 28 марта, FJ 3; 118/1995, от 17 июля, FJ 18; и 36/2005, от 17 февраля, FJ 2]. Таким образом, используя механизмы подмененного правоприменения, государство позволит вмешательство в полномочия Автономных сообществ, в нарушение положений Ст. 137, 150, 153 и 155 CE.
F) Наконец, адвокаты Правительства Generalitat обжаловали Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, в формулировке, предусмотренной Ст. 92.5 LOTC, в силу нарушения Ст. 9.3, 25, 137, 153, 161.1 и 2 и 165 CE.
i) Эта статья предоставляет Суду право принимать временные меры для обеспечения исполнения его решений, если он принимает решение о приостановке действия положений, актов и мер, обжалуемых в случае “обстоятельств особого конституционного значения”. Соответственно, предусмотрена возможность принять мер “очень временного” характера.
Ст. 92.5 LOTC лишь дает национальному Правительству право направлять ходатайство в Суд о принятии таких мер, соответственно, исключая право Автономных сообществ направлять такое ходатайство, когда обжалуются положения, меры или акт государства или другого Автономного сообщества (Ст. 64. 3 LOTC). По мнению заявителя, такое исключение является посягательством на принцип равенства сторон и ставит национальное Правительство в более выходное или приоритетное положение, по сравнению с Автономными сообществами, которое не разрешено и не предусмотрено Конституцией, в нарушение полномочий, предоставленных Автономным сообществам в Ст. 161.1 c) CE, и их политической автономии (Ст. 137 CE).
ii) Статья также позволяет Суду повышать эффективность приостановки действия согласно Ст. 161.2 CE. Таким способом законодатель изменил последствия конституционной проверки, предусмотренной положениями указанной статьи, изменив объем полномочий по приостановке действия нормативных положений. По сути, согласно Ст. 161.2 CE Суд не имеет границ процесса принятия решений в случае реализации такого полномочия приостановки, предписывающего приостановку действия обжалуемого положения. Только по истечения пяти месяцев Суд объявит о снятии или продолжении приостановки действия, согласованной ранее. Иными словами, последствия первоначальной приостановки действия не являются результатом временных мер, принятых Судом, а возникают автоматически в качестве неизбежного следствия защиты этого конституционного предписания. Резолюция или решение о разрешении на рассмотрение иска никоим образом не может ссылаться на такую приостановку действия, также как Суд не вправе препятствовать ее исполнению или расширять сферу ее применения.
Суд вправе принимать временные меры только в случае, если автономные органы, ведомства или администрации демонстрируют ненадлежащее выполнение решения о приостановке действия, основанного на Ст. 161.2 CE, и после того, как им направляется запрос на представление отчета по этому вопросу согласно действующим положениям параграфа 1, Ст. 92.4 LOTC. Но Суд не может быть наделен полномочиями, позволяющими ему вмешиваться в механизмы приостановки действия, предусмотренные в Ст. 161.2 CE, поскольку необходимость подчиняться Конституции означает, что все процедуры, закрепленные Конституцией, должны быть открытыми и должны прямо реализовываться через установленные механизмы без каких-либо действий через другие механизмы или со стороны законодателя или другого государственного органа (STC 103/2008, FJ 4).
Соответственно, Ст. 92.5 LOTC не соответствует Конституции, поскольку Суд наделяется полномочиями, не закрепленными за ним Ст. 161.2 CE, которые позволяют ему изменить порядок приостановки действия, одобренной в ходе конституционной проверки.
iii) В свою очередь, Ст. 92.5 LOTC не определяет “обстоятельства особого конституционного значения”, которые наделяют Суд правом принимать такие меры. По мнению заявителя, это особое конституционное значение должно определяться, исходя из предмета разбирательств, которые отличаются от остальных в силу того, что непосредственно затрагивают ключевые компоненты конституционной системы. Одним словом, речь должна идти об определении чрезвычайной важности для конституционной системы. Но если бы это было так, для законодателя было бы абсолютно нелогичным пересматривать мандат Ст. 165 CE и оставлять на усмотрение Суда не только оценку этих “обстоятельств особого конституционного значения”, но и определение мер, которые он может принять. Совершенно очевидно, что для оценки этого особого конституционного значения необходимо определить параметры, как предусмотрено Ст. 50.1 b) LOTC в отношении апелляции по процедуре ампаро (“recurso de amparo”). Соответственно, положения Ст. 92.5 LOTC, которые безоговорочно предоставляют неограниченные полномочия Суду назначать разумные меры для гарантирования приостановки действия положений, актов или обжалуемых мер, а также принимать решение о наступлении особых обстоятельств, при которых возможно использование таких неограниченных полномочий, не только нелогичны и не оправданы, но и неконституционны.
Соответственно, Ст. 92.5 LOTC не соответствует Конституции, поскольку она наделяет Суд полномочиями, которые выходят за рамки юрисдикции, предусмотренной Ст. 161.1 CE, в нарушение мандата, закрепленного в Ст. 165 CE.
В конце своих требований адвокаты Правительства каталонского Generalitat просят Суд разрешить рассмотрение их иска о неконституционности и после завершения необходимой процедуры принять решение о признании неконституционности и недействительности обжалуемых положений. Кроме того, они также просят Суд рассмотреть этот иск о неконституционности перед тем, как будут приняты решения по рассматриваемым или представленным в будущем ходатайствам в рамках какого-либо разбирательства или процессуальных аспектов, касающихся каких-либо мер, предусмотренных обжалуемыми статьями LOTC.
3. Пленум Конституционного Суда, в решении от 2 февраля 2016 года, на основании предложения, изложенного в Разделе 3, согласился предоставить отсрочку для рассмотрения и направления иска и представления документов, предусмотренных в Ст. 34 LOTC, в Конгресс депутатов и Сенат, через их представителей, и Правительству, через министра юстиции, с тем, чтобы в течение пятнадцати дней они могли выступить сторонами иска и представить состязательные бумаги, которые сочтут необходимыми. Также было дано распоряжение о публикации сообщения о начале разбирательства в “Официальном печатном издании”.
4. Председатель Конгресса депутатов направил письмо, зарегистрированное 10 февраля 2016 года, в котором сообщил Бюро резолюций о решении выступить стороной разбирательства, подав состязательные бумаги в отношении недостатков законодательной процедуры, затрагиваемой в иске, имеющих отношение к Парламенту; назначить в качестве своего представителя и защитника Старшего юрисконсульта Юридического департамента Генерального Секретариата; направить решение в Конституционный Суд и Сенат; и, наконец, направить документы в Управление Исследований, Анализа и Публикаций и в Юрисконсульство Генерального Секретариата.
5. Генеральный прокурор направил письмо, зарегистрированное 12 февраля 2016 года, в котором сообщил об участии в разбирательстве от имени Правительства и направил запрос о продлении срока, предоставленного для подготовки состязательных бумаг, с учетом нынешнего объема работы Ведомства Генерального прокурора.
Пленум Суда на основании решения, принятого 15 февраля 2016 года, включил в записи письмо, направленное Генеральным прокурором, для признания его в качестве стороны разбирательства и предоставления дополнительного восьмидневного срока к первоначальному сроку, предоставленному на основании решения от 2 февраля 2016 года, начиная с первого дня после истечения такого срока.
6. Председатель Сената направил письмо, зарегистрированное 17 февраля 2016 года, в котором сообщил Бюро резолюций о решении выступить стороной разбирательства и о предложении о сотрудничестве, в соответствии с положениями Ст. 88.1 LOTC.
7. Адвокат Парламента, действуя от имени Конгресса депутатов, завершил этап подачи состязательных бумаг в письме, зарегистрированном 26 февраля 2016 года, краткое содержание которого представлено ниже.
a) После описания законодательного пути законопроекта, который стал основой для обжалуемого Закона, он заявляет, что конституционная прецедентная практика подтверждает принцип дискреционных полномочий Конгресса, который, по его мнению, заключается в том, что Конгресс по своему усмотрению определяет процедурные этапы и их последовательность во времени, а также принимает решение о том, какая процедура будет применяться, и в каком порядке будут решаться незапланированные вопросы, которые могут возникнуть (STC 136/2011, от 13 сентября, FJ 6). Ст. 150 Регламента Конгресса депутатов (RCD) определяет две альтернативные ситуации использования сокращенной процедуры: если этого требует характер законодательной инициативы, или если это допускается простотой ее формулировки.
Первая ситуация не обязательно существует при второй ситуации. Независимо от простоты формулировки многие другие факторы могут определять необходимость использования этой процедуры. Такой вид ускоренной и сокращенной процедуры является законным инструментом, доступным законодателю, который он может использовать в зависимости от своих законодательных приоритетов, которые очевидны, когда заканчивается законодательный срок, и доступно меньшее количество времени для законотворчества. Оценка срочной законодательной необходимости, оправдывающей применение сокращенной процедуры, в зависимости от толкования каждого открытого положения обозначает, что превалирующие факторы будут определяться посредством их политической оценки: такая политическая оценка в рамках демократических правил игры будет совпадать с мнением большинства Парламента, вначале относительно предложения Бюро об использовании этой процедуры, и затем на Пленарном заседании, на котором происходит его одобрение (STC 238/2012, от 13 декабря, FJ 4). Природа законопроекта является открытой концепцией, допускающей более широкое толкование, чем другие правовые концепции. В силу того, что ее значение не может быть четко установлено — поскольку законопроекты классифицируются согласно другому критерию – термин применяется на дискреционной основе и, следовательно, зависит только от политической оценки.
Представитель Конгресса депутатов отклонил толкование заявителя, связывающее природу законопроекта с его важностью или значением, для рассмотрения в рамках сокращенной процедуры, поскольку этот критерий не предусмотрен в Ст. 150 RCD. На практике, сокращенная процедура не была связана с значением законопроекта, и использование такой процедуры не было истолковано как принижение значения положения в рамках общей правовой системы: это имело бы место в случае изменения Конституции и проекта Органического закона в контексте исполнения отказа Его Величества Короля Хуана Карлоса I де Борбона. Единственное требование заключается в том, что предмет рассмотрения может быть не предусмотрен для определенной процедуры, и в этом случае применение сокращенной процедуры будет невозможным (ATC 9/2012, от 13 января). Но ни Конституция, ни RCD (Ст. 150 и 130-132) не исключают возможность рассмотрения органических законов в рамках сокращенной процедуры, включая LOTC.
Ничего не говорилось и о том, что тот же закон всегда должен рассматриваться только в рамках одной и той же процедуры, обязательной на будущее, как представляется из утверждений заявителя. Каждый законопроект представляет собой инициативу, независимую от предыдущих или последующих инициатив, и каждый законопроект может иметь разный законодательный путь в силу разных возможностей, предусмотренных RCD.
Что касается второй ситуации, при которой может применяться Ст. 150 RCD, он не согласен с толкованием концепции простоты, включенной в иск. Простота должна быть связана с анализом внутренней структуры текста, является ли он понятным, доступным и простым. Текст считается сложным, только если для его понимания необходимо приложить интеллектуальные усилия выше среднего уровня. Отсылки истца на расплывчатость, неопределенность или двусмысленность новых нормативных актов могут быть в любом случае отнесены к правовой определенности, но не делают обжалуемые статьи сложными.
При анализе такой простоты мы должны настаивать на том, что это не означает, что рассматриваемый текст должен быть обширным, кратким или лаконичным, поскольку законопроект может быть кратким, но непонятным. Также неверно толкование заявителя о том, что сокращенная процедура может быть использована только для инициатив, которые не допускают поправок, а только одобрение или отклонение всего текста, и не может быть использована для инициатив конкретных положений, подлежащих частичным поправкам. В отличие от других нормативных актов Парламента (STC 27/2000, от 31 января), RCD в рамках сокращенной процедуры допускает внесение поправок, что несовместимо с утверждением о том, что такая процедура не может быть использована для внесения частичных законодательных изменений. И, наконец, окончательное и общее одобрение, требуемое Ст. 150.3 RCD, означает, что этот вид голосования, относящийся либо к первоначальному содержанию, либо к ранее представленных поправкам, проводится после голосования по поправкам в отношении всего итогового текста.
b) Адвокат Парламента также опроверг связь, представленную заявителем, между отсутствием консенсуса, достигнутого во время рассмотрения положения, и возможностью вмешательства Конституционного Суда для оценки неконституционности процедуры (STC 129/2013, от 4 июня, FJ 10). Консенсус не имеет никакого отношения к конституционности процедуры рассмотрения положения, также как не предусмотрено никакого требования о его применении. Также как не предусмотрено требование специального большинства для рассмотрения инициативы в рамках сокращенной процедуры (STC 238/2012). Соответственно, проверка, проведенная Конституционным Судом, имеет строго правовой, а не политический характер, поэтому нет никакой оценки наличия или отсутствия консенсуса при рассмотрении и принятии закона.
c) В иске не оспаривается заявление о срочности, сделанное Бюро Конгресса, поскольку Ст. 93 и 94 RCD не заявлены как нарушенные; заявление лишь используется в качестве дополнительных аргументов в пользу применения сокращенной процедуры в отношении этой законодательной инициативы, чтобы настоять на более коротких сроках.
В любом случае адвокат Парламента заявляет в этом отношении, что необходимо разграничить, с одной стороны, более длительное рассмотрение, которое в принципе, более желательно, и по существу, которая влечет за собой претензию о неконституционности. Эта законный вариант процедуры (STC 119/2011, от 5 июля, FJ 11), предусмотренный в RCD (ст. 93).
d) Ни использование сокращенной процедуры, ни ее срочность не помешали депутатам провести обсуждение в надлежащем порядке. Каждая процедура уникальна; в противном случае, не имело бы никакого смысла установление разных процедур: обычной и специальной; выполнение задач в силу занимаемой должности не обязательно должно иметь одинаковое содержание, оно имеет разную формулировку в зависимости от характеристик каждой процедуры. Это не означает, что Конгресс препятствовал реализации прав и полномочий, присущих парламентскому представительству (ATC 118/1999, от 10 мая). Анализ рассмотрения проекта Органического закона доказывает обратное и лишь подтверждает, что депутаты могли адекватно выполнить свои задачи в силу занимаемой должности: процедура была реализована на двух пленарных обсуждениях, вначале, когда законопроект был принят к рассмотрению, и затем когда он принимался; и все депутаты имели возможность внести поправки, которые они сочли необходимыми, итого три поправки ко всему альтернативному тексту и тридцать четыре к статьям, которые были одобрены в ходе голосования на пленарном заседании. Воля Парламента была сформирована должным образом, и нет никаких свидетельств того, что она была изменена в какой-то момент времени; по мнению Конституционного Суда, это ключевой вопрос, который необходимо выяснить для принятия решения о неконституционности (STC 136/2011, FJ 10); также как не были затронуты демократические принципы (Ст. 1 CE).
Защитник Парламента закончил свои состязательные бумаги обращением к Суду принять решение об отклонении иска о неконституционности.
8. Генеральный прокурор завершил этап подачи состязательных бумаг в письме, зарегистрированном Судом 9 марта 2016 года, краткое содержание которого представлено ниже.
A) Она начинает с рассмотрения природы Конституционного Суда, необходимости обеспечения исполнения его решений, эффективного выполнения его задачи в качестве высшего толкователя Конституции, и инструментов, предусмотренных для этой цели Конституцией и LOTC. В этом отношении она заявляет, что Суд является юрисдикционным органом, единственным в своем роде, а не политическим органом. Другой вопрос заключается в том, что его решения имеют политические последствия, но эти последствия не являются лишь результатом решений Конституционного Суда. Фактически именно в этом аспекте заблуждается заявитель: он ошибочно принимает политические последствия судебных решений за исключительно политические конфликты, не подлежащие конституционной проверке, при условии, что игроки используют предусмотренные процедурные механизмы. Другой вопрос, если политический конфликт выходит за эти рамки и затрагивает конституционные нормы через нарушение, вследствие чего он становится правовой коллизией с политическими последствиями; по факту эта сфера отдана юрисдикционным органам и, в частности, настоящему Суду, как высшему толкователю Конституции и гаранту ее эффективности.
Конституция не исключает возможность осуществления Судом полномочий по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда. Эта возможность была исключена в других правовых системах, но не в Испании. Соответственно, Конституция оставила возможности для того, что изложено в исполнительных распоряжениях к Конституции (Ст. 165 CE), так, как это сделано в Германии.
LOTC также включил в испанское законодательство конкретные правоприменительные действия со стороны Конституционного Суда, в дополнение к общим положениям Ст. 92.1 LOTC. Ранее в своей первоначальной версии LOTC предусматривал возможность использования стандартного инструмента правоприменения, т.e. принудительных штрафов (Ст. 95.4 LOTC), а также сроков, которые должны быть соблюдены в случае принятия правоприменительного решения в конфликтах юрисдикции (Ст. 72.3 LOTC).
Таким образом, Генеральный прокурор заявляет, что мы можем сделать вывод о том, что Конституция не запрещает Конституционному Суду осуществлять правоприменительные полномочия в отношении своих решений, поскольку они упоминаются в исполнительных распоряжениях, которые предусматривают общий принцип о том, что Суд с момента принятия решения будет по своему усмотрению определять способ исполнения этих решений и решать любые проблемы, связанные с их исполнением, без противоречия праву запрашивать содействие других государственных органов.
Далее делается ссылка на изменение, внесенное Органическим законом 6/2007, от 24 мая, в систему правоприменения, первоначально предусмотренную в LOTC, чтобы заявить, что задача настоящей реформы состоит в том, чтобы обеспечить эффективность Конституции и гарантировать исполнение решений Конституционного Суда в свете новых проблем, с которыми мы сейчас сталкиваемся (STC 198/2012, от 6 ноября, FJ 8). Общий принцип заключается в необходимости обеспечить исполнение судебных решений для гарантирования Ст. 24 CE, включая решения Конституционного Суда (ATC 1/2009, от 12 января, FJ 2). Соответственно, цель настоящей реформы LOTC заключается в защите права на исполнение решений Конституционного Суда, а это вопрос, который не может быть сведен только к наказанию.
Кроме того, в рамках конституционной испанской системы приостановка действия или отстранение автономного органа предусмотрены не только Ст. 155 CE. Так, например, Органический закон 4/1981, от 1 июня, при регулировании конституционных и исключительных обстоятельств применения Ст. 116 CE, уже отмечал, что в условиях чрезвычайного положения Правительство может приостановить работу и отстранить автономные органы и работников (Ст. 10). Совершенно очевидно, что фактические ситуации, когда применимы Ст. 116 и 155 CE, отличаются друг от друга, что, тем не менее, не означает, почему одни и те же меры могут быть приняты для замены или отстранения органов или государственных служащих, поскольку Национальное Правительство уполномочено на их принятие. Согласно теории заявителя, нам нужно будет признать, что исполнение решений Конституционного Суда – если для этого необходимо отстранение или замена органов или государственных служащих – будет устанавливаться исключительно Национальным Правительством, поскольку это единственная сторона, наделенная конституционными инструментами для выполнения этой задачи. По мнению Генерального прокурора, этот вывод неконституционный, поскольку он не предусмотрен Конституцией и вступает в противоречие с принципами автономии и независимости Конституционного Суда от других конституционных органов (Ст. 1.1 и 73 LOTC).
Одним словом, необходимо установить полномочия, позволяющие принимать и применять принудительные меры, предоставленные Конституционному Суду. А это основано на необходимости обеспечения исполнения его решений, другими словами, выполнения его задачи как гаранта Конституции, поэтому эти положения попадают под Ст. 161 и 165 CE и 1.1 LOTC.
B) Затем Генеральный прокурор делает отсылку на нормативные акты, определяющие масштабы конституционной проверки Конституционного Суда, в свете конкретных утверждений заявителя относительно фактических ситуаций, в которых возможно применение принудительных мер, на основании которых он заявляет об их полной неконституционности.
После цитирования критерия, закрепленного в SSTC 66/1985, от 23 мая (FJ 4) и 49/2008, от 9 апреля (FF JJ 3 и 4), он отмечает, что в иске не критикуется реформа в целом, а предпринимаются попытки определить ситуации, когда, по мнению заявителя, эти меры по отстранению или замены не будут применимы к нормативным актам в рамках конкретных конституционных процедур стороной, связанной такими нормативными документами. Однако Генеральный прокурор предупреждает, что это не относится к абстрактной конституционной проверке изменений LOTC (ATC 309/1987, от 12 марта, FJ 2). Вопрос, который сейчас рассматривается, относится к ситуациям, когда абстрактно, “независимо от возможного практического применения”, принудительные меры, которые законодатель предоставил в распоряжение Конституционного Суда, являются закрепленными Конституцией инструментами, без противоречия другим имеющимся конституционным и законным механизмам, и могут ли они применяться на любом этапе таких конституционных разбирательств. При оценке их конкретного применения в каждом случае Суд будет принимать решение о целесообразности применения той или иной принудительной меры с учетом характера разбирательства и стороны, связанной решением. Но эта конкретная оценка выходит за рамки настоящего иска о неконституционности.
C) Генеральный прокурор не согласен с заявленным нарушением Ст. 23.1 CE, поскольку при рассмотрении законопроекта процедура была соблюдена.
Парламентская процедура, выбранная компетентным органом, была соблюдена, что опровергает “злоупотребление властью большинства”, заявленное в иске. Роль – не злоупотребление – большинства, по сути, является основой демократии, в частности, в представительных органах, т.e. в Конгрессе депутатов и Сенате. Парламент принимает решение об использовании определенной процедуры в соответствии с Регламентом, выбирая окончательно из альтернатив, предложенных в парламентских положениях (STC 129/2013, от 4 июня, FJ 10). Таким образом, тот факт, что парламентское большинство навязывает свои решения для меньшинства в рамках того же законодательного Парламента, действуя в соответствии с этапами, закрепленными законом, не является и не может быть отнесено к “злоупотреблению властью большинства”.
В этом случае, не было никаких нормативных нарушений при рассмотрении законопроекта, лежащего в основе Органического закона 15/2015. Ст. 150 Регламента Конгресса депутатов (RCD), при определении условий использования сокращенной процедуры гласит, что “характер законопроекта, который принимается во внимание” не исключает какой-либо предмет из этой процедура, даже конституционную реформу (STC 238/2012, от 13 декабря; ATC 9/2012, от 13 января).
С другой стороны, необходимость “простоты формулировки” законопроекта относится к типу обычного текста, который в утвержденной формулировке не является сложным с технической точки зрения, длинным или тесно связанным по отношению к существенным положениям. Иными словами, текст не должен требовать какого-то специального содействия для полного понимания, с технической точки зрения, сферы его регулирования (STC 247/2000, от 15 ноября, FJ 5). В этом случае, несколько пунктов из четырех статей LOTC, измененных Органическим законом 15/2015, являются краткими, четкими и совершенно понятными в контексте формулировки и законодательной цели. Это обстоятельство, наряду с законным дискреционным правом Парламента принимать необходимую процедуру, без противоречия установленным правилам, позволяет сделать вывод о том, что процедура, предусмотренная в Ст. 150 RCD, была полностью оправданной с точки зрения закона.
Мы также не согласны с мнением заявителя, что сокращенная процедура не могла быть использована на том основании, что текст имел глубокое правовое и социальное воздействие, затрагивающее различные технические и политические критерии, а не общий консенсус. Эти обстоятельства не могут служить основанием или причиной, препятствующей применению Ст. 150 RCD (SSTC 238/2012; 219/2013, от 19 декабря). Концепция “простой формулировки”, предусмотренная для рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры, по сути, будет зависеть от простоты и ясности текста. Эта характеристика обеспечивает его анализ и простую оценку содержания и может быть использована для ускорения законодательных процедур, независимо от политических или социальных последствий, которые может иметь будущий закон. Одним словом, тот факт, что мы имеем дело с кратким, четким и сжатым текстом – содержащим изменения, закрепленные Органическим законом 15/2015 — является достаточным основанием для рассмотрения этого текста в рамках такой процедуры. Соответственно, не произошло никаких изменений процесса принятия Парламентом решения, и, следовательно, не было никаких нарушений права политического участия, принадлежащего парламентским группам и гарантированного Ст. 23 CE.
В отношении рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры, Генеральный прокурор, основываясь на прецедентной практике, закрепленной в ATC 9/2012, подтверждает, что Ст. 93 RCD предоставляет руководящему органу Парламента дискреционные полномочия или критерий политической своевременности, которые могут быть использованы для принятии в конкретной ситуации решения о рассмотрении конкретного законопроекта в рамках такой процедуры. Таким образом, Бюро Парламента имело право использовать сокращенную процедуру, независимо от того факта, что альтернативная процедура, выбранная в данном случае, имела или не имела поддержку с другой правовой или политической точки зрения. Это заявление не препятствует защите прав парламентских групп или их членов, предоставленных им в рамках законодательной процедуры.
В свою очередь, тот факт, что рассмотрение законодательной инициативы, ставшей основой Органического закона 12/2015 и предусматривающей также внесение изменений в LOTC, осуществлялось в рамках обычной законодательной процедуры, лишь подтверждает свободу выбора конкретной парламентской процедуры для рассмотрения законопроекта, которая, в конечном счете, определяется по усмотрению органа, принимающего решение, если это не нарушает другие применимые нормы. Регламент Парламента, за исключением конкретных случаев, не требует использования одной и той же процедуры в заданном порядке, не говоря уже о том, что Парламент юридически не связан своей прецедентной базой, т.е. если ранее парламентское рассмотрение осуществлялось в рамках конкретной процедуры, выбранной из предусмотренных альтернатив, он вынужден использовать такую же процедуру.
Поскольку сокращенная процедура, по сути, не исключена из какой-либо нормативной сферы действия, и не было никаких нормативных нарушений в ходе ее утверждения или рассмотрения, то Ст. 23.1 CE не была нарушена в результате использования этой процедуры для рассмотрения законопроекта.
D) Что касается заявленного несоответствия Конституции принудительных штрафов, предусмотренных в Ст. 92.4 a) LOTC, в формулировке, предусмотренной Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, Генеральный прокурор начинает изложение своей позиции с отсылки на Отчет, представленный Советом по конституционным гарантиям, в котором он не рекомендовал Правительству Generalitat обжаловать статью.
i) Введение принудительных штрафов для обеспечения выполнения решений Суда уже было включено в первоначальную версию LOTC (Ст. 95.4), которые были разграничены с другими финансовыми санкциями (Ст. 95.3 LOTC). Увеличение размеров принудительных штрафов, установленных в Ст. 92.4 a) LOTC, не изменяет природу наказания, поскольку его цель осталась прежней, и введение таких штрафов ни в коем случае нельзя приравнивать к карательным полномочиям Государства. Конституционный Суд уже определенно выразил свою позицию в этом отношении, четко разграничив административное наказание и принудительные штрафы, и неприменимость принципа законности в отношении штрафов (STC 239/1988, от 14 декабря, FJ 2).
Кроме того, в сравнении с первоначальной формулировкой LOTC изменения, введенные Органическим законом 15/2015, обеспечивают более широкие гарантии в структуре и введении принудительных штрафов; действующий регламент более подробный и, соответственно, более безопасный, чем предыдущие правила.
Введение принудительных штрафов предусмотрено в четком контексте обязательства выполнять решения Суда и обеспечивать их эффективное исполнение. Пункт 4 Ст. 92 LOTC регулирует специальную процедуру до наложения штрафа, в рамках которой установлено, что если решения, принятые при исполнении юрисдикционных функций Суда, могут оказаться нарушенными, Суд (через организацию слушания) будет требовать, чтобы все институты, органы, государственные служащие или граждане, связанные решением, отчитались по вопросу в течение установленных сроков. Только в случае, если Суд установит полное или частичное невыполнение решения, он может принять обжалуемые меры, т.е. принудительный штраф в размере 3000 евро против органов, государственных служащих или граждан, не выполнивших решения Суда, с правом неоднократного применения штрафа до полного исполнения решений. Таким образом, в отличие от того, что заявлено в иске, штрафы применяются не в случае отсутствия процедуры. Также как они не вводятся на неограниченный срок или неоднократно; штрафы прекращаются, как только будет выполнено решение.
Совершенно очевидно, что принудительный штраф – это не наказание, поскольку его задача заключается не в том, чтобы наказать за нарушение нормы, а в том, чтобы обеспечить исполнение решения Суда. Мера направлена на то, чтобы предотвратить неисполнение решения Суда путем изменения поведения лица, ответственного за исполнение решения.
ii) Безусловно, размер принудительных штрафов был увеличен. Но это само по себе не противоречит Конституции, поскольку это законный выбор, сделанный законодателем в силу важности исполнения решений Конституционного Суда. На самом деле, речь идет не об исполнении административных или судебных решений, а об исполнении решений Конституционного Суда, которые в силу их важности относятся к нарушению Конституции, основного закона демократического государства Испании. Нежелание исполнять Конституцию означает, что должны быть разработаны меры для обеспечения ее эффективного исполнения, и это объясняет, почему экономический размер принудительных штрафов на самом деле оказывает сдерживающее действие для обеспечения этой эффективности.
Было бы неправильно считать, что Суд будет вводить эти штрафы непропорционально размеру личных активов. Пропорциональность применения достигается в случае, когда принудительный штраф полностью зависит от свободной воли лица, на которого направлена мера, которое может избежать штрафа, изменив свое поведение с учетом распоряжения Суда.
Для подтверждения своих аргументов о том, что принудительный штраф не имеет характера наказания, Генеральный прокурор ссылается на конституционную прецедентную практику, закрепленную в SSTC 48/2003, от 12 марта, FJ 9 и 132/2001, от 8 июня, FJ 3, относительно отмены карательной природы правовых мер, предусматривающих роспуск незаконных политических партий и приостановку действия лицензии такси.
Кроме того, введение принудительных штрафов также относится к юрисдикционным функциям Суда, поскольку, как и в случае обычных юрисдикционных распоряжений, представляет собой адекватные меры, направленные на обеспечение исполнения его решений .
iii) Согласно Генеральному прокурору заявленное нарушение принципа предвзятости или пропорциональности не получило полной оценки в иске и не имеет достаточной аргументации. Тем не менее, по этому вопросу он ссылается на более поздние рассуждения относительно пропорциональности мер по отстранению органов и государственных служащих.
E) По мнению Генерального прокурора, эта мера по отстранению органов или государственных служащих, введенная для Администрации, ответственной за нарушение, и предусмотренная новой формулировкой, закрепленной Ст. 1.3, Органического закона 15/2015 для Ст. 92.4 b) LOTC, не имеет карательной природы.
i) После отсылки на аргументы, приведенные в отношении карательной природы принудительных штрафов Ст. 92.4. a) LOTC, и конституционную прецедентную практику, включающую STC 48/2003, в частности, он считает, что обжалуемые меры не имеют карательного характера, поскольку они разработаны не для наказания за поведение с негативными последствиями, а для предупреждения неисполнения решения. Доказательством этого является срок, в течение которого действует мера, т.е. “в течение срока, необходимого для обеспечения соблюдения решения Суда”; ее также можно избежать, поскольку она может быть применена после того, как будет установлено, что ответственное лицо намеренно не исполняет решение, и подтверждения инцидента после заслушивания затронутых лиц. Мера может быть применена только в отношении органа или государственного служащего, ответственного за нарушение, и, следовательно, не может быть применена в отношении лиц, не связанных с невыполненным решением; наконец, Генеральный прокурор заявляет, что такая мера должна быть отменена, как только ответственное лицо изменит свое намерение не выполнять меры. Некарательная природа меры исключает последующее применение принципа законности, закрепленного в Ст. 25 CE.
В свою очередь, мера, по сути, является частью юрисдикционных полномочий Суда, поскольку она напрямую нацелена на защиту функции, вверенной Суду согласно Ст. 161.1 CE, как инструмент, который может понадобиться для обеспечения исполнения решений Суда в рамках его компетенции.
ii) После признания того факта, что этот аргумент не рассмотрен подробно в иске и упоминается очень кратко, он утверждает, что принудительные штрафы [Ст. 92.4 a) LOTC] и мера по отстранению органов или государственных служащих [Ст. 92.4 b) LOTC] соответствуют принципу пропорциональности и не применяются произвольно.
Конечно, мера отстранения может нарушить права Ст. 23 CE, принадлежащие органам или государственным служащим, имеющим право занимать должность, но это нарушение законно и соответствует Конституции. Далее Генеральный прокурор делает отсылку на требования принципа пропорциональности в применении этих мер, которые потенциально могут нарушить фундаментальное право, упоминая прецедентную практику, закрепленную в STC 50/1995, от 23 февраля, FJ 7, цитируя решения Европейского Суда по правам человека, чтобы заявить, что согласно этой конституционной прецедентной практике так называемая оценка пропорциональности включает “проверку адекватности или целесообразности рассматриваемых мер (средства/цель), оценку их необходимости (отсутствие менее обременительной альтернативы) и оценку пропорциональности с учетом возможных последствий (оценка затронутых интересов с тем, чтобы определить, выгода больше, чем потери, или нет)”.
Отметив, что в этом случае, относящемся к абстрактному контролю закона, задача Суда заключается в обеспечении законотворческой свободы законодателя относительно конфигурации (STC 60/2010, от 7 октября, FJ 7), Генеральный прокурор считает, что мера по отстранению органов или государственных служащих была принята в органическом законе и может быть использована для выполнения преследуемой цели, т.e. надлежащего соблюдения решений Конституционного Суда. На самом деле, мера устраняет препятствие в виде нежелания исполнять распоряжения Конституционного Суда, поскольку временное отстранение лица, закрепленного за организацией, которое намеренно препятствует исполнению юрисдикционного решения, позволяет обеспечить надлежащее исполнение решения. Кроме того, мера необходима в тех случаях, когда по юридическим или материальным причинам неисполнение решения Суда органом или государственным служащими, занимающими различные должности в организации, исключает возможность осуществления дальнейших согласованных мер. Она также соразмерна по сравнению с другими альтернативами, которые носят более ограничительный характер в отношении прав, таким как постоянное отстранение от должности или уголовные меры, которые, несомненно, представляют собой больше вмешательство, чем отстранение.
В отношении целесообразности меры Генеральный прокурор заявляет, что вполне уместно ожидать, что гипотетическое аннулирование Конституционным Судом решений, противоречащих его распоряжениям, не будет достаточной гарантией исполнения его решений, если орган или государственные служащие, ответственные за отмену аннулированного решения, не предпринимают необходимых действий и не обеспечивают его дальнейшее действие. Или в случае, когда требуется положительное действие органа или государственных служащих для восстановления правового порядка, а это не происходит. Все эти случае находятся в рамках задачи Суда обеспечить исполнение своих решений в различных конституционных разбирательствах.
iii) Анализ меры отстранения с точки зрения критерия непроизвольности (Ст. 9.3 CE) является основой заявления Генерального прокурора о том, что в этом случае отсутствует “видимое бесполезное использование принуждения, в силу произвольного применения правила в нарушение фундаментальных принципов правосудия, присущих человеческому достоинству и верховенству закона” (STC 55/1996, от 28 марта, FJ 8), а также “произвольные меры со стороны государства, которые не уважают человеческое достоинство” (STC 55/1996, FJ 9) и, соответственно, фундаментальные права и свободы лица. В иске не обеспечено адекватное отражение конституционной прецедентной практики — представленной STC 197/2014, от 4 декабря — согласно которой лицо, оценивающее самоуправство законодателя, должно подробно оценить его для подтверждения допущения о конституционности обжалуемого закона, как безапелляционного признания того, что закон “не подходит” или не обязательно является основой для этого.
F) В отношении принудительных мер по замене исполнителя, предусмотренных в Ст. 92.4 c) LOTC, в формулировке, закрепленной Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, Генеральный прокуророр отмечает, что заявитель не заявляет об их неконституционности, как меры по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда, он ставит под сомнение возможную замену мер, вверенную Национальному Правительству.
После анализа разных причин обжалования, он также отмечает, что принудительные меры LOTC одинаковы для всех разбирательств, поэтому утверждая их применение, Суд будет принимать во внимание природу и последствия каждого конституционного процесса, а также сторону, ответственную за исполнение решения. Иными словами, речь идет о проверке конституционности изменений в целом, а не об анализе каждого процесса и ситуации, когда могут или не могут применяться меры, т.е. о том, что выходит за рамки настоящего иска.
i) В отношении заявленного нарушения принципов беспристрастности и процедурного равенства сторон, Генеральный прокурор утверждает, что заявитель не предоставил никаких аргументов по существу. В любом случае он заявляет, что позиция Национального Правительства в конституционных процессах отличается в некоторой степени от позиции других сторон, что подтверждается его статусом конституционного органа, которым не наделены Автономные сообщества и их управляющие органы; в этом статусе Правительство назначает часть членов Конституционного Суда; оно вправе инициировать определенные конституционные процессы, в которых не участвуют Автономные сообщества (предварительная проверка конституционности международных договоров; обжалование Ст. 161.2 CE; рассмотрение конфликтов юрисдикции; рассмотрение конфликтов между государственными конституционными органами); и, в конце концов, право подавать ходатайства об автоматической приостановке действия положений закона и нормативных актов более низкого уровня. Отличное положение Правительства, закрепленное Конституцией (Ст. 161 и 162) и LOTC, не нарушает принцип процедурного равенства. Кроме того, его конституционное положение, как правило, превалирует над Автономными сообществами для защиты конституционной системы, в соответствии с Ст. 116, 153 и 155 CE. Соответственно, с учетом природы принудительных мер по замене исполнителя, законодатель намеревался ограничить их применение к Национальному Правительству.
ii) В свою очередь, не Правительство по своему усмотрению принимает решение о замене ответственной стороны при принятии необходимых мер; Конституционный Суд запрашивает содействие Правительства для обеспечения исполнения его решений. Применение мер не относится к компетенции Государства, а опирается на необходимость обеспечения исполнения решений Конституционного Суда; иными словами, Правительство будет действовать только по требованию Конституционного Суда и в порядке, определенном Судом, для приведения в исполнение его решений. Следовательно, применение мер основано на Ст. 161 и 165 CE и 1.1 LOTC.
Иск делает ту же ошибку, когда смешивает принудительные меры по замене исполнителя с механизмом контроля Автономных сообществ, не предусмотренным в Ст. 150, 153 и 155 CE. Эти принудительные меры, как показано, регулируются Ст. 161 и 165 CE и шагами, предпринятыми законодателем для приведения в исполнение решений Конституционного Суда. Эти меры ни в коем случае не являются механизмом контроля Автономных сообществ, а относятся к мерам по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда. Правительство не уполномочено осуществлять такой контроль, т.к. проверка исполнения решений будет осуществляться Конституционным Судом, в которой Правительство выполняет роль лишь сотрудничающей стороной. Наконец, именно Суд определяет порядок, в котором Правительство должно осуществлять замену исполнителя. Любое другое толкование будет противоречить независимости Конституционного Суда в отношении других конституционных органов.
G) Наконец, в отношении обжалования Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, в формулировке, закрепленной для Ст. 92.5 LOTC, Генеральный прокурор, в первую очередь, делает отсылку на процедурную природу мер.
i) В этом отношении он заявляет, что их можно классифицировать только как меры, затрагивающие процедурные аспекты и их последствия в рамках особой конституционной юрисдикции.
Суд должен установить существование “обстоятельств особого конституционного значения” и утвердить конкретные меры. Таким образом, предварительная ситуация должна оцениваться Судом, и, как юрисдикционный орган, он единственный вправе принимать обоснованные меры. Такая проверка проводится Судом на этапе исполнения решений. Только Правительство вправе сообщить об инциденте.
Эта категория промежуточного решения не противоречит сути процедурного права, соответствующего конституционным принципам. По сути, возможность применения таких или аналогичных мер была подтверждена другими юрисдикционными распоряжениями (Ст. 135 LJCA). Таким образом, LOTC определяет форму такого вида промежуточных мер, скорректировав конституционный процесс и наделив Суд возможностью принимать “временные” меры, в свою очередь, гарантирующие обязательное исполнение принятых решений, в случаях, которые законодатель относит к случаям особой сложности или требующим особой юрисдикционной защиты.
Эти “обстоятельства особого конституционного значения” косвенно ссылаются на объем и сферу действия, которые в контексте конституционной целостности и применения Конституции могут возникнуть в случае, если Автономное сообщество, нормы или положения которого были временно приостановлены, будет пытаться нарушить свои обязательства по соблюдению судебных распоряжений, утверждающих такую приостановку. Соответственно, цель Ст. 92.5 LOTC заключается в обеспечении исполнения Конституции путем предупреждения ситуаций, когда решения юрисдикционного органа, отвечающего за охрану Конституции, будут зависеть от изменчивой позиции стороны, которая открыто, пользуясь статусом государственного органа, нарушает свою общую обязанность приводить в исполнение решения Конституционного Суда (Ст. 164 CE), подрывая при этом правовую эффективность и единство.
Несмотря на то, что принудительные меры могут быть приняты в рамках исполнения своих задач Судом согласно Ст. 92.5 LOTC, при наступлении обстоятельств особого конституционного значения верно и то, что только Правительство, являясь органом центральной Администрации, которому непосредственно Конституцией предоставлено право автоматически приостанавливать действие обжалуемой нормы, может принять такие меры с позиции заинтересованной процедурной стороны. Тем не менее, эти обстоятельства должны получить предварительную оценку Суда, который будет решать вопрос об их существовании, а также принимать решение о целесообразности принятия запрашиваемых мер, утверждать такие меры, осуществлять контроль их исполнения и отзывать такие меры, если он сочтет это целесообразным с учетом имеющихся обстоятельств.
Процедурный характер мер, предусмотренных в Ст. 92.5 LOTC, соблюдающих фундаментальное право, закрепленное в Ст. 24 CE, также отражается в обязательном этапе, который должен наступить после принятия предварительных мер, заслушивания сторон и Прокурора и привести к утверждению, отмене или изменению принятых мер.
Таким образом, вышеизложенный порядок представляет собой судебную процедуру, примененную на этапе исполнения решений, и никоим образом не относится к исключительной прерогативе Правительства. Это процедурная мера, которая соответствует Конституции, поскольку юрисдикционный орган наделен полномочиями по принятию решений, гарантирующих исполнение его собственных решений.
ii) По мнению Генерального прокурора, Ст. 92.5 LOTC не вносит изменения в Конституцию, как заявляет другая сторона иска. Он считает, что это резервная меры, которая призвана гарантировать сдерживающее действие, предусмотренное в Ст. 161.2 CE. Необходимо обеспечить юридическую и обязательную силу любых промежуточных решений о приостановке действия, принятых в отношении автономных законов и положений. Как уже отмечалось, Суд должен удостовериться в существовании “обстоятельств особого конституционного значения” с учетом таких аспектов, как влияние автономных положений на конституционную систему, уровень и масштабы противоречия Конституции, потенциальное пренебрежение ценностями и принципами, заложенными в основу конституционной системы, такими как демократия, форма, принятая государством или Правительством, фундаментальные права человека и т.п. В этом отношении Генеральный прокурор делает отсылку на конституционную прецедентную практику, закрепленную в AATC 156/2013, от 11 июля, и 182 и 186/2015, от 3 ноября.
Поэтому меры, предусмотренные в Ст. 92.5 LOTC, не противоречат Ст. 161.2 CE; скорее, они усиливают ее процедурную эффективность. Они не “вносят изменения” в Конституцию, расширяя прерогативу Правительства вводить временную приостановку действия обжалуемого автономного положения. Норма лишь предусматривает возможное возникновение инцидента несоблюдения решений, если неисполненное судебное решение официально установило согласно Ст. 161.2 CE приостановку действия или ее продление в отношении обжалуемой нормы. Иными словами, норма не изменяет правовую систему, предусмотренную в Ст. 161.2 CE; скорее, законодательные изменения были предусмотрены для более эффективного обеспечения исполнения судебных решений о временной приостановке действия положений и могут быть реализованы только в рамках конституционного процесса и после подтверждения Конституционным Судом, по собственной инициативе или по требованию Правительства, существования обстоятельств особого конституционного значения.
Генеральный прокурор закончил свои состязательные бумаги обращением к Суду принять решение об отклонении иска о неконституционности.
9. 5 декабря 2016 года Председатель Конституционного Суда, действуя в рамках полномочий, предоставленных ему Ст. 15 LOTC, назначил г-на Гонсале-Тревихано Санчеса в качестве судьи-докладчика по иску от неконституционности № 7466-2015, заменившего г-на Вальдеса Даль-Ре, который отказался от этой роли.
10. Согласно решению суда от 13 декабря 2016 года, было решено назначить обсуждение и голосование по настоящему Постановлению на 15 декабря 2016 года.
II. Основания
1. Правительство каталонского Generalitat обжалует, посредством подачи настоящего ходатайства, Органический закон 15/2015, от 16 октября, о внесении изменений в Органический закон 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда (на испанском, Ley Org) об исполнении решений Конституционного Суда для гарантирования верховенства закона, обвиняя его в неконституционности как по существу, так и процессуально. Заявленная процедурная неконституционность основывается на неадекватности законодательной процедуры, в рамках которой происходила разработка обжалуемого Закона, в силу несоблюдения требований Ст. 150 Регламента Конгресса депутатов (RCD), а именно использования сокращенной процедуры, сроков, которые дополнительно были уменьшены вдвое в результате заявленной срочности, условий для принятия решений Парламентом и, соответственно, нарушения права его членов на исполнение своих обязанностей, закрепленного в Ст. 23 CE.
Неконституционность по существу была заявлена относительно Статьи 1. 3, в новой формулировке, закрепленной для Ст. 92.4 a), b) и c) и 92.5 LOTC. По мнению заявителя, по причинам, изложенным выше в Предпосылках и которые будут более подробно проанализированы ниже при рассмотрении каждой статьи, Ст. 92.4 a) LOTC, наделяющая Суд полномочиями вводить принудительные штрафы, нарушает Ст. 9.3, 25 и 165 CE, не определяя никаких параметров для определения размера штрафов или сроков, в течение которых они могут быть назначены повторно. В свою очередь, мера по отстранению органов или государственных служащих, закрепленная в Ст. 92.4 b) LOTC, противоречит Ст. 25 и 161.1 CE, вследствие несоблюдения принципа уголовной законности и нарушения рамок конституционной юрисдикции. Ст. 92.4 c) LOTC, которая предусматривает, что Суд может затребовать сотрудничество Национального Правительства для приведения в исполнение его решений, нарушает Ст. 137, 153, 161 и 165 CE, разрешая осуществление полномочий, вверенных Конституцией другим органам. И, наконец, Ст. 92.5 LOTC, наделяющая Суд полномочиями принимать необходимые меры для обеспечения соблюдения любых решений о приостановке действия обжалуемых положений, актов или мер, нарушает Ст. 161 и 165 CE, поскольку она предоставляет юрисдикционные полномочия, которые выходят за рамки указанных конституционных положений.
Адвокат Парламента, основываясь на аргументах, изложенных в Предпосылках выше, просит об отклонении иска в отношении заявленной процедурной неконституционности, которая лежит в основе ее состязательных бумаг. По ее мнению, парламентское рассмотрение обжалуемого закона соответсвует нормативным положениям о применении сокращенных и срочных процедур, а права депутаты на участие в законодательном процессе не были нарушены или ограничены, поэтому нет никакого нарушения Ст. 23 CE.
В свою очередь, Генеральный прокурор, также основываясь на аргументах, изложенных в Предпосылках выше, соглашается с адвокатом Парламента относительно процедурной неконституционности, заявленной в иске, и просит об отклонении иска в отношении неконституционности по существу, заявленной в отношении новой формулировки, закрепленной Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, для Ст. 92.4. a), b) и c) и 92.5 LOTC, поскольку она не нарушает, по его мнению, конституционные статьи, на которые ссылается заявитель.
2. После определения предмета настоящего иска о неконституционности совершенно очевидно, что он обладает схожими чертами с иском о неконституционности, поданным Баскским Правительством против Органического закона 15/2015, по которому было принято STC 185/2016, от 3 ноября — хотя в данном случае Ст. 92.4 a) LOTC также обжалуется, поэтому в настоящем решении неизбежно и часто будут встречаться ссылки на прецедентную практику и цитаты заявлений, сделанных в указанном Постановлении. Это схожие черты уже были установлены, когда Суд дал разрешение на рассмотрение иска; в соответствии с предложением, внесенным докладчиками по обоим ходатайством Суд счел целесообразным при организации обсуждений принять решение по иску Баскского Правительства до принятия решения по иску Правительства Generalitat, несмотря на то, что иск Баскского Правительства был подан позднее, поскольку в первом иске в качестве первого и определяющего правового основания неконституционности, основанного на общем рассмотрении обжалуемых статей, была заявлена денатурализации модели конституционной юрисдикции, разработанной учредительной властью, в то время как каталонское Правительство в своем иске не использует такой общий подход и вместо этого фокусируется на конкретном обвинении против каждой обжалуемой статьи.
Чтобы увязать изменения LOTC, предусмотренные Органическим законом 15/2015, и конкретные обжалуемые статьи, следует обратить внимание на то, что преамбула последнего определяет в качестве одного из основных компонентов юрисдикционных функций, “существование достаточных инструментов для обеспечения исполнения решений, принятых для выполнения такой функции”, которая также является “неотъемлемым компонентом верховенства закона”. Цель изменений заключается в том, чтобы ввести “по конституционным вопросам инструменты правоприменения, расширяющие полномочия Суда”, который действует как высший толкователь и гарант Конституции, выполняя свои юрисдикционные обязанности, “имея в распоряжении права для гарантирования эффективного исполнения своих решений”. Законодатель в преамбуле закона заявил о достаточности общих принципов правоприменения, содержащихся до настоящего времени в LOTC, применяющих “необходимые инструменты” для фактического обеспечения эффективности таких решений, “для преодоления новых ситуаций, которые пытаются избежать от их исполнения”.
Для целей настоящего конституционного процесса обжалуемый Закон в новой формулировке, закрепленной для Ст. 92.4 LOTC, из которой обжалуются пункты a), b) и c), предусматривает особые правила, действующие в случае нарушения решений Конституционного Суда. В этом случае “если установлено, что решение, принятое в рамках его юрисдикции, может быть не выполнено, Суд, в рамках исполнения своих задач или по требованию сторон иска, по которому было принято решение, потребует, чтобы институты, органы, государственные служащие или граждане, связанные решением, отчитались по вопросу в течение установленных сроков”. После получения такого отчета или по истечении предоставленного срока “если Суд установит полное или частичное невыполнение решения, он может принять следующие меры: a) наложить принудительный штраф в размере от 3000 до 30000 евро против органов, государственных служащих или граждан, не выполнивших решения Суда, с правом неоднократно примененения штрафа до полного исполнения решений; b) Отстранить органы или государственных служащих нарушающей Администрации на срок, необходимый для обеспечения исполнения решений Суда; c) подмененное правоприменение решений, принятых в ходе конституционного разбирательства. В этом случае Суд может потребовать содействия национального Правительства, чтобы принять в порядке, определенном Судом, необходимые меры для обеспечения исполнения его решений; d) Получить заявление от затронутых граждан с тем, чтобы определить любую потенциальную уголовную ответственность ”.
И, наконец, новая Ст. 92.5 LOTC, также обжалуемая в ходе настоящего процесса, предусматривает, что “для обеспечения исполнения решений о приостановке действия обжалуемых положений, актов или мер, в обстоятельствах особого конституционного значения, Суд, в рамках исполнения своих задач или по требованию национального Правительства, будет принимать необходимые меры для обеспечения их надлежащего исполнения без заслушивания сторон.
Это же решение предусмотрит заслушивание сторон и Прокуратуры в течение трех дней, после которого Суд примет решение об отмене, подтверждении или изменении ранее одобренных мер ”.
3. Перед тем, как рассмотреть вопросы, затронутые в настоящем иске, мы сделаем отсылку, как мы делали в STC 185/2016 (FJ 3), воспроизводящем прецедентную практику SSTC 49/2008, от 9 апреля (FFJJ 3 и 4) и 118/2016, от 23 июня (FFJJ 1 и 3), к объему конституционной проверки Органического закона Конституционного Суда.
Законодатель настоящего Закона “пользуется свободой конфигурации, которая не только определяется принципом демократии, но и защищена различными оговорками в пользу органических законов, предусмотренных в Конституции [Ст. 161.1.d), 162.2 и 165 CE]», содержание которых, как мы отметили в STC 66/1985, от 23 мая (FJ 4), может свободно определяться законодателем. Вполне логично, что эта свобода, в силу принципа конституционного верховенства (Ст. 9.1 CE), “не является абсолютной и имеет существенные и формальные ограничения, которые определяются не только этими оговорками и другими статьями Главы IX Конституции, но и систематическим толкованием всей Конституции”. Соответственно, “при условии уважения конституционных положений и независимости и задачи Суда [законодатель] вправе вносить любые изменения и дополнения, которые сочтет необходимыми, без обязанности ограничиваться только теми, которые совершенно необходимы для предупреждения неконституционности или обеспечения достижения конституционных целей ” [STC 49/2008, FJ 3; а также STC 118/2016, FJ 3 a)].
Здесь следует отметить, что Суд ссылался на свободу конфигурации законодателя в отношении других конституционных органов, как это недавно было сделано с Генеральным советом судебной власти (STC 191/2016, от 15 ноября); при подтверждении такой свободы мы отметили, что Ст. 122 Конституции “регулирует работу этого конституционного органа достаточно бессистемно, поэтому не все его характеристики или компоненты могут быть установлены из такой частичной структуризации в Конституции» [FJ 3 B)]. Наконец, в качестве более общего заявления настоящего Постановления, “ни при каких обстоятельствах можно утверждать, что структура конституционных органов, закрепленная Конституцией, всегда исчерпывающая во всех отношениях и, как таковая, исключает любые отклонения конфигурации и интеграцию в силу действия нижестоящих норм» [FJ 8 D)].
Законодатель должен соблюдать практические и формальные ограничения Конституции, а Конституционный Суд, как ее высший толкователь, должен проверять их соблюдение. В противном случае, “не только вопросы возникнут за рамками конституционного контроля, но и Суд также будет выходить за рамки верховенства Конституции, т.е. юрисдикции Суда”. Соответственно, “переход в распоряжение законодателя органических законов характеристик [конституционной модели, находящейся в рамках нашей юрисдикции] и отказ от его контроля не будет на практике отражать цель учредительной власти создать орган, контролирующий конституционность, с широкими полномочиями и обеспечить его эфективность». Тот факт, что Конституционный Суд связан вдвойне Конституцией и Органическим законом, “не следует толковать как препятствие для проведения проверки конституционности нашего регулирующего закона, поскольку это будет означать отрицание принципа конституционного верховенства на стадии разработки Закона, т.е. в отношении законодателя» [STC 49/2008, FJ 3; прецедентная практика воспроизведена в STC 185 /2016, FJ 3 b)].
Что касается масштаба этой проверки, мы должны “увеличить институциональные и функциональные соображения, всегда присущие контролю нашего демократического законодателя”; в первую очередь, совершенно очевидно, “что наша проверка имеет только конституционный, а не политический характер и не связана со своевременностью или техническим качеством”; мы должны рассмотреть дело “абстрактно и, соответственно, независимо от потенциального практического применения конкретных обжалуемых статей и конституционных норм и принципов, включенных в этот контрольный параметр в каждом случае”. Во-вторых, “мы не может игнорировать тот факт, что предпосылка конституционности является высшим приоритетом при реализации этого контроля; заявитель должен не только воспользоваться полномочием, но и указать основания заявленной неконституционности и сотрудничать с конституционными органами”. В-третьих, в принципе, “законодатель должен не только выполнять Конституцию; он также наделен Конституцией правом принимать любые меры, которые, в рамках сценария политического плюрализма, не выходят за рамки, предусмотренные Конституцией” [SSTC 49/2008, FJ 4; 118/2016, FJ 1; and 185/2016, FJ 3 b)].
Наконец, в отношении проверки в рамках этого процесса и как мы указали в STC 191/2016, “проверка конституционности закона, выполненная настоящим Судом, охватывает признание и уважение широких границ свободы конфигурации, которой наделен законодатель для выполнения его политических задачи, которые […] ранее не были предусмотрены Конституцией раз и навсегда, так как если бы единственное, что осталось сделать после этого, так это реализация предварительного плана (STC 11/1981, от 8 апреля, FJ 7)». В настоящем Постановлении мы продолжили утверждать, как базовый принцип толкования Конституции, “что законодатель не исполняет Конституцию, а свободно принимает законы в рамках предусмотренных полномочий […]; очевидно можно говорить о том, что при проверке закона Суд не будет действовать как законодатель […], ограничивая свою свободу принятия до предела, который не определен однозначно Конституцией”. Законодатель подчиняется только тем ограничениям, которые определены Конституцией, поэтому, как мы определили тогда и повторяем теперь, “можно сказать, что закон связан Конституцией в негативном порядке, исключая конституционные нарушения, но не утверждая единую конфигурацию Суда, завершенную во всех аспектах» [FJ 3 B)].
Вышеизложенное является и было нашей прецедентной практикой в отношении маштаба проверки конституционности, которая должна быть проведена Судом в отношении своего органического закона. Соответственно, как высший толкователь Конституции, Суд должен проверить соблюдение законодателем органических законов конституционных пределов, которые определяют его задачу и функции.
Наша оценка должна начинаться с заявленных оснований процедурной неконституционности, поскольку обжалуется весь Органический закон 15/2015, и он соответственно может быть затронуты.
Адвокаты Правительства Каталонии считают, что в силу нарушения требований, предусмотренных в Ст. 150 RCD для использования сокращенной процедуры, рассмотрение законопроекта в таком порядке определяет его формальную неконституционност, а также нарушение фундаментального права депутатов на выполнение своих задач в силу занимаемой должности, гарантированного Ст. 23 CE. Поэтому такая парламентская процедура исключит неотъемлемую природу законодательной инициативы – нормы особого конституционного значения и тексты, для которых имеются альтернатив, а не просто одобрение или отклонение. Кроме того, нарушение права депутатов на участие еще более усугубилось объявлением срочности, сокращением вдвое сроков, которые и так были короткими. После объявления отсутствия консенсуса между парламентскими группами, адвокаты Правительства Каталонии, в качестве непосредственного прецедента в отношении использования сокращенной процедуры, ссылаются на рассмотрение в ходе обычной процедуры законодательной инициативы, принятой как Органический закон 12/2015, от 22 сентября, а также изменение Органического закона 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда, когда депутатам был представлен доклад Государственного совета, в отличие от рассматриваемого случая.
С другой стороны, адвокат Парламента считает, что решение об использовании сокращенной процедуры было принято надлежащим образом компетентными органами согласно положениям Регламента Парламента. Оценка “природы” законопроекта является открытой концепцией, предоставляющей парламентским органам более широкое толкование,но никоим образом не исключает использование сокращенной процедуры на основе особого значения закона. В свою очередь, концепция “простоты формулировка” включает анализ внутренней структуры текста – является ли он всеобъемлющим, понятным и простым в структурном плане, как в данном случае – и совершенно не зависит от правовых последствий. Адвокат Парламента также не согласен с утверждением, что объявление срочности, в связи с которым не было заявлено никаких нарушений RCD, ведет к неконституционности, поскольку это законный процедурный вариант. Одним словом, заключает она, возможности депутатов участвовать в процессе принятия закона не были ограничены, поскольку использованный порядок был предусмотрен регламентом, без нарушения Ст. 23.2 CE.
Генеральный прокурор также требует отклонить эти основания неконституционности при отсутствии нормативных нарушений в процессе рассмотрения и принятия закона. Нет установленных тем, которые не могут быть рассмотрены в рамках сокращенной процедуры. В свою очередь, “простота формулировки” законодательного текста, предусмотренная в Ст. 150 RCD, ссылается на нормативные тексты, как в данном случае, которые не являются сложными с технической точки зрения, длинными или тесно связанными по отношению к существенным положениям. В отношении объявления срочности Бюро Парламента вправе принимать такое решение, которое не препятствует реализации парламентскими группами или их членами своих прав, которыми они наделены в рамках законодательной процедуры. Одним словом, Генеральный прокурор считает, что поскольку в отношении рассмотрения законопроекта не были выявлены какие-либо нормативные нарушения, то нарушения Ст. 23 CE отсутствуют.
Эти первые основания неконституционности аналогичны процедурным недостаткам, которые были заявлены в отношении обжалуемого Закона в иске о неконституционности, по которому было принято STC 185/2016, от 3 ноября (FF JJ 4 и 5), с обоснованием и заявлениями, которые применимы и должны быть упомянуты в данном случае.
При определении четких границ масштаба этих оснований неконституционности мы хотели бы отметить, что адвокаты Generalitat Каталонии не ставят под сомнение рассмотрение законопроекта в рамках сокращенной процедуры, или тот факт, что объявление срочности было предложено и утверждено компетентными сторонами и органами – как в данном случае – или что в ходе законодательной процедуры были проигнорированы какие-то этапы или депутаты или парламентские группы были лишены своих законных прав. Основания неконституционности основаны на том факте, что, по их мнению, не было соблюдено ни одно из требований, предусмотренных в Ст. 150 RCD для рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры.
В указанном STC 185/2016, подтверждающем предыдущую конституционную прецедентную практику, было заявлено, что “несмотря на то, что в Ст. 28.1 LOTC парламентский регламент не отнесен к нормам, в случае нарушения которых закон может стать неконституционным, очевидно, что в силу нерушимости таких процедурных законов перед действиями законодателя и, прежде всего, в силу их инструментaльной природы в отношении наивысшей ценности испанского права – политического плюрализма (Ст. 1.1 CE) — несоблюдение статей, регулирующих законодательный процесс, может сделать закон неконституционным, если этот контроль существенно затрагивает процесс принятия решений в Парламенте” [FJ 5 b); цитата SSTC 99/1987, от 11 июня, FJ 1 a), и 103/2008, от 11 сентября, FJ 5].
Тем не менее, мы отметили тогда, что эта прецедентная практика должны быть совместимы с конституционной прецедентной практикой, согласно которой “парламентская автономия, гарантированная Конституцией (Ст. 72 CE), и сама природа Ст- 23.2 CE, как права выбора правовой конфигурации, также означает, что необходимо предоставить Парламенту – и его руководящим органам, в частности – свободу применения при толковании парламентской законности, которую настоящий Суд не может игнорировать”. И, в частности, в отношении парламентских решений, касающихся сокращения этапов и сроков законодательной процедуры – либо в результате объявления срочности, либо использования сокращенной процедуры, либо существования исключительных обстоятельств, или просто в силу несоблюдения сроков, установленных в регламенте – мы тогда отметили, что Суд постановил, что: “(i) в Конституции не закреплена сокращенная законодательная процедура для рассмотрения нормативных законопроектов, которые имеют срочный характер, кроме срока для рассмотрения Сенатом проектов, объявленных срочными по решению национального Правительства или Конгресса депутатов (Ст. 90.3 CE), поэтому регулирование этой нормы осуществляется регламентом Парламента [STC 136/2011, от 13 сентября, FJ 10 e)]; (ii) более короткий срок для рассмотрения проекта не лишает Парламент его законодательной функции, поскольку речь идет о сокращении сроков и отсутствии необходимости нарушать конституционные принципы, лежащие в основе законодательного процесса, в рамках которого орган принимает решение (STC 234/2000, от 3 октября, FJ 13); (iii) решение такого характера должно применяться таким образом, чтобы в равной степени повлиять на все политические силы, представленные в Парламенте, исключив неравное или дискриминационное отношение (ATC 35/2001, от 23 февраля, FJ 5); и (iv) такой сокращенный срок может стать конституционным, только если его продолжительность позволяет существенно изменить процесс принятия решений в Парламенте, соответственно затрагивая его представительную функцию, присущую парламентскому уставу [SSTC 136/2011, от 13 сентября, FJ 10 e); и 44/2015, от 5 марта, FJ 2]» (STC 143/2016, от 19 сентября, FJ 3).
Ст. 150 RCD, в качестве условий для рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры, предусматривает ситуацию, когда этого требует “характер” законопроекта, или когда это возможно в силу “простоты формулировки”. Оба условия определены “в пунктах или открытых концепциях, предоставляющих органам Парламента широкую свободу толкования в их применении. Соответственно, решение о целесообразности процедуры и существовании простоты нормативного текста или иных характеристик, являющихся основанием для парламентского рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры, принимает Пленарное заседание Конгресса депутатов, по предложению Бюро Парламента, после заслушивания спикеров (STC 238/2012, от 13 декабря, FJ 4). В этом случае Пленарное заседание Конгресса депутатов большинством голосов приняло решение о рассмотрении сокращенной процедуры, заявив, таким образом, о наличии, как минимум, одного из условий, определенных Регламентом Парламента для использования такой парламентской процедуры» [STC 185/2016, FJ 5 d)].
В контексте контроля таких парламентских решений, как это было в указанном STC 185/2016, мы должны отклонить заявленное нарушение Ст. 150 RCD, «поскольку Суд не вправе, в силу необходимости соблюдения автономии Парламента в его внутренних процедурах (STC 49/2008, FJ 15), заменять волю и решение о своевременности Бюро Конгресса депутатов путем предложения рассмотрения законопроекта в рамках сокращенной процедуры, или решения Пленарного заседания. По сути, особое конституционное значение нормативного текста, в контексте указанной статьи, не противоресит его рассмотрению в рамках сокращенной процедуры, or достаточно для того […,]чтобы исключить использование данной парламентской процедуры, от применения которых не освобождены никакие вопросы, в том числе конституционные изменения (STC 238/2012, FJ 4, воспоизводящий прецедентную практику ATC 9/2012, от 13 января)» [там же].
Кроме того, не будет нарушением считать, что простая формулировка законопроекта, которая также не зависит от его содержания или конституционного значения или существования разных технических и политических критериев, “может оправдать в этом случае – как мы указывали в аргументах в STC 185/2016 -, рассмотрение законопроекта в рамках сокращенной процедуры на основе его структуры, содержания и формулировок. Конечно, законопроект включает одну статью с четырьмя пунктами и заключительное положение, которые вносят изменения или частично переформулируют четыре статьи LOTC, структуры и формулировки которых с точки зрения стороннего наблюдателя (ATC 141/2016, от 19 июля FJ 6) понятны, просты и доступны, без противоречия регулированию вопроса огромного конституционного значения» (там же).
Нет также никаких нормативных требований, предусматривающий, что Конгресс депутатов должен следовать своим прецедентам в отношении принятия решений о процедурах рассмотрения законодательных инициатив, т.e. что предлагаемые поправки к тому же закону должны рассматриваться в рамках той же парламентской процедуры, что и оригинальный закон, как утверждает заявитель. Здесь имеет значение свобода Парламента выбирать процедуру из вариантов, предложенных в его Регламенте. Кроме того, законопроекты, представленные Парламентом, в отличие от законопроектов [“proyectos de ley”], не требуют составления предварительных отчетов, поэтому отчет от Государственного совета не требуется.
Касательно объявления срочности, предполагаемые нарушения положений Регламента Парламента (Ст. 93 и 94 RCD), регулирующих данный вопрос, отсутствуют; объявление используется в качестве дополнительного аргумента нецелесообразности использования сокращенной процедуры для рассмотрения законопроекта, с последующим сокращением сроков.
Объявление срочности, одобренное компетентным органом по предложению одной из сторон, уполномоченных выдвигать такое предложение, — это законная возможность процедуры, которая, по сути, не влечет за собой неконституционность законодательного процесса, поскольку более короткие сроки рассмотрения законодательной инициативы в результате такого объявления “не обязательно нарушает конституционные принципы, лежащие в основе законодательного процесса в контексте принятия решений органом” (STC 234/2000, FJ 13; эта прецедентная практика вновь заявлена в ATC 9/2012, FJ 4). В этом случае, адвокаты Правительства Generalitat не указывают и не подтверждают, что более короткие сроки рассмотрения привели к нарушению или ограничению прав депутатов и парламентских групп, к которым они принадлежат в рамках законодательного процесса, затрагивающих саму суть выполнения их должностных обязанностей; а также что такое сокращение сроков существенно не изменило процесс принятия решений Парламентом (STC 143/2016, от 19 сентября, FF JJ 3 и 6).
Наконец, “отсутствие консенсуса между парламентскими группами относительно рассмотрения законопроекта также не влияет на его конституционность” [STC 185/2016, FJ 5 c)], поскольку решения были одобрены компетентными органами по предложению сторон или органов, уполномоченных выдвигать такое предложение, и при поддержке большинства, предусмотренного в регламенте, — момент, который не оспаривается адвокатами Generalitat. Политический консенсус, касающиющийся законопроекта, не связан с соблюдением требований, позволяющим рассматривать его в рамках сокращенной процедуры (STC 129/2013, от 4 июня, FJ 9) и при объявлении срочности. Иными словами, решение об использовании этих парламентских процедур принимается простым большинством, а не единогласно или квалифицированным большинством, как предусмотренных положениями Ст. 79 CE и толкованием Суда положения о большинстве, закрепленных Конституцией, которое признает, что правила, касающиеся парламентских процедур, определяются простым большинством; квалифицированное большинство предусмотрено в качестве исключения для формирования большего консенсуса и, следовательно, более эффективной защиты прав и интересов меньшинств или достижения других обоснованных целей (SSTC 179/1989, от 2 ноября, FJ 7; и 238/2012, FJ 4).
В дополнение к вышеуказанному, заявленное нарушение Ст. 23 CE следует отклонить, и, соответственно, процедурную неконституционность обжалуемого Закона.
Для рассмотрения оснований неконституционности по существу, которая приписывается Ст. 92.4 a), b) и c) 92.5 LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015, нам следует, прежде всего, обратиться к прецедентной практике, закрепленной в STC 185/2016, об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда.
Мы отметили в этом Постановлении в отношении модели конституционной юрисдикции, закрепленной в Конституции, после подтверждения структуры Конституционного Суда как юрисдикционного органа, который наделен конституционными юрисдикционными полномочиями, что “учредительная власть не намеревалась создавать закрытую модель […], статичную и замороженную во времени, и несовместимую с эволюционной природой Закона; скорее, она передала законодателю окончательное решение в органическом законе”, этого достаточно для того, чтобы “ссылаться на Ст. 161.1.d), 162.2 и 165 CE для подтверждения того, что законодатель органических законов наделен широкой свободой по определению их последующей структуры [STC 118/2016, FJ 4 d)]” (FJ 8).
Эта открытый или незамороженный характер модели конституционной юрисдикции, разработанной учредительной властью, фактически азкреплен для каждого определяющего компонента; также показательной является оговорка для органических законов, предусмотренная в Ст. 165 CE, “сфера действия и всесторонний характер которых мы определили в проявлении тесной взаимосвязи между Конституцией и органическим законом Конституционного Суда”. В этом отношении, ссылаясь на предыдущую конституционную прецедентную практику [SSTC 49/2008, FF JJ 3 и 16; и 118/2016, FJ 4 d)], мы отметили, что “термины, используемые для формулировки этой конкретной оговорки […], широкий круг вопросов […], заключение Главы IX, и тот факт, что они предусмотрены для такого органа, как Конституционный Суд, все свидетельствует о том, что она была призвана обеспечить завершенность, поэтому ее ограничительное толкование будет исключено” (там же).
В свою очередь, тот факт, что Конституция не содержит положения об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда не может толковаться – как мы отметили — “как лишение Конституционного Суда полномочий обеспечить исполнение своих решений”. По сути, “Конституционный Суд был определен в Конституции как истинный юрисдикционный суд, обладающий исключительными конституционными юрисдикционными полномочиями; соответственно, в качестве неотъемлемого элемента задачи по отправлению конституционного правосудия, Суд фактически обладает одним из полномочий, связанных с этой юрисдикцией, т.е. обеспечением исполнения своих решений, поскольку судья должен быть наделен полномочиями по выполнению его решений”. Мы закончили изложение аргументов комментарием о том, что “[в противном случае] Суд будет лише одной из неотъемлемых характеристик данной юрисдикционной функции и, соответственно, необходимых полномочий для гарантирования верховенства Конституции (Ст. 9.1 CE), в качестве ее высшего толкователя и гаранта (Ст. 1.1 LOTC)” (FJ 9).
Порядок обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, и меры и инструменты, предоставленные ему для обеспечения исполнения и эффективности его решений, — это вопросы, которые “учредительная власть оставила на усмотрение законодател, принимающего органический закон Конституционного Суда, Ст. 165 CE”. Соответственно, “регулирование обеспечения исполнения решений относится к вопросам, охваченным оговоркой, сделанной в пользу органических законов согласно Ст. 165 CE” (там же).
Переходя от общего к более конкретному, и оставив в стороне соображения, изложенные ниже относительно конкретных мер – или их аспектов — обжалуемых заявителем, настоящим мы также заявляем, что принудительные меры “представляют собой […] инструменты или полномочия, предоставленные Суду законодателем для обеспечения надлежащего и эффективного исполнения его постановлений и других решений, обязательных для всех государственных органов, включая суды, образованные законом (ATC 170/2016, от 6 октября, FJ 2). Преследуемая цель […] имеет законные конституционные основания, а именно, “гарантировать институциональную позицию Конституционного Суда и эффективность его решений, защитив объем его юрисдикции от последующего вмешательства государственного органа, которые могут нанести ущерб (там же), иными словами, защищать верховенство Конституции, которой подчиняются все государственные органы (Ст. 9.1 CE), исходя из которого Суд является ее высшим толкователем и гарантом при выполнении юрисдикционной функции” [FJ 10 a)].
Первое из оснований неконституционности по существу, использованное Правительством Generalitat для оправдания своих действий, направлено против статьи 1.3 Органического закона 15/2015, закрепившей формулировку для Ст. 92.4. a) LOTC, которая предусматривает, что Конституционный Суд может наложить принудительный штраф в размере от 3000 до 30000 евро против органов, государственных служащих или граждан, не выполнивших решения Суда, с правом неоднократного примененения штрафа до полного исполнения решений. По мнению заявителя, статья нарушает принципы правовой определенности (Ст. 9.3 CE) и законности в вопросах наложения наказания (Ст. 25.1 CE), поскольку предусмотренные принудительные штрафы в силу их чрезмерного и непропорционального размера, включают элемент наказания или пресечения в результате предварительной негативной оценки неисполнения решения Конституционного Суда (Ст. 164 CE и 87 LOTC); законодатель, в нарушение неотъемлемых гарантий, которые должны быть предусмотрены любыми положениями о наказании, не определил параметры для определения размера штрафов и сроков, поэтому статья лишена конституционной определенности и предсказуемости, ожидаемых от такого вида норм.
Генеральный прокурор просит об отклонении этих оснований неконституционности. Он считает, что размер принудительных штрафов, определенный в Ст. 92.4 a) LOTC, не изменяет характер мер, поскольку их цель остается прежней: не применение наказания за нарушение нормы, а обеспечение исполнения решения Конституционного Суда путем изменения поведения лица, противодействующего его исполнению. Эти штрафы не являются проявлением карательных полномочий Государства, поэтому отсутствие такого санкционного воздействия обозначает отсутствие нарушений Ст. 25 CE. Отметив, что LOTC регулирует специальную процедуру применения таких штрафов, и что законодатель вправе увеличивать их размер, он заявляет, что эта мера не оторвана от юрисдикционных обязанностей Суда, поскольку она является адекватным инструментом для обеспечения исполнения его решений.
Поскольку первоначальная редакция LOTC предусматривает полномочия Конституционного Суда по ведению принудительных штрафов “в отношении лица с или без государственных полномочий, не выполнившего требования Суда в установленные сроки, с правом неоднократного применения штрафа до полного исполнения решений без противоречия любой другой ответственности, которая может возникнуть” (Ст. 95.4 LOTC). Размер штрафов был установлен в Органическом законе 6/2007, от 24 мая, от 600 до 3000 €. Органический закон 15/2015, регулируя порядок приведения в исполнение решений Конституционного Суда более полно, для того, чтобы предусмотреть “достаточные меры для обеспечения исполнения решений, принятых в рамках его юрисдикции”, как указано в преамбуле, включает принудительные штрафы в перечень мер, которые могут быть приняты в случае неисполнения его решений в форме, которая, по сути, аналогична форме, предусмотренной в предыдущей формулировке LOTC (см. ATC 170/2016, от 6 октября, FJ 2), хотя размер их установлен от 3000 до 30000 евро.
В основе обжалования Правительством Generalitat статьи о применении мер наказания – по его мнению – представленных принудительными штрафами, предусмотренными в новой формулировке Ст. 92.4 a) LOTC, лежит нарушение принципа законности в вопросах применения наказания (Ст. 25 CE), который в данном случае включает принцип правовой определенности (Ст. 9.3 CE); их нарушение заявлено на основании отсутствия законодательно утвержденного критерия для определения размера штрафа и сроков его неоднократного применения.
Гарантии, которые согласно Конституции должны предусматривать карательные меры — довайте вспомним STC 185/2016 (FJ 13)— в соответствии с конституционной прецедентной практикой, не просто требуются от актов, ограничивающих права (SSTC 34/2003, от 25 февраля, FJ 2; 181/2014, от 6 ноября, FJ 5). На самом деле, Суд заявил в отношении принципа уголовной законности, что “положения Ст. 25 CE не применимы к вопросам, не связанным с уголовным и административным правонарушением; они не могут применяться по аналогии […] к разным ситуациям или актам, которые, хотя и ограничивают права, не является реализацией Государством права наказания или не имеют настоящих карательных последствий” (STC 48/2003, от 12 марта, FJ 9).
Для целей рассматриваемого дела STC 185/2016 обобщает конституционную прецедентную практику в формулировке, приведенной ниже:
«[…] для определения вопроса, имеют ли юридические последствия карательных характер, первоочередное значение будет иметь функция, которая выполняется в рамках правовой системы. Соответственно, если функция носит репрессивный характер и ограничивает права в результате правонарушения, будет сделан вывод о то, что по существу это наказание или санкция; но если вместо пресечения будут другие обоснованные цели, никакое наказание не будет существовать, независимо от того, насколько обременительными будут последствия. Таким образом, мы исключили карательную функцию, когда обжалуемые меры были направлены на предоставление услуги или выполнение конкретного обязательства (STC 239/1988, от 14 декабря, FJ 2), осуществлялись для применения закона компетентной Администрацией (STC 181/1990, от 14 ноября, FJ 4) или, в конечном итоге, были направлены лишь на востановление нарушенной законности (STC 119/1991, от 3 июня, FJ 3). Поэтому недостаточно лишь стремиться принудить к исполнению законной обязанности [.] или восстановить нарушенную законность против стороны, действующей без соблюдения условий, предусмотренных законом для осуществления какой-либо деятельности. Необходимо самостоятельно или наряду с достижением этих целей получить возмещение за причиненный ущерб, имеющее карательное значение, влекущее за собой дополнительный ущерб от принудительного обеспечения соблюдения наступивших обязательств или невозможности продолжать деятельность, на осуществление которой сторона не имела права. Наконец, характер уголовного или административного наказания проявляется в рамках правовой системы только когда (независимо от цели восстановления) оказывается негативное воздействие, затрагивающее права и активы нарушителя (STC 48/2003, FJ 9; а также SSTC 331/2006, от 20 ноября, FJ 4; 121/2010, от 29 ноября, FJ 7; 39/2011, от 31 марта, FF JJ 2 и 3; 17/2013, от 31 января, FJ 12)» (FJ 13).
Поэтому нам необходимо определить истинную природу принудительных штрафов, предусмотренных в Ст. 92.4 a) LOTC, для того, чтобы подтвердить или отклонить их каратеьный характер; для этой цели следует определить, как указано в STC 185/2016, “функцию или цель, которую преследуют меры [STC, все решения, изложенные в 181/2014, FJ 6; Решения Европейского Суда по правам человека, от 21 февраля 1984, дело Озтурка, серия A, № 73 (53 и 70); от 22 мая 1990, дело Вебера, серия A, № 177 (31-33); и от 27 августа 1991, дело Демиколи, серия A, № 210 (33)]» (там же).
Некоторые внешние черты принудительных штрафов могут создавать видимость карательной природы. Так, поскольку они налагают на лицо, ответственное за невыполнение решения Суда, платежное обязательство, она негативно сказываются на его активах, также как и финансовые санкции, меры могут предусматривать ограничение права. Однако это обстоятельство, по сути, не является достаточным для подтверждения карательной природы, поскольку для этих целей недостаточен того факта, что реакция Государства на нарушение законного обязательства связана с ограничением прав (STC 276/2000, от 16 ноября, FJ 3, цитата из STC 239/1988, FJ 2 и ATC 323/1996, от 11 ноября, FJ 6). Такая видимость карательной природы может также быть основана на их цели предупредить нарушение решений Конституционного Суда, но это также не свидетельствует о наличии карательной природы. Как мы уже заявляли, одно дело, “что санкции, помимо других целей, имеют сдерживающих эффект, и совсем другое, когда меры имеют целью разубедить от демонстрации определенного поведения, что и является наказанием […], поскольку очевидно, что сдерживающее воздействие на исполнителя не превращается автоматически в наказание » (STC 164/1995, FJ 4; STC 276/2000, FJ 4).
Карательная природа ограничительных мер, характеристики которых рассматриваются в данном случае, зависят, помимо преследуемой цели, еще и от того, преследуют ли они “цель сдерживания или наказания ”, которую мы определили черты, присущие всехм санкциям; поэтому если мера не выполняет функцию пресечения, она не будет настоящей санкцией (SSTC 164/1995, FJ 4; 276/2000, FF JJ 3и 4 и прецедентная практика, указанная ранее).
Однако Суд, как правило, отклоняет заявление о том, что меры будут иметь карательную функцию, которая относится к характеристикам санкций, если, помимо прочего, они направлены на то, чтобы получить “услуги или выполнение конкретного обязательства” (STC 239/1988, FJ 2; SSTC 164/1995, FJ 4; 276/2000, FJ 4; 48/2003, FJ 9; и 185/2016, FJ 13). Таким образом, что касается непосредственно принудительных штрафов по административным вопросам, было заявлено, что “в таком виде штрафов […] платежное обязательство не имеет пресекающую или карательную цель в силу поведения, которое считается административно незаконным, нормативные положения которого можно поставить под сомнение, вместо это они предусматривают экономическое обязательство, принятое до предупреждения, которое применяется неоднократно через промежутки времени и нацелено на изменение сопротивления ответственного лица мерам, предусмотренным в предыдущем административном решении. Соответственно – продолжает Суд – они не являются частью карательных полномочий Администрации, но связаны с самозащитой [….], и не имеют карательной законности по двум причинам, предусмотренным в Ст. 25.1 CE […], а именно, свобода (общее положение законности о том, что не запрещено) и правовая определенность (знание того, что следует ожидать), поскольку, как было указано, в отношении поведения не вводится наказание на основании того, что оно противоречит закону, цель наказания в том, чтобы принудительно обеспечить предоставление услуги или выполнение конкретного обязательства, ранее предусмотренного в административном акте, с направлением необходимого уведомления или предупреждения» (STC 239/1988, FJ 2).
Вышеупомянутая прецедентная практика также применима к принудительным штрафам, предусмотренным в Ст. 92.4 a) LOTC, которая также имеют функцию принуждения или сдерживания либо направлены на стимулирование обязательства всех граждан и государственных органов выполнять решения Конституционного Суда (Ст. 9.1 CE и 87.1 LOTC) и изменение поведения ответственной стороны, не выполнившей решение Конституционного Суда. Соответственно, строго говоря, это не карательная мера, поскольку она не имеет персекающей или карательной цели в силу незаконного поведения, она применяется как принуждение или призыв к выполнению законного долга, иными словами, для того, чтобы переубедить ответственное лицо не нарушать такой долг. Таким образом, независимо от того, насколько обременительными будут последствия обжалуемой меры для ответственного лица, она преследует строго пресекающую или карательную цель, которые являются определяющими характеристиками карательных мер, она нацелена на гарантирование эффективности и выполнения решений Конституционного Суда.
Вывод об отсутствии у принудительных штрафов карательной природы не зависит от мнения заявителя о том, что увеличенные штрафы являются чрезмерными и непропорциональными. Без противоречия нашим комментариям, изложенным ниже относительно заявленного отсутствия пропорциональности размера штрафов, которые могут налагаться Судом, этой субъективной оценки не достаточно для того, чтобы подтвердить в данном случае, что размеры принудительных штрафов, установленные законодателем в процессе свободной разработки закона с учетом важности обязательства выполнять решения Конституционного Суда, должны в абстрактном плане изменить правовую природу мер. Поэтому основополагающая их цель остается неизменной, и их применение не является проявлением карательных полномочий.
Поскольку принудительные штрафы, предусмотренные в Ст. 92.4 a) LOTC, не носят карательного характера, заявленное нарушение Ст. 25 CE следует отклонить (как заявлено, предполагаемое нарушение Ст. 9.3 CE).
Здесь следует отметить, что применение принудительных штрафов должно обязательно соблюдать процедуру, закрепленную законодателем, гарантирующую заслушивание органов, государственных служащих или граждан, ответственных за выполнение решения Суда.
На самом деле, принудительные штрафы, также как и другие меры, предусмотренные в Ст. 92.4 LOTC, могут быть применены после того, как будет установлено, что решение, принятое Судом в рамках своей юрисдикции, может остаться невыполненным, и после заслушивания сторон, предусмотренного настоящим положением. Иными словами, если такое нарушение требует устранения, Суд, в рамках исполнения своих задач или по требованию одной из сторон иска, в отношении которого было принято решение, “направит вызовы институтам, органам, государственным служащим или гражданами, ответственным за выполнение решения, для представления информации об исполнении решения в течение установленного срока”. Если после получения доклада или истечения установленного срока, “Суд сочтет, что его решение не было выполнено (частично или полностью), он может принять меры”, предусмотренные в Ст. 92.4 LOTC, в том числе принудительные штрафы [a)].
В свою очередь, тот факт, что решения, принятые Конституционным Судом, в рамках своих юрисдикционных функций, о введении принудительных штрафов не может стать предметом иска или рассмотрения перед другим внутренним судом, и являются последствием модели конституционной юрисдикции, разработанной учредительной властью для определения структуры Конституционного Суда. В силу его институционального положения любые решения, принятые Конституционным Судом в рамках своей юрисдикции, не могут быть пересмотрены другим государственным судом (Ст. 164.1 CE и 4.1 и 93 LOTC) [STC 133/2013, от 2 июля, FJ 6].
По мнению адвокатов Generalitat, суммы, установленные законодателем для принудительных штрафов, предусмотренных в Ст. 92.4 a) LOTC, не связан пропорционально с платежеспособностью оштрафованных сторон; в частности, с учетом заработной платы органов или государственных служащих, а также существенно превышают другие штрафы, установленные в [Ст. 48.7 a) и 112].
Когда речь идет о пропорциональности в общей форме, этот принцип не является независимым каноном конституционности в испанском законодательстве, который может быть предполагаться отдельно в отношении других конституционных статей. Иными словами, это принцип может быть выведен из конкретных конституционных статей и, как правило, применим в отношении фундаментальных прав человека и, как таковой, является критерием для толкования, используемым для анализа потенциальных нарушений конкретных конституционных правил. Таким образом, с точки зрения проверки конституционности принцип пропорциональности не может рассматривать отдельно и независимо; равно как и невозможно проводить абстрактный анализ того, является поведение определенных государственных органов или нормативные требования пропорциональными. В случае если отсутствие пропорциональности подтверждено, прежде всего, необходимо определить и затем проанализировать, в какой степени это затрагивает содержание защищаемых конституционных статей: только если отсутствие пропорциональности нарушает конституционные статьи, будет подтверждено несоответствие Конституции (SSTC 55/1996, от 28 марта, FJ 3; 136/1999, от 20 июля, FJ 22; и 60/2010, от 7 октября, FJ 7).
Тем не менее, иск не связывает заявленный непропорционально большой размер принудительных штрафов с нарушением конституционной статьи; соответственно, существование непропорционально заявлено отдельно и независимо, и Суд просят провести абстрактный анализ обжалуемой статьи; это в соответствии с приведенной прецедентной практикой означает, что такой запрос должен быть автоматически отклонен. Кроме того, оснований, представленных заявителем, не достаточно для того, чтобы признать размер штрафов несоразмерным, поскольку, с одной стороны, их субъективная мера применения не ограничена органами или государственными служащими, но также охватывает всех граждан, не выполняющих решения Суда; соответственно, на основе заработной платы государственных служащих, в принципе, нельзя подтвердить, что установленные суммы всегда, неизбежно и обязательно будут несоразмерными. С другой стороны, тот факт, что эти суммы превышают предыдущих размер штрафов в LJCA, ничего не говорит о конституционности обжалуемой статьи рассматриваемого дела, поскольку очевидно, что указанное правовое положение не может быть использовано в качестве критерия тщательного изучения LOTC.
Одним словом, с конституционной точки зрения законодатель не может быть признан виновным в отношении его свободы по определению структуры нормы, если он установил высокий размеры некоторых принудительных штрафов, с учетом значимости законного обязательства, исполнение которого он пытается обеспечить с помощью этой меры; в свою очередь, такие меры должны быть достаточно строгими, чтобы, на самом деле, предупредить нарушение. Если Суд, следуя закону, принимает решение о применении принудительных штрафов в отношении сторон, не выполняющих его решения, он определит с учетом конкретных обстоятельств дела конкретный размер штрафов, который, разумеется, должен соблюдать принцип пропорциональности.
И, наконец, в качестве меры, полномочие по применению которой законодатель передал Суду для обеспечения исполнения его решений, принудительные штрафы, как и другие меры, предусмотренные для обеспечения их соблюдения и эффективности, попадают под действие оговорки в пользу органических законов, предусмотренной в Ст. 165 CE [STC 185/2016, FJ 10 a)].
С учетом вышеизложенного, эти основания неконституционности должны быть отклонены.
В качестве второго основания неконституционности по существу, адвокаты Generalitat обвиняют Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, в формулировке, закрепленной для Ст. 92.4. b) LOTC, в нарушении принципа уголовной законности (Ст. 25.1 CE) и объема конституционной юрисдикции (Ст. 161.1 CE). Они заявляют, что отстранение органов или государственных служащих – это новая мера, не имеющая отношения к характеру и функциям Конституционного Суда, имеющая в рамках испанского законодательства форму дисциплинарного или уголовного наказания. По их мнению, эта мера не подходит для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, поскольку она не целесообразна в данном случае и по существу обладает карательными последствиями до крайней степени в случае нарушения таких решений. Статья не соответствует минимальными гарантиям Ст. 25.1 CE, поскольку ей не хватает точности и определенности, ожидаемых для карательных положений, что не позволяет спрогнозировать с определенным уровнем определенности поведение, которое может привести к фактическому событию, влекущему за собой их применение, и длительность такого отстранения. Кроме того, наделение Суда такими карательными полномочиями, которые может привести к лишению фундаментального права занимать государственные должности (Ст. 23 CE), не охватывается положениями Главы IX CE и выходит за рамки конституционной юрисдикции, определенные в Ст. 161.1 CE.
Генеральный прокурор выступает против принятия таких оснований неконституционности, поскольку он считает, что отстранение, предусмотренное в Ст. 92.4 b) LOTC, не является мерой наказания, т.к. оно предназначено не для наказания определенного поведения с пресекающими последствиями, а для предупреждения систематического нарушения решений Конституционного Суда. Такого отстранения можно избежать, поскольку оно может быть применено только после подтверждения в ходе рассмотрения инцидента с заслушиванием затронутых сторон того факта, что ответственное лицо намеревается проигнорировать решение, и оно будет затрагивать только орган или государственных служащих, ответственных за нарушение. Отсутствие карательных последствий меры, подтверждает Генеральный прокурор, обозначает, что принцип законности (Ст. 25 CE) не применим. В свою очередь, мера, на самом деле, выходит за рамки юрисдикции Суда, поскольку она напрямую связана с защитой задачи, закрепленной в Ст. 161.1 CE, как инструмент, который может быть необходим для исполнения его решений.
Прежде чем приступить к этим основаниям неконституционности, мы должны точно определить их фактический объем.
Утверждения заявителя о неконституционности мер по отстранению органов или государственных служащих, предусмотренных в Ст. 92.4 b) LOTC, основаны лишь на их карательной природе. Лишение права занимать государственные должности (Ст. 23 CE), указанное как возможность, но не заявленное в качестве нарушенного права, является лишь дополнение к карательной природе мер и объему конституционной юрисдикции согласно Ст. 161.1 CE; соответственно, иск не имеет никаких оснований или аргументов в пользу нарушения такого фундаментального права и, в соответствующих случаях, причин, почему обжалуемая мера не соответствуют Конституции. Поскольку не была выполнена задача, предусмотренная конституционной прецедентной практикой, относительно предоставления достаточных аргументов для обоснования потенциального нарушения Ст. 23 CE, общее обжалование которой недопустимо [SSTC 185/2016, FJ 12; 191/2016, FJ 2 A)], Суд может рассмотреть оспариваемые меры на основании заявленной неконституционности в силу нарушения Ст. 25 и 161.1 CE, а не на основании несоблюдения гарантий по существу, необходимых для соблюдения принципа уголовной законности, и превышения объема юрисдикции Суда.
Тем не менее, мы должны подчеркнуть тот факт, что проверка в рамках данного процесса нацелена исключительно на сопоставление обжалуемых статей, в том числе мер, полномочия по применению которых законодатель передал Суду для обеспечения эффективности его решений, с предположительно нарушенными конституционными мандатами и принципами, без противоречия их применению в конкретных случаях жизнеспособности или невыполнимости потенциальных мер, которые могут быть приняты в разных конституционных процессах. На момент, когда должна быть применена одна или несколько из таких мер, для эффективного исполнения решений, принятых в рамках определенного конституционного процесса, будет установлено, являются ли они жизнеспособными [STC 185/2016, FJ 10 c)]. Иными словами, сейчас мы должны изучить оспариваемые меры независимо от их применения в конкретных случаях и их целесообразности с учетом разнообразия конституционных процессов, содержание решений, которые должны быть исполнены, и ответственных за их исполнение без рассмотрения мер, которые требуют немедленного определения сферы их субъективного применения. Это вопросы, подлежащие рассмотрению в существующих обстоятельствах, применительно к каждому случаю.
STC 185/2016 содержит наше заключение относительно карательной природы меры по отстранению органа/государственного служащего, предусмотренной в Ст. 92.4 b) LOTC, в котором мы определили ее природу в качестве наказания в дисциплинарных законах о нахождении в государственной должности или ее конфигурацию в качестве наказания в Уголовном кодексе, “поскольку теперь нам конкретно необходимо определить имеет конкретная мера по отстранению органов/государственных служащих, полномочия по применению которой законодатель органических законов передал Суду согласно Ст. 92.4 b) LOTC, карательную природу или нет”; т.e. “что нам необходимо рассмотреть, так это ее оспариваемую конституционную осуществимость, как права, предоставленного Суду для обеспечения исполнения его решений”. На данном этапе мы заявили, что “в принципе, нельзя не признать, что один и тот же институт или мера могут иметь разные цели и, соответственно, утверждать разные правовые формы” (FJ 14).
Относительно ее субъективной сферы применения мы отметили, что “она будет затрагивать только органы и государственных служащих, ответственных за невыполнение решений, принятых Судом в рамках своей юрисдикции, после установления факта такого нарушения и если после заслушивания сторон, предусмотренного в Ст. 92.4 LOTC, Суд принимает решение относительно того, было ли оно не выполнено (частично или полностью), исходя из отчета, полученного от органов или государственных служащих, ответственных за выполнение решения, или по истечении установленного срока без представления такого отчета”. Опять же мы настаиваем на том, что “она может применяться, если она попадает в сферу деятельности органа или государственных служащих, ответственных за выполнение решения, и после того, как будет установлено, что они преднамеренно и целенаправленно не выполняли его […] без ее применения в отношении органов, государственных служащих или иных лиц, находящихся за рамками этой ответственности” (там же).
Относительно сроков применения меры в контексте формулировки последнего пункта Ст. 92.4 b) LOTC, мы отметили, что “она обязательно ограничена” “сроком, необходимым для обеспечения исполнения решения Суда”, “который не может быть продлен” (там же).
И, наконец, мы пришли к выводу о том, что “в случае применения меры необходимо не только соблюдать субъективный критерий и указанные сроки, но и учитывать, что она может применяться только для цели, предусмотренной законодателем, т.e. для обеспечения эффективности и исполнения решений, принятых Судом в рамках своей юрисдикции”, что означает, что “она будет ограничена реализацией приостановленных функций, необходимых для обеспечения исполнения принятого решения”; применение меры будет прекращено “как только орган или государственные служащие, ответственные за выполнение решения, прекратят его игнорировать” (там же).
Несмотря на то, что рассматриваемые меры влекут обременительные правовые последствия для органов или государственных служащих, в отношении которых они применяются, мы не считаем, что они имеют карательную природу, и настоящим мы подтверждаем, что они напрямую связаны с решением Суда, исходя из оснований, приведены ниже:
«Цель меры не заключается в назначении наказания за незаконное или запрещенное поведение, без оказания внимание обязательствам всех государственных органов и граждан выполнять решения Конституционного Суда на основе положений Конституци и законодательства (Ст. 9.1 CE). Для привлечения к уголовной ответственности за невыполнение такого обязательства законодатель предусмотрел другую меру: получение отчета от затронутых граждан [Ст. 92.4.d) LOTC], на которые преамбула Органического закона 15/2015, демонстрирующая волю законодателя, ссылается как на другие меры.
Законодатель Органического закона Конституционного Суда, используя широкие полномочия, предоставленные оговоркой, предусмотренной в Ст. 165 CE, закрепил в Ст. 92.4 b) LOTC меру по отстранению органов или государственных служащих для стимулирования обеспечения исполнения решений Конституционного Суда путем отстранения лица, препятствующего его соблюдению, т.е. органов или государственных служащих, ответственных за их исполнение, но тем не менее, игнорирующих такие решения. Такое отстранение необходимо для прекращения стороннего исполнения решения и позволяет Суду принимать необходимые меры в каждом случаев для обеспечения его эффективности. Таким образом, независимо от того, насколько обременительным является оспариваемое отстранение для органов или государственных служащих, примененное в течение срока, необходимого для обеспечения соблюдения решений Суда, его цель не является пресекающей или карательной (в отличие от карательных мер); скорее, такие меры направлены на обеспечение эффективности и исполнения решений Конституционного Суда, обязательного для всех государственных органов и граждан.
Соответственно, мера по отстранению органов или государственных служащих, предусмотренная в Ст. 92.4.b) LOTC, не имеет никаких карательных характеристик. Напротив, эта мера разработана законодателем непосредственно для обеспечения эффективного исполнения решений Конституционного Суда и может применяться только после соблюдения требований и условий, предусмотренных в Ст. 92.4 b) LOTC. Без противоречия указанной цели, форма, предусмотренная законодателем Органического закона для меры по отстранению органов или государственных служащих, предусмотренных в Ст. 92.4.b) LOTC, не преследует целью нанести дополнительный ущерб их правам и активам в силу их незаконного поведения» (FJ 15).
Вышеизложенная аргументация, на основании которой мы исключили карательную природу меры по отстранению органов/ государственных служащих (Ст. 92.4.b) LOTC) и подтвердили ее прямую связь с приведением в исполнение решений Конституционного Суда, выводит нас на отклонение заявленных нарушений Ст. 25 и 161.1 CE.
Адвокаты Generalitat обжалуют Ст. 92.4 c) LOTC, в формулировке, закрепленной для Ст. 1.3, Органического закона 15/2015, в на основании нарушения Ст. 137, 153, 161.1 и 164 CE, т.к. она предусматривает, что Суд вправе требовать содействия национального Правительства для обеспечения исполнения его решений путем подмененного правоприменения. Статья лишь предусматривает возможность привлечения национального Правительства, а не другие органы или государственные администрации, наделяя их право вмешательства, если они являются стороной конституционного процесса, который потенциально может нарушить принципы беспристрастности суда и процедурного равенства (Ст. 161 и 165 CE). Адвокаты Generalitat считают, что она не соответствует Конституции, поскольку если она заменяет деятельность Парламента или судов и трибуналов, она будет противоречить принципам парламентской автономии (Ст. 72 CE) и судебной независимости (Ст. 117.1 CE), поскольку Правительство будет реализовывать полномочия, закрепленные Конституцией за другими органами Государства, через каналы, предусмотренные Конституцией; а если она заменит Автономные сообщества, она будет противоречить автономии, закрепленной в Ст. 137 CE и конституционной системе для распределения полномочий, т.к. Государство будет наделено правом вмешательства в ущерб Автономных сообществ.
Генеральный прокурор также выступает против таких оснований неконституционности. Он утверждает, что принудительные меры LOTC одинаковы для всех процедур, поэтому Суд в случае их применения должен учитывать природу и последствия каждого конституционного процесса, а также сторону, ответственную за выполнение решения. По его мнению, несмотря на то, что заявитель не предоставляет аргументации в пользу заявленного нарушения принципов беспристрастности суда и процедурного равенства, положение Правительства в конституционных процессах не аналогично положению других сторон в силу его статуса конституционного органа и превалирующего положения в случае защиты конституционной системы (Ст. 116, 153 and 155 CE). Основанием для применения таких мер является не компетентность Государства, а необходимость гарантирования эффективности решений Конституционного Суда. Одним словом, меры предусмотрены положениями Ст. 161 и 165 CE и никоим образов не является проверкой Правительства в отношении Автономных сообществ, а инструментом обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, которым законодатель наделил Суд.
Ст. 92.4 c) LOTC определяет подмененное правоприменение, которую Суд может использовать для того, чтобы потребовать исполнения решений, принятых в рамках конституционных процессов. В случае если будет выбран этот инструмент правоприменения, статья предусматривает возможность Суда запросить содействие национального Правительства, которое может принимать в порядке, установленном Судом, необходимые меры обеспечение исполнения его решений.
Прежде всего, мы не согласны с одним из возможных толкований статьи, которое используют адвокаты Generalitat, согласно которому мера полностью предоставит Правительству эти подмененные правоприменительные полномочия.
На самом деле, согласно формулировке статьи и заявлению из STC 185/2016, «именно Суд, который, помимо мер, предоставленных ему законодателем для предупреждения потенциальных нарушений его решений, может принять решение после заслушивания сторон, предусмотренного в Ст. 92.4 LOTC, о подмененном правоприменении соответствующего решения; в случае одобрения этой меры он может запросить содействие национального Правительства, которое должно предоставляться в порядке, определенном самим Судом. Соответственно, Правительство не принимает по своему усмотрению решение о вмешательстве в подмененное правоприменение либо о применении конкретных мер для такого правоприменения» [FJ 17 b)]. Иными словами, Правительство будет действовать только в случае, если получит соответствующий запрос от Суда, в порядке, определенном Судом, для обеспечения эффективности его решений; соответственно, контроль правоприменения поручен Конституционному Суду, а Правительство выполняет роль лишь сотрудничающей стороны.
Мы также отметили в Постановлении, что “применения такой принудительной меры не относится […] к заявленной компетенции Государства; скорее, как и в случае с другим мерами, предусмотренными в Ст. 92.4 LOTC, направлена на гарантирование эффективности решений Конституционного Суда. Таким образом – мы пришли к выводу по этому аспекту — законодателя Органического закона нельзя обвинить в неконституционности на основании включения в LOTC подмененного правоприменения как единственного способа обеспечения исполнения решений Конституционного Суда в соответствии с закрепленной в Конституции законной цели, которая может быть одобрена на основании Ст. 92.4 LOTC после того, как будет установлено, что лицо, ответственное за его исполнение, намеренно и умышленно игнорирует решение ” (там же).
Конечно, Ст. 92.4 c) LOTC только прямо предусматривает возможность направления запроса о содействии Национального Правительства, обстоятельство, которое заявитель связывает с нарушением принципов беспристрастности суда и процедурного равенства.
При этом статья не лишает Суд возможности запросить содействие других органов или государственных администраций, если он примет решение о подмененном правоприменении, в качестве принудительной меры, в случае неисполнения решений, принятых в рамках его юрисдикции. Такое возможное расширение разных органов, с которыми может сотрудничать Суд, регулируется Ст. 92.2 LOTC, позволяющей ему “запросить содействие администраций и государственных органов для обеспечения эффективности его решений, и оказание такого содействие будет приоритетом и срочным делом”. Систематическое толкование двух пунктов Ст. 92 LOTC, рассматриваемой здесь, показывает, что прямая отсылка на Национальное Правительство в Ст. 92.4 c) LOTC, не обязательно исключает возможность Конституционного Суда запросить содействие других органов или государственных администраций в случае подмененного правоприменения решений.
С учетом вышеизложенного, настоящим мы отклоняем предполагаемое нарушение принципов беспристрастности суда и процедурного равенства. В любом случае, даже не представляется возможным, и в иске не излагаются никакие аргументы для того, чтобы представить как направление запроса о содействии Правительства для подмененного правоприменения решений Суда может нанести ущерб беспристрастности, т.e. нарушить гарантию того, что юрисдикционные решения соответствуют закону и принимаются третьими лицами без привязки к законным интересам и правообладателям. Кроме того, не представляется возможным, и в иске не хватает аргументов для того, чтобы определить нарушение принципа процедурного равенства сторон, поскольку такой запрос, по сути, не должен нарушать равновесие их позиций в процедуре при защите их прав и интересов согласно структуре, закрепленной законом, и, соответственно, не поставит одну из сторон в более привилегированное положение. Кроме того, как заявил настоящий Суд, “инциденты, связанные с неисполнение решений, используются для исполнения решения, принятого в ходе разрешения предыдущих конфликтных обсуждений, происходящих в иске, без введения новых сторон, кроме тех, которые уже участвуют в обсуждениях ” (ATC 107/2009, от 24 марта, FJ 7).
Из формулировки обжалуемой статьи нельзя сделать вывод о том, что подмененное правоприменение обязательно будет означать, как заявляют адвокаты Generalitat, что Государство заменяет Автономные сообщества в реализации их полномочий, соответственно, нарушая принцип автономии, или что Правительство может, в конечном итоге, получить полномочий, закрепленные Конституцией за другими органами или полномочиями, как уже было заявлено в STC 185/2006, [FJ 17 b)] при рассмотрении аналогичного по существу ходатайства.
На самом деле, для отклонения этих состязательных бумаг нам следует, прежде всего, принять во внимание, что “подмененное правоприменение может быть использовано, только если это будет целесообразной и уместной принудительной мерой для выполнения решений Суда, которую Суд будет утверждать в каждом конкретном случае в контексте имеющихся обстоятельств”.
Во-вторых, применение подмененной принудительной меры, как и в случае с другими инструментами правоприменения, предусмотренными в Ст. 92.4 LOTC, «должно соответствовать и всегда соблюдать конституционные положения, с соблюдением институционального положения Государства и Автономных сообществ согласно Конституции и уставам автономии и только с учетом обстоятельств и применения принципа пропорциональности для исполнения решения”. Это заявлении полностью применимо к состязательным бумагам относительно потенциальной реализацией Правительством полномочий, закрепленных Конституцией за другими органами и полномочиями, поскольку, как уже отмечалось, подмененное правоприменение может не изменять институциональное положение сторон.
И, наконец, следует напомнить, что настоящий Суд не имеет права высказывать свою позицию в настоящем конституционном процессе в отношении гипотетических заявлений обжалуемой правовой статьи. Если в конечном итоге будет одобрена подмененная принудительная мера и будет принято решение о запросе содействия Правительства в ходе определенного конституционного процесса для обеспечения исполнения решений, принятых в рамках такого процесса, затем будет рассмотрена ее целесообразность, а также ее конституционность в случае применения в рамках процесса, поскольку очевидно, что правоприменительные полномочия Конституционного Суда будут скорректированы с учетом вида процедуры, содержания решения и стороны, ответственной за его исполнение.
Последнее основание неконституционности по существу представлено в отношении Ст. 92.5 LOTC, в формулировке, закрепленной Статьей 1.3., Органического закона 15/2015, в силу нарушения Ст. 161 и 165 CE. Адвокаты Generalitat утверждают, что статья лишь признает, что Правительство право ходатайствовать перед Конституционным Судом о принятии мер, предусмотренных в ходатайстве, исключая Автономные сообщества, если приостанавливается действие положений или актов, принятых Государством или другим Автономным сообществом, соответственно, с нарушением принципа процедурного равенства и статуса сообществ, на которые они имеют право согласно Ст. 161.1. c) CE, а также их политической автономии. Эта статья также усиливает последствия отстранения, утвержденного на основании Конституции согласно Ст. 161.2 CE, которая наделяет Суд полномочиями, не предусмотренными в статье, и правом изменять последствия отстранения, предусмотренного статьей. Наконец, адвокаты Generalitat приходят к выводу, что законодатель игнорирует мандат Ст. 165 CE, наделив Суд неограниченными и безусловными полномочиями принимать любые меры для гарантирования отстранения обжалуемого положения, актов или мер, а также принимать решение о существовании исключительных обстоятельств, при которых может быть предоставлено такое право.
Генеральный прокурор просит об отклонении этих оснований неконституционности. Исходя из цели статьи, он считает, что она предусматривает процедурные юрисдикционные действия на стадии правоприменения, которые не следует путать с гипотетическими чрезвычайными или исключительными полномочиями Правительства, в соответствии с Конституцией, поскольку, несмотря на то, что Правительство имеет право ходатайствовать о принятии мер, предусмотренных в Ст. 95.2 LOTC, только Суд наделен полномочиями по принятию решений для обеспечения исполнения собственных решений, т.к. он должен установить существование “обстоятельств особого конституционного значения”, приняв решение об утверждении конкретных мер. Таким образом, статья не вносит изменения в Конституцию, поскольку она не дополняет правовые нормы, предусмотренные в Ст. 161.2 CE, а предоставляет более широкие возможности для обеспечения применения и эффективности решений, принятых Судом в рамках конституционного разбирательства, в ходе которого утверждено временная приостановка действия обжалуемого положения, меры или акта при допущении, что Суд убедился, в рамках исполнения своих задач или по требованию Правительства, в существовании обстоятельств особого конституционного значения.
Ст. 92.5 LOTC наделяет Суд полномочиями принимать, в рамках исполнения своих задач или по требованию Правительства, без заслушивания сторон и при обстоятельствах особого конституционного значения, необходимые меры для обеспечения надлежащего исполнения решений о приостановке действия обжалуемого положения, акта или меры. Ее заключительный пункт предусматривает, что это же решение о принятии таких мер будет вызовом для сторон и Прокуратуры для участия в слушании в течение трех дней, после которого Суд примет решение о подтверждении или изменении ранее одобренных мер.
Это специальное положение предусмотрено для уникальной ситуации, когда не исполняется определенный вид решений Суда – приостановка обжалуемых положений, актов или мер – а принятие мер по обеспечению их исполнения зависит от существующих обстоятельств особого конституционного значения. Как следует из формулировки статьи, Суд наделен исключительными полномочиями устанавливать существование таких обстоятельств, которые законодатель определил как условие для применимости Ст. 92.5 LOTC, а также принимать решение о принятии необходимых мер для гарантирования исполнения этих решений. Правительство вправе лишь ходатайствовать перед Судом о принятии действий в случае неисполнения решений о приостановке обжалуемых положений, актов или мер; в своем ходатайстве он логически представит обстоятельства особого конституционного значения, которые, по его мнению, существуют и оправдывают вмешательство Суда, и может также предложить меры, которые он считает целесообразными для обеспечения исполнения указанных решений; ни в коем случае Правительство не наделяется полномочиями принимать решения. Очевидно, иначе и быть не может, что только Конституционный Суд, реализуя свои юрисдикционные функции, в случае неисполнения решений о приостановке положений, актов или мер должен принимать решение о существовании обстоятельств особого конституционного значения и, в случае их существования, о назначении ответственных лиц за утверждение и принятие необходимых мер для обеспечения исполнения приостановленных решений. Цель Ст. 92.5 LOTC заключается в том, чтобы обеспечить и гарантировать эффективность решений Суда при обстоятельствах особого конституционного значения.
Соответственно, вопреки тому, что было заявлено, нет никакого расширения сферы и последствий полномочий по приостановке, принадлежащих Конституционному Суду, который по-прежнему имеет тот же объем полномочий, поскольку статья лишь реагирует на необходимость обеспечения исполнения решений Суда согласно положениям CE и LOTC, при реализации таких полномочий без повышения эффективности приостановки, поскольку она четко направлена на гарантирование должного соблюдения этих решений. Также мы не можем сделать вывод об усилении прерогативы, предоставленной Правительству Ст. 161.2 CE, которое по-прежнему обладает тем же объемом полномочий, с тем, чтобы ее последствия были определены на основе Конституции, т.е. временное отстранение от начала процесса обжалуемых положений или решений, принятых Автономными сообществами, которые Суд должен ратифицировать или аннулировать в течение максимального периода пяти месяцев. Одним словом, как указывает Генеральный прокурор, с помощью Ст. 92.5 LOTC законодатель хотел предоставить Суду, на изложенных в них условиях, инструмент для повышения уверенности в соблюдении, эффективности и приведении в исполнение решений, принятых в рамках конституционных процессов, о приостановке обжалуемых положений, актов или мер, без предоставления новых полномочий, которые могут изменить последствия приостановки, предусмотренные в Конституции.
Таким образом, меры, предусмотренные в Ст. 92.5 LOTC, аналогично другим обжалуемым мерам, применяемым в ходе настоящего процесса, регулируются Ст. 165 CE, и их цель только гарантирование надлежащего исполнения решений Суда, обязательных для всех граждан и государственных органов [STC 185/2016, FJ 17 a); ATC 170/2016, FJ 6]; в данном случае для тех, кого касается приостановка обжалуемых положений, актов и мер, принятых Конституционным Судом в рамках юрисдикционных полномочий (AATC 107/2009, от 24 марта, FJ 3; и 177/2012, от 2 октября, FJ 2).
Законодатель решил предоставить Суду свободу усмотрения, как при установлении существования “обстоятельств особого конституционного значения”, условия для применения статьи, так и при определении “необходимых мер” для обеспечения надлежащего соблюдения решений о приостановке, указанных в Ст. 92.5 LOTC.
В дополнение к тому, что Конституция не запрещает использование непредусмотренных правовых концепций (SSTC 227/1994, от 18 июля, FJ 5; и 92/2000, от 2 октября), в данном случае общая природа правоприменительных норм для решений Суда, охватывающая все конституционные процессы, много разных фактических ситуаций и изменяющиеся возможные ситуации, являются разумными объяснениями того, почему, помимо прочего, законодатель решил предоставить Суду свободу усмотрения, вытекающую из статьи, для определения существования “обстоятельств особого конституционного значения” и принятия “необходимых мер” для обеспечения эффективности его решений. Согласно Конституции недопустимо, чтобы в данном случае законодатель, вместо применения принципа общности закона, предоставил Суду перечень решений на основе конкретных ситуаций относительно существования этих обстоятельств, а также зависящих от обcтоятельств решений о принятии “необходимых мер”.
Тем не менее, следует отметить, что речь идет о свободе усмотрения, которую нельзя перепутать с произволом, запрещенным Конституцией. Так, в качестве примера, преамбула Закона ссылается на “явные нарушения”, которые могут быть включены в понятие “обстоятельств особого конституционного значения”. В последних решениях Суд также классифицировал их как “вопросы огромного конституционного значения”, например, декларация о суверенитете и праве на самоопределении народа Автономного сообщества (ATC 156/2013, от 11 июля, FJ 2), или необходимость защиты целостности Конституции или, в конечном итоге, начало процесса конституционной реформы (AATC 182/2015, от 3 ноября, FJ 4; 186/2015, от 3 ноября, FJ 3). В свою очередь, с учетом цели Ст. 92.5 LOTC слова “необходимые меры” могут быть истолкованы как меры, достаточные для обеспечения эффективности и приведения в исполнение отложенных решений. И, наконец, Прокуратура и стороны иска могут в ходе слушания представить такие состязательные бумаги, которые они сочтут целесообразными, относительно существования “обстоятельств особого конституционного значения”, первоначально подтвержденного Судом, а также относительно целесообразности принятых мер, и Суд может сохранить, изменить или аннулировать свое решение.
Одним словом, с конституционной позиции, отсылки на свободу усмотрения, которую законодатель предоставил Конституционному Суду в обжалуемой статье, в указанном контексте необоснованны.
Наконец, право Правительства ходатайствовать перед Судом о принятии необходимых мер для обеспечения исполнения решений о приостановке обжалуемых положений, актов или мер, регулируется и обосновывается в рамках прерогативы, принадлежащей Правительству согласно Ст. 161.2 CE, подавать ходатайство об автоматической приостановке в ходе конституционного процесса положений и решений, принятых Автономными сообществами, которые приводятся в исполнение LOTC в отношении разных конституционных процессов (Ст. 30, 62, 64.2 и 77).
В любом случае, указанное право не говорит о нарушении принципа процедурного равенства сторон, как указано заявителем без представления оснований для этого, поскольку, по сути, оно должно привести к разрыву равновесия соответствующих позиций в соответствии с правилами соответствующего конституционного процесса; Автономные сообщества также могут вмешиваться в качестве стороны инцидента правоприменения.
Наконец, Автономные сообщества никоим образом не ограничиваются обжалуемой статьей, как заявлено в иске, в отношении статуса, предоставленного им Ст. 161.1 c) CE для подачи запроса о конфликте юрисдикции.
Соответственно, с учетом вышеизложенного эти заключительные основания неконституционности также будут отклонены.
РЕШЕНИЕ
Принимая во внимание все вышесказанное, Конституционный Суд, В СООТВЕТСТВИИ С ПОЛНОМОЧИЯМИ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫМИ ЕМУ КОНСТИТУЦИЕЙ ИСПАНСКОЙ НАЦИИ,
Решил
Отклонить настоящий иск о неконституционности.

Опубликовать это Решение в «Официальном печатном издании».
Мадрид, пятнадцатое декабря две тысячи шестнадцатого года.

Особое мнение судьи г-жи Аделы Асуа Батаррита по Постановлению по иску о неконституционности № 7466-2015
Пользуясь полномочиями, предоставленными мне Ст. 90.2 Органического закона Конституционного Суда, с огромным уважением к мнению большинства Суда, я хотел бы внести Особое мнение несогласия с обоснованием и решением настоящего Постановления в отношении Ст. 92.4 b) LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015.
Настоящий иск о неконституционности был отклонен, в первую очередь, на основании аргументов, изложенных в STC 185/2016, от 3 ноября, в котором принималось решение по ходатайству о неконституционности № 229-2016 поданному Правительством Страны Басков также против Органического закона 15/2015, от 16 октября, о внесении изменений в Органический закон 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда, приведении в исполнение решений Конституционного Суда для гарантирования верховенства закона. В Особом мнении, представленном мною в таком Постановлении, я подробно объясняю, почему я не согласен со способом рассмотрения иска, а также с доктриной, разработанной и примененной в указанном Решении. Соответственно, настоящим я ссылаюсь на указанное Мнение и причины того, почему я считаю, что настоящий иск следует поддержать в отношении Ст. 92.4 b) LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015.
Мадрид, 15 декабря 2016 г.

Особое мнение судьи г-на Фернандо Вальдеса Даль-Ре по Постановлению по иску о неконституционности № 7466-2015
Пользуясь предоставленными мне полномочиями, с огромным уважением к мнению большинства Суда, я настоящим представляют свое Особое мнение в отношении обоснования и решения настоящего Постановления
Как я пояснил в своем Особом мнении против STC 185/2016, от 3 ноября, на которое я ссылаюсь во избежание ненужных повторений, я считаю, что настоящий иск о неконституционности следует принять в отношении a) и b) Ст. 92.4 LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015, от 16 октября, об изменении Органического закона 2/1979, от 3 октября, Конституционного Суда, для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда для гарантирования верховенства закона.
Мадрид, 15 декабря2016 г.

Особое мнение судьи г-на Хуана Антонио Ксиол Риоса по Постановлению по иску о неконституционности № 7466-2015
С огромным уважением к мнению большинства Суда, на котором основано Постановление, настоящим я хотел бы не согласиться с частью его правовых оснований и решением. Я считаю, что следует поддержать иск в отношении обжалования Статьи 92.4.b) и c) LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015, от 16 октября, которая позволяет Конституционному Суду отстранять органы или государственных служащих с должности и направлять национальному Правительству запрос о содействия для подмененного правоприменения его решений. С другой стороны, я не возражают против отклонения иска в отношении обжалования Статей 92.4.a) и 92.5 LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015, от 16 октября, которые позволяют Конституционному Суду применять принудительные штрафы и принимать необходимые меры для обеспечения исполнения решений о приостановке обжалуемых положений, актов или шагов.
Подход.
Мнение большинства, на котором основано постановление, подтверждает конституционность Статьи 92.4 b) и c) LOTC, исходя из прецедентной практики, закрепленной в STC 185/2016, от 3 ноября, в котором было принято решение по иску о неконституционности № 229-2016, поданному Правительством Страны Басков против того же регламента.
Причины моего несогласия с этой доктриной были изложены в особом мнении, представленном мною против указанного постановления. В настоящем особом мнении после выражения моего несогласия с позицией большинства, принятого в отношении (I) ограничений законодателя органических законов при разработке норм Конституционного Суда и соответствующего объема и интенсивности проверки конституционности, которая должна проводиться в случае, если обжалуемая норма является органическим законом Конституционного Суда; и (II) решения об отсрочке анализа настоящего иска о неконституционности, поданного Generalitat de Catalunya против Органического закона 15/2015, от 16 октября, в пользу иска, поданного позднее Правительством Страны Басков, и без увязывания с обжалуемым регламентом; в котором я объявил о своей поддержке неконституционности (III) отстранения органов или государственных служащих с должности, предусмотренного в Ст. 92.4.b) LOTC, в силу его карательной природы, и (IV) правил подмененного правоприменения, предусмотренных в Ст. 92.4.c) LOTC, в силу изменения модели конституционного контроля, предусмотренных в Ст. 155 CE.
Я вернусь к этим идеям в настоящем особом мнении. Однако я считаю, что, в первую очередь, необходимо подчеркнуть, что мнение большинства, лежащее в основе постановления, было источником некоторых возражений, изложенных в особых мнениях против STC 185/2016, поскольку (I) оно не настаивает на повторении судебной практики STC 49/2008, от 9 апреля, об ослаблении проверки конституционности, которая должна проводиться в случае, если обжалуемая норма является органическим законом Конституционного Суда; и (II) посчитало необходимым объяснить, почему анализ иска о неконституционности, поданного Generalitat de Catalunya был отложен в пользу иска, поданного Правительством Страны Басков. Далее я приведу выдержку из разделов III и IV особого мнения против указанного STC 185/2016, чтобы подтвердить основания моего несогласия с решением не признавать неконституционность Ст. 92.4 b) и c) LOTC, в формулировке, закрепленной Органическим законом 15/2015, от 16 октября, которая позволяет Конституционному Суду отстранять органы или государственных служащих с должности и направлять национальному Правительству запрос о содействии для подмененного правоприменения его решений.
I. Мы столкнулись с отказом от использования прецедентной практики, закрепленной в STC 49/2008, FJ 4, об ослаблении проверки конституционности, которая должна проводиться в отношении органического закона Конституционного Суда?
Мнение большинства, на котором основано STC 185/2016, включает в заключительном параграфе, c), FJ 3, следующую цитату STC 49/2008: “[…] в отношении потенциальных результатов такой проверки конституционности мы отметили, что поскольку связь Суда с его органическим законом определяет его собственное положение, “контроль органического закона должен быть ограничен случаями четкого и неизбежного противоречия между Законом и Конституцией”. Осуществления “дальнейшего контроля – мы вновь заявляем – не только ослабит предполагаемую конституционность какой-либо нормы, одобренной демократическим законодателем, но и поставит Суд в положение, которое не соответствует роли, предусмотренной оговоркой из Ст. 165 CE, с тем чтобы законодатель, посредством Органического закона Конституционного Суда, мог непосредственно применять регламент, придающий завершенность Главн IX CE, которую настоящий суд должен соблюдать в полном объеме” (FJ 4).
Особые мнения, представленные заместителем Председателя Суда, г-жой Аделой Асуа Батаррита, судьей г-ном Фернандо Валдесом Даль-Ре, и мною в STC 185/2016, включают несогласие с мнением большинства, на котором было основано постановление, которое принимает в качестве двух основных предпосылок этой конституционной проверки, которая должна проводиться в случае обжалования Органического закона Конституционного Суда, идеи, изложенные в STC 49/2008, от 9 апреля: (i) законодатель органических законов пользуется свободой определения структуры, с учетом существенных и формальных ограничений, которые определяются оговорками и другими статьями Главы IX Конституции и систематическим толкованием всей Конституции; и (ii) эта проверка должна ограничиваться случаями четкого и неизбежного противоречия между нормами рассматриваемого органического закона Конституционного Суда и Конституцией, с тем, чтобы не ставить Суд в положение, которое не соответствует роли, предусмотренной оговоркой из Ст. 165 CE, согласно которой законодатель, посредством органического закона Конституционного Суда, непосредственно применяет Главу IX CE, дополняя ее.
Затем я пояснил в своем особом мнении, что я считаю, что прецедентная практика настоящего STC 49/2008 должна быть либо пересмотрена Пленумом настоящего Суда или, как всегда происходило с другими решениями Суда, предана забвению согласно концепции, предложенной A. Бикелом. Одним словом, в этом особом мнении я заявил, что нет разумных оснований полагать, что законодатель органического закона Конституционного Суда имеет большую свободу определения структуры, чем в рамках любых других регулятивных мер, поскольку это означало бы расширение возможностей законодателя для ослабления его подчинения Конституции при разработке законодательства о Конституционном Суде; вышеизложенное не вытекает из оговорки к закону, закрепленной в Ст. 165 CE, и совместимо с конституционной структурой Конституционного Суда. Вместо этого, я отметил, что такая свобода определения структуры законодательства подлежит особому контролю со стороны Конституционного Суда в случаях, когда эти регламенты затрагивают вопросы или аспекты, структура которых уже была ранее определена законодательной властью, поскольку как было указано в STC 76/1983, от 5 августа, FJ 4, «Конституционный Суд, в качестве высшего толкователя Конституции (Ст. 1 LOTC), должен постоянно поддерживать разграничение между объективизацией учредительной власти и действиями учредительных органов, которые никогда не могут выходить за рамки и пределы юрисдикции учредительной власти».
Я хотел бы выразить удовлетворение тем фактом, что мнение большинства, на котором основано постановление, приняло выдвинутые возражения. Как минимум, мне хотелось бы отметить, что мнение большинства, на котором основано постановление, несмотря на практически полное воспроизведение FJ 3 STC 185/2016, опустило тревожное заявление FJ 4 из STC 49/2008 об ослаблении проверки конституционности, которая должна проводиться в случае, если обжалуемая норма является органическим законом Конституционного Суда. Вместо этого, была приведена цитата STC 191/2016, от 15 ноября, FJ 3.B), подчеркивающая широкую свободу законодателя для законодательного регулирования в рамках конституционной системы.
Я согласен с идеей, что такое “отречение”- или, как минимум, отсутствие дальнейшего использования конституционной прецедентной практики, которую я считаю крайне разрушающей – может ознаменовать начало “отказа от использования”, которое я затронул в своем особом мнении к STC 186/2016. В любом случае, она поддерживает мое решение всегда выражать несогласие через особые мнения, если я не согласен с позицией большинства, закрепленной в решении Суда, в рамках полномочий, предоставленных мне Ст. 90.2 LOTC, как способ поощрять размышление и даже будущие изменения прецедентной практики.
II. О решении отложить анализ настоящего иска о неконституционности, поданного Generalitat de Catalunya против Органического закона 15/2015, от 16 октября, в пользу иска, поданного впоследствии Правительством Страны Басков, и не согласовывать обжалуемый регламент.
Органический закон 15/2015, от 16 октября, о внесении изменений в органический закон Конституционного Суда, был предметом двух исков о неконституционности. Первый под № 7466-2015 был подан Generalitat de Catalunya и зарегистрирован в настоящем Суде 30 декабря 2015 г. Второй был подан под № 299-2016 Правительством Страны Басков (решение по которому принято в STC 185/2016) и зарегистрирован в настоящем Суде 15 января 2016 г. Как я отметил тогда в своем особом мнении к STC 185/2016, в целом и без противоречия обоснованное свободе усмотрения при изучении судебных ресурсов, будет целесообразным с учетом большого количества исков о неконституционности против той же нормы упорядочить их во временной последовательности или, как минимум, объединить или, наконец, рассмотреть одновременно. Этого не произошло с Органическим законом 15/2015, когда было принято решение сначала проанализировать второй иск – от Баскского Правительства – в ущерб первому иску – поданному Generalitat de Catalunya.
Я хотел бы еще раз повторить то, что я уже подтверждал в своем особом мнении к STC 185/2016: первым следует рассматривать иск, поданный Generalitat de Catalunya, не только на основании временной последовательности, но и в силу уникальности анализа. В любом случае, я должен напомнить, что мнение большинства, на котором основано постановление, включило обоснование такого уникального порядка. Решение, с которым я сейчас не согласен, гласит в FJ2, что схожие черты обоих исков «[…] уже были установлены, когда Суд дал разрешение на рассмотрение иска; в соответствии с предложением, внесенным докладчиками по обоим ходатайством, Суд счел целесообразным при организации обсуждений принять решение по иску Баскского Правительства до принятия решения по иску Правительства Generalitat, несмотря на то, что иск Баскского Правительства был подан позднее, поскольку в первом иске в качестве первого и определяющего правового основания неконституционности, основанного на общем рассмотрении обжалуемых статей, была заявлена денатурализации модели конституционной юрисдикции, разработанной учредительной властью, в то время как каталонское Правительство в своем иске не использует такой общий подход и вместо этого фокусируется на конкретном обвинении против каждой обжалуемой статьи”.
Я рад тому, что для обеспечения необходимой прозрачности при выполнении высокой задачи Конституционного Суда были представлены основания принятия определенных, пусть даже и обоснованных, решений, которые могут не отвечать объективным критериям, во избежание любых заявлений о произволе при реализации соответствующих полномочий. Без противоречия оправдательной ценности таких разъяснений в настоящем деле аргументы в пользу приоритетного рассмотрения иска, поданного Правительством Страны Басков, перед иском, поданным Generalitat de Catalunya, не особенно убедительны. Во-первых, иск, поданный Generalitat de Catalunya, был не только подан раньше, но имел более обширный предмет рассмотрения, чем иск, поданный Правительством Страны Басков, поскольку, помимо процедурных вопросов, которые являются общими для обоих исков, иск Правительства Страны Басков оспаривал Ст. 92.4.b) и c) y 95.2 LOTC, а иск, поданный Generalitat de Catalunya, также оспаривает Ст. 92.4.a) LOTC. Во-вторых, аргументы, основанные на том факте, что иск Правительства Страны Басков, исходя из общего рассмотрения обжалуемых статей, затронул денатурализацию модели конституционной юрисдикции, разработанную учредительной властью, превалирует над иском, поданным Generalitat de Catalunya, который фокусируется на конкретном обвинении против каждой обжалуемой статьи, также не слишком убедительны. Кроме того, непонятный подход, используемый в мнении большинства STC 185/2016 для анализа иска, поданного Баскским Правительством, привел к тому, что заявленная более широкая перспектива не соответствует более широкому анализу, проведенному в постановлении, с которым я не согласен (что было раскритиковано в различных особых мнениях, представленных в постановлениях).
Несмотря на вышесказанное, постфактум очевидно, что заявленная методологическая целесообразность в рассмотрении иска от Правительства Страны Басков не имеет достаточных оснований. Скорее, остается возражение, выраженное в моем особом мнении в STC 185/2016, о том, что такая отсрочка могла привести (чему есть свидетельства) к игнорированию при анализе нормативного оспаривания ценной информации, которая могла и должна была быть увязана с нормой, конституционность которой рассматривается в настоящем иске и которая неразрывно связана с недавними событиями в Каталонии.
В этом отношении, я думаю, следует представить пункты 9-11 особого мнения, поданного мною к STC 185/2016, которые гласили следующее:
“9. Преамбула к Органическому закону 15/2015, в попытке объективного описания причин принятия закона лишь отмечает, что “несмотря на то, что действующий регламент Конституционного Суда содержит общие принципы обеспечения эффективности его решений, необходимость урегулирования новых ситуаций, связанных с игнорированием такой эффективности, обозначает, что следует применять инструменты для действительного гарантирования эффективности”. Однако можно легко предположить, что эти новые ситуации, связанные с игнорированием эффективности решений Конституционного Суда, напрямую связаны с различными решениями, принятыми Generalitat, и, в частности, каталонским Парламентом.
Также мнение большинства, на котором основано постановление, не связывает прямо обжалуемую норму с нынешней ситуации в Каталонии. Необходимость, часто упоминаемая этим же мнением большинства, проецирования абстрактного анализа на вопросы, затронутые в иске, отнюдь не является основанием для того, чтобы Конституционный Суд не признавал цель, преследуемую нормой, определяя контекст ее применения. Субъективное и и телеологическое толкование являются крайне важными принципами для изучения нормы. В этом случае, как мы подтвердили ниже, если не принимать во внимание оба принципа, то не будет проанализирована исключительно важная информация, такая как карательная природа новой меры отстранения, предусмотренной в Ст. 92.4.c) LOTC; или то, как новый регламент подмененного правоприменения, предусмотренный в Ст. 92.4.c) LOTC, серьезно изменил противовесы, предусмотренные Конституцией.
10. Задача Конституционного Суда не может выполняться в обход социальной и политической основы законов, которые для соблюдения конституционности должны проходить проверку Судом. Несомненно, что цель законодательства – это абстрактность положений и их проецирование и сохранение действия с течением времени. Выполнению самой важной задачи, порученной конституционной юрисдикции, вряд способствует одержимость формальностью, если в ходе ее реализации игнорируется жизнеспособность закона и его проницаемость для разных социальных вопросов и проблем. Сокрытие контекста, который лежит в основе конкретной нормы, не помогает избежать ее потенциальной неконституционности. Предположение о том, что норма после вступления в силу свободна от первоначальных недостатков, — это игнорирование того факта, что такой недостаток является частью самой сути и оказывает либо негативное, либо положительное влияние на действительность нормы. Именно по этой причине в разных случаях – я лишь процитирую в качестве примера контроль в отношении так называемых полномочий по принятию декрет-законов — конституционная прецедентная практика обращается к парламентским разбирательствам для поиска информации и аргументов в поддержку своей позиции.
В этом случае весьма прискорбно, что мнение большинства в постановлении не действовало таким образом. Однако это не причина для того, чтобы мое особое мнение не затрагивало этот вопрос, учитывая его актуальность при конкретном анализе определенных обжалуемых принудительных мер.
11. Органический закон 5/2015 был принят на основе законопроекта, предложенного Парламентской группой Partido Popular. Защита парламентской группой данного законопроекта, на стадии рассмотрения перед Конгрессом депутатов, и все обсуждения, которые затем состоялись на сессии (Расписание сессий Конгресса депутатов — Пленарное заседание и Постоянная делегация — № 306, от 16 сентября 2015, страницы 102-134) говорит о том, что эта законодательная реформа напрямую связана с “учредительным процессом в Каталонии” [“proces constituent a Catalunya”] и нацелена исключительно на то, чтобы предоставить Конституционному Суду необходимые инструменты для того, чтобы противостоять тому, что он считает неповиновением Каталонии, которое проявляется в отказе от исполнения его решений.
Вмешательство парламентской группы вне законодательной инициативы является неоспоримым фактом. Закон заявляет, что “реальные факты свидетельствуют о том, что уровень неисполнения решений [Конституционного Суда] постепенно возрастает; и очевидно, что эта ситуация возникла практически в то же время, что и сепаратистское движение в Каталонии, нацеленное исключительно на уничтожение Испании”. Наряду с этим, он подтверждает, что есть много зарегистрированных случаев неисполнения, подтверждающихся “прежде всего, постановлением в отношении Устава автономии Каталонии в связи с широким использованием каталонского языка и исключением кастильского диалекта испанского языка как языка межнационального общения в области образования, что привело к тому, что многие родители отказались от права на обучение своих детей на кастильском испанском, по причине каждодневного давления со стороны жестоких граждан, о чем мы узнали сегодня из некоторых газет. Другими примерами являются каталонский Закон о Veguerias, отсрочка референдума, объявленного Generalitat 9 сентября 2014 года, или обжалование, поданное Уполномоченным по национальному переходу [Comisionado para la Transition National]. Аналогичным образом, 11 июня Конституционный Суд объявил несоответствующим Конституции так называемый гражданский процесс участия, и на той же неделе Конституционный Суд принял решение о замораживании ресурсов, предусмотренных Generalitat для Налоговой службы Каталонии [ ]. Во всех этих случаях, каталонское Generalitat демонстрировало и продолжает демонстрировать одну позицию: неисполнение решений в качестве ответной реакции; неповиновение в качестве поведения; и институциональное непослушание в качестве основного принципа, и все эти действия осуществлялись для реализации заявленного национального становления, основанного на аморальном поведении ошибочно пострадавших жертв”. Никакое другое неисполнение (со стороны Государства или любого другого Автономного сообщества) не приводится в качестве основания для этой реформы.
Позвольте мне заострить внимание на том, что в сценарии, тесно связанном с Каталонией, рекомендуется не откладывать анализ иска о неконституционности, поданного каталонским Generalitat против Органического закона 15/2015, от 16 октября, и не игнорировать необходимую контекстуализацию обжалуемого закона”.
III. О карательной природе отстранения органов или государственных служащих с должности, предусмотренного в Ст. 92.4.b) LOTC.
В моем особом мнении к STC 185/2016 я подробно разъяснил причины того, почему я считаю, что полномочие Конституционный Суда по отстранению органов или государственных служащих с должности, предусмотренное в Ст. 92,4,b) LOTC, следует признать неконституционным в силу его карательной природы. Причины, которые я привел, в равной степени применимы к этому иску, поэтому я вновь приведу текст пунктов 12-15 указанного особого мнения:
“12. Правительство Страны Басков обжаловало в своем иске карательную природу меры по отстранению органов или государственных служащих с должности, предусмотренной в Ст. 92,4,b) обжалуемой нормы. Мнение большинства, лежащее в основе постановления, отклонило этот подход, указывая на тот факт, что эта мера направлена исключительно на устранение препятствий для эффективности решения, включающих демонстративное намерение органа или государственного служащего не исполнять его, и, соответственно, ограничена временем, необходимым для обеспечения исполнения решений Суда.
В особом мнении, выраженном вице-председателем Суда, был подробно рассмотрен этот вопрос; после пояснения прецедентной практики, заложенной Европейским Судом по правам человека и Европейским судом – так называемых правил Энгеля – и критерия, заложенного в конституционной прецедентной практике по вопросу, она поясняет, почему именно эта мера является наказанием. Настоящим я ссылаюсь на ее мнение и поддерживаю его. Тем не менее, я должен упомянуть следующие аргументы.
Ст. 92.4.b) LOTC предусматривает, что Конституционный Суд, после установления факта частичного или полного неисполнения своего решения, может, помимо прочего, принять решение, об “отстранении с должности органов или государственных служащих, относящихся к Администрации, ответственных за неисполнение, на срок, необходимый для обеспечения исполнения решений Суда”. При отсутствии более конкретного законодательного применения в отношении конкретных случаев расширения полномочий и четкого субъекта, объекта и временных ограничений, применимых к мере отстранения, по моему мнению, это отнюдь не устраняет риск того, что, по сути, мера является наказанием и что она может быть использована Конституционным Судом, как таковая, в случае неисполнения органом или государственным служащим его решений.
Первое соображение, на котором основано мое мнение, связано с тем, как появилась эта мера. Парламентские обсуждения не оставляют сомнений в желании применения этих, по сути, карательных мер. Опять же я привожу выдержку выступления спикера Парламентской группы, предлагающего инициативу, которая без поправок стала основой рассматриваемого регламента, для подтверждения следующего: “таким образом, когда Конституционный Суд, Ваша честь, требует в распоряжении принятия положительных действий государственным органом, и реакция такого органа проявляется в сознательном бездействии, возникает неисполнение, а также неповиновение, в силу прямого отказа выполнять распоряжения посредством намеренного бездействия в отношении предписаний или простого отказа отменить закон или автономные акты, поставленные Конституционным Судом под сомнение”. Использование таких терминов, как “неповиновение” или “намеренное бездействие” предполагает незаконное поведение и напрямую ведет к идее уголовного преступления. Если авторы парламентской инициативы именно в этом контексте предложили новый закон, я считаю обоснованными все опасения в отношении карательной цели этих мер, основанной на их концепции.
Не менее важен и тот факт, что если предупреждением является передача в юрисдикционные задачи Суда принудительных мер, предусмотренных процедурным регламентом, в результате чего Ст. 80 LOTC также была изменена так, чтобы к вопросам правоприменения решений Закон об административной юрисдикции применялся в качестве дополнения, возможное отстранение с должности в этом законе предусмотрено не как потенциальная принудительная мера. Скорее, этот вид меры отстранения, в случае ее законодательного закрепления, является следствием административного дисциплинарного регламента, если преступление совершают органы или государственные служащие. Это еще один вопрос, которые следует обязательно рассмотреть при анализе возможной карательной природы этих мер.
Во-вторых, несмотря на усилия мнения большинства, на котором основано постановление, закрепить определение этой меры, минимизирующее риск ее соотнесения с карательными последствиями, в ее применении наблюдалось тревожное искажение, которое подтвердило карательную цель этой меры.
На самом деле, мнение большинства, на котором основано постановление, гласит, что “мера должна быть отменена, как только орган или государственные служащие, ответственные за исполнение решения, прекратят намеренное его неисполнение”. Прямая ссылка на прекращение намеренного неисполнения решения государственным органом, как одно из оснований отмены меры, подтверждает, что цель такой меры отстранения заключается не только в преодолении препятствий для обеспечения исполнения решения путем временного отстранения лиц, ответственных за нарушение, и замены их другими исполнителями, способными выполнить конституционное решение, но и в разрушении такого намеренного неисполнения. Эта цель затрагивает вопросы, которые не характерны для простой принудительной меры, и приближают ее к карательным мерам, применение которых направлено не на обеспечение исполнения решений, а на принятие правовых последствий для сдерживания неисполнения решения. Кроме того, эта мера отстранения не имеет временного ограничения, поскольку она связана не с определенным исполнение конкретного решения, а с прекращением органом или государственным служащим намеренного неисполнения решения. Наконец, мнение большинства, на котором основано постановление, допускает принятие такой меры в качестве инструмента для того, чтобы сломить намерение государственного органа путем его отстранения.
Помимо вышеизложенного, я считаю, что если бы закон содержал более четкое определение, или если бы Суд принял более четкое требование относительно пределов применения меры, это развеяло бы все сомнения относительно истинной природы принудительной меры. Этот вариант был бы возможен в случае, если бы применение меры предусматривало следующие условия: (i) неисполнение затрагивает обязательство выполнять решения; (ii) единственная цель меры заключается в том, что предоставить новому исполнителю возможность принять необходимые решения для исполнения невыполненного конституционного решения; (iii) отстранение должно утверждаться только для выполнения этой конкретной задачи; и (iv) на срок, который необходим для выполнения новым исполнителем поставленной задачи.
IV. Об изменении модели конституционной проверки, предусмотренной в Ст. 155 CE, в силу регулирования подмененного правоприменения, предусмотренного в Ст. 92.4 c) LOTC.
В моем особом мнении к STC 185/2016 я подробно разъяснил причины того, почему я считаю, что полномочие, предоставленное Конституционному Суду в отношении запроса о содействии национального Правительства в подмененном правоприменении его решений, предусмотренном в Ст. 92.4.c) LOTC, должно быть признано несоответствующим Конституции. Приведенные мною основания в равной степени применимы к настоящему иску, поэтому я привожу выдержку из пунктов 16-20 указанного особого мнения:
“16. Правительство Страны Басков также обжаловало в своем иске правила подмененного правоприменения, предусмотренные в Ст. 92.4.c) CE, на основании того, что они изменяют конституционную модель контроля исполнения Автономными сообществами обязательств, закрепленных Конституцией или иными законами, предусмотренными в Ст. 155 CE. Мнение большинства, на котором основано постановление, отказалось от этого подхода, подчеркнув, что полномочия для вмешательства Государства, предусмотренные в Ст. 155 CE, и инструмент подмененного правоприменения, предусмотренный LOTC, отличаются друг от друга.
Особое мнение, представленное Судьей Фернандо Вальдесом Дал-Ре, содержало сложные аргументы по вопросу и указывало не только на дублирование между принудительными мерами по замене исполнителя и мерами, предусмотренными в Ст. 155 CE, но и на практическую неприменимость Ст. 155 CE согласно новым правилам, закрепленным Ст. 92.4.c) LOTC. Настоящим я ссылаюсь на его аргументы и поддерживаю их. Тем не менее, я должен привести некоторые дополнительные аргументы.
Ст. 92.4.c) LOTC предусматривает, что Конституционный Суд, после установления факта полного или частичного неисполнения своего решения, может, помимо прочего, принять решение о подмененном правоприменении своих решений с возможностью запроса “содействия национального Правительства для принятия необходимых мер в порядке, установленном Судом, для обеспечения исполнения его решений”. В свою очередь, Ст. 155.1 CE предусматривает, что “если Автономное сообществ не выполняет обязательства, закрепленные для него Конституцией или другими законами […], Правительство, после официального вызова Президента Автономного сообщества и, в случае отсутствия реакции с его стороны, с одобрения абсолютного большинства Сената, может принять необходимые меры для обеспечения исполнения Автономным сообществом своих обязательств […]”.
Трудно себе представить возможность определения инструмента, предусмотренного в Ст. 155 CE, без нарушения Конституции со стороны Автономного сообщества, подтвержденного решениями Конституционного Суда, посредством приостановки или аннулирования автономных актов (помимо прочего, в силу того, что Правительство уполномочено инициировать автоматическое отстранение Судом обжалуемых автономных положений). С учетом вышеизложенного, оба принципа определяют разные пути вмешательства в случае нарушения конституционных обязательств Автономного сообщества. Ни один из принципов не является приемлемым в существенных условиях. Но не в этом суть. Предметом оспаривания является вопрос о том, изменяет ли модель, разработанная законодателем органических законов согласно LOTC, модель, разработанную CE, с таким расчетом, чтобы сделать ее несовместимой. В этом случае, будет ясно, что законодатель органических законов поставил себя на тот же уровень, что и учредительная власть, для реализации полномочий этой власти, изменив намерение и обоснование учредительной власти.
Модель, закрепленная в Ст. 92.4.c) LOTC, не совместима с моделью, разработанной учредительной властью. Основное различие между ними – на котором я хотел бы сосредоточиться в этом особом мнении – состоит в том, что модель из Ст. 155 CE основана на идее о том, что конфликт должен быть урегулирован политическими ведомствами; с другой стороны, модель, определенная законодателем в LOTC, основана на идее “юрисдикционного оформления” реакции государства через Конституционный Суд.
Учредительная власть – это власть, которая может определять учредительные органы, их функции и инструменты для урегулирования потенциальных конфликтов, которые могут возникнуть между ними, в частности, конфликтов между конституционными органами. В контексте территориальной организации Государства учредительная власть приняла решение объективизировать будущее нарушение конституционных обязательств Автономными сообществами, поручив исполнение решений через политические, а не юрисдикционные инструменты. Как результат, Ст. 155 CE сделала из политических институтов полных протагонистов, наделив их полномочиями инициирования и окончательного решения относительно принятия такой меры.
На основе конституционных положений национальное Правительство, как конституционный орган, действует как гарант соблюдения Автономными сообществами своих конституционных обязательств. Те же конституционные положения определяют инструменты, с помощью которых национальное Правительство должно действовать как гарант, указывая, что оно имеет право инициативы, вправе направить вызов Президенту Автономного сообщества и в случае отсутствия реакции с его стороны получить одобрение абсолютного большинства Сената для принятия принудительных мер по замене исполнителя для гарантирования принудительного исполнения конституционных обязательств Автономного сообщества.
Только на втором этапе Конституционный Суд может осуществлять конституционный контроль через юрисдикционные процедуры, предусмотренные в Ст. 161 CE и LOTC. Иными словами, конституционная модель позволяет Конституционному Суду сохранять третейское положение во всех конфликтах между Государством и Автономными сообществами, включая случаи, когда принимаются меры согласно Ст. 155 CE, чтобы не поставить под угрозу его конституционное положение.
Структура LOTC, которая обжалуется по существу, изменяет эту конституционную концепцию и балансы, предусмотренные учредительной властью между различными конституционными органами, в случае такого конфликта. В первую очередь, она ставит Конституционный Суд в превалирующее положения, позволяя ему принимать решение о (i) существовании нарушения; (ii) мерах, которые необходимо принять; и (iii) привлечении Правительства и управлении его действиями для обеспечения исполнения Автономным сообществом своих конституционных обязательств. Но, с другой стороны, она ставит Конституционный Суд в подчиненное положение в отношении Правительства, учитывая право инициативы, принадлежащее Правительству согласно конституционным процедурам, и инциденты правоприменения, которые, как уже пояснялось, являются мерами, предусмотренными как полномочия Суда, которые он не может игнорировать или избегать в целях своевременности — не говоря уже о политических мотивах.
Этот переход протагонизма Конституционного Суда в процедуре урегулирования таких конфликтов также препятствует осуществлению им последующего конституционного контроля в процессе реализации принудительных мер по замене исполнителя. Соответственно, он также изменяет функцию гаранта, которую Конституция закрепляет за Конституционным Судом и серьезно подрывает его роль в качестве конституционного гаранта.
Представленный сценарий должен был привести к выводу о том, что такие изменения оригинальной конституционной концепции, закрепленные оспариваемой нормой, являются подтверждением ее неконституционности не только в силу того, что Конституционный Суд получает функции, выходящие за рамки функций, предусмотренных Конституцией, но и на основании того, что она лишает другой учредительный орган – Правительство – этих полномочий, которые закреплены за ним Конституцией.
Сжатые сроки для подготовки настоящего особое мнения не позволили мне подготовить обоснование о том, как анализ ситуации в области сравнительного права подчеркивает тот факт, что в процессе исполнения решений Конституционного Суда законодательные органы уделяют особое внимание защите конституционной роли, закрепленной для различных конституционных органов, и их взаимного баланса; например, в некоторых случаях ответственность за исполнение их решений возлагается на Президента Республики.
Тем не менее, я считаю целесообразным указать на то, что происхождение конституционного контроля закона связано с неконституционностью некоторых принудительных мер, которые законодатель желает возложить на Верховный Суд США на основании закона в нарушение положений Конституции. Как сделает любой специалист, я ссылаюсь на Постановление, принятое Верховным Судом США по делу Марбери против Мэдисона (1803) 5 US (1 отделение) 137. В этом Постановлении, несмотря на то, что оно известно за утверждение возможности конституционного контроля закона, правовая норма о наделении правоприменительных полномочий Верховному Суду США, в разрез с первоначальными полномочиями, предоставленными Суду Конституцией, была признана неконституционной. В деле Марбери против Мэдисона вопрос был связан с тем, что Президент Адамс в последние дни срока своих полномочий предложил назначить Марбери мировым судьей в округе Колумбия, и это предложение было утверждено Сенатом. В конечном итоге, назначение не было обнародовано через необходимые документы, выданные Государственным секретарем. Затем при Президенте Джефферсоне Марбери попросил о назначении у нового Государственного секретаря, Мэдисона, и новое правительство отказало ему в этом на основании того, что оно было незаконным. В результате Марбери подал иск в Верховный Суд с запросом о том, чтобы Государственному секретарю, Мэдисону, было предписано принять его назначение на основании судебного приказа. Верховный Суд отклонил этот запрос на том основании, что, несмотря на то, что Закон о судебной системе 1789 года наделил Верховный Суд США полномочиями принимать судебные приказы в случаях, разрешенных законодательной практикой и принципами, в отношении всех судов или органов, такой закон был неконституционным. Это объявление неконституционности было сделано на том основании, что (i) первоначальные полномочия, предусмотренные Конституцией для Верховного Суда, включают только полномочия относящиеся к послам, другим государственным министрам и консулам; иск о юрисдикции применим во всех случаях; (ii) возможность принятия судебного приказа, как было заявлено Мадбери, была вопросом юрисдикции, зарезервированным за первоначальными судами; поэтому (iii) полномочие принимать приказы в отношении государственных служащих, предоставленное юрисдикционными законами Верховному Суду, не соответствовало Конституции, поскольку не было предусмотрено Конституцией.
В данном деле, по моему мнению, затронуты аналогичные последствия в отношении возможности законодателя (органических законов) законодательно закрепить структуру полномочий Конституционного Суда, предоставив ему полномочия, которые учредительной властью зарезервированы за другим конституционным органом: Правительством.
Мадрид, 15 декабря 2016 года.

Постановление 3 КС Испании от 15.12.2016

Рубрики

Последние поступления

Ссылки